AFGH Rapport du Comité

INTRODUCTION

Après une visite d’information en Afghanistan, le Comité spécial sur la mission canadienne en Afghanistan (ci-après le Comité) a déposé un rapport à la Chambre des communes en juin 2010 dans lequel il recommandait :  

[...] que le Parlement et le gouvernement du Canada amorcent des échanges intensifs et constructifs dès que possible au sujet du travail du Canada en Afghanistan et dans la région pendant la période qui suivra juillet 2011. Plus particulièrement, le Comité recommande que les discussions portent avant tout sur la capacité du gouvernement afghan d’offrir les services de base à sa population : sécurité, ordre public, santé, services sociaux et éducation.

Il ajoutait : « La fin de la mission de combat […] en 2011 ne devrait en aucun cas marquer la fin d’un engagement du Canada et des Canadiens. Nous sommes allés trop loin et avons consenti des sacrifices trop lourds pour abandonner le peuple afghan. Il faudrait prendre une décision définitive sur la question avant la fin de 2010[1]. »

Au début de l’automne 2010, le gouvernement n’avait toujours rien dit de ses plans au sujet de l’après‑2011, et le Comité a donc décidé de formuler des recommandations sur les possibilités d’action non militaire à envisager en ce qui concerne l’avenir de l’engagement du Canada en Afghanistan.

LE CADRE MULTILATÉRAL

Avant d’entrer dans le détail du rôle du Canada en Afghanistan, il importe de souligner que la mission canadienne s’inscrit dans le cadre d’une opération multilatérale de l’OTAN avalisée par l’ONU qui comporte des volets axés sur la sécurité, la gouvernance et le développement économique et social qui font tous appel à des activités non militaires. Ces trois volets ont été définis par le gouvernement afghan dans la Stratégie nationale de développement de l’Afghanistan (SNDA) de 2008 :

• Sécurité : Parvenir à une stabilisation nationale, renforcer l’application de la loi et améliorer la sécurité personnelle de tous les Afghans;
• Gouvernance, primauté du droit et droits de la personne : Renforcer la pratique et les institutions démocratiques, les droits de la personne, la primauté du droit, la prestation des services publics et la responsabilité du gouvernement;
• Développement économique et social : Faire reculer la pauvreté, assurer un développement durable s’appuyant sur une économie de marché dirigée par le secteur privé, améliorer les indicateurs de développement humain, et progresser sensiblement dans la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement.

Les objectifs poursuivis par la communauté internationale en Afghanistan ont évolué au fil des ans et — en particulier dans le cas de la gouvernance et du développement — ont été façonnés par des initiatives comme le Pacte pour l’Afghanistan (2006), la SNDA (2008), la Conférence de Paris (2008), la Conférence de Londres (2010) et la Conférence de Kaboul (2010). De plus, le futur schéma de l’engagement de l’OTAN envers l’Afghanistan a été tracé à la réunion au sommet des chefs d’État et de gouvernement tenue par l’Alliance à Lisbonne les 19 et 20 novembre 2010.

LA MISSION CANADIENNE APRÈS 2011

Le 16 novembre 2010, les ministres de la Défense nationale, des Affaires étrangères et de la Coopération internationale annonçaient les grandes lignes de la mission canadienne en Afghanistan après 2011. Au dire du gouvernement, l’objectif de la mission demeure le même : « aider l’Afghanistan à devenir un pays plus sûr, plus stable et plus autonome, et qui n’est plus un refuge pour les terroristes. Après 2011, la mission canadienne se concentrera à Kaboul et s’articulera autour de quatre grands objectifs :

• Investir dans l’avenir des enfants et des jeunes Afghans au moyen de programmes de développement dans les domaines de l’éducation et de la santé;
• Renforcer la sécurité, la primauté du droit et le respect des droits de la personne, notamment en mettant jusqu’à 950 formateurs à la disposition des Forces de sécurité afghanes;
• Favoriser la diplomatie à l’échelle régionale;
• Contribuer à la prestation d’aide humanitaire[2]. »

Sur le plan du développement, la ministre Oda a déclaré que le Canada allait consacrer environ 300 millions de dollars à l’aide au développement en Afghanistan au cours des trois prochaines années[3]. Dans cette enveloppe, le Canada puisera jusqu’à 18 millions de dollars par an pour l’aide humanitaire. Après 2011, l’Afghanistan demeurera parmi les cinq premiers bénéficiaires de l’aide au développement de l’Agence canadienne de développement international (ACDI)[4]. De plus, des représentants de l’ACDI ont par la suite précisé au Comité qu’étant donné que l’Afghanistan a été désigné comme l’un des dix pays prioritaires pour l’initiative du G8 dirigée par le Canada visant la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants, il recevra des fonds supplémentaires d’environ 75 millions de dollars sur cinq ans.

