INTRODUCTION

La bonne gouvernance, y compris la mise en place d’institutions efficaces et la saine gestion du secteur public, est largement considérée comme essentielle au développement politique et économique global d’un pays. Kristina Wittfooth, vice-présidente à la retraite du Bureau canadien de l’éducation internationale (BCEI), a déclaré au Comité permanent des affaires étrangères et du développement international (ci-après appelé le Comité) que « [l]a saine gouvernance est à la base de tout. Elle est indispensable dans tous les secteurs : santé, éducation, énergie, etc. » en précisant que « la saine gouvernance n’est pas possible sans une fonction publique compétente et professionnelle[1] ». Le Canada appuie depuis longtemps l’instauration de saines pratiques de gouvernance dans le monde, principalement par l’entremise de l’Agence canadienne de développement international (ACDI), mais aussi par l’intervention d’autres organismes publics et non gouvernementaux.

Dans ce vaste regroupement d’activités, l’un des mécanismes de soutien à la promotion de la saine gouvernance réside dans la coopération de longue date du Canada avec d’autres pays pour réformer et renforcer leur fonction publique. La Commission de la fonction publique (CFP) du Canada participe à de telles initiatives. Sa présidente, Maria Barrados, a déclaré au Comité que le « modèle canadien » dans ce secteur est bien perçu à travers le monde et que les demandes adressées à la CFP pour bénéficier de son expertise sont nombreuses. M^me Barrados a toutefois insisté pour dire que les ressources de la CFP sont insuffisantes pour fournir ce type de soutien. Elle a recommandé que le Canada adopte une approche « moins ponctuelle » que celle d’aujourd’hui. Une approche plus stratégique permettrait d’exploiter plus efficacement le savoir-faire et l’expérience des nombreux fonctionnaires canadiens qui prennent leur retraite ou qui sont déjà retraités[2].

Le Comité a tenu des audiences sur les partenariats dans la fonction publique en octobre et en novembre 2010. Même s’il n’a pas étudié la question dans ses moindres détails, le Comité estime que les partenariats internationaux au profit des réformes de la fonction publique sont très utiles tant pour les pays bénéficiaires que pour le Canada. La récente collaboration entre le Canada et la Mongolie, dont il a été question durant les audiences, en est un bel exemple. De plus, le Comité juge qu’une meilleure coordination entre les intervenants et l’examen de nouvelles approches et mécanismes pourraient produire des résultats durables et rentables.

LEÇONS ET EXEMPLES

Dans son appui global au renforcement des capacités du secteur public dans les pays en développement, l’ACDI finance, depuis des années, des projets conçus et mis en œuvre par des organismes partenaires. Elle permet ainsi à plusieurs organismes non gouvernementaux (ONG) canadiens de développer une expertise pertinente par la collaboration avec des partenaires du secteur public — et certains organismes privés — à l’échelle mondiale. Plusieurs de ces ONG sont venus expliquer de façon détaillée au Comité comment ils avaient participé, en collaboration avec d’autres organisations, aux réformes de la gouvernance et de la fonction publique dans des pays tels que l’Ukraine (Bureau canadien de l’éducation internationale — BCEI); le Pérou, la Bolivie et les Philippines (Service d’assistance canadienne aux organismes — SACO); et la Russie, la Chine et certains pays d’Amérique, dont le Cuba (Centre de droit et de politique commerciale — CDPC). Ces organismes ont fait état des expériences et des méthodes qui leur sont propres, mais le Comité a été en mesure de dégager plusieurs pratiques exemplaires communes, dont la nécessité de définir clairement le but et les principes; d’obtenir l’engagement à long terme des deux parties; d’adopter une approche collaborative, fondée sur la demande; et d’harmoniser les mesures prises avec les priorités en matière de politique étrangère du Canada[3].

Gale Lee, du SACO, a souligné l’utilité des volontaires retraités ou semi-retraités pour ce travail, déclarant que « les partenaires et les clients aiment vraiment le fait que les volontaires ne font pas ce travail pour un gain personnel ». Elle a ajouté : « Les relations de travail qui sont tissées sont vraiment importantes et ces relations sont favorisées par le fait qu’il s’agit de volontaires et non de consultants[4]. » M^me Lee a expliqué que le modèle de la SACO offre une plus grande flexibilité aux volontaires en ce qui a trait à la structure et à la durée des projets, ce qui aide inévitablement au recrutement. Pour sa part, Phil Rourke, du CDPC, a mis en évidence les aspects positifs du recours à des praticiens de l’administration publique actifs ou anciens, car ils sont bien outillés pour se concentrer sur l’aspect concret du travail plutôt que sur des questions purement théoriques[5].

