PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Le Canada a constamment besoin de travailleurs étrangers temporaires et permanents qui possèdent diverses compétences, notamment en raison du vieillissement de la population et de la main-d’œuvre. Il est donc primordial que les programmes gouvernementaux destinés à faciliter l’entrée de travailleurs temporaires et permanents soient conçus et mis en œuvre de manière à garantir rapidement la disponibilité des travailleurs nécessaires pour répondre aux besoins du marché du travail canadien.

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), qui régit l’immigration au Canada et qui est entrée en vigueur en 2002, a remplacé la Loi sur l’immigration de 1976. Comme principal responsable de l’application de la LIPR, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) s’occupe généralement de la sélection des immigrants et des autres ressortissants étrangers; il lui incombe de veiller à ce qu’ils ne présentent pas de risque pour la santé et la sécurité des Canadiens. Comme le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux se partagent la responsabilité du secteur de l’immigration, CIC a signé avec la plupart des provinces et des territoires des ententes leur permettant de participer activement à la sélection des immigrants en fonction des besoins particuliers de leurs marchés du travail. La LIPR a été modifiée en 2008 afin que le ministre de l’Immigration puisse donner des instructions pour le traitement des demandes.

Dans une vérification comprise dans son rapport présenté à l’automne 2009, le Bureau de la vérificatrice générale (BVG) a examiné comment CIC planifie et gère les programmes visant à faciliter l’entrée de travailleurs temporaires et permanents au Canada^[1]. Le BVG a aussi examiné comment Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC) appuie la planification et l’exécution de ces programmes, par exemple au moyen d’avis sur le marché du travail (AMT) diffusés par l’entremise de Service Canada.

Puisqu’il faut de bons programmes gouvernementaux destinés à faciliter l’entrée de travailleurs temporaires et permanents au Canada pour répondre aux besoins du pays en main-d’œuvre, le Comité des comptes publics a tenu une réunion sur la vérification le 13 avril 2010^[2]. À cette réunion, le Bureau de la vérificatrice générale était représenté par Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, par Richard Flageole, vérificateur général adjoint, et par Suzanne Therrien, directrice principale. Ressources humaines et Développement des compétences Canada était représenté par Janice Charette, sous-ministre, et par Andrew Kenyon, directeur général, Direction des travailleurs étrangers temporaires. Citoyenneté et Immigration Canada était représenté par Neil Yeates, sous-ministre, par Les Linklater, sous-ministre adjoint, Politiques stratégiques et de programmes, et par Claudette Deschênes, sous-ministre adjointe, Opérations.

RAPPORTS D’ÉTAPE

Il est ressorti de la vérification un certain nombre de problèmes liés à la gestion de la sélection des travailleurs étrangers dans le cadre du programme d’immigration. Voici les principales conclusions :

• CIC a pris un certain nombre de décisions importantes sans en évaluer adéquatement les coûts et les avantages, les risques et l’incidence éventuelle sur les autres programmes de même que sur les mécanismes de mise en œuvre. Le BVG n’est pas d’avis qu’un changement dans le type de travailleurs admis s’inscrivait dans une stratégie bien conçue pour combler le plus efficacement possible les besoins du marché du travail canadien.


• L’inventaire du Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral a presque doublé, et le Ministère n’a pas suffisamment analysé l’effet que pourraient avoir les mesures qu’il a prises pour limiter le nombre de nouvelles demandes.


• CIC et RHDCC n’ont pas clairement défini leurs responsabilités et leurs rôles respectifs quant à la vérification systématique de l’authenticité des offres d’emploi présentées dans le cadre du Programme des travailleurs étrangers temporaires. Ni RHDCC ni CIC ne font de suivi systématique pour vérifier si les employeurs canadiens respectent les modalités qui se rattachent à l’approbation des permis de travail.


• CIC a adopté des outils pour améliorer l’efficience, mais les gains seront limités tant que le système de technologie de l’information en voie d’élaboration depuis 10 ans ne sera pas mis en place.

