A. Plus grande importance accordée au rôle du secteur privé dans le développement

L'idée générale que le secteur privé est un pivot du développement n'est pas nouvelle. Le rapport sur le développement dans le monde de 1989 publié par la Banque mondiale s’intitulait Systèmes financiers et développement. Plus d'une décennie plus tard, la Commission du secteur privé et du développement a remis son rapport de 2004 au secrétaire général des Nations Unies, qui avait pour titre Libérer l’entrepreneuriat : Mettre le monde des affaires au service des pauvres; le rapport de 2005 sur le développement dans le monde avait pour thème Un meilleur climat de l'investissement pour tous. Tout au long des années 1990 et au début des années 2000, diverses tendances et initiatives de développement ont porté, bon an mal an, sur des questions allant de la libéralisation du commerce international et l'accès aux marchés au développement des infrastructures et de l'innovation technologique dans des domaines tels que la production agricole.

Ce n’est que tout récemment cependant que le secteur privé est sans doute venu à être considéré comme un élément central des efforts de développement, et que toute la gamme des activités et des intervenants associés au « secteur privé » a commencé à être pleinement prise en compte dans les stratégies de développement. Un témoin qui a comparu devant le Comité, M. Carlo Dade, agrégé supérieur de l’Université d'Ottawa, a indiqué dans un article publié en 2006 : « Ce n'est pas le rôle du secteur privé qui est nouveau, mais plutôt notre prise de conscience de son rôle[1]. »

Même s’il y a belle lurette qu’on reconnaît l'importance du secteur privé pour la croissance économique, jusqu’à tout récemment, les intervenants du secteur privé n’étaient pas considérés comme des agents de développement. En règle générale, ils venaient au second rang parmi les outils possibles de financement du développement et parmi les sources d’idées et d’apport aux débats sur le développement et aux politiques en la matière, comparativement au premier groupe d’intervenants mieux établi, soit les gouvernements bénéficiaires et les organismes de développement bilatéraux et multilatéraux. Les attitudes envers les agents de développement évoluent cependant. Les discussions de fond portent de plus en plus sur le rôle et l’importance d’autres agents du développement, notamment les entreprises privées, les fondations et les fonds mondiaux, ainsi que les particuliers.

Cette tendance se reflète dans l’évolution des grands débats et projets internationaux relatifs au développement. Dans la Déclaration du Millénaire des Nations Unies (2000), qui a conduit à l'adoption des huit Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), il n’est fait mention du secteur privé qu’à deux reprises. La communauté internationale a décidé d’« établir des partenariats solides avec le secteur privé et les organisations de la société civile en vue de promouvoir le développement et d’éliminer la pauvreté ». Afin de renforcer l'ONU même, les dirigeants mondiaux ont également décidé « de donner au secteur privé, aux organisations non gouvernementales et à la société civile en général la possibilité de contribuer davantage à la réalisation des objectifs et programmes de l'Organisation[2] ». En 2008, l'ONU a soutenu l’initiative Business Call to Action, qui vise à « accélérer l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le développement en invitant les entreprises à élaborer des modèles d’affaire inclusifs qui offrent à la fois des possibilités de réussite commerciale et des possibilités de développement[3] ». Quelque 45 entreprises y participent actuellement.

Dix ans après l’établissement des Objectifs du Millénaire pour le développement, les dirigeants mondiaux se sont réunis à un sommet de haut niveau pour examiner les progrès accomplis par rapport aux Objectifs et ils ont adopté la résolution suivante : « Tenir les promesses : unis pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement. » Cette résolution énonçait diverses mesures et appels à l’action ayant pour but de promouvoir la prise en charge nationale du processus de développement, de renforcer les politiques liées à la réalisation des Objectifs et de veiller au respect des engagements internationaux déjà pris, notamment en ce qui a trait à l’aide financière au développement. Dans ce cadre général, la résolution indiquait aussi, dans une plus large mesure qu’en 2000, qu’il était nécessaire d'inclure le secteur privé dans les efforts de développement, de mobiliser des ressources privées et d’établir des partenariats public-privé. Les dirigeants mondiaux ont ainsi résolu de :

[…] coopérer avec toutes les parties prenantes et [de] renforcer les partenariats afin d’atteindre les Objectifs du Millénaire. Le secteur privé joue un rôle crucial dans le développement de nombreux pays, y compris en partenariat avec le secteur public, créant des emplois, investissant, développant de nouvelles technologies et contribuant à une croissance économique soutenue, partagée et équitable. Nous invitons le secteur privé à participer davantage à la lutte contre la pauvreté, notamment en adaptant ses modèles d’entreprise aux besoins et aux possibilités des pauvres. Il importe de pouvoir compter sur les investissements étrangers directs et sur le commerce ainsi que sur les partenariats entre les secteurs public et privé pour étendre ce qui a été entrepris[4].

