La pauvreté est un problème complexe, varié et difficile, qui exige diverses interventions de plusieurs acteurs : les trois ordres de gouvernement, les employeurs, les syndicats, les établissements d'enseignement et de santé, les ONG et les collectivités. Une étroite collaboration entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux est particulièrement importante.

Nous croyons que le gouvernement fédéral doit jouer le rôle dominant dans la lutte contre la pauvreté. Il peut réduire la pauvreté, il réduit la pauvreté et il devrait réduire beaucoup plus la pauvreté[383].

Caledon Institute of Social Policy

Dans le présent chapitre, nous présentons des témoignages sur le rôle du gouvernement fédéral dans la réduction de la pauvreté; nous proposons des moyens de mieux appuyer les efforts déployés pour réduire la pauvreté, notamment les initiatives menées à cette fin par les provinces et les territoires; nous promouvons la coordination des mesures prises par les divers intervenants et nous exposons des avenues à explorer pour élaborer un cadre à l’appui d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada.

3.1 Quel rôle le gouvernement fédéral devrait-il exercer pour réduire la pauvreté au Canada? Des canadiens répondent à la question.

Oeuvrant en collaboration et de manière transparente, le gouvernement fédéral et les provinces devraient se doter d'une stratégie nationale de réduction de la pauvreté qui complète et appuie les efforts des provinces et des territoires et qui soit guidée par un projet d'élimination de la pauvreté dans notre pays afin de respecter pleinement les objectifs de la Charte et les droits de la personne. Il faut que ce soit une stratégie comportant des objectifs précis et des échéanciers. Je propose en outre qu'elle soit transparente, tant au niveau des décisions que des délibérations, du contrôle ou de l'évaluation[384].

Sarah Blackstock, Centre d’action pour la sécurité du revenu

Pour réaliser son étude, le Comité a entendu des témoignages de centaines de Canadiens sur le rôle que le gouvernement devrait jouer pour réduire la pauvreté au pays. La grande majorité des témoins a clairement fait comprendre que le gouvernement fédéral a un rôle à jouer pour réduire la pauvreté au pays tout en demeurant conscient que les questions sociales, dont la pauvreté, sont principalement du ressort des provinces et des territoires. Il a été dit au Comité que, pour bien concevoir et appliquer des mesures visant à réduire la pauvreté, le gouvernement fédéral doit exercer de façon non équivoque son rôle de consultation auprès des organismes communautaires, des personnes vivant dans la pauvreté et de leurs représentants.

Résoudre les problèmes de pauvreté, comme des gens l'ont dit, est un problème national. Il faut que le gouvernement fédéral y participe pour que ça fonctionne.

Je pense qu'il est également très important, surtout pour le gouvernement fédéral, de reconnaître que les gens qui sont déjà marginalisés doivent participer, et que l'on doit comprendre la pauvreté, comme le font la plupart des pays européens, dans le contexte d'objectifs sociaux et économiques plus vastes, et non pas comme un problème isolé[385].

Sheila Regehr, Conseil national du bien-être social

Les Canadiens et nos gouvernements ont démontré, au cours de l'histoire, qu'ils sont tout à fait capables de se montrer à la hauteur et de relever les défis inhérents à l'édification d'un pays. Le défi de l'élimination de la pauvreté au Canada n'est pas plus ardu que certains des problèmes que nous avons surmontés par le passé. Si le gouvernement fédéral fait preuve d'un leadership fort, il peut faire changer les choses, et il y arrivera[386].

John Campey, Community Social Planning Council of Toronto

La plupart des témoins ont reconnu le rôle important que joue déjà le gouvernement fédéral dans la réduction de la pauvreté au Canada. Ils ont cependant indiqué qu’il fallait intervenir davantage pour sortir les Canadiens de la pauvreté. On a dit au Comité qu’on pouvait s’inspirer des mesures fédérales qui permettent tout particulièrement de réduire la pauvreté. Par exemple, le taux de faible revenu parmi les aînés du Canada est en baisse depuis trois décennies. Cette baisse est attribuable à la maturation du Régime de pensions du Canada (RPC), à la bonification du Programme de la sécurité de la vieillesse (SV) et du Supplément de revenu garanti (SRG), ainsi qu’à l’augmentation de l’épargne privée. La Prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE) et le Supplément de la prestation nationale pour enfants (SPNE) sont d’autres mesures qui contribuent à réduire la pauvreté infantile.

Des témoins demandent au gouvernement fédéral de renforcer le régime d’assurance-emploi, d’investir davantage dans les crédits d’impôt pour les travailleurs, d’augmenter la PFCE et le SPNE, de vérifier si les paiements de la SV et du SRG suffisent aux aînés et d’accroître substantiellement les investissements dans l’apprentissage et la garde des jeunes enfants, dans le logement abordable, dans les programmes de soutien du revenu des personnes handicapées et dans les programmes pour les Autochtones. On a dit au Comité que toutes ces mesures constituaient une assise solide sur laquelle le gouvernement fédéral pouvait ériger un plan d’action visant à réduire la pauvreté au Canada.

a. Les Canadiens demandent que l’on reconnaisse les droits économiques, sociaux et culturels

Il a fallu attendre longtemps pour que l’on reconnaisse que les conditions de vie des pauvres constituent souvent une violation de leurs droits de l’homme et que la promotion de ces droits peut améliorer leur condition. La lutte contre la pauvreté fondée sur les droits de l’homme est désormais de mieux en mieux reconnue au niveau international et également mise en œuvre de façon progressive[387].

Des témoins ont indiqué au Comité que le gouvernement du Canada a des obligations internationales en ce qui concerne la réduction de la pauvreté, d’où la nécessité pour le gouvernement fédéral de jouer un rôle important à cet égard. Le Canada est signataire du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, en vigueur depuis 1976. Conformément à l’article 11 de ce pacte, « [l]es États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence[388]. »

Les droits de la personne reposent sur les principes de la dignité. La pauvreté est une condition qui viole ces droits, comme l'énonce la Déclaration universelle des droits de l'homme, contenue dans les conventions internationales sur les droits de la personne. La pauvreté empêche les gens d'accéder aux ressources fondamentales nécessaires au bien-être, notamment des aliments et des vêtements adéquats et suffisants, de même qu'un logement sécuritaire et approprié. La pauvreté est également un important déterminant social de la santé[389].

Karri Munn-Venn, Citoyens pour une politique juste

En 2009, lors de l’examen périodique universel des droits de la personne au Canada, qui sont prévus dans le Pacte, le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies a soulevé des préoccupations au sujet de la pauvreté au Canada[390]. Ces préoccupations font écho aux préoccupations et recommandations de nombreux témoins qui se sont présentés devant le Comité et qui demandent que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux unissent leurs forces et adoptent un programme précis de réduction de la pauvreté au Canada.

Ce n'est pas pour rien d'ailleurs que le Canada a été, à plusieurs reprises, pointé du doigt par des instances de l'ONU, notamment le Comité des droits économiques, sociaux et culturels en 2006 et par le Rapporteur spécial des Nations Unies sur le droit au logement, en 2007. Encore tout récemment, le Conseil des droits de l'homme, lors de l'examen périodique universel en mars dernier, a pointé du doigt le Canada pour sa faible performance en matière de respect du droit à un niveau de vie suffisant et du respect du droit au logement aussi.

On était dans une longue période de croissance économique et de surplus budgétaires. Maintenant, la situation est autre, il y a une crise économique, et on connaît de nouveau un déficit budgétaire. Il ne faudrait pas qu'on se serve de ces deux raisons, la crise et les déficits, pour ne rien faire relativement à la pauvreté. Selon moi, non seulement la responsabilité à cet égard existe toujours, mais elle est même plus grande au cours d'une telle période.

La première recommandation du FRAPRU [Front d'action populaire en réaménagement urbain] est de respecter les engagements internationaux que le Canada a pris en matière de respect des droits humains et, particulièrement, des droits sociaux, les droits auxquels le gouvernement et la société ont accepté d'adhérer. Il me semble que c'est le strict minimum, il faut prendre en compte les recommandations des différents comités de l'ONU[391].

François Saillant, Front d'action populaire en réaménagement urbain

Le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels garantit à tous le droit à un niveau de vie suffisant, y compris à une nourriture et à un logement suffisants. À cet égard, en 2006, le comité des Nations Unies chargé de vérifier si le Canada respectait le pacte a exprimé sa préoccupation devant le nombre de personnes vivant dans la pauvreté au Canada et devant le fait que les taux de pauvreté demeurent très élevés, particulièrement chez les femmes à faible revenu et les mères célibataires.

En 2008, lorsque le comité responsable de la CEDAW [Alliance canadienne féministe pour l’action internationale] s'est penché sur la situation au Canada, il a exprimé les mêmes préoccupations, soit que la pauvreté est très répandue dans certains groupes de femmes, notamment les femmes autochtones, les femmes de groupes minoritaires et les mères célibataires. Le comité a ensuite lié la pauvreté à quatre situations précises : premièrement, le manque de places dans des garderies de qualité et abordables; deuxièmement, l'absence d'une stratégie nationale du logement et le manque de logements décents; troisièmement, la réduction des taux d'aide sociale et l'insuffisance de ces taux compte tenu du coût de la vie; et, quatrièmement, la violence contre les femmes.

