Contexte

Le Comité permanent de la condition féminine (ci-après le Comité) a amorcé son étude sur la violence faite aux femmes autochtones en avril 2009, dans l’intention de recueillir de l’information sur l’étendue d’une telle violence, les programmes déjà en place pour la contrer, ses causes profondes et les mesures à prendre pour briser le cycle. En mars 2011, le Comité a déposé un rapport provisoire à la Chambre des communes, présentant les propos de plus de 150 témoins entendus lors des audiences tenues à Ottawa et dans 14 collectivités partout au Canada.

Pour ce rapport final, le Comité a choisi de délaisser les conséquences de la violence pour tourner son regard davantage vers l’importance d’autonomiser les filles et les femmes autochtones, en soutenant leur désir d’une vie meilleure, vécue dans l’indépendance, la confiance, l’influence et le pouvoir, dans le but de réduire la victimisation, la pauvreté, la prostitution et la violence à leur endroit.

Comme l’a déclaré un des témoins :

Jusqu’à présent, il ne s’agit que de mesures réactives, et les ressources ne sont que dans les mains des autorités. Il faut faire mieux. Nous devons soutenir les familles et collaborer pour trouver de meilleures solutions. Il faut d’abord cibler les nouveau-nés, puis remonter. Nous devons élever des enfants en santé pour obtenir des femmes éduquées, fortes. De cette manière, les femmes pourront pourvoir aux besoins de leur famille et elles ne seront plus prisonnières du cycle de la pauvreté^[1].

Ce regard dans le présent rapport reprend un changement en 2006 apporté au mandat du Programme de promotion de la femme, lorsque Condition féminine Canada a subventionné le Fonds communautaire pour les femmes et le Fonds de partenariat pour les femmes. Comme l’énoncent les directives de ces programmes, Condition féminine Canada visait en 2009-2010 les trois secteurs prioritaires suivants : éliminer la violence à l’égard des femmes et des filles, améliorer la sécurité économique et la prospérité de celles-ci et les encourager à assumer des rôles de leadership et de prise de décision^[2].

Lors des audiences, plusieurs témoins, particulièrement des prestataires de services ainsi que des organismes et des femmes autochtones, ont souligné les fondements historiques de la violence faite aux femmes autochtones aux mains des membres de la famille et de la collectivité comme d’étrangers. Le présent rapport regarde résolument vers l’avenir, mais il comporte un aperçu des situations passées et actuelles sur chacun des points suivants : la pauvreté, la propriété et la croissance économique chez les Autochtones; la disparition et l’assassinat des femmes autochtones; la sécurité au sein des collectivités pour les femmes autochtones, avec un accent particulier sur les services de police, et la prévention de la violence familiale et la guérison.

Nous nous sommes efforcés de donner de l’information sur les récents programmes du gouvernement fédéral, les projets actuels et les changements prévus, notamment les niveaux et les ententes de financement. Si possible, à partir tant des témoignages que des renseignements sur les programmes gouvernementaux provenant d’autres sources, nous chercherons par nos recommandations à corriger les problèmes du passé ainsi qu’à réduire la violence présente et à venir à l’égard des femmes autochtones, en nous attaquant aux causes profondes de cette violence et en proposant des approches visant à créer un avenir meilleur.

Pauvreté, propriété et croissance économique chez les Autochtones

Le Comité a concentré ses audiences non seulement sur les effets de la violence sur les femmes autochtones, mais aussi sur les mesures qui pourraient être prises par le gouvernement et d’autres acteurs pour améliorer les possibilités économiques des peuples autochtones, dont celles des femmes. Les paragraphes qui suivent, qui traitent des questions de pauvreté, de propriété et de croissance économique, résument les témoignages qui ont été livrés au Comité ainsi que les initiatives en cours. En outre, les recommandations du Comité portaient particulièrement sur l’importance d’améliorer la sécurité économique des femmes autochtones.

La pauvreté chez les Autochtones

Durant les audiences, des témoins ont indiqué que la pauvreté représentait la cause ou l’effet, voire la cause et l’effet de pratiquement tous les aspects de la violence à l’endroit des femmes autochtones. Le logement, la prostitution, la faible estime de soi, le manque de possibilités d’instruction, les dépendances sont tous liés à la pauvreté, selon des témoins de tous les horizons et de toutes les régions du pays.

Le Comité s’est fait dire à de nombreuses reprises que la pauvreté économique touche les populations autochtones dans les réserves et hors réserve de manière disproportionnée. Un témoin a chiffré le taux de pauvreté chez les femmes autochtones à 40 %^[3]. Le Comité s’est fait expliquer que cette pauvreté limite les choix qui s’offrent aux femmes qui veulent échapper à la violence dont elles sont l’objet chez elles et dans leur famille :

Des femmes reprennent des relations abusives ou sont incapables de s’en affranchir parce que l’aide sociale ne leur permet pas de subvenir à leurs besoins et à ceux de leurs enfants. Pour rendre les femmes, autochtones ou non, moins vulnérables à la violence des hommes, il faut absolument leur garantir une certaine sécurité financière [...]^[4]

Suffisance du revenu

Des témoins ont mentionné l’insuffisance des prestations d’aide sociale, dans les réserves et hors réserve, expliquant que cela limite la possibilité d’investir dans le développement du potentiel des femmes et des enfants. Certains ont mentionné que la pauvreté est la cause profonde de la présence disproportionnément marquée de femmes autochtones dans la prostitution au Canada. Un témoin a indiqué que l’emploi des femmes, même à temps partiel, pourrait contribuer à réduire ces chiffres^[5].

Des fonctionnaires d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)^[6] ont déclaré que la façon de fournir de l’aide dans les réserves est en train de changer; elle ne se limite plus au versement de prestations, mais englobe aussi des mesures plus actives :

Nous mettons également de l’avant un programme de soutien du revenu, qui sera offert dans les réserves, et qui visera uniquement à combler les besoins essentiels et à mettre en place des mesures dynamiques qui aideront chaque personne à participer à des activités de préparation à l’emploi et de formation devant déboucher sur l’emploi. À mesure que ce projet progresse, nous avons l’espoir d’amener les personnes qui vivent dans une réserve à être plus responsables et plus autonomes et aussi de réduire l’impact de la pauvreté^[7].

Accès à l’éducation et à la formation

Des témoins ont dit au Comité qu’il s’est établi un cycle de pauvreté en vertu duquel l’éducation est devenue pratiquement inaccessible, ce qui empêche des femmes d’accéder à des emplois bien rémunérés, tout en réduisant les possibilités d’instruction et la sécurité économique de leurs enfants^[8]. Le Comité a entendu des témoignages explicites sur le rôle de l’éducation pour rompre le cycle de la violence :

Tant qu’on ne leur donnera pas la possibilité de terminer des études supérieures, de trouver un emploi bien rémunéré et de recevoir des soins de santé appropriés, les femmes autochtones seront confinées à la pauvreté, ce qui ne les condamne pas seulement à l’angoisse et à une vie de misère, mais aussi, trop souvent, à vivre dans la violence^[9].

Parallèlement, des témoins ont mentionné que l’éducation est un facteur clé de la réussite des peuples autochtones^[10] et ont cité les résultats positifs des programmes d’aide financière destinés aux femmes autochtones qui veulent faire des études, notamment au niveau du postsecondaire et de la formation^[11].

AADNC a dit au Comité que la Prestation nationale pour enfants aide les Premières nations dans les réserves en finançant les activités de transition du domicile au travail^[12]. En outre, le Programme de soutien aux étudiants du niveau postsecondaire (PAENP), administré conjointement par AADNC, des conseils de bande et des organisations inuites, offre des bourses d’étude aux étudiants inuits et autochtones inscrits au titre de la Loi sur les Indiens ^[13]. Les bourses couvrent les frais d’inscription, les droits de scolarité ainsi que le coût des livres et des fournitures scolaires. Une prestation pour les déplacements est aussi offerte aux étudiants qui doivent quitter leur lieu de résidence permanente pour étudier. Le PAENP peut par ailleurs englober une indemnité de subsistance pour aider les étudiants à payer les coûts de la nourriture, du logement, du transport et de la garde d’enfants, s’il y a lieu. Les autochtones non inscrits et les métis ne sont pas admissibles à cette aide financière, mais ils ont droit au régime général d’aide financière pour les études postsecondaires.

Dans son discours du Trône de 2010, le gouvernement s’est engagé à nouer des partenariats avec les collectivités autochtones et les gouvernements provinciaux afin d’améliorer le rendement scolaire chez les peuples autochtones^[14]. Le Budget de 2010 a réitéré cet engagement, à savoir que le gouvernement mettrait en œuvre :

[...] une nouvelle approche pour l’aide aux étudiants inuits et des Premières nations de niveau postsecondaire, afin que ceux-ci reçoivent le soutien dont ils ont besoin pour poursuivre leurs études. Cette nouvelle approche sera efficace et responsable et sera coordonnée avec les autres programmes fédéraux d’aide aux étudiants^[15].

Un processus d’examen est en cours.

Par conséquent, le Comité recommande que l’examen du Programme fédéral d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire s’attarde à la situation particulière des femmes autochtones qui s’affranchissent de la violence et propose des solutions.

Modèles

Dans les témoignages et sur le terrain, le Comité s’est fait dire qu’il est important d’accroître la visibilité des femmes dans des rôles de leaders au sein des collectivités autochtones. Ces femmes, a appris le Comité, peuvent servir de modèles pour les plus jeunes en leur présentant des possibilités d’avenir^[16]. En particulier, des femmes chefs ont déclaré qu’elles déploient dans leur milieu tous les efforts possibles pour encourager les jeunes femmes à développer leurs capacités en matière de leadership^[17].

Par ailleurs, la ministre de la Condition féminine a dit au Comité que les fonds du programme appuient les fournisseurs de services autochtones qui offrent une formation en leadership aux jeunes femmes pour les amener à devenir des piliers dans leur collectivité^[18].