Il est également indiqué dans la résolution : « Les flux internationaux de capitaux privés, notamment les investissements étrangers directs, associés à la stabilité du système financier international, apportent un complément essentiel aux efforts nationaux et internationaux de développement[5]. »

Les accords sur les principes d’efficacité de l’aide accordent pareillement une plus large place au secteur privé. En 2005, le Deuxième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide a conduit à l’adoption de la Déclaration de Paris, qui expose cinq principes : appropriation, alignement, harmonisation, résultats et responsabilité mutuelle. Le secteur privé y est mentionné brièvement deux fois. En ce qui concerne l’appropriation nationale du processus de développement, les pays bénéficiaires (partenaires) se sont engagés à encourager la participation de la société civile et du secteur privé. Ces mêmes pays se sont engagés à « redoubler d’efforts pour mobiliser des ressources nationales, consolider la viabilité des finances publiques et créer un environnement favorable à l’investissement public et privé[6] ».

À la fin de 2011, au moment du Quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide à Busan, en Corée du Sud, le secteur privé jouait un rôle beaucoup plus important dans le débat sur l’avenir du développement. Des dirigeants représentant diverses économies développées, en développement et émergentes, ainsi que des organismes de développement, de la société civile et du secteur privé, ont publié un document final ayant pour but d’élargir « un programme d’action jusqu’à récemment dominé par un groupe restreint d’acteurs du développement[7] ».

Ce document énonçait des principes passablement connus : l’appropriation des priorités de développement par les pays en développement, l’orientation vers les résultats, des partenariats pour le développement ouverts à tous, la transparence et la redevabilité réciproque. Il exposait également la vision selon laquelle l’aide constitue non pas la clé de voûte du développement, mais plutôt un moyen de le faciliter. Au paragraphe 28 du document, il est indiqué :

L’aide n’est qu’une partie de la solution au problème du développement. L’heure est maintenant venue d’élargir notre perspective et notre attention, de l’efficacité de l’aide vers les défis d’un développement efficace. Ceci constitue un nouveau cadre dans lequel :

a) le développement a pour moteur une croissance forte, durable et partagée;

b) les recettes propres des gouvernements contribuent de façon croissante au financement de leurs besoins pour le développement. En retour, les gouvernements sont davantage redevables auprès de leurs citoyens des résultats obtenus dans ce domaine;

c) des institutions étatiques et non étatiques efficaces définissent et appliquent les mesures requises pour leurs propres réformes et s’en tiennent mutuellement responsables;

d) les pays en développement s’intègrent de plus en plus, tant à l’échelon régional qu’au niveau mondial, créant des économies d’échelle qui les aideront à mieux affronter la concurrence dans l’économie mondiale;

À cet effet, nous réexaminerons ce à quoi et la façon avec laquelle l’aide doit être utilisée, en ayant à l’esprit le souci de respecter les droits, normes et principes reconnus au niveau international, afin que l’aide ait un effet catalyseur sur le développement[8].

S’inspirant de cette vision globale, les participants au Forum de Busan ont insisté sur l’importance des institutions publiques et des politiques efficaces. Ils ont déclaré : « Nous sommes conscients du rôle essentiel que joue le secteur privé dans la promotion de l’innovation, la création de richesses, de revenus et d’emplois, et dans la mobilisation des ressources intérieures, ce qui contribue à la réduction de la pauvreté[9]. » Divers engagements ont ensuite été pris et des appels à la coopération avec les regroupements de gens d’affaires et les organisations syndicales ont été lancés pour « faciliter la participation du secteur privé à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques et stratégies de développement », de même que pour mettre en place des mécanismes financiers novateurs afin de recueillir des fonds du secteur privé. Parallèlement, M. Homi Kharas, agrégé supérieur à la Brookings Institution, soutenait que même si l’on reconnaissait davantage l’importance des nouvelles forces dans le développement, par exemple les nouveaux donateurs et l’innovation et les ressources financières du secteur privé, ces mêmes intervenants ne font toujours pas figure de véritables partenaires dans les décisions concernant le développement international. En juin 2012, il a écrit : « Même si on a constaté à Busan que l’éventail des partenaires du développement s’était élargi, leurs rôles n’y ont pas pour autant été officialisés : les grandes structures internationales de reddition de comptes demeurent étroitement axées sur les donateurs traditionnels et sur les pays partenaires seulement[10] ».