TÉMOIGNAGES DEVANT LE COMITÉ

Bien que certaines décisions n’aient pas encore été prises et que le détail des plans canadiens de l’après-2011 pour l’Afghanistan reste à préciser, le Comité a reçu de plus amples informations de la part de témoins représentant le gouvernement du Canada, notamment le Bureau du Conseil privé (BCP) et l’ACDI. La vice-présidente du Groupe de travail sur l’Afghanistan et le Pakistan de l’ACDI, Françoise Ducros, a donné au Comité un aperçu des défis que présente l’Afghanistan en matière de développement, entre autres pour ce qui touche l’insécurité alimentaire, l’analphabétisme — à titre d’exemple, le taux d’alphabétisme à Kandahar est seulement de 4,5 % dans la population en général et de 1,5 % chez les femmes —, le revenu, les inégalités entre hommes et femmes et la santé. Elle a fait part de ses réflexions générales :

Je crois que nous avons beaucoup réalisé dans un pays qui n'avait pratiquement rien après 30 ans de guerre. Cela étant dit, il serait malhonnête de ma part de ne pas dire que tous les indicateurs de développement humain restent encore très bas en Afghanistan. Qu'il s'agisse des taux d'alphabétisation ou des indicateurs liés aux soins de santé, il reste encore beaucoup à faire[5].

M^me Ducros a tout particulièrement fait le point sur les trois projets de signature du Canada dans la province de Kandahar. Elle a souligné qu’ils avaient été conçus pour prendre fin en 2011, pour être durables et pour être remis en définitive dans les mains des Afghans[6]. 

M^me Ducros a indiqué au Comité qu’après 2011, l’ACDI œuvrera pour l’éducation, la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants, les questions humanitaires et, en collaboration avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), les droits de la personne. Elle a confirmé, en outre, que du personnel de l’ACDI sera en poste à Kaboul, ajoutant toutefois que le programme canadien d’aide au développement « aura une portée nationale ». Elle a expliqué que la stratégie canadienne d’aide à l’Afghanistan a été élaborée dans le contexte multilatéral évoqué plus haut et en partenariat avec le gouvernement de l’Afghanistan et les sociétés civiles afghane et canadienne. Elle a mentionné que cette stratégie « reflète […] directement les besoins et les priorités des Afghans[7] » et a fait ces observations au Comité :

Depuis les conférences tenues à Londres et à Kaboul l'année dernière, le gouvernement de l'Afghanistan a établi des groupements thématiques et des programmes nationaux prioritaires qui permettent à la communauté internationale de centrer ses efforts sur un ensemble précis de priorités de reconstruction et de développement. Le Canada continuera à chercher des occasions d'appuyer l'élaboration des groupements et des programmes nationaux prioritaires, qui sont essentiels pour renforcer les capacités et la responsabilité du gouvernement afghan ainsi que la prise en charge locale[8].

Pour sa part, le MAECI s’efforcera, après 2011, de promouvoir la diplomatie à l’échelle régionale. M^me Bossenmaier, sous-ministre responsable du Groupe de travail sur l’Afghanistan au BCP, a dit que ce travail « s’appuie vraiment sur une grande partie du travail qui a été effectué à Kaboul, à Kandahar et sur la scène internationale » en soulignant que le Canada souscrivait au processus de Dubaï visant à améliorer la coopération entre l’Afghanistan et le Pakistan au sujet de la frontière[9]. En février, M^me Ducros, de l’ACDI,  a expliqué au Comité que le MAECI dirigera les travaux dans les dossiers de la gouvernance et des droits de la personne, mais que « l’ACDI continuera à faire fond sur le travail qu’elle a déjà fait en matière de droits de la personne, notamment par l’intermédiaire de la Commission indépendante des droits de la personne de l’Afghanistan, et sur d’autres initiatives du même ordre[10] ».

Outre les représentants du gouvernement du Canada, le Comité a entendu des témoins de différents horizons pendant sa visite en Afghanistan au milieu de l’année 2010 et plus récemment. Certains des récents témoignages ont fait état des rôles non militaires que le Canada pourrait assumer à l’avenir.

Le 20 octobre 2010, le Comité a entendu l’ambassadeur d’Afghanistan au Canada, Son Excellence Jawed Ludin, lequel a déclaré : « Du côté civil, à part l’investissement nécessaire pour l’édification de nos institutions démocratiques — la société civile et la primauté du droit — nous espérons persuader le secteur privé canadien d'investir dans la mise en valeur et l’exploitation des énormes richesses de notre pays[11]. » M. Ludin a dit avoir été en contact avec certaines sociétés minières canadiennes privées.