Plus récemment, le Conseil des droits de l'homme des Nations Unies, dans le cadre de l'Examen périodique universel, où les États évaluent les États, a exprimé des préoccupations devant le taux élevé de pauvreté et d'itinérance dans un pays riche comme le Canada. Plusieurs recommandations très concrètes sur la manière dont le gouvernement du Canada pourrait s'attaquer à la pauvreté ont émané du système des droits de l'homme des Nations Unies. Par exemple, on a exhorté à plusieurs reprises le gouvernement du Canada à élaborer une stratégie nationale sur l'élimination de la pauvreté, à fixer un seuil national de pauvreté, à intégrer les droits économiques et sociaux dans les stratégies de réduction de la pauvreté, à établir des normes minimales de financement des programmes d'aide sociale applicables aux paliers fédéral, provincial et territorial et à établir un mécanisme de surveillance de la reddition de comptes visant les stratégies et programmes pour s'assurer qu'ils sont efficaces auprès des femmes[392].

Leilani Farha, Alliance canadienne féministe pour l'action internationale

On a dit au Comité que le gouvernement du Canada doit respecter l’obligation juridique qu’il a de lutter contre la pauvreté et d’appliquer des mesures pour que chaque Canadien vive dans la dignité et à l’abri de la pauvreté. Par exemple, l’organisme Canada sans pauvreté soutient que « la sécurité de la personne », concept énoncé dans la Charte canadienne des droits et libertés, devrait englober la sécurité sociale[393]. Des témoins ont demandé que les dispositions législatives concernant les droits de la personne soient modifiées partout au Canada pour englober les droits économiques, sociaux et culturels. D’autres ont fait valoir qu’« [e]n vertu des lois internationales sur les droits de la personne et des obligations imposées au Canada par les traités, le gouvernement fédéral est, en dernier ressort, le premier responsable de la lutte contre la pauvreté en dépit de la structure fédérale du Canada[394] ».

On a maintes fois demandé au gouvernement canadien d'agir. Récemment, le comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne a parcouru le pays pour tâcher de déterminer ce qui devait changer dans la LCDP. Les membres de ce comité ont souligné avoir davantage entendu parler de pauvreté et d'itinérance que de n'importe quelle autre question de droits humains. Une de leurs plus fortes recommandations était d'inclure le droit d'être libre de toute discrimination en raison de sa condition sociale, ce qui, d'après la définition qu'on en fait dans la législation québécoise, englobe l'itinérance et la pauvreté. Malheureusement, on est resté les bras croisés sur ce plan[395].

Bruce Porter, Centre pour les droits à l’égalité au logement

b. Les Canadiens demandent un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada

Des témoins ont également indiqué au Comité que le gouvernement fédéral devrait faire preuve de leadership dans la lutte contre la pauvreté au Canada, notamment en créant un plan d’action fédéral assorti d’objectifs et d’échéances bien précis et de mécanismes de responsabilité pour suivre les progrès. De nombreux défenseurs des pauvres, dont Campagne 2000, Citoyens pour une politique juste et Canada sans pauvreté, demandent l’adoption d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté, qui comprendrait un cadre des droits de la personne. Enfin, il est ressorti tout au long des audiences qu’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté devrait être élaboré de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les gouvernements et organismes autochtones, les secteurs public et privé, ainsi qu’avec les personnes vivant dans la pauvreté.

Permettez-moi de commencer par dire que la stratégie de réduction de la pauvreté du Canada doit être intimement liée aux engagements internationaux du Canada en matière de droits de la personne. Ces engagements internationaux en matière de droits de la personne, notamment relativement aux droits économiques, sociaux et culturels, doivent servir de cadre à l'élaboration et à la mise en oeuvre d'une stratégie pancanadienne de réduction de la pauvreté[396].

Greg deGroot-Maggetti, Comité central mennonite du Canada

Contrairement à ce qui se passe dans d'autres juridictions, tant les provinces canadiennes que certains pays étrangers, le gouvernement fédéral ne possède pas de stratégie en règle de réduction de la pauvreté, appuyée sur des analyses, des idées de réforme et des objectifs. Cependant, le gouvernement fédéral dispose de quelques instruments potentiellement puissants pour aider à faire reculer la pauvreté, qui pourraient être mis au service d'éléments primordiaux d'une stratégie de réduction de la pauvreté en règle[397].

Ken Battle, Caledon Institute of Social Policy

Ce qui est passionnant pour ceux qui comme nous travaillent en Ontario, c'est que des gens de toute la province, et au niveau local, s'impliquent dans le projet de réduction de la pauvreté. Il m'apparaît cependant que le Canada est plus que la somme de ses parties; nous constituons une nation. Certes, il y a de la diversité et d'énormes différences au sein de cette nation, mais nous partageons en même temps des valeurs et certaines aspirations, ce qui fait que l'Ontario n'est pas la seule province à exiger du gouvernement fédéral qu'il prenne la place indispensable qui lui revient de droit dans notre lutte commune pour réduire la pauvreté[398].

Sarah Blackstock, Centre d’action pour la sécurité du revenu

Que pouvons-nous faire à court terme? En établissant une stratégie, des cibles, des objectifs et des échéanciers, le gouvernement fédéral aidera à préciser les prochaines étapes. Nous croyons également que nous ferons beaucoup avancer la cause en assurant une meilleure coordination entre le gouvernement fédéral et les organismes qui s'adonnent à différentes activités antipauvreté, de même qu'en coordonnant ces initiatives fédérales avec les gouvernements provinciaux. Le fédéral finance actuellement des transferts sociaux, des prestations d'assurance-emploi, des logements sociaux, des programmes de formation professionnelle et l'élaboration de plans de développement économique. Il faut reconnaître que le gouvernement fédéral contribue financièrement à

de nombreuses activités. Le problème, c'est qu'il n'y a aucune coordination. Les différents intervenants ne se réunissent pas pour discuter et établir un plan commun. Somme toute, ce n'est pas l'argent qui manque, mais une meilleure planification, comme certains de mes collègues l'ont mentionné[399].

Lynne Markell, Canadian Co-operative Association

Recommandation 3.1.1

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral s’engage immédiatement à établir un plan d’action fédéral de lutte contre la pauvreté au Canada dont la première phase consisterait à mettre en œuvre les recommandations contenues dans le présent rapport.

Le plan d’action doit comporter un cadre des droits de la personne et prévoir la consultation, au besoin, des gouvernements des provinces et des territoires, des gouvernements et organisations autochtones, des secteurs public et privé, et des personnes vivant dans la pauvreté afin que l’on s’assure de l’amélioration des conditions de vie des personnes vivant dans la pauvreté.

Le plan d’action doit être revu tous les cinq ans suivant un processus en trois étapes : consultation, révision et rapport au Parlement.

3.2 Améliorer la coordination et l’intégration des efforts de réduction de la pauvreté au Canada – un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada

a. Appuyer les initiatives des provinces et des territoires visant à réduire la pauvreté

Évidemment, je pense qu'il devrait y avoir une stratégie nationale mais nous n'étions pas prêts à attendre qu'elle soit formulée. Cela dit, nous pensons que nous devons agir ensemble. Le Canada est un pays particulier dans la mesure où il a des gouvernements provinciaux forts. Cela ne veut pas dire que le gouvernement fédéral peut renoncer à sa responsabilité lorsqu'il s'agit de questions comme celle-là. Nous souhaitons collaborer avec des partenaires de tous niveaux[400].

L’hon. Deb Matthews, gouvernement de l’Ontario

Comme on l’a indiqué au chapitre 2, plusieurs provinces adoptent des stratégies officielles et d’autres mesures pour réduire la pauvreté. Nombre de témoins, y compris des représentants des gouvernements provinciaux qui ont adopté de telles stratégies, ont dit au Comité qu’une approche coordonnée et intégrée s’impose pour venir à bout de la pauvreté.

Notre gouvernement est déterminé à agir dans les domaines de sa compétence afin de réduire la pauvreté, mais nous croyons que nous avons besoin de nombreux partenaires pour assurer le succès de notre stratégie. Le gouvernement fédéral est un des partenaires avec lesquels nous nous sommes engagés à coopérer et nous croyons que nous pouvons travailler en collaboration avec le gouvernement fédéral pour nous attaquer à la pauvreté dans notre pays. Dans le plan d'action que j'ai mentionné, nous avons souligné la nécessité de travailler avec le gouvernement fédéral ainsi qu'un grand nombre d'autres partenaires pour que les changements nécessaires aient bien lieu.

Je voudrais prendre un instant pour parler de certains domaines dans lesquels nous devons coopérer et dans lesquels nous croyons que la province et le gouvernement fédéral peuvent travailler ensemble. Notre expérience comme celle des autres provinces qui ont réussi à réduire nettement la pauvreté, montre qu'il est nécessaire de procéder de façon coordonnée et intégrée. Nous devons travailler ensemble.