Propriété

L’accès à la propriété est une source de sécurité économique dont jouissent de nombreuses Canadiennes, mais dans les réserves, les droits en matière de propriété ne sont pas protégés par les lois actuelles. Les biens immobiliers matrimoniaux (BIM), selon AADNC, « désignent principalement le foyer familial où les deux époux ou conjoints de fait ont vécu durant leur mariage ou leur union de fait^[19]. »

Pour la plupart des Canadiens, « les lois provinciales et territoriales protègent les droits ou les intérêts en matière de biens immobiliers matrimoniaux durant la relation ou en cas de séparation, de divorce ou de décès^[20]. » Toutefois, les tribunaux ne peuvent pas appliquer les lois familiales provinciales ou territoriales dans les réserves pour ce qui concerne les BIM, et la Loi sur les Indiens ne parle pas de cette question^[21].

Selon AADNC, sans une loi sur les BIM, les droits en matière de propriété immobilière et les intérêts des époux ou conjoints de fait qui vivent dans des réserves ne sont pas pleinement protégés en cas de séparation, de divorce ou de décès^[22].

Le projet de loi S-2, Loi concernant les foyers familiaux situés dans les réserves des Premières nations et les droits ou intérêts matrimoniaux sur les constructions et terres situées dans ces réserves (titre abrégé : Loi sur les foyers familiaux situés dans les réserves et les droits ou intérêts matrimoniaux) a été présenté au Sénat, le 28 septembre 2011, par le leader adjoint du gouvernement au Sénat, l’honorable Claude Carnigan^[23]. Le projet de loi vise à assurer aux personnes vivant dans les réserves une protection similaire à celle dont jouissent les personnes vivant hors réserve.

Lorsque des couples mariés divorcent, le partage des biens matrimoniaux, tant immobiliers (comme des terres et des habitations) que personnels, se fait en fonction des lois provinciales, tel que le prévoit le paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867. Cependant, à cause du paragraphe 91(24) de cette même loi, qui attribue au Parlement du Canada la compétence législative concernant les « Indiens et les terres réservées pour les Indiens », les lois provinciales ne s’appliquent pas au partage des biens matrimoniaux sur les terres de réserve. La Cour suprême du Canada a affirmé que les tribunaux ne peuvent se fonder sur les lois provinciales pour ordonner le partage des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves^[24].

L’absence historique de dispositions, dans la Loi sur les Indiens du gouvernement fédéral ou dans tout autre instrument applicable à la division des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, constitue ce que l’on a coutume d’appeler un vide juridique, de sorte que ceux vivant dans les réserves n’ont pu utiliser l’appareil judiciaire canadien pour régler des questions de partage de biens immobiliers après une rupture conjugale^[25].

Un grand nombre de rapports nationaux et internationaux ont traité de la question, y compris des rapports des Nations Unies^[26] et recommandent que le Canada prenne des mesures pour résoudre ce problème.

Dès 2003, les comités parlementaires se sont penchés sur la question, notamment avec la vaste étude réalisée par le Comité permanent de la condition féminine et déposée au Parlement en juin 2006^[27]. Ce qui est particulièrement intéressant dans cette étude, c’est que l’AADNC a indiqué que dans les cas de violence familiale et de mauvais traitements, un tribunal ne peut ordonner au conjoint fautif de quitter la maison familiale située dans une réserve, même de façon temporaire^[28].

Le 20 juin 2006, l’honorable Jim Prentice, ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et interlocuteur fédéral auprès des Métis et des Indiens non inscrits, a annoncé la tenue de consultations canadiennes sur la question des biens immobiliers matrimoniaux dans les réserves, et il a nommé une représentante ministérielle chargée de prendre part au processus de consultation^[29].

Dans son rapport, la représentante ministérielle fait remarquer que bien qu’on n’ait pas eu suffisamment de temps pour qu’un consensus puisse être atteint « les discussions approfondies sur plusieurs questions de politique et préoccupations ont permis de réaliser des progrès vers l’élaboration d’un consensus^[30] ».

Le projet de loi S-2 permet aux Premières nations de concevoir des lois sur les droits et intérêts relatifs aux biens immobiliers matrimoniaux en cas de séparation, de divorce ou de décès, et de prévoir des ordonnances de protection d’urgence et des ordonnances d’occupation exclusive. Le 21 novembre 2011, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a tenu sa première réunion sur le projet de loi S-2, et le 30 novembre 2011, le quatrième rapport du Comité sur le projet de loi S-2 a été adopté.

AADNC s’est engagé à appuyer cette loi au moyen d’un Centre d’excellence, de la formation et de l’éducation des agents de police, de la distribution de matériel didactique aux juges concernés, d’une campagne d’éducation et de sensibilisation du public visant les membres des Premières nations les plus directement touchés par le changement dans la loi^[31]. L’Assemblée des Premières Nations a déclaré que les plus grandes préoccupations des Premières nations concernaient la compétence et les pouvoirs des Autochtones en la matière, ainsi que les capacités nécessaires pour améliorer véritablement l’accès à la justice pour les personnes concernées^[32].

Plusieurs témoins ayant comparu devant le Comité ont défini les avantages potentiels du projet de loi, en offrant, notamment, plus de choix aux femmes victimes de violence^[33], alors que d’autres témoins ont exprimé des réserves quant aux effets de cette mesure législative^[34].

Croissance économique

Même si le Comité n’a pas cherché à recevoir des témoignages portant précisément sur la croissance économique et son lien avec la lutte contre la violence faite aux femmes autochtones, plusieurs témoins ont signalé qu’il s’agissait d’un facteur important de réduction des mauvais traitements.

Le Comité a entendu que, depuis toujours, les Autochtones vivant dans certaines réserves ne peuvent pas participer aux activités économiques dans les communautés environnantes. Un témoin a dit au Comité :

Au fil des années, nous avons été exclus de la participation économique au Canada, et jusqu’à ce que j’atteigne 14 ans, je ne pouvais légalement quitter la réserve sans laissez-passer. Nous étions donc confinés dans les réserves, nous étions légalement exclus^[35].

Accès aux ressources dans les réserves

Plusieurs témoins ayant comparu devant le Comité ont aussi décrit les obstacles actuels au développement économique dans les réserves, en parlant plus particulièrement du fait que peu profitent des avantages économiques que procurent les ressources sur les terres de réserve. Les membres autochtones de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) travaillant dans des collectivités des Premières nations ont signalé le manque de possibilités de développement économique dans la plupart des réserves^[36].

Un témoin a attiré l’attention du Comité sur les obstacles qui empêchent les gens de tirer profit des ressources dans les réserves :

La pauvreté est un facteur important à tous points de vue. Il faut se demander pourquoi les gens sont si pauvres. Lorsqu’il est question de pauvreté, il faut examiner ce qui s’est produit lors de la colonisation du Canada. Nous n’avons aucun droit sur nos ressources et nos minéraux^[37].

Développement économique

Plusieurs témoins ont déclaré que le développement économique est essentiel pour donner des emplois non traditionnels à ceux qui en veulent; qui plus est, ce type de développement peut créer les ressources nécessaires pour combler d’autres besoins sociaux, comme l’accès à des logements abordables, permettant ainsi de réduire la surpopulation dans les habitations qui est à l’origine de violences familiales^[38].

D’autres témoins ont fait état des obstacles au développement économique, particulièrement dans les réserves^[39].

Dans sa déclaration devant le Comité, le ministre de la Justice, a fait remarquer que le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones est une mesure que le gouvernement du Canada a prise pour s’attaquer aux causes profondes de la violence faite aux femmes autochtones^[40]. L’énoncé du Cadre en question fait référence aux « conditions nouvelles et changeantes, en mobilisant les partenariats et en visant les résultats »; l’objectif est « de s’assurer que les Canadiens autochtones profitent des mêmes possibilités d’emploi, de revenu et de création de la richesse que les autres Canadiens^[41] ».

Le Cadre vise à éliminer les principaux obstacles au développement économique des Autochtones, comme le demandent les organisations autochtones, et notamment à régler plusieurs questions soulevées devant le Comité, comme celles concernant le cadre juridique et réglementaire, l’accès aux terres et aux ressources, les options financières limitées, le besoin de main-d’œuvre qualifiée, la nécessité d’investir dans les infrastructures et les capacités au sein des collectivités autochtones. Le Cadre servira d’outil décisionnel, d’évaluation et de communication^[42], et sera axé sur quatre priorités stratégiques : renforcer l’entrepreneuriat autochtone, développer le capital humain autochtone, améliorer la valeur des actifs autochtones et façonner des partenariats nouveaux et efficaces^[43].

Le Cadre peut servir de toile de fond à une recommandation formulée par la Ontario Federation of Indian Friendship Centres^[44], et modifiée comme suit par le Comité :

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral prenne des mesures pour éliminer les obstacles au développement économique des Autochtones vivant dans les réserves, en portant une attention particulière aux obstacles à la pleine participation des femmes autochtones.

Disparition et assassinat des femmes autochtones

Dans tout le pays, les disparitions et assassinats des femmes autochtones constituent, par leur nombre disproportionnellement élevé, un phénomène distinct qui révèle la vulnérabilité de ces dernières. Le Comité a entendu de nombreux témoignages sur les mesures stratégiques et policières dans ces cas ainsi que sur les conséquences, tant pour les familles que pour les collectivités éprouvées par la perte de ces femmes. De plus, certains témoins se sont inspirés de leur propre expérience de la perte d’une amie proche ou d’une personne de leur famille pour livrer leur témoignage^[45].

L’initiative Soeurs par l’esprit, de l’Association des femmes autochtones du Canada, a particulièrement souligné le nombre de femmes autochtones disparues et assassinées. En mars 2010, dans le cadre de cette initiative, l’Association a documenté 582 cas de disparitions et de meurtres de femmes autochtones^[46]. Condition féminine Canada a accordé à l’Association des subventions de 5 millions de dollars entre 2005 et 2010 dans le but précis de déterminer les causes profondes, les tendances et les circonstances de violence qui ont mené à la disparition et au décès de filles et de femmes autochtones.