Le Groupe des Vingt (G20) s’est récemment penché sur le rôle du secteur privé dans le développement, en particulier du point de vue des ressources. Au Sommet du G20 de 2011 en France, les dirigeants ont accueilli favorablement un rapport rédigé à leur intention par M. Bill Gates sur le financement du développement. Ils ont reconnu « l’importance d'une participation de tous les acteurs, publics et privés, et de la mobilisation des sources de financement nationales, internationales et innovantes[11] ». La déclaration finale du Sommet portait également sur des questions telles que l'intensification et la diversification des sources de financement de l'infrastructure, ainsi que sur les questions concernant l'inclusion financière et l'accès aux services financiers pour les petites et moyennes entreprises dans le monde, la conformité des multinationales aux lois fiscales et les lois afférentes aux prix de transfert. Plus précisément, les dirigeants du G20 se sont engagés à « réduire le coût moyen des transferts des migrants de 10 à 5 % d'ici 2014, contribuant ainsi à libérer chaque année 15 milliards de dollars américains supplémentaires au profit des familles bénéficiaires ». La déclaration faisait aussi valoir le « rôle crucial » de l’aide publique au développement[12].

En 2012, au Sommet du Groupe des Huit (G8) qui s’est tenu à Camp David, au Maryland, une annonce importante a été faite au sujet du secteur privé; cette annonce faisait fond sur les engagements pris en 2009 par le Groupe dans le domaine de la sécurité alimentaire (les partenaires du secteur privé fournissent déjà environ 3 milliards de dollars pour les travaux du G8 dans ce domaine[13]). Les États-Unis ont annoncé une initiative d’une valeur de 300 millions de dollars, la Nouvelle alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition[14], qui vise à accélérer le flux de capitaux privés en faveur de l’agriculture en Afrique, à accroître l’utilisation de nouvelles technologies et d’autres innovations qui peuvent contribuer à augmenter la productivité agricole durable, et à réduire les risques pour les collectivités vulnérables. Il s’agit d’un partenariat entre les pays membres du G8, les gouvernements africains et le secteur privé en vue de stimuler la croissance durable et inclusive de la productivité agricole[15]. Dans la déclaration finale du Sommet, les dirigeants des pays les plus industrialisés reconnaissaient que le G8 avait accompli des progrès mesurables en 10 ans pour enrayer la pauvreté en Afrique, mais ils ont déclaré que « l’aide internationale ne peut à elle seule réaliser nos objectifs communs ». Les dirigeants du G8 ont aussi réaffirmé leur « engagement envers les peuples les plus pauvres et les plus vulnérables » et ils ont reconnu « le rôle crucial que joue l’aide publique au développement pour réduire la pauvreté et atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement[16] ».

Dans l’ensemble, ce qui précède montre bien que les intervenants dans le domaine du développement sont tout à fait conscients du rôle que le secteur privé peut jouer et devrait jouer. Or, l’étendue de ce rôle ne fait pas encore l’objet d’un consensus. Il faut également signaler que l’évolution du contexte du développement international ne se caractérise pas uniquement par le fait qu’on reconnaît de plus en plus l’importance du secteur privé. La mise en œuvre de programmes d’aide bilatéraux, étrangers au noyau habituel des États donateurs qui sont membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), suscite des débats sur les rôles, les responsabilités et les façons d’envisager le développement. Par ailleurs, on s’intéresse de plus en plus à de nouvelles formes de coopération en matière de développement, qui englobent des partenariats sud-sud.

B. Organismes d’aide bilatéraux et secteur privé

Pour illustrer la tendance susmentionnée, il faut indiquer que plusieurs organismes d’aide bilatéraux et multilatéraux ont entrepris de faire davantage appel au secteur privé et de souligner le rôle que ce dernier peut jouer pour aplanir les obstacles dans le domaine du développement. En septembre 2010, un certain nombre de ces organismes ont publié une déclaration des donateurs bilatéraux « à l’appui des partenariats avec le secteur privé pour le développement[17] ». Ont signé cette déclaration des organismes donateurs des pays suivants : Allemagne, Autriche, Danemark, États-Unis (United States Agency for International Development—USAID), Finlande, Japon, Norvège, Pays-Bas, Royaume-Uni (Department for International Development—DFID), Suède et Suisse.