Si vous voulez vraiment vous attaquer à la pauvreté au Canada, le gouvernement fédéral doit joindre ses efforts à ceux des provinces. Il doit établir une stratégie globale en collaboration avec les provinces et les territoires pour combattre le problème de la pauvreté[401].

L’hon. Shawn Skinner, gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

Bien que le gouvernement du Canada n'ait pas adopté une telle stratégie, il se trouve que la majorité des provinces se sont dotées d'instruments de ce genre, notamment Terre-Neuve-et-Labrador, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, le Québec, l'Ontario et, plus récemment, il y a tout juste deux semaines, le Manitoba. Ce n'est pas par hasard que les deux plus grandes provinces du Canada ont été les premières à se doter d'une législation de lutte contre la pauvreté. Avec l'augmentation de la taille de leur économie par rapport à celle du fédéral, il était normal que les deux plus grosses provinces disposent de plus gros moyens financiers pour s'attaquer seules à la pauvreté, du moins en partie.

Les petites provinces, ayant des moyens financiers moindres, et les provinces de l'Ouest qui sont davantage sujettes à la fluctuation du cours des produits de base n'ont pas encore adopté de telles stratégies. Si cette situation persiste, on verra apparaître une disparité dans la lutte contre la pauvreté entre certains territoires et provinces. Le gouvernement fédéral ne doit pas permettre cela. Il doit exercer son rôle dominant dans ce dossier et adopter une stratégie nationale de réduction de la pauvreté le plus tôt possible[402].

John Stapleton, Atkinson Charitable Foundation

Le gouvernement fédéral dépense une somme considérable dans divers programmes et transferts pour venir en aide aux personnes à faible revenu au Canada. On a rappelé au Comité que nous ne savons pas toujours si ces fonds sont dépensés comme il se doit ni quelle en est l’incidence. Un cas qui illustre ce manque de reddition de comptes a trait au Transfert canadien en matière de programmes sociaux, un transfert appréciable de fonds aux provinces et aux territoires pour l’aide sociale et les services sociaux, l’éducation postsecondaire, le développement de la petite enfance, ainsi que l’apprentissage et la garde des jeunes enfants.

b. Transfert canadien en matière de programme sociaux

En ce qui concerne le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, il nous apparaît important de continuer à le bonifier. Les nombreuses compressions effectuées dans les versements aux provinces depuis les années 1990 ont mis à mal le financement de plusieurs programmes sociaux dans les provinces et ont créé un sous-financement chronique, ce qui a beaucoup affecté la qualité des services[403].

Élisabeth Gibeau, Union des consommateurs

En 1996-1997, le gouvernement fédéral a remplacé le financement des programmes établis et le Régime d’assistance publique du Canada, deux programmes fédéraux à frais partagés pour la santé, l’éducation postsecondaire, l’aide sociale et les services sociaux, par un nouveau transfert global appelé le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). À ce nouveau transfert fédéral-provincial-territorial s’adjoignait une réduction d’environ 30 % (à peu près six milliards de dollars) en transferts de fonds aux provinces et aux territoires au bout de la deuxième année du TCSPS[404]. Le 1^er avril 2004, le TCSPS a été divisé en deux transferts : le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS), ce dernier correspondant à environ 38 % du TCSPS (d’après le profil de dépenses des provinces et des territoires dans les activités soutenues par le TCSPS).

Le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS) constitue le principal programme fédéral de transfert accordant une aide financière aux provinces et aux territoires à l’égard de l’enseignement postsecondaire, de l’aide sociale et des services sociaux, y compris le développement de la petite enfance et l’apprentissage et la garde des jeunes enfants. En raison de l’absence de reddition de comptes à l’égard du TCPS, il a été annoncé dans le budget de 2007 que le gouvernement fédéral indiquerait les montants du TCPS affectés à chaque domaine prioritaire. La répartition théorique des fonds était alors fondée sur le profil de dépenses des provinces et des territoires pour l’éducation postsecondaire et les programmes sociaux, y compris pour le soutien des enfants. L’éducation postsecondaire représentait 25 % du TCPS et les programmes sociaux 75 %[405].

Selon le budget de 2009, le gouvernement entend maintenir son engagement à soutenir à long terme les provinces et les territoires au moyen de transferts qui vont en augmentant. En ce qui concerne le TCPS, il devrait atteindre 10,9 milliards de dollars en 2009-2010 et continuer de progresser de 3 % par année jusqu’en 2013-2014.

Malgré l’absence de reddition de comptes, plusieurs témoins ont indiqué que le TCPS est le moyen de financement privilégié pour aider les gouvernements provinciaux et territoriaux à réduire la pauvreté.

Il faut augmenter le montant du transfert canadien. Il faut que le gouvernement fédéral verse des transferts qui vont avoir un effet immédiat. […] Je n'ai pas un chiffre exact mais je sais très bien qu'il faudrait modifier considérablement le transfert canadien. C'est une petite partie du revenu dont nous avons besoin pour aider les gens qui vivent dans la pauvreté[406].

Rene Ross, Stepping Stone Association et Community Coalition to End Poverty in Nova Scotia

[…] il faudrait augmenter le Transfert canadien en matière de programmes sociaux pour fournir aux provinces et aux territoires les moyens d'augmenter les prestations d'aide sociale partout au Canada et faire en sorte de revenir au niveau qu'on avait au moment de l'abolition du régime d'assistance publique du Canada[407].

François Saillant, Front d'action populaire en réaménagement urbain

Le gouvernement fédéral a réduit les transferts fédéraux aux provinces en matière de services publics, que ce soit en santé, en éducation ou en services sociaux. Le retrait du Régime d'assistance public du Canada a permis au gouvernement fédéral de diminuer de 50 % ses transferts. De toute évidence, les personnes qui ont été le plus touchées sont celles qui vivent dans la pauvreté. On connaît les conséquences de la pauvreté sur la santé, l'éducation, et ainsi de suite. Le gouvernement fédéral a une responsabilité à cet égard. On demande que celui-ci réinvestisse à la hauteur de ces 50 %, de façon à assumer le coût réel de ces services publics[408].

Nicole Jetté, Front commun des personnes assistées sociales du Québec

Outre le fait que le public appuie l’augmentation du TCPS, plusieurs témoins étaient d’avis que les transferts fédéraux aux provinces et aux territoires devraient être assortis d’une plus grande obligation de rendre compte. Bien que les initiatives provinciales visant à réduire la pauvreté s’inscrivent généralement dans un certain cadre de responsabilité, des témoins ont soutenu que les gouvernements provinciaux et territoriaux se devaient d’être plus transparents et qu’ils devraient être en mesure de démontrer que les fonds fédéraux sont dépensés comme il se doit.

C'est une préoccupation que nous formulons depuis des années [absence de reddition de comptes], depuis que le Régime d'assistance du Canada a été remanié. Initialement, il a cédé à la place au Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux. Nous avons rédigé un rapport, au milieu des années 1990, intitulé « Les dangers du financement global », qui mettait précisément le doigt sur le genre de problème que vous soulevez.

Il s'est produit quelques développements positifs dans le pays avec, par exemple, la [P]restation nationale pour enfants. Ce qui est intéressant dans son cas, et me paraît un modèle utile, c'est qu'il s'agit d'un accord fédéral-provincial-territorial négocié. Donc, l'apport fédéral est assorti d'un ensemble de critères ou de principes qui doivent être respectés. Donc, il y a là une forme de mécanisme de reddition de comptes.

Je sais qu'il existe des possibilités de désistement, comme toujours. Mais lorsque vous avez ce genre de principes en place, tout le monde les considère comme un étalon pour mesurer la performance. Je pense que c'est une des façons de réagir à ce financement global. On pourrait l'assujettir à un accord négocié.

De même, pour ce qui est de l'accord sur les services de garde d'enfants et le cadre de développement de la petite enfance mis en place en 2000 puis en 2003, ils étaient assortis d'un ensemble de principes. Là encore c'est une façon de rendre conditionnels ces fonds, dans la mesure où c'est possible dans une fédération[409].

Sherri Torjman, Caledon Institute of Social Policy

Personnellement, je pense qu'il faudrait les assortir d'une certaine responsabilité. S'ils sont censés servir à certaines choses, il faudrait des conditions pour assurer qu'il en est bien ainsi. Si des fonds sont transférés pour les services de garde, par exemple, j'aimerais voir des conditions, afin que nous ayons les mêmes normes à travers le pays[410].

Johanne Perron, Coalition pour l’équité salariale du Nouveau-Brunswick

Comme je l'ai indiqué dans mon rapport, si on donne de l'argent aux provinces pour le logement ou d'autres stratégies de réduction de la pauvreté, il faut leur demander de rendre compte de leurs dépenses et elles doivent se fixer des objectifs et des délais. Voilà une chose que le gouvernement fédéral peut faire, et il devrait le faire[411].