Le BVG a formulé 11 recommandations. CIC et RHDCC les ont acceptées sans réserve et ont présenté au Comité des plans d’action pour y donner suite. La vérificatrice générale a jugé ces plans d’un bon œil : « [N]ous sommes d’avis qu'ils s'attaquent aux questions soulevées dans notre chapitre^[3]. » Elle a cependant recommandé que les deux ministères rendent compte au Comité des progrès et des résultats liés à la mise en œuvre de leurs plans d’action, notamment en ce qui concerne les points suivants :

• l’exercice mené par CIC avec les provinces et les territoires en vue d’établir une vision pour l'élaboration des programmes destinés aux travailleurs étrangers;


• la gestion, par CIC, des inventaires, anciens et nouveaux, et le temps de traitement des cas;


• les changements apportés ou prévus à la conception ou à l’exécution du Programme des travailleurs étrangers temporaires.

Comme les principaux éléments des plans d’action des Ministères ne seront pas mis en œuvre avant décembre 2010 au moins, le Comité juge nécessaire d’en surveiller l’application. C’est pourquoi il recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 1

Que Citoyenneté et Immigration Canada et Ressources humaines et Développement des compétences Canada fournissent au Comité, d’ici le 31 janvier 2011, un rapport d’étape sur l’application des recommandations formulées par le Bureau de la vérificatrice générale dans le chapitre 2 du rapport présenté à l’automne 2009.

INSTRUCTIONS MINISTÉRIELLES

En juin 2008, le Parlement a adopté des modifications touchant la LIPR. Ces modifications ont eu pour effet de supprimer l’exigence selon laquelle les demandes reçues devaient être traitées jusqu’à ce qu’une décision finale soit rendue et autorisaient le ministre de l’Immigration à rédiger des instructions pour le traitement des demandes. En novembre 2008, le Ministre a communiqué des instructions pour l’établissement de critères de recevabilité applicables à toutes les demandes reçues dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral après le 26 février 2008. Pour que leur demande puisse être traitée, les intéressés doivent avoir acquis une expérience de travail pendant au moins une année dans au moins une des 38 professions indiquées dans les instructions. Auparavant, les demandeurs devaient posséder de l’expérience dans au moins une des 351 professions établies.

Les nouveaux critères d’admissibilité visaient avant tout à réduire le nombre de nouvelles demandes et les délais de traitement et à mieux harmoniser la sélection des travailleurs qualifiés avec les besoins du marché du travail. CIC prévoyait pouvoir traiter les demandes fondées sur les nouveaux critères dans un délai de 6 à 12 mois. Le sous-ministre de CIC a dit au Comité que 80 % des demandes présentées selon les nouvelles instructions sont actuellement traitées dans un délai d’environ sept mois^[4].

Il est ressorti de la vérification que CIC n’était pas en mesure de fournir une analyse suffisante pour étayer la sélection des critères énoncés dans les instructions ministérielles^[5]. CIC ne pouvait pas expliquer les raisons pour lesquelles il avait choisi, comme critère de recevabilité, de réduire le nombre de professions admissibles, ni montrer une analyse de la mesure dans laquelle ce critère contribuerait à réduire le nombre de nouvelles demandes. La vérificatrice générale a dit au Comité : « Nous avons trouvé peu d’indications montrant que ce changement s’inscrit dans le cadre d’une stratégie bien conçue pour combler le plus efficacement possible les besoins du marché du travail canadien^[6]. » Il importe que les instructions ministérielles soient fondées sur une analyse rigoureuse et sur une stratégie bien définie pour qu’elles donnent les résultats attendus relativement au nombre de demandes reçues et à l’appariement des demandes avec les besoins du marché du travail canadien.

Le sous-ministre de CIC a indiqué que le nombre de demandes reçues selon les nouvelles instructions ministérielles est beaucoup plus élevé que ce qu’il est possible de traiter ou d’accepter en fonction des niveaux d’immigration prévus, et l’on cherche à peaufiner les instructions en fonction d’un ensemble de professions mieux circonscrit. Il a expliqué :

Nous sommes en train d'élaborer une deuxième série de directives ministérielles. Nous menons des consultations avec le public, les intervenants, les provinces et les territoires, car comme nous l'avons constaté, il nous reste encore un grand nombre de demandes dans ces 38 catégories. Plus le nombre de demandes que nous devons traiter est élevé, plus de temps cela prendra. Nous espérons avoir une série de directives révisées ce printemps et cela nous aidera à vraiment axer nos efforts à l'avenir^[7].