Au milieu de 2010, d’importants éléments nouveaux se sont fait jour en ce qui concerne les possibilités d’exploitation des ressources minérales de l’Afghanistan, notamment des informations publiées par la Commission géologique américaine. Robert Schafer, géologue et homme d’affaires canadien, a parlé au Comité de l’expérience de sa société, qui, en 2006-2007, a effectué une évaluation et préparé une soumission pour une vaste projet d’exploitation d’une mine de cuivre en Afghanistan. Il a mis en relief les grands défis que présente l’exploitation minière dans ce pays, ainsi que les avantages économiques et autres qui pourraient en découler, ajoutant ceci : « Pour nous, les efforts que nous déployions là-bas permettaient d’amorcer le processus d'édification du pays. Une exploitation minière bien gérée en Afghanistan pourrait constituer la pierre d’assise sur laquelle pourrait se développer pour la première fois dans ce pays une économie exempte de conflits et liée à autre chose que la drogue. Ces activités pourraient prendre de l’ampleur et se répandre un peu partout dans le pays pendant de nombreuses décennies[12]. »

Des représentants de Ressources naturelles Canada ont expliqué que l’Afghanistan a demandé l’aide du Canada en équipement de base servant à l’analyse chimique et à la prospection minérale ainsi que du soutien à la formation et aux bourses d’études. En ce qui concerne les politiques et les institutions nécessaires au développement des capacités afghanes dans ce domaine, on encourage l’Afghanistan « à mieux tirer profit du dialogue qui existe déjà et du Forum intergouvernemental sur l’exploitation minière, les minéraux, les métaux et le développement durable, par exemple[13] ». Ce forum et d’autres tribunes multilatérales s’intéressent aux multiples questions de gouvernance, de réglementation et de gérance.

Dans son témoignage, M. Ludin a aussi dit souhaiter que le Canada participe davantage à la formation des effectifs de la Direction nationale de la sécurité. Il a également parlé de l’aide du Canada, dans le contexte de l’entraînement de la Police nationale afghane et d’autres institutions afghanes, à la lutte contre les engins explosifs improvisés[14].

De même, deux sociétés canadiennes ont dit au Comité que les entreprises privées du Canada pourraient éventuellement contribuer au développement de l’Afghanistan, par exemple en assurant la formation de l’Armée nationale afghane et de la Police nationale afghane à la lutte contre les engins explosifs improvisés et la formation des effectifs de la Direction nationale de la sécurité[15].

Pour sa part, CARE Canada a indiqué que le Canada devrait de plus en plus se faire le champion des droits des femmes, en particulier dans le contexte du processus actuel de réconciliation et de réintégration[16].

Enfin, le Conseil canadien des Églises a insisté sur la nécessité d’aider « à mettre en œuvre des programmes participatifs de réconciliation et une gouvernance responsable, tant au niveau local qu'à celui des districts », d’instituer un « effort diplomatique intensif » en vue de mettre un terme au conflit en Afghanistan et de nommer un envoyé spécial en Afghanistan chargé de coordonner les activités du gouvernement du Canada dans la région[17].

Les avis divergent au sein du Comité quant aux aspects militaires de la nouvelle mission du Canada en Afghanistan après juillet 2011, mais le Comité tient néanmoins à formuler ses observations et ses recommandations sur les aspects non militaires de celle-ci.

RECOMMANDATIONS

1.        Le Comité recommande que le gouvernement du Canada encourage l’industrie civile canadienne et afghane à contribuer au renforcement des capacités à long terme par l’offre de programmes, notamment dans les domaines de la formation, de la sécurité, de la gouvernance, de la santé, de l’éducation et du développement économique.

2.        Le Comité recommande que le gouvernement du Canada fasse en sorte que l’argent des contribuables ne soit pas gaspillé du fait de la corruption et que de rigoureuses mesures de contrôle soient instituées à l’égard des sommes remises directement à des organisations afghanes. Le gouvernement devrait également établir un mécanisme d’évaluation de ce processus.

3.        Le Comité recommande que le gouvernement du Canada ne retire pas totalement son aide au développement à la province de Kandahar après juillet 2011. Le gouvernement devrait continuer de financer les projets en cours dans cette province de manière à préserver les acquis résultant de l’intervention du Canada. Le gouvernement devrait également voir à ce que l’aide au développement accordée par le Canada après juillet 2011 soit distribuée aussi également que possible dans tout l’Afghanistan et qu’elle ne soit pas concentrée essentiellement sur Kaboul.

4.        Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue de participer au processus de Dubaï et qu’il garde à l’esprit l’importance cruciale des relations frontalières entre l’Afghanistan et le Pakistan pour la sécurité et la paix dans la région.