Dans le cadre de ce travail, l’Association a consigné ces cas de façon exhaustive dans une base de données^[47], a soutenu les familles et les collectivités touchées, a travaillé de concert avec les prestataires de services, les policiers et les systèmes de justice, et a collaboré avec les organismes autochtones, les organismes des droits de la personne et le gouvernement fédéral pour sensibiliser davantage la population à la violence et tenter de résoudre ce problème.

Bien que cette initiative ait pris fin le 31 mars 2010, le gouvernement, dans son budget 2010, s’est engagé à investir « 10 millions de dollars sur deux ans pour faire face au problème du nombre élevé de femmes autochtones disparues ou assassinées^[48] »; de plus, Condition féminine Canada a financé l’Association des femmes autochtones du Canada pour qu’elle puisse passer de la recherche à l’action^[49]. On trouvera une description détaillée de ses efforts ultérieurement dans le présent rapport.

Financement de Condition féminine Canada

Condition féminine Canada a versé 500 000 $ à l’Association des femmes autochtones du Canada pour financer un projet de six mois intitulé Du constat aux actes I. Selon une fiche d’information du gouvernement :

Cette initiative renforcera la capacité des femmes et des filles autochtones de tout le Canada de reconnaître les problèmes de violence fondée sur le sexe dans leurs familles et dans leurs collectivités et d’y répondre; elle renforcera également la capacité des collectivités de briser le cycle du silence^[50].

Ce projet a été suivi de Du constat aux actes II, pour lequel l’Association a reçu 1 890 844 $ sur trois ans de la part du Fonds communautaire de Condition féminine Canada^[51]. Le projet, qui doit durer de février 2011 à avril 2014, « renforcera la capacité des collectivités, des gouvernements, du milieu de l’enseignement (notamment le Collège canadien de police, les établissements d’enseignement postsecondaire ainsi que les écoles élémentaires et secondaires) et des prestataires de services de remédier aux causes profondes de la violence faite aux femmes et aux filles autochtones^[52] ».

Financement de Justice Canada

Le 29 octobre 2010, l’honorable Rona Ambrose, ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux et ministre de la Condition féminine « a annoncé […] les mesures concrètes que prend le gouvernement du Canada pour s’attaquer à la question du nombre troublant de femmes autochtones disparues et assassinées^[53] ». Le montant de 10 millions de dollars sera versé au ministère de la Justice du Canada sur deux ans, pour « améliorer la sécurité des collectivités et s’assurer que le système de justice et les organismes responsables de l’application de la loi peuvent mieux intervenir dans les cas de femmes autochtones disparues et assassinées^[54] ».

Le communiqué de presse précisait que la subvention portait notamment sur les points suivants :

• le financement fédéral pour les provinces et les territoires pour les services adaptés aux victimes autochtones, ainsi que le financement des groupes autochtones pour aider les familles des femmes autochtones disparues et assassinées;
• l’élaboration de nouveaux documents d’information et de projets pilotes dans les écoles et les collectivités à l’intention des jeunes femmes autochtones;
• l’élaboration de nouveaux plans de sécurité communautaire pour améliorer la sécurité des femmes dans les collectivités autochtones^[55].

Le ministère a fait état de sept mesures concrètes de l’initiative qui motivaient particulièrement la subvention de 10 millions de dollars^[56]. Les six premières s’énoncent ainsi :

• 4 millions de dollars pour un Centre national de soutien policier pour les personnes disparues, des améliorations au Centre d’information de la police canadienne (CPIC), et un site Web pancanadien pour encourager le public à fournir des renseignements sur les cas de personnes disparues et les restes humains non identifiés;
• 1 million de dollars pour l’élaboration de projets pilotes en milieux scolaire et communautaire afin de contribuer à la guérison et au progrès — notamment par des solutions de rechange — des jeunes femmes autochtones à risque, notamment les jeunes délinquantes;
• 2,15 millions de dollars sur deux ans au Fonds d’aide aux victimes, du ministère de la Justice du Canada, pour aider les provinces de l’Ouest à élaborer ou à adapter des services aux victimes destinés aux peuples autochtones ainsi que des services aux victimes adaptés à l’intention des familles des femmes autochtones disparues et assassinées, et aux groupes communautaires autochtones pour s’attaquer aux problèmes uniques auxquels sont confrontées dans la collectivité les familles des femmes autochtones disparues ou assassinées;
• 1,5 million de dollars sur deux ans à l’élaboration de plans de sécurité communautaire afin d’améliorer la sécurité des femmes autochtones dans les collectivités autochtones;
• 850 000 $ en 2010-2011 aux organismes autochtones et aux groupes de vulgarisation juridique qui travaillent avec les groupes autochtones, en vue de l’élaboration de documents destinés au public sur l’importance de rompre le cycle intergénérationnel de la violence qui menace les collectivités autochtones au Canada;
• Près de 500 000 $ pour l’élaboration d’un recueil national de pratiques prometteuses dans les domaines de l’application de la loi et du système de justice pour aider les collectivités et groupes autochtones à améliorer la sécurité des femmes autochtones au pays.

Comme dernière mesure concrète, le ministère de la Justice présentera des modifications au Code criminel afin d’améliorer l’efficacité des enquêtes et de simplifier les processus judiciaires, notamment en facilitant le processus d’obtention d’ordonnances ou de mandats précis dans le cadre d’une enquête pour laquelle une autorisation d’écoute électronique a été accordée par un juge. D’autres modifications seront apportées à l’article 184.4 du Code criminel, qui accorde le pouvoir de procéder à l’écoute électronique sans mandat en cas d’urgence, comme les enquêtes sur le meurtre ou l’enlèvement de femmes autochtones^[57].

Sur le chemin du progrès

Des témoins ont souligné l’importance fondamentale de conserver et d’augmenter la base de données élaborée par l’Initiative Sœurs par l’esprit de l’Association des femmes autochtones du Canada, sur les cas de disparition et de meurtre des femmesautochtones au Canada^[58]. Auparavant, il n’y avait aucune source de données détaillées sur les filles et les femmes autochtones enlevées et assassinées^[59].

Bon nombre de témoins ont expliqué au Comité que les services policiers ne précisent pas systématiquement le statut autochtone des victimes de violence^[60]. Ils ont déclaré que les renseignements sur l’identité ethnique des victimes (métisse, Première nation ou inuite) sont encore plus limités^[61].

Le Comité a appris que les policiers avaient des réserves quant au fait de recueillir de telles données, particulièrement sur l’identité autochtone. L’Association s’est penchée sur ces réserves au cours d’efforts de collaboration récemment lancés par l’organisme :

Il y a deux ans environ, nous avons tenu des ateliers de travail dans dix collectivités dans le but de les mobiliser et de les sensibiliser à la question de la collecte des données judiciaires, tout particulièrement au sujet des personnes d’origine autochtone — les membres d’une première nation, les Métis et les Inuits. Ces collectivités ont convenu avec réserve qu’il fallait recueillir cette information, mais en faisant preuve de respect envers les différentes cultures^[62].

Devant l’impossibilité pour les services policiers de recueillir toutes les données sur les cas de disparition et d’assassinat de femmes autochtones^[63], le Comité saisit toute l’importance du rôle des organismes autochtones locaux dans le suivi et le repérage des cas qui surviennent dans les collectivités et dans la rue.

La collaboration est au cœur même de l’élaboration et de la mise à jour d’une telle base de données. L’Association des femmes autochtones a décrit comment l’initiative Sœurs par l’esprit avait tissé des relations de travail fructueuses avec divers organismes policiers provinciaux pour vérifier leurs données^[64] ou pour garantir l’exactitude de leurs propres renseignements lors de l’élaboration de cette base de données^[65]. À titre d’exemple, les Sœurs par l’esprit ont commencé à établir des protocoles d’entente en matière de partage d’information avec la Police provinciale de l’Ontario, avec le Manitoba Action Group on Exploited and Vulnerable Women et avec la GRC, qui a une base de données nationale^[66]. L’Association a exprimé ses préoccupations devant la difficulté de conserver et de mettre à jour cette base de données par suite du manque de financement, et devant la perte de sa valeur, au fur et à mesure qu’elle perd de son actualité, ce qui, pour l’Association, complique la tâche d’évaluer si les mesures adoptées ont réellement contribué à réduire le nombre de disparitions ou d’assassinats de femmes autochtones^[67].

La GRC a déclaré au Comité qu’elle espère que les renseignements recueillis par l’Association des femmes autochtones contribueront au développement de ses bases de données^[68]. À son tour, l’Association a affirmé au Comité qu’elle était ouverte à l’idée de collaborer avec la GRC à l’étoffement de la base de données du Centre d’information de la police canadienne^[69].

En se fondant sur les témoignages suggérant que la collaboration entre la GRC et l’Association puisse favoriser de futures initiatives reliées aux disparitions et aux assassinats de femmes,

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral collabore avec l’Association des femmes autochtones du Canada pour explorer la faisabilité de i) partager en tout ou en partie les renseignements de la base de données avec le Centre national de soutien pour les personnes disparues de la Gendarmerie Royale du Canada; ii) décider quelle information, s’il en est, peut être rendue disponible en toute éthique de façon plus large, au-delà des agents de police et du système judiciaire.

Nombre de témoins ont également affirmé au Comité que les familles des femmes autochtones disparues et assassinées avaient besoin de soutien dès le début de l’épreuve et en tout temps par la suite. Pendant une visite à Kitigan Zibi Anishinabeg au Québec, le Comité a rencontré M^me Laurie Odjick, dont la fille de 16 ans est disparue en 2008. M^me Odjick a fait part du peu de conseils qu’elle a reçus lorsque sa fille a été portée disparue, qu’elle ne savait pas trop comment agir avec la police et décrit ses besoins de soutien tant financier que psychologique pendant qu’elle poursuivait ses recherches pour trouver sa fille. Les témoins ont défini les différents types particuliers de soutien financier et autres, et ont exprimé leur inquiétude de constater que les programmes actuels n’accordent aucun financement pour la poursuite de leur prestation^[70].