Pour prévoir les besoins futurs du marché du travail canadien en matière de main-d’œuvre, CIC se sert du Système de projections des professions au Canada qu’a élaboré RHDCC. Ce système fournit des renseignements sur les conditions actuelles et futures de l’offre et de la demande de main-d’œuvre par profession et par secteur d’activité.

Le Comité craint qu’en raison de l’évolution constante du marché du travail, il soit très difficile de prédire avec exactitude les besoins du marché du travail et de modifier rapidement les instructions ministérielles pour répondre à ces besoins. Qui plus est, les instructions ministérielles fédérales peuvent difficilement tenir compte des fluctuations et des exigences des marchés du travail régionaux et locaux. Pour être efficaces, ces instructions doivent reposer sur une analyse rigoureuse du marché du travail, être suffisamment souples pour tenir compte des circonstances et des besoins nouveaux, et permettre de prévoir comment les demandeurs y répondront. Ce ne sera pas une mince affaire. Il faudra que CIC justifie clairement la mise en œuvre des critères pour accepter de nouveaux travailleurs qualifiés. Le Comité recommande donc ce qui suit :

RECOMMANDATION 2

Que, d’ici le 30 septembre 2010, Citoyenneté et Immigration Canada fixe des objectifs précis pour les futures instructions ministérielles communiquées en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés.

GESTION DES CAS EN ATTENTE (INVENTAIRE)

Les modifications apportées à la LIPR et la communication subséquente d’instructions ministérielles font suite en partie aux cas en attente, ou à l’arriéré de demandes de résidence permanente dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral. En février 2008, quand des instructions ministérielles ont été diffusées, plus de 635 000 demandes composaient l’inventaire des cas en attente. Celui-ci a presque doublé depuis 2000 et les personnes attendent en moyenne 63 mois, ou tout juste plus de cinq ans, pour savoir si la résidence permanente leur sera accordée. En 2005, CIC estimait qu’il faudrait de 8 à 25 ans pour éliminer complètement l’inventaire. CIC a pris certaines mesures administratives pour le réduire; on a ainsi communiqué avec les demandeurs en attente pour leur offrir de leur rembourser leurs frais de traitement s’ils retiraient leur demande au lieu de continuer d’attendre une décision, et des ressources ont été réaffectées à d’autres missions où le nombre de cas en attente était plus imposant.

Les instructions ministérielles ont pour but de réduire le volume de nouvelles demandes et de permettre ainsi l’affectation de plus de ressources au traitement des anciennes demandes. Avec les instructions ministérielles, CIC a créé deux inventaires : un inventaire des demandes présentées avant les instructions et un autre inventaire fondé sur les 38 professions indiquées dans les instructions. Le sous-ministre de CIC a fait savoir au Comité que l’inventaire des anciennes demandes avait diminué de 40 % par rapport au sommet qu’il avait atteint^[8]. CIC a cependant un deuxième inventaire, qui comportait 129 000 demandes en décembre 2009. Si l’on combine les deux inventaires, la réduction totale est plus modeste (18 %).

La vérificatrice générale craint que le nouvel inventaire continue de croître et crée un autre arriéré. CIC visait à traiter les nouvelles demandes dans un délai de 6 à 12 mois. Selon CIC, 80 % des nouvelles demandes sont actuellement traitées dans un délai de 7 mois. Or, cette statistique n’est pas fondée sur l’ensemble des demandes; qui plus est, il ressort de la vérification que CIC accordera priorité aux demandes reçues depuis que sont appliquées les instructions ministérielles^[9]. Ainsi, la capacité de CIC de gérer les nouvelles demandes a une incidence considérable sur sa capacité d’éliminer l’ancien inventaire.