Outre les ONG, la Commission de la fonction publique (CFP) du Canada a joué un rôle « discret, mais important » au fil du temps, ayant collaboré avec nombre de pays dans le domaine de la réforme de la gestion des ressources humaines notamment[6]. Des témoins ont avancé que ces initiatives ont des retombées positives tant sur le pays bénéficiaire que sur le Canada. Selon Larissa Bezo, du BCEI, « le renforcement des moyens de la fonction publique est essentiel au développement et à la prospérité d’un pays[7] ». Elle a expliqué que « [c]es partenariats efficaces favorisent l’autonomie des États au lieu de prolonger leur état de dépendance[8] ». À propos des avantages pour le Canada, l’ancien haut-fonctionnaire David Holdsworth a écrit ce qui suit dans un article publié en 2006 à la demande de la CFP : « Des réseaux ont été créés à l’échelle internationale, la fonction publique a acquis des compétences générales et le Canada a eu accès aux décideurs et décideuses des échelons supérieurs[9]. » Parallèlement, il a souligné qu’il importe d’être réaliste au moment d’entreprendre, de concevoir et d’évaluer cette aide pour que les retombées soient durables[10].

Les possibilités d’obtention de résultats durables dépendent très largement de la stratégie globale du Canada, de ses mécanismes organisationnels et des ressources disponibles dans ce secteur. Dans son témoignage, la présidente de la CFP, Maria Barrados, a cité les réussites de son organisation, au cours des deux dernières décennies, obtenues par elle-même et en collaboration avec d’autres acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux dans des pays comme l’Afrique du Sud, l’Ukraine et la Chine. Elle a entre autres parlé de la signature d’un protocole d’entente avec la Chine, ainsi que de la participation de la CFP au Programme Afrique du Sud-Canada de bon gouvernement, lequel visait à aider le gouvernement post-apartheid grâce à la méthodologie générale d’« un professionnel aidant un professionnel[11] ». Tout en soulignant l’utilité et les résultats positifs de ces démarches, M^me Barrados a mentionné que la stratégie et les mécanismes organisationnels du Canada pour fournir cette assistance pourraient être renforcés. Elle a déclaré :

Notre travail à la CFP a toujours été soutenu, de quelque façon, par le gouvernement, mais ce travail a été fait principalement de façon ponctuelle. De plus, le temps et les efforts pouvant être consacrés à ces projets sont limités, tant à la CFP que dans le reste de la fonction publique, compte tenu du très petit nombre de ressources qui leur sont affectées. La demande à l’égard de notre expertise et de notre aide est supérieure aux ressources dont nous disposons[12].

L’exemple de la Mongolie illustre à la fois les possibilités et les contraintes de l’action canadienne dans ce domaine.

A. L’exemple de la Mongolie

En septembre 2010, la CFP a signé un protocole d’entente avec le Conseil de la fonction publique de la Mongolie, appuyé par les gouvernements des deux pays. Toutefois, la CFP dispose de ressources limitées pour mettre en œuvre ce protocole. À ce propos, M^me Barrados a déclaré : « nous mettrons à profit l’expertise de nos collègues dans l’ensemble du gouvernement du Canada pour mettre en œuvre le protocole d’entente ». Dans ce contexte, elle a ajouté que « [l]’initiative en Mongolie serait un effort modeste, à moins que cela ne se transforme en quelque chose de plus coopératif, avec la participation de bénévoles et un mécanisme permettant de recueillir davantage de fonds, que ce soit auprès de l’ACDI ou d’une autre organisation[13] ».

À ces limites s’ajoutent l’engagement exprès de la Mongolie envers la réforme de sa fonction publique, ainsi que son fort désir d’obtenir l’aide du Canada pour y parvenir, comme le démontre le témoignage présenté au Comité. Steve Saunders, du Conseil commercial Amérique du Nord-Mongolie, a déclaré au Comité que la Mongolie avait accompli des progrès considérables au cours des deux dernières décennies, alors qu’elle se classait au dernier rang des satellites soviétiques les plus pauvres. M. Saunders a mentionné que la Mongolie se connaît bien, qu’elle s’intéresse aux pratiques exemplaires et qu’elle est disposée à corriger les erreurs[14]. Selon Phil Rourke, du CDPC, la Mongolie, un pays riche en minéraux enclavé entre deux puissances régionales — la Chine et la Russie — s’efforce de se positionner dans la région et de gérer judicieusement ses ressources, tout en tirant profit de l’investissement de sources étrangères, dont le Canada[15].