Le Comité a appris l’existence de quelques programmes de Santé Canada destinés aux collectivités autochtones en général, qui pourraient servir aux familles de femmes disparues ou assassinées, notamment les quelque 200 millions de dollars investis chaque année dans la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, qui offre des services de counselling en santé mentale et des centres de désintoxication^[71].

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire de Santé Canada et en collaboration avec les organismes autochtones provinciaux et territoriaux, envisage des services de soutien à mettre en œuvre à la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits destinés aux familles des femmes autochtones disparues et assassinées.

Les services d’assistance juridique demandés par les familles de femmes autochtones disparues et assassinées feront l’objet d’une section ultérieure du présent rapport.

Le Comité a également entendu parler du travail du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les femmes portées disparues et assassinées, créé au début de 2006 par les sous-ministres des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pour étudier le problème des femmes disparues au Canada. Sous la coprésidence de la Colombie-Britannique et de l’Alberta, ce groupe oriente ses efforts sur « l’identification, l’enquête et la poursuite efficaces dans les affaires de tueurs en série qui mettent en cause des personnes dont le style de vie les expose à des risques élevés, y compris celles qui vivent de la prostitution » ainsi que sur l’« examen des pratiques exemplaires pour faciliter la détection précoce des tueurs en série potentiels, ainsi que des stratégies pour protéger les victimes potentielles^[72] ».

Les témoins ont déclaré au Comité que le Groupe de travail allait « étudier la manière dont tous les éléments du système de justice pénale gèrent tous les rapports de personnes portées disparues, à partir du moment où une personne, la famille ou un proche avise la police, les services d’aide aux victimes ou tout autre service social^[73] ».

Le ministère du procureur général de la Colombie-Britannique a affirmé qu’un résumé du rapport final du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les femmes portées disparues et assassinées a été préparé pour octobre 2010 et qu’une version finale allait être publiée en 2011^[74]. Dans son résumé, intitulé Questions relatives au grand nombre de femmes assassinées et disparues au Canada, le Comité de coordination des hauts fonctionnaires — Groupe de travail sur les femmes disparues présente 52 recommandations dont il demande l’adoption avec insistance, parce que « le nombre des prédateurs en série au Canada n’est peut-être pas considérable, mais le nombre de leurs victimes est important et les conséquences de ces cas sont répandues^[75] ».

Enfin, des témoins ont demandé la création d’une enquête nationale indépendante ou d’un groupe de travail sur les femmes autochtones disparues et assassinées^[76].

Sécurité au sein des collectivités pour les femmes autochtones

Le Comité a entendu des témoignages bouleversants et probants présentés par des femmes et des organismes de services qui ont décrit les dangers auxquels étaient exposées les femmes victimes de violence, non seulement dans leur foyer, mais aussi lorsqu’elles vont chercher des services censés les aider (notamment des services policiers, des refuges d’urgence et des logements de transition abordables). Ces problèmes étaient particulièrement marqués dans les réserves et les collectivités éloignées. Les femmes qui réclamaient soit l’application de la loi, soit des refuges d’urgence ou des maisons de transition se heurtaient au problème sous-jacent de risquer de se voir retirer leurs enfants par suite de leur divulgation des dangers qu’elles couraient, et des mesures inadéquates en place pour protéger les enfants vivant dans des familles exposées à la violence. Le rapport comprend également des remarques sur la protection de l’enfance dans le contexte de la prévention de la violence familiale.

Services de police

Il est impossible de faire abstraction de l’importance du système de justice pénale. Comme a déclaré un des témoins au comité :

Les failles du système de justice pénale sont probablement les facteurs systémiques les plus insidieux de la vulnérabilité des femmes autochtones parce qu’elles sont souvent encouragées à s’adresser à la police et aux tribunaux pour obtenir de l’aide. Or, l’histoire de ces femmes montre qu’elles continuent d’être victimisées en partie à cause du système de justice pénale^[77].

Toutefois, le Comité a entendu des histoires de réussite tout comme des commentaires sur le besoin de réformes. Il reconnaît toutefois que nombre de ces problèmes sont de juridiction provinciale ou territoriale dans un contexte hors réserve.

Formation culturelle et historique

Les témoignages entendus dans tout le pays en ce qui concerne les services policiers, leur réactivité et les conséquences de faire appel à eux dans des situations de violence familiale ont varié considérablement. Comme nous l’avons énoncé ci-dessus, les personnes et les organismes faisant état de la disparition ou du meurtre de membres de la famille ont décrit des expériences différentes. Ils ont mentionné des projets locaux dans certaines collectivités, régions et provinces qui ont réussi à tisser des liens de confiance et de compréhension réciproque entre les policiers, les femmes autochtones et leur collectivité. Dans d’autres cas, les femmes ont parlé d’indifférence apparente ou de discrimination de la part des policiers. Ces expériences ont contribué à la propension ou à la réticence des femmes autochtones et des organismes à leur service à communiquer avec les services policiers en situation de violence dans leur foyer ou dans leur collectivité.

De plus, dans certaines collectivités, les femmes autochtones et les organismes qui les aident ont déclaré que les policiers étaient explicitement racistes ou ne comprenaient nullement l’histoire et la culture des nations autochtones au Canada, voire les deux^[78]. Lorsque les témoins décrivaient des liens positifs avec les forces policières, ils évoquaient également la formation distincte qui avait été offerte à celles-ci. Plusieurs témoins ont indiqué la nécessité d’élargir ces efforts de formation et l’importance que les agents de police de tous les niveaux reçoivent cette formation qui leur permettrait de s’informer sur l’identité autochtone (le besoin d’avoir de meilleurs renseignements) et d’évaluer les situations de violence familiale dans le cadre desquelles ils sont appelés à intervenir. Parmi ces témoins, on retrouvait tant des policiers que des femmes autochtones^[79]. Comme mentionné auparavant, le programme d’application de la recherche de l’Association des femmes autochtones relativement aux disparitions et aux assassinats de femmes autochtones comporte un élément de collaboration avec les services policiers pour élaborer et offrir ce type de formation.

Le Comité a entendu des témoins déclarant que cette formation sur l’histoire, la culture et les mœurs autochtones a contribué à établir des liens de confiance entre les policiers, les femmes autochtones et leur collectivité, et à s’attaquer à la violence à l’égard des femmes au sein de ces collectivités. En conséquence,

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral, sous l’égide de l’Initiative de lutte contre la violence familiale, en collaboration avec le Collège canadien de police, les groupes de femmes autochtones et le ministère de la Sécurité publique Canada, élabore et diffuse des documents de formation portant sur le contexte culturel et historique de la violence faite aux femmes autochtones.

Réactions aux signalements de violence

Une des témoins a décrit le lien entre les services policiers et la protection contre la violence en affirmant que les Autochtones étaient « surréglementés et surprotégés^[80] ». Situation qui relève d’un ensemble complexe de facteurs qui nuisent à un lien plus étroit entre les efforts policiers et la protection.

Par exemple, tant les victimes de violence que les services policiers qui sont appelés en intervention sont exposés aux conséquences que pourraient avoir des résultats sur la victime, sa famille et sa collectivité en général. La situation est particulièrement évidente au sein des collectivités vivant dans les réserves ainsi que dans d’autres collectivités petites et éloignées. Selon un témoin,

La question, c’est que la femme est victime de violence et veut que cela cesse. La raison pour laquelle beaucoup de femmes sont très réticentes même à appeler la police, c’est parce qu’elles ne veulent pas déraciner leur famille. Elles ne veulent pas perdre tout cela — le sens de la communauté, d’une part, et le sens de la famille. Toute leur famille vit dans la collectivité et cela pourrait causer un malaise dans la communauté à cause de la famille du mari. Cela a vraiment des répercussions sur la collectivité tout entière et non seulement sur la famille^[81].

Lorsque les femmes demandent effectivement que les policiers interviennent, le Comité a entendu d’un policier que dans les collectivités petites et éloignées, il peut s’avérer impossible de retirer l’auteur de la violence du foyer familial ou de trouver des services appropriés pour les enfants^[82]. D’autres témoins de collectivités urbaines ont dit au Comité que les policiers n’agissaient pas assez rapidement pour porter une accusation et établir des preuves qui puissent être présentées en Cour en vue d’une condamnation^[83]. Les façons de faire les plus prometteuses décrites par des femmes et des organismes autochtones ainsi que par des policiers eux-mêmes reposaient sur la collaboration entre le service de police, les organismes autochtones et les prestataires de programmes dont la mission consiste à donner du soutien d’urgence et à long terme aux femmes autochtones victimes de violence^[84].

La ministre de la Condition féminine, l’honorable Rona Ambrose a fait la déclaration suivante au Comité, dans un contexte plus large :

Les causes premières à la violence dans les collectivités autochtones comprennent notamment la pauvreté et le racisme. C’est pourquoi il est incroyablement important pour nous de collaborer avec des organismes autochtones de tout le pays pour s’allier à des acteurs tels que la GRC et Justice Canada, parce qu’il faut attaquer le problème sous divers angles à la fois. Il faut poursuivre les coupables, il faut faire de la prévention et il faut des organismes communautaires dont l’intervention tient compte des différences de culture^[85].

En s’inspirant de ce témoignage, le Comité recommande que le gouvernement fédéral, sous l’égide de l’Initiative de lutte contre la violence familiale, travaille en collaboration avec l’Association canadienne des chefs de police, les groupes de femmes autochtones ainsi que les ministères de la Condition féminine Canada, des Affaires autochtones et Développement du nord Canada et de le ministère de la sécurité publique du Canada pour mener un projet pilote et diffuser les résultats d’une approche collaborative au sein de la collectivité au problème de la violence à l’égard des femmes autochtones.