D^r Andrew Lynk, Société canadienne de pédiatrie

Des témoins ont souligné que la réduction de la pauvreté est principalement du ressort des provinces et des territoires et que le gouvernement fédéral doit en tenir compte. Nous sommes entièrement de cet avis et nous soutenons que le gouvernement fédéral doit se garder d’appliquer toute mesure appuyant directement les initiatives provinciales et territoriales qui visent à réduire la pauvreté s’il n’existe pas d’entente bilatérale conclue à cet effet.

[…] nous croyons toutefois que le problème de la pauvreté et de son élimination est d'une portée tellement vaste et a une incidence tellement profonde sur la prospérité nationale que cet effort exigera la participation des trois ordres de gouvernement. Cela dit, nous sommes toujours très prudents et nous disons toujours très clairement que l'aide fédérale, en l'occurrence pour réduire la pauvreté dans les villes et les collectivités, doit toujours respecter les compétences provinciales sur les villes et les collectivités.

[…] Le message que je vous laisse, c'est que nous sommes convaincus que les problèmes de cette nature sont très vastes et leurs incidences d'une portée nationale, de sorte que chaque ordre de gouvernement a un rôle très important à jouer. Quant à savoir comment ces rôles doivent être joués — des transferts par opposition à des programmes fédéraux-provinciaux —, nous nous en remettons aux gouvernements fédéral et provinciaux pour en décider[412].

Michael Buda, Fédération canadienne des municipalités

Certains membres du Comité estiment que le gouvernement fédéral pourrait, en théorie, appuyer directement les initiatives provinciales et territoriales de réduction de la pauvreté si le TCPS était remanié, mais il est peu probable qu’il le fasse étant donné le succès limité qu’il a remporté après le budget de 2006 dans ses pourparlers avec les provinces et les territoires au sujet des « grands objectifs liés à l’enseignement postsecondaire et à la formation […] et de la répartition des rôles et de l’élaboration d’un cadre en vue d’obtenir des résultats mesurables et de mettre en place des modalités de reddition de comptes adéquates relativement au soutien financier[413] ». Une autre solution probablement plus réaliste consisterait, par exemple, à instaurer un transfert fédéral-provincial-territorial négocié qui serait dédié au soutien des initiatives de réduction de la pauvreté.

c. Au-delà du Transfert canadien en matière de programmes sociaux – un Fonds fédéral pour la réduction de la pauvreté

Voici quelques-unes des choses que le gouvernement fédéral pourrait faire : [...] créer un fonds de réduction de la pauvreté pour soutenir les initiatives provinciales[414].

Dennis Howlett, Abolissons la pauvreté

Pour l’instant, il n’y a pas de regroupement des dépenses engagées par le gouvernement fédéral au titre des programmes et des transferts (incluant le régime fiscal) pour venir en aide aux personnes à faible revenu au pays. Le Comité croit qu’il faut donner aux contribuables le détail complet des mesures de dépenses fédérales qui visent à éradiquer la pauvreté au Canada. Un fonds pour la réduction de la pauvreté pourrait donc être utile et pourrait faire partie d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté.

Pour ce qui est de la contribution directe aux initiatives provinciales et territoriales visant à réduire la pauvreté, certains membres du Comité estiment que le gouvernement fédéral devrait établir un nouveau transfert fédéral-provincial-territorial dédié à la réduction de la pauvreté. Ce transfert, qui s’ajouterait au TCPS, exigerait que les provinces et les territoires informent le gouvernement fédéral des fonds utilisés au titre de ce transfert et des résultats obtenus. Il leur incomberait d’évaluer l’efficacité des dépenses.

Les membres du Comité ne pensent pas que le transfert proposé devrait s’accompagner de directives ou d’objectifs particuliers de la part du gouvernement fédéral à l’intention des provinces et des territoires; le gouvernement fédéral pourrait cependant envisager d’augmenter ce transfert si les provinces et les territoires sont disposés à partager les coûts dans les domaines qui font l’objet d’une entente, par exemple le soutien des organismes sans but lucratif qui viennent en aide aux personnes vivant dans la pauvreté. Le Comité croit que cette façon de procéder permettrait de rendre compte aux Canadiens comme ils s’y attendent. Plus important, elle laisserait aux provinces et aux territoires suffisamment de latitude pour atteindre leurs objectifs en matière de réduction de la pauvreté.

La valeur de ce nouveau transfert dépendrait, bien entendu, de la situation financière du gouvernement fédéral et des objectifs de son plan d’action visant à réduire la pauvreté.

Recommandation 3.2.1

Le Comité recommande que, lors de leur prochaine réunion, les premiers ministres entament des négociations en vue de la création d’un nouveau transfert fédéral (par exemple, un fonds fédéral de lutte contre la pauvreté) à l’appui des mesures de lutte contre la pauvreté prises par les gouvernements des provinces et des territoires.

3.3 Élaborer un cadre pour un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté et à mesurer les résultats

a. Cadre législatif

Que le gouvernement fédéral adopte et mette en oeuvre une loi visant à éliminer la pauvreté, à promouvoir l'inclusion sociale et à renforcer la sécurité sociale. Une telle loi garantirait que le gouvernement fédéral assumerait un rôle et des responsabilités continuels en matière de développement social tout en manifestant un engagement durable envers l'intervention et la reddition de comptes aux citoyens[415].

Citoyens pour une politique juste

De nombreux témoins estiment que le gouvernement du Canada devrait établir un plan d’action fédéral pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale, plan qui serait assorti d’échéances et d’objectifs précis de réduction de la pauvreté, de modalités de reddition de comptes, d’un cadre institutionnel et d’un mécanisme de financement; certains organismes ont recommandé d’intégrer ce plan d’action dans une loi. Il a été dit au Comité qu’en inscrivant dans une loi les paramètres d’un plan fédéral de réduction de la pauvreté, les futurs parlementaires s’attaqueraient au problème et feraient le nécessaire pour atteindre les objectifs et respecter les échéances prévus dans la loi. Les mesures législatives concernant la réduction de la pauvreté ne sont pas sans précédent au Canada : les provinces du Québec, de l’Ontario et du Nouveau-Brunswick ont toutes adopté une loi à cet effet.

Une loi fédérale visant à réduire la pauvreté au Canada pourrait comporter, entre autres, un préambule qui définirait ce qu’est la pauvreté, qui exposerait les valeurs et les principes du gouvernement du Canada à l’égard du droit à la dignité et du droit de vivre à l’abri de la pauvreté pour tous les Canadiens, et qui situerait la loi dans un vaste cadre des droits de la personne. Des témoins ont recommandé qu’une loi fédérale sur la réduction de la pauvreté comporte une disposition exigeant que le gouvernement du Canada élabore un plan d’action pour réduire la pauvreté et qu’il revoie régulièrement ce plan (tous les cinq ans); ce plan devrait, selon eux, être assorti d’échéances et d’objectifs bien précis pour la réduction de la pauvreté au Canada (par exemple réduire la pauvreté de moitié d’ici 2020). Cette loi pourrait aussi exiger que Statistique Canada, de concert avec les ministères responsables et d’autres intervenants, effectue des recherches sur les mesures de la pauvreté et recommande au gouvernement fédéral des mesures et des indicateurs pour suivre l’avancement du plan visant à réduire la pauvreté. Pour favoriser davantage la reddition de comptes et la transparence, la loi proposée par les témoins exigerait que le gouvernement fédéral produise des rapports d’étape annuels sur la mise en œuvre du plan, sur les difficultés et les réussites de même que sur les améliorations devant être apportées au cours de l’année qui suit. Enfin, des témoins étaient d’avis qu’il importait que la loi exige l’examen des politiques fédérales, nouvelles et déjà établies, pour en déterminer l’incidence sur la pauvreté.

Cependant, la nécessité d’adopter une loi pour la réduction de la pauvreté ne faisait pas consensus parmi les témoins, ni parmi les membres du Comité. Des témoins ont indiqué qu’il existait d’autres solutions qu’un cadre législatif pour garantir la mise en œuvre d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada, par exemple des ententes bilatérales avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, comprenant une définition, des objectifs et des mesures de réduction de la pauvreté approuvés par les parties.

Troisièmement, nous devons réfléchir à des solutions autres que légales. J'arguerais que le seul fait de s'entendre sur des définitions standard et des objectifs, puis de mesurer les résultats par rapport à ces objectifs, contribuerait de façon fondamentale à la réduction de la pauvreté au Canada. Je sais que d'aucuns voudraient relancer la discussion autour de l'accord ECUS [Entente-cadre sur l’union sociale], mais je ne suis pas convaincu qu'il ait produit de si bons résultats[416].