CIC a fixé un objectif pour le traitement des nouvelles demandes et peut formuler de nouvelles instructions ministérielles pour faciliter la gestion des demandes, mais rien n’indique quand et comment on éliminera l’ancien inventaire. Selon la vérification, « [l]e Ministère était donc incapable d’établir quand il pourrait vraisemblablement en finir avec cet inventaire, et il n’avait pas non plus déterminé ce qui constituerait un délai raisonnable pour ce faire^[10] ». Bon nombre de demandeurs inscrits dans l’ancien inventaire attendent une décision depuis des années; il leur est donc plus difficile de répondre aux nouveaux besoins du marché du travail, d’où un problème d’équité par rapport aux nouveaux demandeurs. Comme le Comité croit que CIC devrait avoir un plan pour éliminer cet inventaire, il lui recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 3

Que Citoyenneté et Immigration Canada élabore une stratégie et un calendrier précis pour l’élimination de l’inventaire des demandes reçues avant le 27 février 2008 dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral.

VISION POUR LE PROGRAMME D’IMMIGRATION

Comme l’immigration est un secteur de compétence partagée, CIC collabore avec les provinces et les territoires pour en arriver à une vision commune de l’immigration, c’est-à-dire une feuille de route stratégique pour l’avenir du programme. Les Linklater, sous-ministre adjoint, Politiques stratégiques et de programmes à CIC, a dit : « Notre objectif à long terme, en ce qui a trait aux projections, consiste à comprendre comment répondre le mieux possible aux besoins structurels et cycliques sur le marché du travail grâce à l'immigration; aux besoins de travailleurs qualifiés à long terme; aux pressions à court terme; et à comprendre la diversité des programmes les mieux adaptés pour faire face à la situation^[11]. » Dans le cadre de cette activité, on abordera la relation entre le Programme des candidats des provinces et le Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral, et l’on déterminera comment chacun contribue à répondre aux besoins du marché du travail canadien. On commencera aussi cette année une évaluation du Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral et une évaluation nationale du Programme des candidats des provinces.

Le BVG a recommandé que CIC élabore, avec l’avis des provinces et des territoires, une voie stratégique pour l’avenir du programme d’immigration, y compris une vision claire des attentes à l’égard de chacune des catégories^[12]. Dans le plan d’action de CIC, il est indiqué que le Ministère élaborera une feuille de route d’ici l’automne 2010 de même qu’une vision d’ici l’hiver 2010. Comme on l’a mentionné précédemment, le Comité s’attend à ce que CIC rende compte de ces activités dans son rapport d’étape. Il aimerait cependant s’assurer que la feuille de route énonce clairement les attentes à l’égard de chacune des catégories. C’est pourquoi il recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 4

Que Citoyenneté et Immigration Canada fournisse au Comité des comptes publics sa feuille de route pour l’avenir du programme d’immigration au plus tard le 31 janvier 2011.

SYSTÈME MONDIAL DE GESTION DES CAS

Le Système mondial de gestion des cas (SMGC) a été mis en œuvre pour faciliter la gestion des dossiers des clients de CIC. En 2006, en effectuant une vérification des grands projets de technologies de l’information, le BVG a constaté que CIC avait dû surmonter un certain nombre de problèmes, notamment les changements apportés à l’étendue du projet, des difficultés pour obtenir des fonds et le manque de personnel doté des compétences requises^[13]. Cette fois-ci, la vérification n’a pas porté sur le processus d’élaboration du SMGC, mais on a constaté que le coût total estimatif du SMGC est de 387 millions de dollars, soit presque le double de l’estimation originale de 194,8 millions de dollars. Qui plus est, la mise en œuvre du Système à l’échelle internationale devrait débuter en juin 2010, presque 10 ans après le lancement initial du projet. Selon le BVG, à cause de ce retard, les employés en poste dans les bureaux à l’étranger sont encore aux prises avec des formalités administratives et consacrent beaucoup de temps à des tâches purement administratives.

Au cours de la réunion du Comité, le sous-ministre de CIC a indiqué qu’on avait « grand espoir » qu’il soit possible, grâce au SMGC, de mieux gérer la charge de travail puisque les cas pourront être traités à partir de n’importe quel bureau, et ce, à l’aide d’un seul système^[14]. En outre, dans son allocution d’ouverture, le sous-ministre a mentionné que le SMGC « est déjà utile [à CIC] pour détecter et prévenir la fraude » depuis 2004, année où on a commencé à s’en servir à l’interne^[15].