Accès à la justice

Le Comité s’est fait dire que, dans certains cas, lorsque les femmes recherchent effectivement un recours juridique contre l’auteur de la violence qu’elles subissent, elles se heurtent à des obstacles majeurs, notamment à l’attitude tant des policiers que des Cours ainsi qu’à la pénurie d’aide juridique qui leur est offerte^[86].

Nombre de témoins ont relevé que seule une petite proportion des signalements de violence donne lieu à une accusation^[87]. En ce qui a trait au système judiciaire même, le Comité a entendu des témoignages sur les conséquences de l’inaction des Cours^[88], et sur l’importance d’un service d’aide juridique pour les femmes autochtones qui décident de porter des accusations et d’intenter des poursuites^[89]. Comme mentionné, le Comité a appris l’existence d’un écart qui se forme à l’égard des membres des familles qui cherchent des recours juridiques à la suite de disparition ou d’assassinat de femmes.

On relève de grandes différences dans l’accès aux Cours et dans leur fonctionnement en ce qui concerne la violence à l’égard des femmes autochtones. Dans certaines collectivités, le nombre de cas est peu élevé car seules des cours itinérantes sont disponibles^[90]. À Edmonton, le Comité a appris l’existence d’un tribunal pour l’instruction des causes de violence conjugale qui tient des audiences tous les jours. Dans quelques provinces et territoires, les policiers et les travailleurs sociaux peuvent interviewer toutes les parties concernées et leur avocat, évaluer les risques, faire des recommandations à la Cour, et travailler avec des organismes pour proposer des plans de réconciliation familiale.

Un bon nombre de programmes d’investissement fédéral, décrits ultérieurement, ont été créés dans le but d’améliorer l’accès des femmes autochtones au système de justice pénale. Toutefois, aucun ne vise à prêter assistance aux victimes ou aux membres de leur famille pour leur donner accès à un avocat. C’est pourquoi,

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral continue à collaborer avec ses divers partenaires et intervenants provinciaux et territoriaux pour déterminer quelles mesures supplémentaires, à l’intérieur des modèles de service actuels, permettraient de mieux répondre aux besoins des Autochtones victimes de violence.

Parmi les programmes fédéraux visant à améliorer l’accès à la justice de façon générale, le gouvernement fédéral a subventionné un programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones, avec l’objectif de « fournir aux Autochtones accusés d’avoir commis une infraction des renseignements rapides et exacts dès les premières étapes du processus de justice pénale^[91] ». Ce programme a été instauré dans les collectivités dans les années 1960; il a commencé à recevoir des subventions fédérales en 1968 et est devenu un programme de contributions permanentes en 1978. Le ministre de la Justice, l’honorable Rob Nicholson, a expliqué au Comité que le programme visait « à s’assurer que les gens aux prises avec le système de justice pénale connaissent leurs droits ainsi que les ressources judiciaires qu’ils peuvent obtenir »^[92].

Le ministère de la Justice dirige en outre la Stratégie de la justice applicable aux Autochtones dont elle partage les coûts avec les provinces et territoires. Le Comité a appris que

Cette stratégie applique des méthodes de résolution des différends pour combattre le crime et la victimisation et soutient actuellement plus de 120 programmes de justice communautaire dans environ 400 collectivités autochtones du Canada. En vertu de ce processus holistique, les contrevenants sont tenus responsables de leurs actes et des tentatives sont faites pour réparer le mal fait à la victime tout en rétablissant la relation entre les victimes, les contrevenants et les collectivités^[93].

Selon le site Web du ministère de Justice Canada, cette stratégie « permet aux collectivités autochtones d’accroître leur participation à l’administration locale de la justice et comme tel, de substituer à la justice traditionnelle des mesures de rechange rapides et efficaces, lorsque la situation s’y prête^[94] ».

La Stratégie de la justice applicable aux Autochtones a été créée en 1991 dans le cadre d’une stratégie fédérale globale relative à la criminalité chez les Autochtones et son mandat a été renouvelé à trois reprises. En 2007, le financement a été augmenté à 14,5 millions de dollars sur deux ans (de 2007-2008 à 2008-2009)^[95]. En août 2008, le ministre de la Justice a confirmé le renouvellement de la Stratégie pour cinq ans, jusqu’en 2012, accompagné d’un financement de 40 millions pour cette période^[96]. Cette majoration visait à étendre la portée de la Stratégie « et [à] répondre non seulement aux besoins des jeunes Autochtones, mais aussi aux besoins importants des collectivités autochtones en milieu urbain, en région nordique et à l’extérieur des réserves^[97] ».

Bien que l’engagement actuel soit prévu jusqu’en 2012, le Rapport sur les plans et les priorités du ministère pour 2011-2012 fait état du projet suivant : « En collaboration avec les partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux, autochtones et communautaires du domaine de la justice, concevoir et appliquer un programme de renouvellement de la Stratégie de la justice applicable aux Autochtones après 2012^[98]. »

Enfin, la Stratégie nationale pour la prévention du crime a comme mission de « faire preuve de leadership à l’échelle nationale quant aux moyens efficaces de prévenir et de réduire la criminalité en s’attaquant aux facteurs de risque connus chez les populations les plus vulnérables et dans les milieux à risque élevé^[99] ». Elle est administrée par le Centre national de prévention du crime, un organisme de Sécurité publique Canada^[100].

Le Comité a appris que le Centre national de prévention du crime « a été un partenaire actif et coopératif dans les collectivités autochtones, ayant investi plus de 46 millions de dollars pour financer 40 projets de prévention du crime destinés aux collectivités autochtones du Canada. La plupart de ces projets sont déjà en œuvre, pour les deux prochaines années^[101] ».

La Stratégie nationale de prévention du crime est axée sur des résultats à long terme et vise à améliorer l’avenir des jeunes d’aujourd’hui. Le personnel du Centre national de prévention du crime au ministère de la Sécurité publique a affirmé au Comité :

On pense que des mesures de prévention bien réfléchies et bien mises en œuvre sont la meilleure façon de réduire la victimisation. Bien évidemment, en même temps, on est conscient que c’est un travail à long terme, et que les effets ne se feront véritablement sentir que plusieurs années après que les interventions auront été menées, d’autant plus que nos groupes cibles sont plutôt des jeunes âgés de 6 à 24 ans^[102].

Parmi ses trois mécanismes de financement^[103] se trouve le Fonds de prévention du crime, créé en 2008, qui est de 8 millions de dollars pour 2010-2011. Comme on peut lire dans le site Web du ministère de la Sécurité publique Canada, le Fonds

[…] vient en aide aux collectivités aux prises avec des facteurs de risque multiples et d’autres problèmes qui affectent leur capacité de s’attaquer aux crimes, comme l’isolement géographique et une capacité d’intervention limitée. Le fonds permet de fournir à ces collectivités une aide de durée limitée pour appuyer des initiatives adaptées sur le plan culturel qui favorisent l’élaboration et la mise en application de méthodes de prévention du crime dans les collectivités autochtones, qu’il s’agisse de collectivités vivant à l’intérieur de réserves ou à l’extérieur, ainsi que dans les collectivités du Nord^[104].

Logements et refuges

Logements

Le Comité a abondamment entendu parler de la pénurie de logements abordables, tant dans les réserves que dans les collectivités hors réserve, ainsi que des conséquences pour la capacité des femmes qui quittent une situation de violence au foyer. Bien que le sujet se rattache aussi à la pauvreté des femmes autochtones, un témoin a résumé en ces mots l’importance particulière du logement abordable dans le contexte de la violence faite aux femmes autochtones :

Sans endroit sécuritaire qu’elles puissent nommer « chez moi », les femmes autochtones sont exposées à un risque extrême de violence. Pour les mères vivant dans la pauvreté, se trouver un logement adéquat constitue un obstacle important à leur recherche de sécurité pour elles et leurs enfants^[105].

Des témoins ont exprimé au Comité que la pénurie répandue de logements dans les réserves peut exacerber le risque auquel les femmes sont exposées en contexte de violence. Une étude approfondie sur le sujet a donné lieu aux conclusions suivantes : « Un problème courant dans les réserves est la pénurie de logements. Et ce problème se manifeste de façon particulièrement aiguë pour les femmes autochtones qui fuient une situation de violence. Elles peuvent aller demeurer chez des membres de leur famille, mais cette situation est, au mieux, provisoire et ne peut nullement constituer une solution à long terme^[106]. » Dans cette même étude, on a suggéré qu’une pénurie de logements abordables dans les villes avoisinantes contribuait aussi à dissuader les femmes de quitter leur situation de violence^[107].

Dans le même ordre de pensée, l’Association des femmes autochtones du Canada, dans un document publié en 2004 sur la santé des femmes autochtones, a souligné que « La pénurie chronique de logements sur les réserves et de logements abordables à l’extérieur des réserves place les femmes autochtones devant un risque accru de violence attribuable à un manque d’options pratiques^[108]. »

Pour sa part, l’association Pauktuutit a défini ainsi les défis particuliers auxquels sont confrontées les femmes inuites dans les collectivités isolées : « La crise de logement grave qui sévit partout en Arctique signifie souvent, pour les femmes victimes de violence à la maison, qu’il n’y a sans doute aucune autre option en matière de logement sécuritaire, et le coût du transport aérien pour aller se réfugier dans une autre collectivité est nettement trop élevé^[109]. »

Les liens entre logement et violence ont aussi été décrits dans d’autres recherches, notamment un rapport de l’Agence de la santé publique du Canada publié en 2008 sur les femmes autochtones et la violence, ont souligné comment les femmes risquaient de ne pas faire de signalement sur la violence qu’elles subissent de craindre de perdre leur logement et de s’exposer aux conséquences afférentes^[110]. L’Agence suggérait dans ce rapport que le fait d’être assurées d’avoir un logement les encouragerait à signaler les incidences de violence^[111].