Glen Roberts, Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques

b. Cadre institutionnel

De nombreux témoins ont indiqué que le gouvernement fédéral aura besoin d’un cadre institutionnel pour assurer le succès d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté. En premier lieu, un ou plusieurs ministères responsables, incluant un bureau ou un secrétariat chargé du dossier, pourrait être établi pour surveiller la création et la mise en œuvre du plan d’action fédéral proposé. Étant donné que Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC) a pour mission « de bâtir un Canada plus fort et plus concurrentiel, d’aider les Canadiennes et Canadiens à faire les bons choix afin que leurs vies soient productives et gratifiantes, et d’améliorer leur qualité de vie[417] », il devrait lui incomber de mettre en œuvre le plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada, d’en surveiller l’avancement et de faire rapport sur lui. La direction du plan pourrait être partagée avec Santé Canada, car la pauvreté est un important déterminant social de la santé.

En second lieu, pour promouvoir la consultation et la collaboration entre les ministères et organismes fédéraux, un groupe de travail interministériel ou un comité du Cabinet pourrait être mis sur pied et dirigé par le ministre représentant le ministère responsable. Ce groupe ou comité pourrait être chargé de revoir les mesures législatives, les politiques et les programmes fédéraux existants et proposés pour s’assurer qu’ils n’entravent pas les mesures prises dans le cadre du plan d’action en question et il pourrait formuler des recommandations pour aplanir toute interaction négative. Le groupe de travail interministériel ou le comité du Cabinet pourrait aussi évaluer les coûts et les avantages des mesures et des programmes fédéraux visant à réduire la pauvreté afin de s’assurer que l’argent des contribuables est dépensé à bon escient. Enfin, il pourrait lui incomber de coordonner l’ensemble des communications et des activités réalisées en collaboration avec d’autres ordres de gouvernement et organismes concernés.

Recommandation 3.3.1

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral désigne un ministère responsable (p. ex. Ressources humaines et Développement des compétences Canada) ou des ministères, y compris un bureau ou un secrétariat chargé du dossier de la réduction de la pauvreté, pour surveiller la création et la mise en œuvre d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada.

En outre, pour promouvoir la consultation et la collaboration entre les différents ministères et organismes fédéraux, le Comité recommande la création d’un groupe de travail interministériel ou d’un comité du Cabinet qui serait chargé du dossier de la réduction de la pauvreté et qui aurait à sa tête le ministre représentant le ministère responsable.

On a également parlé au Comité du cadre institutionnel établi dans les provinces et les territoires du Canada et dans d’autres pays dotés d’un plan de lutte contre la pauvreté; dans certains d’entre eux, un organisme indépendant du gouvernement est chargé de donner des avis stratégiques sur les questions sociales et économiques qui touchent la pauvreté, d’effectuer des recherches sur les facteurs aggravant la pauvreté et sur l’étendue de la pauvreté, et de favoriser une meilleure compréhension de la pauvreté grâce à l’éducation publique. La plupart des membres du Comité croient que, pour accroître l’obligation de rendre compte, il y a lieu de conférer certains pouvoirs en matière de recherche, de consultation et de surveillance à un organisme qui serait indépendant du gouvernement au pouvoir.

Au Canada, une approche semblable consisterait à élargir le mandat du Conseil national du bien-être social pour que celui-ci :

• surveille l’avancement du plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté;
• supervise l’élaboration d’indicateurs et de mesures avec l’avis du groupe de travail fédéral interministériel ou du comité du Cabinet en question et de Statistique Canada;
• conseille le ministère responsable, le bureau ou le secrétariat au sujet de la mise en œuvre d’un plan d’action fédéral et de son avancement, leur fasse rapport et formule des recommandations pour favoriser la réussite du plan;
• se joigne au secteur sans but lucratif et bénévole pour établir des partenariats communautaires et pour promouvoir le développement économique communautaire, l’innovation sociale et d’autres moyens de lutter contre la pauvreté à l’échelon communautaire.

Une autre solution pourrait s’ajouter ou non au rôle élargi du Conseil national du bien-être social : la nomination, par le gouverneur en conseil, d’un commissaire à la lutte contre la pauvreté, avec l’approbation de la Chambre des communes et du Sénat. Ce commissaire serait assujetti aux mêmes conditions et exercerait les mêmes pouvoirs et fonctions que ceux qui sont conférés au vérificateur général du Canada dans la Loi sur le vérificateur général, en plus des pouvoirs qui pourraient se rattacher à sa charge selon la loi pour la surveillance de l’élaboration, de la mise en œuvre et de l’avancement d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada. De toute évidence, la création d’une toute nouvelle entité comme celle-là serait beaucoup plus complexe, exigerait plus de temps et serait probablement plus onéreuse que le simple élargissement du mandat du Conseil national du bien-être social. Celui-ci existe déjà en tant qu’organisme indépendant chargé de conseiller le ministre de Ressources Humaines et Développement des Compétences Canada (RHDCC) sur les questions qui préoccupent les Canadiens à faible revenu, de même que sur les programmes et les politiques qui influent sur leur bien-être. Le Conseil effectue déjà des recherches sur les questions relatives à la pauvreté, sur les facteurs qui en sont à l’origine et sur les solutions possibles; il publie régulièrement des rapports sur la pauvreté et sur d’autres problèmes sociaux. Enfin, il est bien placé pour surveiller l’avancement d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada.

Recommandation 3.3.2

Le Comité recommande que le ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences du Canada voie à ce que le mandat du Conseil national du bien-être social soit élargi et qu’il détienne les ressources nécessaires pour :

créer un comité consultatif sur la réduction de la pauvreté, formé de personnes vivant dans la pauvreté et d’experts qui collaboreront de près avec lui pour surveiller l’avancement du plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada et qui conseilleront le ministre responsable;

faciliter l’élaboration de mesures et d’indicateurs et effectuer des recherches concernant la mise en œuvre d’un plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté et à régler d’autres problèmes connexes;

présenter chaque année au ministre responsable un rapport écrit sur ses conclusions concernant l’atteinte des objectifs établis dans le plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté au Canada; le ministre responsable devrait ensuite présenter ce rapport aux deux chambres du Parlement;

collaborer avec les différents ordres de gouvernement de même qu’avec le secteur sans but lucratif et bénévole pour créer des partenariats et faire connaître les initiatives locales, provinciales-territoriales et fédérales qui contribuent à réduire la pauvreté au Canada;

mieux faire comprendre la problématique de la pauvreté au moyen de campagnes de sensibilisation.

c. Mesures de la pauvreté

Comme on l’a indiqué au chapitre 1, pour définir la pauvreté, les seuils et les niveaux de pauvreté, ainsi que le niveau de revenu suffisant ou le niveau de vie minimal, il faut un débat général soutenu entre décideurs à l’intérieur du gouvernement comme à l’extérieur. En général, la pauvreté est définie de façon absolue (incapacité d’obtenir les biens de première nécessité) ou de façon relative (niveau inférieur à la moyenne). En gros, les indicateurs de pauvreté au Canada se situent entre ces deux définitions de la pauvreté. Le gouvernement du Canada n’a pas approuvé une mesure officielle de la pauvreté. Les mesures utilisées pour déterminer l’incidence de la pauvreté au Canada sont le seuil de faible revenu (SFR) de Statistique Canada et, à un degré moindre, la mesure de faible revenu (MFR), la mesure du panier de consommation (MPC), approuvée par un certain nombre de provinces, et la mesure de la pauvreté fondée sur les besoins essentiels (MBE).

La majorité des témoins a dit au Comité que pour mieux comprendre la pauvreté au Canada et pour s’y attaquer avec efficacité, le gouvernement fédéral doit adopter un ensemble de mesures fiables. Ces mesures doivent tenir compte de la nature multidimensionnelle du problème et permettre au gouvernement d’évaluer l’efficacité des initiatives et des programmes fédéraux qui visent à réduire la pauvreté ainsi qu’à promouvoir l’inclusion sociale. L’Association canadienne des travailleuses et travailleurs sociaux a mentionné au Comité que les mesures de la pauvreté doivent considérer les réalités quotidiennes des femmes; elle était d’avis qu’un indice composite fondé sur des indicateurs du bien-être sensibles à la spécificité des sexes dépeindrait mieux la réalité des femmes vivant dans la pauvreté[418]. D’autres témoins ont laissé entendre qu’il conviendrait d’élaborer des mesures de l’exclusion sociale afin de mettre au jour les luttes quotidiennes des personnes pauvres au Canada. Des témoins estimaient aussi que la création de mesures et d’indicateurs de ce genre ne devrait pas empêcher le gouvernement fédéral d’intervenir dans l’immédiat pour réduire la pauvreté au Canada.

Des témoins ont dit au Comité que le SFR et la MFR sont des mesures utiles et que Statistique Canada devrait continuer de les utiliser et d’en publier les résultats tous les ans. Ces mesures présentent un avantage par rapport à des méthodes plus récentes fondées sur un panier de consommation, car les données d’enquête sur les revenus sont recueillies depuis plus longtemps et peuvent donner aux décideurs une importante perspective historique des tendances à long terme du faible revenu au Canada. Des témoins ont aussi fait mention de l’importance d’une méthode fondée sur un panier de consommation (par exemple la MPC et la MBE), qui fournissent des données permettant l’établissement de comparaisons régionales, provinciales et intra-provinciales et qui jettent un éclairage différent sur les niveaux de vie des Canadiens.