Le ministre des Minéraux et de l’Énergie de la Mongolie, Dashdorj Zorigt, a dit au Comité que son pays voit le Canada comme un exemple en ce qui a trait à la gestion de son secteur public « en raison non seulement des conditions climatiques similaires, mais [aussi parce que] nous chérissons les mêmes valeurs ». La Mongolie peut en effet apprendre de l’expérience canadienne en matière de gestion de ressources naturelles abondantes et précieuses. Au dire du ministre : « nous avons des ressources naturelles et croyons que l’usage intelligent que nous en ferons repose uniquement sur la structure et le système de gouvernance en place[16] ». Il a poursuivi en disant :

[…] nous croyons qu’il est impératif, avec la mise en place des valeurs et des principes démocratiques dans notre société, de maintenant nous attarder très attentivement aux procédures et aux processus. La démocratie est un processus. Lorsque la fonction publique est déficiente, la corruption a tendance à grimper et la population a l’impression que le gouvernement et l’État s’occupent davantage des intérêts de certains segments de la société que des intérêts de l’ensemble de la population[17].

John Williams, ancien député et président de l’Organisation mondiale des parlementaires contre la corruption (GOPAC), a mentionné le défi planétaire que représente la corruption et a expliqué que le remède réside dans une fonction publique professionnelle, efficace, non partisane et fondée sur le principe du mérite. Selon lui, la fonction publique est « la colle qui unit le pays ». À propos de la Mongolie, il a déclaré :

En ce qui concerne la Mongolie, comme nous le savons, ce pays recèle un potentiel de richesse énorme du fait des ressources naturelles qu’il possède. Une part importante de cette activité est le fait de Canadiens. Je pense, monsieur le président, que nous avons pour responsabilité de livrer également à la Mongolie notre expertise—pas juste notre expertise minière, mais notre expertise intellectuelle et en matière de bonne gouvernance. Les riches ressources naturelles de la Mongolie appartiennent à la population mongole et non pas au gouvernement et à ceux qui détiennent le pouvoir.

Grâce à une fonction publique active, instruite et bien formée capable de livrer les programmes au peuple mongol, le pays sera beaucoup mieux servi que s’il laisse tout simplement des sociétés minières y entrer, ressortir la richesse, laisser derrière quelques redevances pour certains, puis repartir[18].

Le chef du Conseil de la fonction publique de la Mongolie, Dorjdamba Zumberellkham, a dit au Comité que la Mongolie venait tout juste de soumettre à la Commission de la fonction publique du Canada une proposition détaillée mettant en évidence les secteurs de coopération qui pourraient être envisagés pour l’avenir : réforme de la fonction publique; conseils techniques et formation sur le principe du mérite; code de conduite; sélection des hauts fonctionnaires et des gestionnaires; application d’autres normes pertinentes dans le domaine de la fonction publique. Il a ajouté : « Le Conseil de la fonction publique de la Mongolie sera très reconnaissant au Parlement et au gouvernement du Canada et aux autres institutions publiques canadiennes concernées pour leur aide. Nous travaillerons fort et au moment voulu pour atteindre ces objectifs pour les deux parties[19]. »

ÉTAPES SUIVANTES

M^me Maria Barrados, présidente de la CFP, a fait valoir que le Canada doit améliorer sa méthode actuelle qui consiste à conclure, de façon ponctuelle, des partenariats internationaux pour la réforme de la fonction publique, et adopter une approche stratégique claire. La coopération pourrait reposer sur le réseau officiel du Canada à l’étranger afin d’ébaucher des projets susceptibles de produire de bons résultats. Une approche plus stratégique permettrait en outre de veiller à ce que les bénévoles — des fonctionnaires canadiens qui prennent leur retraite ou qui sont déjà retraités — conviennent davantage aux projets où ils sont envoyés dans les pays qui demandent l’expertise du Canada et où l’intérêt envers la collaboration est mutuel. Pour faciliter les choses, il faudrait créer des bassins de volontaires et soutenir les réseaux. M^me Barrados a dit au Comité :

La demande est vive, et lorsqu’il y a une vive demande et un intérêt mutuel de la part du pays, et que vous avez un bassin de bénévoles, il doit y avoir moyen de mettre les deux choses ensemble. Je pense qu’il s’offre à nous ici une occasion de le faire grâce à des choses comme les réseaux et la collaboration. Ce sont des concepts, mais vous établissez les inventaires, et les gens peuvent y fouiller[20].