Comme le projet requiert plus de temps et plus d’argent que prévu au départ, il importe de déterminer à quel point il permet d’atteindre les gains mentionnés par le sous-ministre. C’est pourquoi le Comité recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 5

Que Citoyenneté et Immigration Canada détermine, d’ici le 30 juin 2012, dans quelle mesure le Système mondial de gestion des cas permet de déceler les demandes frauduleuses et d’accroître l’efficience du processus de demande.

PROGRAMME DES TRAVAILLEURS ÉTRANGERS TEMPORAIRES

Le Programme des travailleurs étrangers temporaires préoccupe le Comité parce qu’il s’adresse à un groupe d’immigrants particulièrement vulnérables qui, par exemple, ne connaissent peut-être ni l’anglais ni le français. En outre, la demande de travailleurs étrangers temporaires augmente considérablement; le nombre de demandes de permis de travail temporaire reçues à l’étranger est passé de 91 270 en 2002 à 204 783 en 2008, soit une augmentation de plus de 124 %.

La conception et la mise en œuvre du Programme des travailleurs étrangers temporaires relèvent à la fois de RHDCC et de CIC. Ce dernier supervise la sélection des travailleurs temporaires tandis que RHDCC formule des avis relatifs au marché du travail (AMT) pour les employeurs. Au cours de la vérification, le BVG a relevé quatre problèmes graves liés à la mise en œuvre et à l’exécution du Programme. Il a constaté qu’il n’existe pas de processus systématique permettant de vérifier l’authenticité des offres d’emploi de sorte que des permis de travail pourraient être délivrés pour des emplois ou des employeurs inexistants. Aucun suivi systématique n’est fait par CIC ou RHDCC pour vérifier si les employeurs canadiens se conforment aux modalités des permis de travail. Il y a donc lieu de s’interroger sur l’intégrité du Programme, car de nombreux travailleurs étrangers, notamment les aides familiaux résidants et les travailleurs temporaires les moins qualifiés, sont dans une situation vulnérable.

Des modifications réglementaires proposées au Programme des travailleurs étrangers temporaires en décembre 2009 viendront clarifier les rôles de CIC et de RHDCC et établiront des critères pour l’évaluation de l’authenticité des offres d’emploi proposées aux travailleurs étrangers temporaires. Dans son allocution d’ouverture, le sous-ministre de CIC a indiqué que ces modifications auraient également pour effet de déterminer les conséquences auxquelles s’exposent les employeurs qui ne respectent pas leurs engagements envers les travailleurs et qu’elles donnent plus de moyens au gouvernement pour surveiller les employeurs et les tierces parties qui agissent en leur nom^[16].

Le Comité se réjouit du projet pilote de RHDCC qui consiste à effectuer un suivi auprès des employeurs pour s’assurer qu’ils respectent les conditions liées aux AMT. Dans les cas de non-conformité où aucune mesure corrective n’est prise, RHDCC formulera des AMT négatifs à l’intention des employeurs pour qu’ils ne puissent pas embaucher de travailleurs étrangers. RHDCC a indiqué que 93 % des 250 examens effectués n’ont pas révélé de problème de conformité; seulement 11 employeurs ne pouvaient ou ne voulaient prendre de mesures correctives. Le Comité aimerait avoir une répartition plus détaillée des résultats des examens effectués par RHDCC. C’est pourquoi il recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 6

Que Ressources humaines et Développement des compétences Canada fournisse, dans son rapport d’étape, une ventilation statistique détaillée des conclusions des examens pour les programmes qui font partie du Programme des travailleurs étrangers temporaires, tel le Programme des aides familiaux résidants.