5.        Le Comité presse le gouvernement du Canada d’allouer des ressources additionnelles au développement et aux activités diplomatiques en mettant l’accent sur la lutte contre la corruption, la santé et l’éducation, l’égalité des sexes et la réconciliation politique en Afghanistan.

6.        Le Comité presse le gouvernement du Canada d’intensifier ses efforts pour mettre sur pied une approche pangouvernementale de la région et pour établir clairement la mission d’engager des discussions directement avec l’OTAN, l’ONU et les gouvernements du Pakistan et de l’Afghanistan dans un effort suivi pour régler le conflit dans la région. Cette approche pourrait prévoir, au besoin, la nomination de personnes chargées d’atteindre les objectifs de la coordination et de la médiation.

7.        Le Comité recommande que le gouvernement du Canada continue d’offrir une aide financière substantielle à la Commission afghane indépendante des droits de la personne et qu’il encourage celle-ci à mettre l’accent sur la lutte contre la torture et les mauvais traitements dans les institutions afghanes.

8.        Le Comité recommande que le gouvernement du Canada offre une aide financière et d’autres formes de soutien au Programme de solidarité nationale ou à des programmes analogues qui permettent aux collectivités de déterminer leurs propres besoins et de contribuer à la réalisation des projets qui les concernent.

9.        Le Comité recommande que le gouvernement du Canada aide l’Afghanistan à mettre sur pied des programmes d’apprentissage et de formation professionnelle en vue d’améliorer la compétence et les perspectives d’emploi des Afghans.

10.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada établisse, à l’intention des Canadiens d’origine afghane qui possèdent des compétences et des connaissances utiles pour travailler en Afghanistan, un programme qui leur donnerait les moyens et le soutien nécessaires pour contribuer au développement des techniques, de l’éducation et du commerce et pour assurer le transfert des compétences ou une aide technique pendant des périodes définies.

11.     Le Comité recommande que, puisque la littératie est la première étape nécessaire à l’acquisition des compétences et connaissances de base requises pour bâtir une société instruite, le gouvernement du Canada continue d’offrir une aide financière substantielle et d’autres mesures d’appui à la réalisation de programmes d’alphabétisation en Afghanistan. Ces programmes devraient être conçus en collaboration avec la population et les organisations de la société civile de l’Afghanistan et mettre l’accent sur l’alphabétisation des femmes et la formation de femmes comme enseignantes.

12.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada soutienne et aide le ministère afghan des Affaires féminines ou les programmes qu’il aura sélectionnés.

13.     Le Comité recommande que le programme de santé des mères et des enfants administré par le gouvernement du Canada comporte un important volet de formation de femmes comme travailleurs de la santé et vise par ailleurs à sensibiliser les hommes à la santé des femmes et des enfants.

14.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada contribue au développement d’une gouvernance locale saine et efficace.

15.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada soutienne les efforts déployés pour inculquer et institutionnaliser la primauté du droit par la voie d’une aide financière et d’autres mesures d’appui à l’intérieur de l’appareil judiciaire, tant au niveau de la magistrature qu’au niveau des poursuites, visant notamment à hausser le degré de sensibilisation aux droits des femmes et à faciliter l’établissement de systèmes techniques et administratifs et la formation à cet égard.

16.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada contribue au processus de paix en Afghanistan en soutenant les efforts qui privilégient une approche axée sur la participation des collectivités locales afghanes.

17.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada reconnaisse les importants progrès qui peuvent être réalisés en travaillant avec les femmes et les groupes de femmes en Afghanistan et soutienne les efforts en ce sens aux niveaux local, régional, national et international.

18.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada s’engage à soutenir à long terme les activités d’édification de la nation en Afghanistan en continuant à offrir de l’aide au développement à ce pays en hommage aux sacrifices et à l’apport que la population canadienne et les soldats canadiens ont faits jusqu’à présent.

19.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada offre un soutien au système carcéral afghan, en conformité avec les engagements du Canada et de l’Afghanistan en vertu des Conventions de Genève et suivant l’obligation claire de faire en sorte qu’il n’y ait pas de mauvais traitements dans les prisons afghanes. L’apport du Service correctionnel du Canada serait essentiel dans cette démarche.

20.     Le Comité recommande qu’étant donné qu’une fonction publique bien établie et compétente est à la base du fonctionnement d’une démocratie, le gouvernement du Canada déploie un contingent de fonctionnaires pour soutenir la fonction publique afghane sous l’égide de la Commission de la fonction publique.

21.     Le Comité recommande que le gouvernement du Canada fasse appel à l’expertise canadienne dans les domaines de la géologie, du génie, du soudage, de l’électricité et de la gestion de l’eau pour aider la population afghane à développer un secteur minier viable.