On a informé le Comité des stratégies utilisées par deux organismes de développement bilatéraux, soit USAID et DFID. Ces organismes affectent beaucoup de ressources aux activités du secteur privé dans les pays pauvres et aux partenariats public-privé en tant que mécanismes novateurs pour obtenir des résultats dans le domaine du développement. Le Canada peut tirer de riches enseignements de ces deux exemples, et c’est pourquoi leurs approches sont exposées en détail dans la partie qui suit.

USAID

USAID, plus grande agence d’aide bilatérale dans le monde[18], fait équipe avec le secteur privé depuis fort longtemps. Cette coopération s’est intensifiée ces dernières années parce que le gouvernement désire assurer « l’efficience des ressources[19] ». En septembre 2010, le président Obama a signé la Directive sur la politique présidentielle sur le développement global, soit « la première directive de ce genre qu’ait adoptée une administration américaine[20] ». M^me Maura O’Neill, conseillère en chef de l’innovation et conseillère principale de l’administrateur à USAID, a décrit cette approche au Comité. Le président, a-t-elle dit, « nous a mis au défi d'imaginer un monde où l'aide ne serait plus nécessaire[21] ». L’aspect stratégique de la Directive du président touche le développement durable et « met l’accent sur la croissance économique, la gouvernance démocratique, les innovations porteuses de changements et les systèmes durables pour répondre aux besoins de base de l’être humain[22] ». Selon la Directive, la « croissance économique est le seul moyen durable d’accélérer le développement et d’enrayer la pauvreté ». Dans le même esprit, le document Quadrennial Diplomacy and Development Review produit en 2010 par le gouvernement américain indique : « Nous modifions notre façon de faire des affaires, en passant de l’aide à l’investissement et en cherchant davantage à aider les nations hôtes à ériger des systèmes durables[23] ».

Dr. Rajiv Shah, administrateur d’USAID, a exposé la nouvelle approche de l’organisme sur diverses tribunes, notamment dans un discours prononcé en octobre 2011 au sujet des partenariats public-privé. Dans son discours, M. Shah explique qu’il n’existe pas une seule et unique formule de réussite, mais que trois ingrédients sont nécessaires à la croissance économique vaste et durable : l’existence de solides institutions nationales, le développement du capital humain et « l’émergence d’un secteur privé solide et dynamique ». Ce dernier point, a-t-il dit, est l’aspect le plus difficile pour les agents de développement classiques. À ce propos, il a indiqué :

Je sais que c’est de l’inconnu pour bon nombre dans le domaine du développement.

Les premières expériences de l’investissement des sociétés dans le monde en développement témoignent d’activités qui ont fait beaucoup de tort comme on le sait. Ateliers clandestins, lait maternisé, Bhopal sont autant de mots qui évoquent des sociétés tirant profit de piètres règlements, enrichissant les élites et exploitant les pauvres.

Ces premières expériences ont induit une profonde méfiance envers le secteur privé chez les pays en développement ainsi que dans le monde du développement.

Voilà pourquoi notre collectivité hésite tant à faire équipe avec le secteur privé.

…

Mais l’entreprise moderne a une compréhension beaucoup plus éclairée de ce que sont les intérêts harmonisés qu’elle partage avec le monde du développement.

Walmart sait que lorsqu’elle se joint à USAID pour acheter les récoltes des agriculteurs de subsistance au Guatemala à des prix équitables, elle les aide à s’extirper de la pauvreté tout en consolidant sa propre chaîne d’approvisionnement.

Coca Cola sait que notre Alliance pour le développement mondial, qui a pour but d’approvisionner des collectivités dans le monde en eau propre, aide à combattre la maladie tout en lui permettant de construire des installations de mise en bouteille plus près de ses clients[24].

C’est pourquoi Dr. Shah a exhorté les intervenants du développement à « quitter leur zone de confort et à imaginer de nouveaux liens avec l’entreprise privée[25] ». Il sera question en détail de ce type de partenariats plus loin dans une partie du rapport qui traite de ce sujet.