RHDCC et CIC ont signé un accord d’échange de renseignements et ils ont également signé des accords semblables avec la Colombie-Britannique, l’Alberta et le Manitoba pour favoriser l’application des lois et des normes fédérales et provinciales. Le sous-ministre de RHDCC a mentionné au Comité que les négociations avec la Saskatchewan pour la conclusion d’un accord d’échange de renseignements devraient prendre fin sous peu. Il a ajouté que des accords devraient également être conclus au cours de l’année avec l’Ontario, la Nouvelle-Écosse, l’Île-du-Prince-Édouard, ainsi qu’avec Terre-Neuve-et-Labrador. En vertu de ces accords, les parties concernées peuvent échanger des renseignements sur les cas d’infraction aux normes du travail par des employeurs et des renseignements sur les demandes d’AMT provenant de Service Canada.

Le sous-ministre de RHDCC a fait savoir que « […] ces accords sont essentiels pour nous aider à améliorer l’intégrité du programme et à traiter des cas d’abus ou de mauvais traitements des travailleurs^[17] ». Pour suivre l’avancement des travaux réalisés par RHDCC et CIC en vue de conclure des accords, CIC recommande ce qui suit :

RECOMMANDATION 7

Que Citoyenneté et Immigration Canada et Ressources humaines et Développement des compétences Canada fassent état, dans leurs rapports d’étape, de l’avancement des négociations menées avec les provinces et les territoires en vue de conclure des accords d’échange de renseignements.

PRESTATION DE SERVICES D’IMMIGRATION

De nombreux bureaux de circonscription, en particulier dans les régions urbaines, traitent un nombre considérable de dossiers d’immigration, qui monopolisent une forte proportion de leurs ressources. Les demandes d’aide peuvent être fort différentes : il peut s’agir d’une aide pour remplir une demande, pour connaître l’état d’une demande ou encore pour savoir pourquoi une demande a été rejetée. Les députés sont heureux de pouvoir donner des services à leurs électeurs, mais ce travail qui représente jusqu’à 80 % de la charge peut être accablant pour les bureaux de circonscription. CIC doit envisager de nouvelles façons de coordonner son travail avec celui des bureaux de circonscription des députés. La solution à long terme à ce problème n’est pas évidente et mérite à tout le moins un examen plus approfondi. Le Comité recommande donc ce qui suit :

RECOMMANDATION 8

Que Citoyenneté et Immigration Canada envisage de mieux coordonner son travail avec celui des bureaux de circonscription des députés notamment en plaçant des chiffres plus à jour, des lignes directrices et des outils sur son site Web.

CONCLUSION

L’immigration joue un rôle fondamental dans le développement économique, social et culturel du Canada. Compte tenu du vieillissement de la population canadienne et des exigences du marché du travail, le Canada doit chercher à attirer des travailleurs étrangers temporaires et permanents qui possèdent les compétences nécessaires pour répondre aux besoins des employeurs canadiens. Il est donc très important pour la vigueur de l’économie canadienne que CIC, de concert avec RHDCC, crée et mette en œuvre des programmes qui favorisent l’admission de travailleurs étrangers au Canada.

Pour mieux gérer le volume de nouvelles demandes présentées dans le cadre du Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral, CIC rédige des instructions ministérielles, qui limitent les demandes à certaines professions, mais il reçoit davantage de demandes que prévu. Un second arriéré, regroupant les demandes fondées sur les nouveaux critères, risque ainsi de voir le jour. Le Comité pense que CIC n’a pas de stratégie pour éliminer son arriéré d’anciennes demandes. Avec l’avis des provinces et des territoires, CIC s’affaire à l’élaboration d’une vision d’avenir pour le programme d’immigration, mais on ne sait pas vraiment comment le Programme des travailleurs qualifiés du volet fédéral et le Programme des candidats des provinces fonctionnent ensemble. CIC a élaboré un nouveau système informatique afin de rehausser l’efficience du traitement des demandes et il collabore avec RHDCC pour améliorer la surveillance du Programme des travailleurs étrangers temporaires. Il est nécessaire de suivre de près ces mesures pour s’assurer qu’elles donnent les résultats souhaités. Le Comité espère que CIC et RHDCC feront diligence pour régler les problèmes cernés par le BVG afin que les programmes destinés aux travailleurs étrangers temporaires soient exécutés de manière efficace et qu’ils répondent aux besoins du marché du travail canadien.