Chacune des mesures a ses limites. À mon avis, le défaut principal du SFR, que nous utilisons depuis les années 60, c'est qu'il amalgame les grandes villes, en raison de l'enquête utilisée pour calculer le seuil. La taille de l'échantillon n'est pas suffisante pour nous fournir des données réparties en fonction de la région. Les frais de logement ne sont pas du tout les mêmes à Montréal, Toronto et Vancouver. Selon moi, il s'agit du défaut principal de cette mesure. Par contre, on l'utilise depuis 1976, ce qui permet d'étudier les tendances et leur évolution. De son côté, la mesure axée sur les conditions du marché répartit davantage les données en fonction de la région, ce qui est mieux à mon avis.

Par contre, la mesure axée sur les conditions du marché [MPC] ne nous fournit des données qu'à partir de l'an 2000, ce qui est l'un de ses défauts. Vous êtes donc limités si vous voulez examiner les cycles précédents. Vous ne pouvez vous reporter plus loin que l'an 2000, voilà pourquoi nous avons utilisé les deux mesures. Nous voulions vous donner un aperçu des similitudes et des différences.

[…]

La mesure de faible revenu, avec les normes internationales, ne fluctue pas autant en fonction des cycles économiques, ce qui pose des problèmes à certaines personnes. Lorsque le taux de chômage augmente, les mesures liées à l'inflation témoigneront de certaines difficultés économiques qui surviennent pendant la période donnée. La mesure de faible revenu, parce qu'elle est fondée sur la médiane, ne fluctue pas autant.

De plus en plus, on constate qu'un certain nombre de pays utilisent un train de mesures. […] Vous pourriez peut-être examiner plus d'une mesure, et non une seule, pour comprendre les forces de chacune et leur complémentarité[419].

Sylvie Michaud, Statistique Canada

Je pense que nous avons besoin de mesures du revenu relatives comme le SFR et nous pourrons débattre du pour et du contre de la méthodologie choisie, mais c'est important. Cela permet de repérer les faibles revenus et les inégalités de revenus. Je dirais toutefois que nous devons continuer à mettre au point une série de mesures de la privation, qu'il s'agisse de la MPC ou d'une liste de…. Par exemple, la Nouvelle-Zélande a mis au point, au cours de la dernière décennie, un indice très intéressant du niveau de vie dans le cadre de son rapport social. Il permet de faire une évaluation plus directe de l'accès aux biens et services de base, un peu comme certaines des mesures que nous avons pour le logement.

[...]

Je recommanderais une série de mesures. Le Canada doit envisager de créer un indice de privation ou un indice du niveau de vie, ce qui serait extrêmement utile[420].

Katherine Scott, Conseil canadien de développement social

Les membres du Comité sont d’avis que le SFR et la MFR devraient encore être au nombre des mesures de faible revenu du Canada et que la MPC n’est pas à négliger; elle devrait être incluse dans une boîte à outils pour mesurer la pauvreté et de l’exclusion sociale au Canada. Les membres du Comité estiment qu’un nouveau plan d’action fédéral visant à réduire la pauvreté devrait s’accompagner d’une étude des mesures actuelles du faible revenu et des questions concernant la qualité des données, ainsi que d’une évaluation de la nécessité d’établir d’autres indicateurs des privations matérielles et sociales (p. ex. l’Indice canadien du mieux-être (ICME) ou d’autres mesures). Il conviendrait de réévaluer régulièrement ces indicateurs pour s’assurer qu’ils fournissent les données nécessaires aux politiques.

Recommandation 3.3.3

Le Comité recommande que le ministère responsable (p. ex. Ressources humaines et Développement des compétences Canada) et/ou le bureau ou le secrétariat responsable de la mise en œuvre du plan d’action fédéral proposé pour réduire la pauvreté au Canada, de concert avec le Conseil national du bien-être social et avec Statistique Canada :

• examinent les avantages et les inconvénients des mesures existantes du faible revenu;
• déterminent s’il est nécessaire d’établir d’autres indicateurs des privations matérielles et sociales;
• décident d’un ensemble de mesures et d’indicateurs qui permettraient d’obtenir des renseignements utiles pour surveiller la mise en œuvre du plan d’action fédéral proposé pour réduire la pauvreté au Canada;
• conseillent au gouvernement du Canada d’adopter cet ensemble de mesures de la pauvreté au moyen de dispositions réglementaires ou d’une formule offrant assez de latitude pour tenir compte des nouvelles pratiques exemplaires pour la mesure de la pauvreté au Canada.

Recommandation 3.3.4

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral finance adéquatement la collecte de données en fonction de l’ensemble des mesures de la pauvreté qu’il aura adoptées, afin qu’on dispose des données nécessaires pour les processus de surveillance et d’établissement de rapports prévus dans le plan d’action fédéral proposé pour réduire la pauvreté au Canada.

3.4 Établir des partenariats communautaires

Nous croyons fermement que c’est seulement en investissant dans des programmes comme Pathways to Education, des programmes communautaires qui tiennent compte des facteurs de risque associés à la pauvreté, que nous réussirons vraiment à changer de cap et à créer une société plus saine, plus sûre et plus prospère[421].

David Hughes, Pathways to Education Canada

Pour réduire la pauvreté au Canada, il faudra à tout prix créer des partenariats avec le secteur sans but lucratif et bénévole. Le secteur bénévole du Canada compte quelque 180 000 organismes sans but lucratif, dont près de 45 % sont des organismes de bienfaisance enregistrés. Ce secteur emploie environ 1,3 million de personnes au pays et compte sur l’appui de quelque 6,5 millions de bénévoles[422]. En 2005, la dernière année pour laquelle on disposait de données au moment de la rédaction du présent rapport, le secteur sans but lucratif du Canada représentait approximativement 6,8 % du produit intérieur brut (PIB totalisant plus de 86,9 milliards de dollars)[423]. Si l’on exclut les hôpitaux, les universités et les collèges, le secteur sans but lucratif de base du Canada représentait 2,4 % du PIB (31 milliards de dollars), soit environ le tiers du PIB attribué au secteur sans but lucratif. Le diagramme 3.4.1 illustre la répartition du PIB du secteur sans but lucratif de base par domaine d’activité. Il convient de signaler que la valeur de la production du secteur dépasse celle de plusieurs secteurs d’activité, par exemple la construction de véhicules automobiles, l’agriculture, l’hébergement et les services d’alimentation[424].

Les activités des organismes sans but lucratif qui retiennent principalement l’attention du Comité sont les services sociaux (p. ex. les services destinés aux enfants et aux jeunes, les services familiaux, les services aux personnes handicapées, les services pour aînés, l’aide aux réfugiés, les maisons de transition, l’aide matérielle et le soutien du revenu), le développement et le logement (p. ex. l’aide à l’entrepreneuriat, le développement social, les associations d’habitation, l’aide au logement, la formation professionnelle et les services de réadaptation professionnelle, et les ateliers d’assistance au travail) ainsi que d’autres services de santé (p. ex. les services de santé mentale, l’intervention en cas de crise, de même que l’éducation en matière de santé publique et de mieux-être).

Les organismes sans but lucratif ont sans contredit des retombées positives importantes sur le bien-être socioéconomique de beaucoup de gens et de leurs collectivités. Des témoins ont renseigné le Comité sur le rôle important que joue le secteur en prêtant main-forte aux personnes à faible revenu au Canada. À quelques occasions d’ailleurs, le Comité a pu constater directement les répercussions positives de ces organismes sur les gens et sur les collectivités au sein desquelles ils œuvrent.

Dans le cadre de son étude, les membres du Comité ont rendu visite à plusieurs organismes sans but lucratif qui épaulent des personnes à faible revenu dans leur lutte quotidienne et qui améliorent leur qualité de vie. Par exemple, à Halifax, en Nouvelle-Écosse, le Comité a visité le Metro Turning Point Centre, un centre de la Société Saint-Léonard, qui offre un éventail de services d’appoint à des itinérants. Le Comité s’est également rendu au Vestiaire Saint-Joseph à Shediac, au Nouveau-Brunswick, la plus grosse banque d’alimentation et de dépôt de vêtements de la région (plus de 4 300 familles y ont reçu des services en 2008). À Montréal, le Comité a visité Moisson Montréal, la plus grosse banque d’alimentation du Canada, où circulent plus de 212 000 kilogrammes de nourriture chaque semaine. Le Comité s’est aussi rendu au centre de santé communautaire Regent Park, qui est situé dans l’une des collectivités de Toronto les plus diversifiées et où se déroule le plus vaste projet de logements sociaux au Canada. Au cours de sa visite, le Comité a pu constater l’impressionnant travail accompli par un organisme appelé Pathways to Education; c’est en partie grâce à lui que le taux de décrochage scolaire de Regent Park au niveau secondaire est passé de 56 % qu’il était avant la présence de l’organisme à 10 % qu’il est à l’heure actuelle. De plus, 80 % des diplômés de Pathways poursuivent des études postsecondaires, soit un taux quatre fois supérieur au taux d’avant Pathways (20 %). Enfin, au cours de son voyage dans le nord du Canada, le Comité s’est rendu au centre jeunesse SideDoor à Yellowknife, dans les Territoires du Nord-Ouest. Cet organisme vient en aide à plus de 15 000 jeunes chaque année grâce à de nombreux programmes et activités de loisir, et il administre l’unique refuge d’urgence de Yellowknife pour jeunes sans-abri.