DFID

Le Royaume-Uni a également réservé une plus grande place au secteur privé dans sa façon d’aborder le développement international. Dans une allocution prononcée en octobre 2010, M. Andrew Mitchell, nouveau secrétaire d’État pour le développement international, a exposé les raisons pour lesquelles une plus grande place était réservée au secteur privé, en s’appuyant sur les trois messages clés que voici au sujet de l’orientation future de la politique de développement du pays :

• Tout d’abord, « c’est la création de richesse, d’emplois et de moyens de subsistance surtout qui aidera les pauvres à se sortir de la pauvreté. L’aide est un moyen d’atteindre une fin et non une fin en soi ». Conscients qu’« il n’existe pas de formule magique pour la croissance » et que, tout en encourageant la croissance économique, les gouvernements doivent se montrer humbles à l’égard de ce rôle, le secrétaire a indiqué que le DFID se joindra aux pays en développement pour créer des environnements propices à l’investissement, pour réduire les obstacles à l’entrée sur le marché et au commerce, ainsi que pour veiller au développement d’un contexte réglementaire sain.
• Le second point porte sur l’organisation du DFID, qui serait remaniée pour faciliter la mise en œuvre de la vision exposée au premier point sur la lutte contre la pauvreté grâce à la création de richesse. Le secrétaire a indiqué qu’il fallait que le DFID devienne « un ministère qui comprend le secteur privé, qui a à sa disposition les outils nécessaires et qui est en mesure d’appuyer un secteur commercial dynamique, viable et en pleine croissance dans les pays les plus démunis ». Pour ce faire, le secrétaire a indiqué qu’il fallait que le DFID « fasse appel à de nouveaux types de personnes ayant des compétences différentes ».
• Enfin, la CDC, l’institution d’investissement du Royaume-Uni en matière de développement, serait repositionnée « afin de retrouver sa mission de développement et d’agir comme moteur permettant aux contribuables britanniques d’appuyer l’investissement inclusif dans certains endroits parmi les plus pauvres dans le monde[26] ».

Le secrétaire a également indiqué qu’il allait créer un nouveau départément du secteur privé au sein de DFID pour tenir compte de ces priorités. Un document publié en mai 2011 et intitulé The Engine of Development: The Private Sector and Prosperity for Poor People expose par le menu l’approche utilisée par le DFID[27].

Dans son exposé devant le Comité, M. Gavin McGillivray, chef du Département du secteur privé, DFID, a fait observer que même si le Ministère met davantage l’accent sur le secteur privé, toutes ses activités doivent être orientées vers la réduction de la pauvreté, conformément à l’International Development Act de 2002. « Toutes nos activités, y compris l'ensemble de notre engagement en matière de développement du secteur privé, sont un moyen de parvenir à un objectif, cet objectif étant de réduire la pauvreté dans les pays pauvres du monde[28] », a-t-il indiqué. M. McGillivray a expliqué le lien entre l’engagement avec le secteur privé et le mandat législatif du Ministère :

Nous savons, et les faits sont éloquents, que la réduction de la pauvreté est dictée principalement par la croissance économique, qui à son tour est dictée principalement par le succès de l'investissement privé et de l'entreprise privée. Il est donc tout à fait légitime pour ceux qui veulent réduire la pauvreté de tenter d'améliorer l'investissement privé et l'entreprise privée dans les pays pauvres du monde[29].

Dans le document de stratégie du DFID, il est indiqué que l’aide du Royaume-Uni demeurera non liée. Autrement dit, la nouvelle approche ne sert pas à promouvoir les objectifs commerciaux du Royaume-Uni à l’étranger.

M. McGillivray a également fait savoir au Comité que son ministère poursuit deux grands objectifs stratégiques reliés au développement du secteur privé. Le premier vise à augmenter l’investissement en améliorant le climat pour les investisseurs dans les pays à faible revenu afin que les différents secteurs qui pourraient avoir des retombées positives sur les gens puissent en bénéficier (p. ex. agriculture, infrastructure). Il a expliqué que pour élargir les possibilités d’investissement, il est nécessaire de travailler avec le secteur privé, autant les multinationales que les petits agriculteurs. Qui plus est, la création d’un environnement propice à l’investissement exige de solides institutions publiques. Le deuxième objectif du Ministère consiste à améliorer la prestation des services dans les pays en question, en faisant affaire avec des intervenants autres que ceux de l’État. On veut ainsi « améliorer l'accessibilité, la pertinence, la qualité et l'abordabilité des services de base qui touchent, par exemple, les soins de santé, les médicaments, l'éducation, la formation professionnelle, l'approvisionnement en eau, le traitement des eaux, l'électricité, les communications et le transport[30] ». Enfin, le DFID espère que sa nouvelle stratégie l’aidera également à mettre davantage à profit ses propres ressources et à réaliser des gains d’efficience[31].