Enfin, on a rapporté au Comité que la pénurie de logements pouvait constituer un élément déclencheur au retrait des enfants de leur famille^[112], point dont il sera question de façon détaillée dans une autre section du présent rapport.

Des représentants de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) ont déclaré au Comité :

[l]’un des points clés du mandat de la SCHL est de collaborer avec les partenaires provinciaux, territoriaux et non gouvernementaux, de même qu’avec le secteur privé, pour faire en sorte que les Canadiens de tous les milieux puissent avoir accès à un logement abordable et de qualité. Les initiatives d’aide au logement de la SCHL visent à aider certains des plus vulnérables de notre société, notamment les femmes qui sont victimes de violence familiale^[113].

À partir de 2001, le gouvernement fédéral a établi un cadre pour la construction de nouveaux logements abordables à coûts partagés, accompagné d’un engagement financier de 680 millions de dollars. En 2003, une subvention fédérale de 320 millions a été consacrée au logement des familles à faible revenu dans des collectivités touchées d’une pénurie marquée de logements abordables. Dans ce contexte, le loyer des logements doit se situer à un niveau abordable pour les familles à faible revenu^[114].

Dans son budget 2006, le gouvernement fédéral a annoncé 300 millions de dollars en un paiement de transfert ponctuel par l’intermédiaire de la Fiducie pour le logement dans le Nord, « pour combler des besoins à court terme liés à l’offre de logement à prix abordable dans le Nord^[115] ». Ces fonds ont été versés aux trois territoires nordiques de 2006-2007 à 2008-2009^[116].

Au Nunavut seulement, cet investissement dans le logement a permis la construction de 725 « [nouvelles] unités de logement public dont le loyer est établi en fonction du revenu^[117] ».

En 2008, le gouvernement fédéral a annoncé l’investissement de 1,9 milliard de dollars sur cinq ans dans des programmes destinés aux Canadiens de faible revenu, accompagné d’un engagement financier de trois ans pour le prolongement de l’Initiative en matière de logement abordable.

En juillet 2011, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont annoncé « un investissement combiné de 1,4 milliard de dollars visant à réduire le nombre de Canadiens dans le besoin en vertu d’un nouveau cadre de référence pour le logement abordable pour la période 2011-2014^[118] ». Aux termes de ce nouveau cadre, ce sont les provinces et les territoires qui sont responsables de la conception et de la prestation des programmes de logement abordable, ce qui leur permet de répondre à leurs propres besoins et priorités en matière de logement^[119].

Dans le cadre du Plan d’action économique du Canada^[120], un investissement ponctuel supplémentaire a été réalisé, au montant de 1,525 milliard de dollars qui ont été distribués en subventions par des modifications aux accords de l’Initiative en matière de logement abordable sur la mise en œuvre et le partage des coûts avec les provinces et territoires. Cet accord a permis au gouvernement fédéral de verser cet investissement ponctuel dans des mesures de stimulation visant la construction et la rénovation de logements sociaux^[121].

Deux autres éléments du Plan d’action économique visaient à combler les besoins des Premières nations en matière de logement. Dans le cadre du premier, intitulé « Répondre aux besoins de logements des Premières nations », le gouvernement consacrait 400 millions de dollars sur deux ans aux problèmes de logement dans les réserves^[122]. Dans le cadre du second, le gouvernement a accordé 200 millions de dollars pour financer la construction et la rénovation de logements sociaux dans les trois territoires. Cette initiative est décrite en détail ultérieurement.

Des 400 millions de dollars versés du premier projet, la SCHL devait verser 250 millions sur deux ans pour créer de nouveaux logements dans les réserves et pour y réparer et rénover les logements sociaux existants subventionnés par le gouvernement fédéral^[123]. Selon les chiffres de janvier 2011, 123 millions de dollars ont été dépensés en 2009-2010 et 127 millions ont été promis pour 2010-2011^[124].

Les 150 millions restants (du total de 400 millions) ont été versés par AADNC aux Premières nations sur deux ans (75 millions en 2009-2010 et 75 millions en 2010-2011)^[125]. Selon des témoignages, en 2009‑2010, 183 nouveaux logements ont été construits^[126], près de 2 000 logements ont été rénovés, environ 600 lots ont reçu les divers services publics (en vue de futures constructions) et près de 825 emplois ont été créés^[127]. En 2010-2011, l’argent d’AADNC a servi à financer 58 lots munis des divers services, 1 935 rénovations et 191 nouveaux logements^[128].

Comme mentionné ci-dessus, le budget de 2009 a également versé 200 millions de dollars sur deux ans pour la construction et la rénovation de logements sociaux dans les trois territoires. Selon les chiffres de janvier 2011, 100 millions ont été versés en 2009-2010 et 100 autres millions devaient l’être en 2010-2011. Le financement se faisait par l’intermédiaire de la SCHL, par des modifications aux accords bilatéraux actuels entre le gouvernement fédéral et les territoires dans le cadre de l’Initiative en matière de logement abordable.

Les fonds devaient être distribués en fonction de l’importance des besoins, avec le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest recevant chacun 50 millions et le Nunavut, quant à lui, recevant 100 millions de dollars^[129]. Le Comité a appris que l’argent versé au Nunavut a servi à la construction de 285 nouveaux logements publics^[130].

Le financement visait à aider les ménages qui figuraient ou étaient admissibles à figurer dans la liste d’attente de logement social. Les gouvernements territoriaux devraient assumer la responsabilité de la prestation des programmes et de l’approbation des demandes de subvention pour de nouvelles constructions, présentées par les municipalités, des organismes sans but lucratif et des promoteurs du secteur privé. Seuls les logements sociaux existants subventionnés par le gouvernement fédéral pouvaient recevoir de l’argent pour des réparations et des rénovations^[131].

Refuges

Le Comité a également entendu des témoignages sur l’importance de l’accès à des refuges d’urgence pour les femmes qui fuient la violence; les opinions varient quant à savoir si ces refuges devraient être dans des collectivités rurales, isolées, dans des réserves, ou dans tous ces endroits, ou encore s’ils devraient être situés à une certaine distance des collectivités pour accorder une meilleure protection et sécurité aux femmes. Le Comité a été bouleversé d’apprendre l’existence de listes d’attente pour avoir accès à des refuges et à des endroits sécuritaires pour les femmes victimes de violence.

Le gouvernement fédéral a financé des programmes, notamment l’approbation par Condition féminine Canada de plus d’un milliard de dollars « pour mettre fin à la violence faite aux femmes autochtones » en 2009-2010^[132] et des crédits de 29,6 millions par année pour « le Programme pour la prévention de la violence familiale et dans les services sur les réserves^[133] ». En outre, l’argent fédéral visant à augmenter le nombre de lits dans les refuges pour les personnes sans abri comprenait des sommes pour construire, exploiter et rénover des refuges pour femmes autochtones. Ces deux programmes sont explicités dans une section ultérieure du rapport.

Programme pour la prévention de la violence familiale

Le Programme pour la prévention de la violence familiale (PPVF) « finance un réseau de 35 refuges qui servent environ 265 collectivités des Premières nations^[134] ». Selon les témoignages, le réseau compte maintenant 41 refuges^[135].

Le PPVF a un budget total de 18,5 millions de dollars par années, dont 11,5 millions servent au financement d’exploitation et 7 millions sont consacrés à environ 350 projets de prévention communautaires dans des collectivités nordiques et des Premières nations^[136]. Les projets de prévention communautaires portent notamment sur des « campagnes d’information du public, des conférences, des ateliers, notamment sur la gestion du stress et la maîtrise de la colère, des groupes de soutien, ainsi que l’évaluation des besoins communautaires^[137] ».

En juin 2007, près de 56 millions de dollars ont été accordés en financement de refuges dans des réserves sur cinq ans (se terminant en 2012) dans le cadre du Programme pour la prévention de la violence familiale du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (maintenant appelé ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada) et le Programme d’amélioration des maisons d’hébergement (PAMH) de la Société canadienne d’hypothèques et de logement dans les réserves^[138].

De ces crédits, environ 53,45 millions de dollars iront au Programme pour la prévention de la violence familiale, et serviront à payer « les coûts de fonctionnement des refuges actuels, et ainsi à soutenir la prestation de services de protection et de prévention qui répondent aux besoins des femmes, des enfants et des familles vivant habituellement dans les réserves^[139] ».

Les crédits restants ont été alloués au Programme d’amélioration des maisons d’hébergement, qui a reçu 2,2 millions pour la construction de cinq refuges supplémentaires dans les réserves (voir ci-dessous)^[140].

Programme d’amélioration des maisons d’hébergement

Le Programme d’amélioration des maisons d’hébergement (PAMH), sous l’égide de la Société canadienne d’hypothèques et de logement, vise à apporter « une aide financière pour réparer, remettre en état et améliorer les maisons d’hébergement existantes (à l’intérieur et à l’extérieur des réserves) destinées aux femmes, aux enfants et aux jeunes qui sont victimes de violence familiale. Il vise également à faciliter l’acquisition ou la construction de nouvelles maisons d’hébergement et maisons de transition^[141] ».

Par l’intermédiaire de l’Initiative de lutte contre la violence familiale, le Programme d’amélioration des maisons d’hébergement reçoit 1,9 million de dollars en financement annuel permanent^[142].

Des quelque 56 millions de dollars de financement accordés aux refuges dans les réserves, le PAMH a reçu 2,2 millions pour la construction de cinq maisons d’hébergement^[143]. Ces nouvelles maisons seront construites dans les collectivités de Premières nations des cinq provinces suivantes : au Québec, en Ontario (dans le Nord de l’Ontario), au Manitoba, en Alberta et en Colombie-Britannique^[144]. Selon les témoignages entendus, en avril 2010, trois de ces refuges avaient déjà été construits et deux devaient être terminés en mai suivant^[145].

Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance

La Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance (SPLI) est un programme communautaire visant à prévenir et à réduire l’itinérance partout dans le pays en investissant dans des logements de transition et des logements supervisés, selon une optique du logement d’abord^[146]. Dans le cadre de la SPLI, ce sont les collectivités qui évaluent elles-mêmes leurs besoins en matière de logements et de refuge et qui proposent des projets en réponse à leurs problèmes d’itinérance^[147]. Cette façon de faire s’appuie sur la collaboration étroite entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, et les collectivités. La Stratégie vise à aider 61 collectivités désignées ainsi que des collectivités rurales, du Nord et autochtones à élaborer des stratégies à l’échelle locale pour aider les personnes et les familles sans abri^[148].

Créée en avril 2007, la SPLI a d’abord reçu un financement annuel de 134,8 millions de dollars pendant deux ans et a remplacé l’Initiative nationale pour les sans-abri, en œuvre de 1999 à 2007. Dans le cadre de l’engagement financier du gouvernement en 2008 d’investir 1,9 milliard de dollars dans les secteurs du logement et de l’itinérance, la SPLI a profité d’un renouvellement de deux ans et du maintien du financement annuel de ses programmes de logement et de lutte à l’itinérance jusqu’en mars 2014. Depuis avril 2011, le gouvernement a renouvelé le financement de la SPLI à hauteur de 134,8 millions de dollars par année, et ce, jusqu’en mars 2014^[149].

La SPLI compte sept volets de financement, dont le plus pertinent est celui de l’itinérance chez les Autochtones. Ce dernier a pour but de répondre aux besoins des sans-abri autochtones grâce à un système intégré de prestation de services qui est adapté à la culture autochtone et axé sur la collectivité. Par l’intermédiaire d’un partenariat avec les groupes autochtones, le programme vise à combler les besoins particuliers des sans-abri autochtones vivant hors réserve, que ce soit dans les villes ou dans les régions rurales. Même si une contribution à parts égales n’est pas exigée de la part des collectivités, celles-ci sont encouragées à participer financièrement^[150].

La directrice générale, Secrétariat des partenariats de lutte contre l’itinérance, ministère des Ressources humaines et du Développement des compétences, a présenté les résultats de la SPLI jusqu’à maintenant :

Depuis 2007, 57 projets d’un peu plus de 27 millions de dollars sont financés par les trois volets de financement administrés à l’échelle régionale dont il était question précédemment et ciblent exclusivement les femmes autochtones. Un certain nombre de ces projets ciblent les besoins des femmes autochtones qui sont sans-abri parce qu’elles ont été victimes de violence. En outre, par le biais des dépenses de programmes nationaux, il a été répondu aux besoins des femmes autochtones sans-abri ou à risque de le devenir grâce au transfert de biens immobiliers fédéraux pour des projets qui viennent en aide aux victimes de violence conjugale, au financement des projets de recherche relatifs aux femmes autochtones et à la violence, et grâce à la collaboration avec d’autres ministères et organismes du gouvernement fédéral pour étudier de nouvelles façons de contrer l’itinérance^[151].

Le Comité a appris que le financement offert par AADNC pour les refuges d’urgence n’est actuellement disponible qu’aux Autochtones vivant dans les réserves, ce qui exclue presque toutes les collectivités des Territoires. À la suggestion de la Northwest Territories Coalition Against Family Violence :

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral, en collaboration avec les groupes autochtones nationaux ou régionaux, ou encore les deux, et les gouvernements territoriaux, révisent les politiques d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada dans le cadre de son Programme pour la prévention de la violence familiale dans le but de rendre les collectivités du Nord admissibles au financement.

De plus, à la suggestion de la Ending Violence Association of British Columbia :

Le Comité recommande que, advenant la disponibilité de nouveau financement à des services de lutte contre la violence offerts à des femmes autochtones, celui-ci comporte un volet de formation pour que les femmes autochtones puissent être employées au sein de ces services^[152].

Prévention de la violence familiale et guérison

Des témoins autochtones des quatre coins du Canada sont venus dire au Comité que la prévention de la violence exigerait un vaste effort de guérison non seulement pour les victimes, mais aussi pour les auteurs des actes de violence, les familles et la collectivité élargie où ces actes sont commis. Comme il est expliqué dans le rapport provisoire du Comité, les témoins ont décrit les pratiques de colonisation du passé, notamment le régime des pensionnats, et ses conséquences, ainsi que les pratiques actuelles à l’égard des politiques et comportements relatifs au bien-être de l’enfant. Ces questions sont abordées plus bas de façon plus détaillée.

Les pensionnats et leurs conséquences

Des témoins ont décrit le régime des pensionnats comme la cause profonde d’une grande partie de la violence qui sévit actuellement dans les collectivités. Un grand nombre d’Autochtones ont passé une grande partie de leur jeunesse dans le réseau des pensionnats, décrit plus en détail un peu plus loin, où, comme l’a expliqué un témoin, ils « ont dû se départir de leur identité, de leur culture et de leur langue^[153] ». Un autre témoin a dépeint les pensionnats comme étant

[une] cause fondamentale du cycle de violence qui se poursuit une cause fondamentale du cycle de la violence qui se poursuit jusqu’à ce jour. Il y a différents types de violence — physique, émotionnelle, mentale, spirituelle, sexuelle, raciale et sexuelle — dont les femmes autochtones sont victimes directement^[154].

Un autre témoin a proposé la description suivante :

Les pensionnats indiens ont eu des répercussions si néfastes sur nos peuples que, deux ou trois générations plus tard, les effets en sont toujours clairement manifestes. La violence contre les femmes et les enfants des Premières nations est endémique dans nos collectivités et est le fruit du cycle de mauvais traitements engendrés par les pensionnats indiens^[155].

Entre la fin des années 1800 et le début des années 1990, le gouvernement fédéral, de concert avec plusieurs Églises chrétiennes, a exploité un réseau de pensionnats pour les enfants autochtones un peu partout au Canada. Selon les excuses officielles présentées par le très honorable premier ministre Stephen Harper en 2008, dans le cadre de ce réseau, plus de 150 000 enfants autochtones ont été placés dans des pensionnats, loin de leur famille,

pour les isoler et les soustraire à l’influence de leurs foyers, de leurs familles, de leurs traditions et de leur culture, et les intégrer par l’assimilation dans la culture dominante. Ces objectifs reposaient sur l’hypothèse que les cultures et les croyances spirituelles des Autochtones étaient inférieures. D’ailleurs, certains cherchaient, selon une expression devenue tristement célèbre, « à tuer l’Indien au sein de l’enfant ». Aujourd’hui, nous reconnaissons que cette politique d’assimilation était erronée, qu’elle a fait beaucoup de mal et qu’elle n’a aucune place dans notre pays^[156].

Ces pensionnats ont accueilli surtout des enfants indiens et inuits, mais il y a eu aussi des élèves métis. Ce réseau a officiellement disparu en 1969, mais plusieurs pensionnats dirigés par des gouvernements sont restés ouverts, le dernier établissement fédéral ayant fermé ses portes en 1996. On estime que quelque 80 000 membres des Premières nations, Inuits et Métis qui ont fréquenté ces pensionnats sont toujours vivants aujourd’hui.

Les premières révélations d’agressions sexuelles et physiques dans les pensionnats ont été suivies d’une foule d’autres et ont dirigé plus largement l’attention sur les autres dommages causés par le système^[157]. De façon générale, quatre types de dommages ont été mis au jour :

• la piètre qualité de l’éducation reçue par les élèves autochtones;
• les torts causés aux structures familiales parce que les enfants étaient retirés de leur foyer;
• les effets négatifs sur la culture et les langues autochtones parce que les enfants étaient retirés de leur milieu et que, dans les pensionnats, les traditions et les langues autochtones étaient réprimées; et
• les préjudices physiques, psychologiques, spirituels et affectifs causés aux élèves.

En janvier 1998, le gouvernement fédéral a donné sa réponse officielle au rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones de 1995. Cette réponse, Rassembler nos forces, le plan d’action du Canada pour les questions autochtones, esquissait une stratégie afin d’amorcer un processus de réconciliation et de renouveau avec les peuples autochtones. À l’époque, la ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a également publié au nom de tous les Canadiens une Déclaration de réconciliation. On y reconnaissait la contribution des peuples autochtones à la société canadienne et exprimait officiellement les « plus profonds regrets à tous les peuples autochtones du Canada à propos des gestes passés du gouvernement fédéral, qui ont contribué aux difficiles passages de l’histoire de nos relations ». Cette déclaration mentionnait en particulier le problème du réseau des pensionnats, présenté comme un aspect de la relation qui exigeait une attention particulière, et elle présentait des excuses à cet égard :

Le gouvernement reconnaît le rôle qu’il a joué dans l’instauration et l’administration de ces écoles. Particulièrement pour les personnes qui ont subi la tragédie des sévices physiques et sexuels dans des pensionnats, et pour celles qui ont porté ce fardeau en pensant, en quelque sorte, en être responsables, nous devons insister sur le fait que ce qui s’est passé n’était pas de leur faute et que cette situation n’aurait jamais dû se produire. À tous ceux d’entre vous qui ont subi cette tragédie dans les pensionnats, nous exprimons nos regrets les plus sincères^[158].

La Déclaration de réconciliation s’accompagnait de l’annonce d’un fonds de guérison de 350 millions de dollars pour aider les victimes. En mai 1998, une entité indépendante et sans but lucratif, la Fondation autochtone de guérison (FADG), a été officiellement établie et chargée d’un mandat de 11 ans.

La Fondation a reçu du gouvernement fédéral une subvention ponctuelle de 350 millions de dollars (et les intérêts courus sur ce) pour qu’elle puisse financer des projets et assumer ses propres dépenses pendant un maximum de 11 ans. En 2005, le budget fédéral a accordé des fonds supplémentaires de 40 millions de dollars qui ont aidé à prolonger 88 projets en cours jusqu’au 31 mars 2007. Les fonds de la Fondation devaient être répartis sur toute la durée de l’organisation, mais leur totalité était déjà complètement engagée dès le 5 octobre 2003. Depuis sa création, la Fondation a accordé 1 345 subventions au Canada pour des initiatives relatives à la guérison^[159].