De l’avis unanime du Comité, on ne saurait trop insister sur le rôle important que joue le secteur sans but lucratif en répondant aux besoins des Canadiens à faible revenu. Il faut reconnaître davantage la contribution vitale des organismes communautaires qui prêtent main-forte aux personnes vivant dans la pauvreté et qui améliorent le mieux-être de Canadiens partout au pays. Le gouvernement fédéral, de même que les administrations provinciales et municipales, dépend fortement de ces organismes et de leurs bénévoles. Compte tenu des besoins non comblés de ce secteur et de sa contribution essentielle, les membres du Comité croient que le gouvernement fédéral doit accroître le soutien qu’il accorde aux nombreux organismes communautaires sans but lucratif du pays, dont la raison d’être consiste à améliorer le bien-être socioéconomique des personnes qui ont le plus besoin d’aide.

Il y a trois ans, j'ai corédigé le rapport du groupe de travail du Nouveau-Brunswick sur le secteur à but non lucratif. Le groupe de travail avait été chargé de faire le point sur ce secteur et ce que nous avons découvert, entre autres choses, c'est que le secteur à but non lucratif, à condition d'être adéquatement soutenu et renforcé, pourrait être le véhicule idéal pour réduire la pauvreté. C'est un élément crucial. Laissons tomber la prestation directe des services par les organismes supérieurs ou intermédiaires, laissons faire cela par le terrain[425].

Sue Rickards, à titre personnel

Il nous faut une livraison de programmes axée sur la communauté. Comme vous l'a expliqué le Très honorable Iain Duncan Smith, l'expérience britannique a révélé que ce sont la communauté locale, les organisations confessionnelles et les ONG qui sont le mieux en mesure de livrer des services taillés sur mesure pour répondre aux besoins des personnes et des familles pauvres de leur communauté. J'estime que c'est là la clé pour toute amélioration future du sort des Canadiens à faible revenu. De nouveaux efforts devraient être lancés en ce sens[426].

Dave Quist, Institut du mariage et de la famille Canada

En juin 2000, le gouvernement fédéral a lancé l’Initiative sur le secteur bénévole et communautaire (ISBC), d’une durée de cinq ans, qui visait à resserrer les liens entre le secteur sans but lucratif et le gouvernement fédéral de même qu’à améliorer les moyens d’action du secteur. Outre la conclusion d’un accord, l’ISBC prévoyait la création de deux codes de « bonnes pratiques », soit le Code de bonnes pratiques pour le dialogue sur les politiques et le Code de bonnes pratiques de financement. Ces deux documents faisaient état des engagements du gouvernement fédéral à travailler au financement pluriannuel durable, à la simplification des processus de demande et à l’amélioration de la consultation. Les travaux qui ont été réalisés depuis sont pour le moins limités.

Cet accord, que le gouvernement du Canada et notre secteur ont conclu de bonne foi, n'a peut-être pas donné les résultats voulus pour l'une et l'autre partie. Il n'y a eu absolument aucun suivi après la signature de l'accord, aucun engagement n'a été pris relativement à ce qui était énoncé dans l'accord, et les deux codes n'ont jamais été appliqués. Nous croyons que c'est une chance de collaborer et de pouvoir établir une relation de confiance entre le gouvernement et notre secteur, mais peut-être que nous nous sommes trompés, et c'est une chose sur laquelle nous devons nous pencher[427].

Martin Itzkow, Manitoba Federation of Non-Profit Organizations

Selon le rapport intitulé Des lourdeurs administratives à des résultats clairs, qu’a préparé le Groupe d’experts indépendant sur les subventions et les contributions, « [a]u cours des dix dernières années, le secteur a participé à nombre d’études et d’initiatives de consultation, sans grand succès. Après toutes les consultations et promesses faites, il est en proie plus jamais qu’auparavant à une plus grande incertitude et à une plus grande instabilité. Un processus simplifié de demande, de production de rapports, et de vérification, un financement prévisible et des décisions rapides règleraient un grand nombre des préoccupations de ce secteur[428]. » Des suggestions semblables ont été formulées au cours de nos audiences.

a. Fardeau administratif

On a dit au Comité que les organismes communautaires sans but lucratif passaient beaucoup trop de temps à remplir des demandes de financement, à rédiger des propositions et à rendre compte des résultats. Des témoins estimaient qu’il serait préférable d’affecter au soutien des clients les ressources consacrées à ces activités. Le processus de demande est fastidieux : il faut présenter des demandes souvent et fournir de nombreux renseignements à l’appui des propositions. En outre, les organismes se livrent concurrence pour obtenir les fonds limités; de l’avis du Comité, cela démontre à quel point les ressources limitées ne sont pas utilisées efficacement au sein d’organismes déjà surchargés.

Il faut donner beaucoup de descriptions, comptabiliser les personnes, etc. Cela nous impose une surcharge de travail durant l'année parce qu'il faut remplir des formulaires, etc. Cela requiert beaucoup de temps. En matière d'administration, chez nous, ce sont les mêmes personnes qui font des tâches multiples[429].

Janine L'Archevêque, Jardin de la Famille de Fabreville

Je n'ai pas réussi à m'arrêter suffisamment longtemps de demander des subventions pour réfléchir à cette question. […] Comme je l'ai dit, nous avons cherché de très petites sommes et nous rendons compte de tout l'argent qui nous est remis, parce que nous passons autant de temps à rédiger des propositions et des demandes de subventions qu'à préparer les rapports intérimaires, les rapports finaux, les réunions et ce genre de choses.

[…]

Encore une fois, je constate que depuis quelques années les gens passent de plus en plus de temps à demander ces subventions parce que notre financement de base a constamment diminué[430].

Rene Ross, Stepping Stone Association et Community Coalition to End Poverty in Nova Scotia

Tous les membres du Comité considèrent que l’obligation de rendre compte aux contribuables est un aspect important et nécessaire de l’administration des programmes fédéraux de subventions et de contributions. À son avis, il est possible de satisfaire à cette importante obligation sans toutefois alourdir le fardeau des organismes qui offrent des programmes et des services essentiels aux personnes dans le besoin. À cet égard, les ministères fédéraux doivent administrer avec plus de souplesse les programmes de subventions et de contributions, en particulier en ce qui concerne les organismes communautaires sans but lucratif, dont bon nombre sont de petites organisations qui manquent de ressources et qui sont bien connues dans la collectivité. Qui plus est, les membres du Comité jugent nécessaire d’encourager ces organismes et de récompenser ceux qui mettent leurs ressources en commun. Il serait ainsi possible de réduire le fardeau administratif lié aux processus de demande, d’établissement de rapports et de vérification. Le Comité croit aussi que le partenariat favoriserait la création d’initiatives plus vastes.

Recommandation 3.4.1

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral examine la politique du Conseil du Trésor sur les programmes de subventions et de contributions afin d’encourager les administrateurs de programme à simplifier le processus de demande et à adopter, pour la vérification des ententes, une approche qui soit davantage fondée sur le risque. En outre, il conviendrait d’évaluer et de gérer de manière favorable les demandes provenant d’organismes communautaires sans but lucratif qui ont su démontrer qu’ils pouvaient offrir d’excellents programmes ou qui forgent des partenariats par la mise en commun de ressources pour offrir des programmes plus exhaustifs, tout en veillant à l’équité du traitement des demandes.

b. Financement insuffisant

Les organismes sans but lucratif ont du mal à obtenir suffisamment de revenus en période de prospérité et donc encore plus en période de récession. Selon les plus récentes données disponibles, le revenu total du secteur sans but lucratif de base s’établissait à 68,8 milliards de dollars en 2005. Les transferts fédéraux au secteur ont totalisé cette même année 3,8 milliards de dollars, soit environ 5,5 % du total des revenus du secteur[431]. Malgré la rentabilité du secteur et son importante contribution, en particulier du secteur sans but lucratif communautaire qui est largement tributaire des fonds publics, l’aide accordée par le gouvernement fédéral à ce secteur est relativement mince.

Maints représentants d’organismes sans but lucratif communautaire ont dit au Comité qu’ils n’ont pas suffisamment de revenus pour atteindre leurs objectifs et ignorent souvent s’ils pourront continuer d’offrir les programmes et les services. On a dit au Comité que le gouvernement fédéral devrait accroître ses dépenses dans les organismes sans but lucratif qui ont pour objectif d’atténuer la pauvreté dans des collectivités rurales et urbaines du pays. De nombreux témoins ont demandé qu’on se tourne vers autre chose que les ententes de financement fondées sur des projets qui exigent la présentation de demandes annuelles. Certains ont demandé le retour à un financement « de base »[432] ou du moins à un engagement de financement pluriannuel.