M^me Barrados a mentionné que cette collaboration et cette synergie ne requièrent pas nécessairement des ressources ou une bureaucratie gouvernementale considérables. À son avis, « […] la possibilité est là, en l’absence d’une vaste bureaucratie [...] de faire quelque chose de moins ponctuel, car il existe une forte demande et j’estime que l’on peut accomplir beaucoup de choses[21] ». Pour ce qui est du financement, tout en proposant que le gouvernement du Canada fournisse quelques « capitaux d’amorçage », M^me Barrados a laissé entendre que d’autres donateurs, comme la Banque mondiale, pourraient apporter une contribution et que les pays bénéficiaires pourraient eux-mêmes participer au besoin[22].

L’ambassadeur de la Mongolie au Canada, son excellence Tundevdorj Zalaa-Uul, a déclaré qu’alors que le gouvernement de Mongolie tenterait de faire sa part pour payer les coûts locaux, la présence d’un grand nombre d’entreprises canadiennes dans le pays — le Canada étant le deuxième investisseur après la Chine — rend possibles les ententes de commandite. Compte tenu de la nature du travail, il faudrait gérer la participation du secteur privé de façon responsable et transparente.

Gale Lee, du SACO, a convenu que les partenaires bénéficiaires devraient assumer une partie des coûts locaux comme preuve de leur engagement. Elle a aussi reconnu qu’il serait utile que les organismes canadiens chargés de mener à bien les travaux collaborent davantage, signalant que les organismes donateurs, dont l’ACDI, favorisent de plus en plus la création de consortiums d’ONG pour l’accomplissement de tâches communes. Elle a fourni l’explication suivante :

[...] je pense qu’il est possible de créer des synergies entre organisations canadiennes, d’unir nos forces et de nous soutenir mutuellement pour former un tout plus fort. Ensemble, nous pourrions fournir le type d’aide dont la Mongolie a besoin à mon avis. Je ne crois pas qu’aucune organisation puisse fournir seule ce soutien.

…

Nous sommes actuellement en Haïti, dans le cadre d’un consortium avec trois autres ONG, chacune ayant ses points forts. Ensemble, nous formons un tout synergique capable de fournir un soutien beaucoup plus organisé et efficace, de produire de meilleurs résultats qu’en travaillant chacune de notre côté[23].

Phil Rourke du CDPC, a mentionné que malgré son intérêt envers les programmes internationaux, la CFP n’est pas organisée pour mettre en œuvre des initiatives bilatérales; son mandat est de superviser la gestion et l’intégrité de la fonction publique canadienne et ses pratiques d’embauche. Selon M. Rourke, « la solution, ce serait d’avoir une organisation externe qui dirige les projets et trouve le personnel pour les réaliser au moyen d’échanges, de détachements ou d’autres stratégies, et qui entretienne des rapports informels avec ces organismes ». Soulignant que le processus de soumission pour les projets de développement international au Canada était hautement compétitif, il a ajouté :

Et qui en seraient les organisateurs potentiels? Il y a dans les universités bien des écoles d’affaires publiques qui participent à la réforme du secteur public et qui pourraient combiner l’expérience pratique de la commission avec celle de leurs enseignants, lesquels font probablement le va-et-vient de l’une aux autres de toute façon. Vous pourriez lancer un appel d’intérêt. Je suis sûr que vous recevriez de tous les coins du pays cinq ou six propositions de solutions très intéressantes[24].

Le Comité convient de l’utilité de la collaboration entre le secteur public, la société civile et le milieu universitaire.

RECOMMANDATIONS DU COMITÉ

Dans son étude des partenariats entre nations au chapitre de la fonction publique — notamment les enseignements tirés de l’expérience, les défis actuels et les mécanismes éventuels —, le Comité en vient à la conclusion que cette coopération est profitable. Il est aussi d’avis que le gouvernement du Canada peut agir pour renforcer le modèle canadien et le rendre plus cohérent. En conséquence, le Comité recommande :

Que le gouvernement du Canada :

• Encourage et facilite l’établissement et la tenue d’un réseau et/ou d’un bassin de fonctionnaires qui prennent leur retraite ou qui sont déjà à la retraite et qui sont intéressés par ce travail;
• Encourage et facilite l’examen de nouvelles approches novatrices et de moyens de fournir une aide pour la réforme du secteur public, dont l’établissement de partenariats entre le gouvernement, les organismes non-gouvernementaux, les milieux universitaires, le secteur privé, les fonds et les fondations;
• Formule des recommandations pour intégrer la coordination d’un tel réseau dans les projets;
• Veille à ce que les besoins et considérations plus vastes soient pris en compte de sorte que les partenariats ne se limitent pas exclusivement aux pays visés par des intérêts canadiens privés.