On aimerait que ce financement soit plus stable. Lorsqu'il s'agit de financement par projet, au bout d'un an, le projet est terminé, et cela a un impact sur la vie de l'organisme parce que ça change tout le temps. C'est épuisant pour nous. On embauche des gens et on doit les remercier parce qu'au bout d'un an, on n'a pas le financement nécessaire pour continuer le projet. Très souvent, nos projets auraient intérêt à être poursuivis, mais c'est impossible. On est conscients que les besoins du milieu sont là. Malheureusement, devant l'accroissement des besoins, on n'a pas les ressources nécessaires pour les financer et y répondre[433].

Janine L'Archevêque, Jardin de la Famille de Fabreville

Enfin, nous recommandons que la stratégie fédérale englobe un programme qui réserve des fonds au renforcement d'initiatives communautaires efficaces destinées à réduire la pauvreté. Comme je l'ai mentionné plus tôt, les Canadiens partout au pays prennent depuis longtemps des mesures pour aider d'autres membres de leur collectivité à surmonter les barrières auxquelles ils sont confrontés et à renforcer leurs capacités pour leur permettre de participer pleinement à la vie communautaire. Cependant, dans de nombreux cas, les responsables de ces initiatives n'ont pas les ressources nécessaires pour travailler avec les dirigeants de leur collectivité en vue de s'attaquer au problème complexe qu'est la pauvreté[434].

Brendan Reimer, Manitoba Community Economic Development Network

Pour ce qui est des programmes fédéraux en particulier, il faudrait chercher davantage à financer des programmes novateurs et efficaces qui donnent des résultats concrets. Pour améliorer les conditions socioéconomiques des personnes à faible revenu, le gouvernement a mis sur pied le Programme de partenariats pour le développement social (PPDS), offert par la Direction du développement communautaire et des partenariats de RHDCC. Ce programme est exécuté en partenariat avec des organismes sans but lucratif à vocation sociale pour améliorer la vie des personnes handicapées, des enfants et des familles et d’autres groupes vulnérables. De l’avis du Comité, les groupes de clients visés par ce programme pourraient être élargis et les fonds pourraient être affectés non pas au soutien des conférences et des analyses mais à des initiatives qui aident directement les personnes à faible revenu[435]. En 2010-2011, RHDCC prévoit dépenser 20,6 millions de dollars dans le cadre du Programme, soit 500 000 $ de moins que l’année précédente mais 5 millions de dollars de moins que pour l’année 2008-2009[436].

Je trouve intéressant et plutôt triste que tout récemment, le 8 mai, Ressources humaines et Développement des compétences Canada ait lancé un appel de propositions pour le programme de partenariats pour le développement social en indiquant qu'une de ses priorités était de renforcer le secteur bénévole. Dans ce cas encore, il s'agissait de subventions qui permettraient aux organismes sans but lucratif de proposer des façons de renforcer le secteur. Ce dont j'ai besoin, moi, pour renforcer le secteur, c'est d'argent pour pouvoir offrir les services. Et pas de financement qui prendra fin dans trois ans au moment même où des femmes itinérantes et affamées viendront frapper à ma porte. Elles ont besoin de services essentiels maintenant[437].

Tanis Crosby, YWCA de Halifax

Recommandation 3.4.2

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral revoie les priorités en matière de dépenses dans le cadre du Programme de partenariats pour le développement social et qu’il élargisse les groupes de clients visés. Les dépenses engagées au titre de ce programme pourraient être plus élevées et axées sur des programmes novateurs et efficaces, offerts par des organismes sans but lucratif dont l’objectif premier est de fortifier les collectivités dans lesquelles ils travaillent, et de fournir des services et de l’aide aux personnes qui en ont le plus besoin. En outre, des modalités de financement pluriannuel devraient être établies pour ces organismes.

Outre l’augmentation des dépenses de programme, des témoins ont indiqué que le gouvernement fédéral devrait envisager des moyens d’accroître la capacité de revenus de ces organismes. Il a été suggéré d’augmenter le crédit d’impôt pour activités de bienfaisance. D’après les résultats de l’Enquête sur le don, le bénévolat et la participation (2007), 54 % des donateurs ont indiqué qu’ils donneraient plus s’ils bénéficiaient d’un meilleur crédit d’impôt[438].

La dernière chose que j'aimerais dire pour sensibiliser nos décideurs, c'est que nous sommes en période de ralentissement économique et que nous avons besoin de mesures pour stimuler l'économie. Je pense que la crise a un peu créé une révolution dans notre façon de comprendre que la vie ne consiste pas à définir « davantage » et à savoir comment l'obtenir; les gens commencent à devoir définir « suffisamment » et à savoir comment donner davantage. J'exhorte nos décideurs à appuyer cette révolution philanthropique et à augmenter le crédit d'impôt pour ceux qui font des dons à nos organisations[439].

Michael Poworoznyk, Saint Leonard's Society of Nova Scotia

Les politiques fiscales fédérales devraient être modifiées pour encourager les entreprises locales et les particuliers à contribuer aux solutions locales de façon à donner aux collectivités un vrai pouvoir d'action[440].

Susan Crouse, Salvus Clinic

Recommandation 3.4.3

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral fournisse un crédit d’impôt pour activités de bienfaisance plus généreux pour les organismes communautaires sans but lucratif voués à la lutte contre la pauvreté, et qu’il envisage d’adopter d’autres politiques fiscales permettant d’atteindre les mêmes buts.

Enfin, on a rappelé au Comité que les activités des organismes du secteur sans but lucratif de base, en particulier les activités d’accroissement des recettes, ont changé au fil des ans, mais non le cadre réglementaire qui les régit. Selon de récentes recherches, les mesures législatives et réglementaires fédérales qui régissent les organismes sans but lucratif ont été adoptées il y a très longtemps : « le tiers secteur a franchi hardiment le cap du XXI^e siècle, mais ce sont les structures des XIX^e et XX^e qui le régissent[441] ».

De nos jours, beaucoup d’organismes du secteur sans but lucratif de base comptent sur de nombreuses sources de revenus. En 2005, on évaluait à 50,4 % les revenus de ces organismes qui provenaient du revenu gagné (incluant le revenu de placement), 20,3 % des transferts gouvernementaux, 15,4 % des droits d’adhésion et 13,8 % de dons de particuliers et d’entreprises[442]. Il faut toutefois signaler que la répartition du revenu varie considérablement selon le domaine d’activité. Par exemple, on pense que les organismes de sports et loisirs tirent plus de la moitié de leurs revenus de droits d’adhésion, tandis que plus des deux tiers des revenus des organismes de services sociaux proviennent du gouvernement et plus du cinquième du revenu gagné[443].

Dans une récente enquête sur les difficultés législatives et réglementaires auxquelles se heurte le secteur sans but lucratif, les répondants ont signalé qu’il fallait d’abord régler les problèmes suivants : manque d’accès au capital (75 % des répondants); manque d’accès aux fondations pour le financement (66 %); toutes les activités des organismes de bienfaisance doivent être considérées comme des activités de bienfaisance (63 %); le revenu gagné doit constituer une activité secondaire des organismes de bienfaisance (entreprise sociale interdite) (60 %); les organismes de bienfaisance ne peuvent pas détenir plus de 10 % d’une entreprise (54 %); exigence imposée par l’Agence du revenu du Canada selon laquelle 80 % du revenu de l’organisme doivent être dépensés au cours de l’année suivante dans des activités de bienfaisance (54 %)[444]. D’après les résultats de l’enquête, il est clair que les règles applicables au revenu gagné représentent des obstacles importants pour les organismes sans but lucratif, notamment pour ceux qui ont un statut d’organisme de bienfaisance. Dans un rapport publié en 2009, on a recommandé d’étendre les exemptions pour gains en capital aux dons de biens immeubles et d’actions d’entreprises privées pour élargir la base de dons de bienfaisance[445].

Le secteur sans but lucratif a actuellement un accès très limité aux outils financiers qui s'offrent au secteur privé. Les organismes sans but lucratif sont nombreux à ne pas se tourner vers d'autres formes de capital parce qu'ils manquent d'expertise commerciale, qu'ils craignent les risques liés au fait d'emprunter ou qu'ils ne disposent pas d'un modèle d'affaires pour soutenir le financement par emprunt. En même temps, les obstacles réglementaires empêchent les organismes caritatifs et organismes sans but lucratif de structurer et financer des entreprises sociales. […] L'absence d'incitatifs fiscaux et d'autres approches parrainées par l'État pour atténuer les risques, de même, dissuade les investisseurs institutionnels de participer à ce marché[446].

Don Palmer, Causeway Work Centre

Recommandation 3.4.4

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral examine et mette en œuvre rapidement les modifications législatives et réglementaires qui s’imposent pour que les organismes du secteur sans but lucratif de base, en particulier ceux qui comptent sur les dons de bienfaisance et sur le revenu gagné, puissent mieux répondre à leurs besoins financiers grandissants.