En 2007, la FADG a reçu 125 millions de dollars de plus en vertu de la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens, ce qui a eu pour effet de prolonger son mandat jusqu’en 2012. Ces fonds ont été intégralement engagés dans les subventions existantes de la Fondation. Plus expressément, 134 projets financés ont été prolongés jusqu’au 31 mars 2010 et 11 centres de guérison resteront ouverts jusqu’au 31 mars 2012.

La Fondation a reçu comme mission d’appuyer les initiatives locales de guérison à l’intention de ceux qui souffrent des séquelles des sévices physiques et sexuels subis dans les pensionnats, sans oublier les séquelles intergénérationnelles. Elle a fourni des ressources pour des initiatives de guérison, favorisé la prise de conscience de l’histoire des pensionnats et des problèmes et besoins sur le plan de la guérison au Canada et cultivé dans le grand public un climat de soutien. Dans le cadre de son travail, elle avait pour vision ultime de créer des collectivités où ceux qui sont touchés par les séquelles des sévices physiques et sexuels subis dans les pensionnats se sont attaqués de façon sérieuse aux effets des traumatismes non résolus, ont rompu le cycle des mauvais traitements et ont renforcé leur capacité, comme personnes, familles, collectivités et nations, de protéger leur mieux-être et celui des générations à venir^[160].

Le Comité a recueilli des témoignages dans tout le Canada sur l’important travail accompli par la Fondation et l’importance d’une démarche de guérison qui se poursuive non seulement pour les personnes, mais aussi pour les familles et les collectivités dans leur ensemble. Comme l’a exprimé un témoin :

Le mandat de la fondation de guérison était, entre autres, d’aborder le cycle de la violence comme une conséquence des pensionnats indiens. À mon avis, ces ressources doivent être rétablies. Il s’agissait d’un très bon processus, parce qu’il se déroulait dans le milieu communautaire où ces ressources étaient utilisées. La fondation offrait les services de counselling et les services d’aînés. Elle offrait même des programmes de langue, d’estime de soi, et tout ce qui s’y rattache.^[161]

En 2006, un accord négocié — la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens — a été conclu entre le gouvernement fédéral, des représentants d’anciens élèves des pensionnats, l’Assemblée des Premières Nations, des représentants d’Inuits et divers groupes religieux. L’entente a été avalisée par les tribunaux provinciaux qui avaient entendu les réclamations adressées par les survivants des pensionnats au gouvernement et aux groupes religieux^[162]. Mise en œuvre en 2007, la Convention est un accord final qui lie tous les plaignants et tous les survivants de pensionnats qui ont opté pour cette forme de règlement.

Aux termes de cet accord, les anciens élèves des pensionnats et les membres de leur famille pouvaient demander des Paiements d’expérience commune (jusqu’en septembre 2011) et faire évaluer leur admissibilité aux processus d’évaluation individuelle, qui peuvent aboutir à une indemnisation supplémentaire (jusqu’en septembre 2012)^[163].

Le gouvernement a affecté au départ 94,5 millions de dollars au Programme de soutien en santé — résolution des questions des pensionnats indiens, pour offrir aux anciens élèves admissibles l’accès à des services de soutien affectif et de mieux-être^[164]. Le budget de 2010 a accordé 199 millions de dollars de plus sur deux ans pour que les anciens élèves et leur famille continuent de recevoir des services en santé mentale et qu’on verse les paiements aux anciens élèves au moment opportun et de manière efficace^[165]. De ce montant, environ 65,9 millions de dollars sur deux ans seront affectés aux services de santé mentale et de soutien affectif^[166].

Santé Canada a reçu des fonds pour aider les anciens élèves et leur famille dans ces démarches et répondre aux nouveaux besoins cernés grâce aux audiences ce la Commission de vérité et de réconciliation^[167]. Le Comité a également appris que Santé Canada s’est efforcé de s’appuyer sur la capacité et l’expertise acquises dans les projets de la Fondation pour offrir ces services, mais son mandat ne lui permettait d’aider que les personnes^[168].

Le Comité a beaucoup entendu parler des très nombreux problèmes de toxicomanie et de santé mentale éprouvés par les peuples et les collectivités autochtones, séquelles de l’expérience des pensionnats. Comme l’a expliqué une Autochtone qui dispense des services en décrivant ses clientes :

Ces femmes ont internalisé la honte à l’égard de leur identité et de leur culture, ce qui les a jetées dans une vie marquée par la violence, la toxicomanie et la maladie mentale. Elles ont été perdues, coupées de leur esprit, de leur culture, de leur langue, de leur famille, de leur milieu^[169].

Comme on l’explique plus haut, les programmes de Santé Canada pour la santé des Inuits et des Premières nations sont conçus pour s’attaquer à ces problèmes.  Plusieurs témoins ont montré que ces programmes étaient nécessaires et demandé à ce qu’ils soient élargis, ce qui serait une mesure importante pour prévenir la violence^[170]

Protection de l’enfance

Les statistiques montrent que les enfants des Premières nations sont surreprésentés dans la clientèle des organismes de protection de l’enfance. Fin mars 2007, ces organismes prenaient en charge environ 8 300 enfants vivant dans des réserves, soit un peu plus de 5 % de la totalité des enfants vivant dans des réserves. Cette proportion est près de huit fois supérieure à celle des enfants vivant en dehors des réserves pris en charge par ce type d’organismes^[171].

Bien que le système de protection de l’enfance ait évolué au fil des ans, ce qui est expliqué plus en détail un peu plus loin, de nombreux témoins ont dit au Comité que la crainte de se faire enlever leurs enfants est pour les femmes un obstacle majeur lorsqu’il s’agit de signaler de la violence familiale ou de faire appel aux services de soutien. Plusieurs témoins ont décrit le système de protection de l’enfance, aussi bien dans les réserves qu’à l’extérieur, comme une suite de la pratique des pensionnats qui consistait à retirer les enfants à leur famille et le plus souvent à tout leur milieu^[172]. Un témoin a signalé que ce système pouvait souvent victimiser une deuxième fois les victimes de violence en leur retirant leurs enfants si elles signalaient des problèmes de violence^[173].

D’autres témoins ont fait ressortir un lien entre le système de protection de l’enfance et la pauvreté dans laquelle les femmes autochtones sont plongées. Un témoin a insisté sur ce fait dans le contexte de l’aide sociale à l’enfance : « [L]a pauvreté semble être un crime^[174]. » Elle a souligné le dilemme dans lequel les femmes autochtones se trouvent : « Ce n’est pourtant pas une question de manque d’amour, mais de manque de ressources. »

Comme on l’a déjà signalé, d’importantes améliorations ont été apportées au système. Avant les années 1950, les fonctionnaires fédéraux intervenaient dans les cas extrêmes, si un enfant qui vivait dans une réserve était maltraité ou abandonné. Cependant, leur intervention ne reposait pas sur la loi. À partir des années 1950, les provinces ont commencé à offrir des services de protection de l’enfance dans les réserves. Dans les années 1970, les Premières nations ont commencé à exprimer leur mécontentement par rapport à la façon dont les provinces assuraient ces services. En effet, beaucoup d’enfants autochtones étaient adoptés en dehors de leur collectivité, certains même à l’étranger, ce qui rompait leurs liens avec leur communauté et leur culture^[175]. C’est ce phénomène qu’on a souvent appelé le « sixties scoop ».

En 1990, le gouvernement fédéral a adopté une politique de la protection de l’enfance pour les Premières nations. Aujourd’hui, la plupart des provinces délèguent leurs pouvoirs en ce qui concerne les services d’aide à l’enfance dans les réserves à des organismes autochtones locaux^[176]. Depuis 2007, le gouvernement fédéral négocie des ententes tripartites province par province afin de mettre en place de nouvelles formules de financement davantage axées sur la prévention.

En 2009, l’Assemblée des Premières nations (AFN) et la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada ont porté plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP), alléguant que les inégalités de financement entre les services d’aide à l’enfance dans les réserves et en dehors constituaient une discrimination fondée sur la race et contrevenaient à la Loi canadienne sur les droits de la personne. La CCDP a rendu une ordonnance de renvoi devant le Tribunal canadien des droits de la personne. Plusieurs décisions interlocutoires ont également été rendues en la matière. Toutefois, l’affaire se trouve actuellement devant le Tribunal.

Le Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières nations (SEFPN) est un des programmes sociaux qu’AADNC fournit aux Premières nations. AADNC ne dispense pas de services à l’enfance et à la famille, mais il finance ou rembourse aux fournisseurs de services des Premières nations et aux provinces les services administratifs et de protection (coûts de fonctionnement) et les frais directs liés au placement d’enfants dans des familles d’accueil à titre temporaire ou permanent (frais d’entretien). Au cours des 20 dernières années, les bureaux provinciaux de protection de l’enfance ont délégué la prestation du programme dans les réserves à un nombre croissant d’organismes de services à l’enfance et à la famille des Premières nations. Avant l’adoption d’ententes tripartites, AADNC remboursait les organismes de SEFPN en appliquant une formule de financement appelée Directive 20-1. Cette formule ne s’applique à présent qu’à certaines provinces.

En 2007, une évaluation interne du Programme SEFPN laissait entendre que la Directive 20-1 utilisée comme formule de financement par AADNC était peut-être en partie responsable de l’augmentation des prises en charge d’enfants. Aux termes de la Directive 20-1, le ministère couvre les coûts des enfants placés, quel que soit le montant, mais il fournira un financement minimal pour des mesures visant à faire en sorte que les enfants pris en charge puissent rester en toute sécurité dans leur propre famille. L’évaluation de 2007 souligne que cette formule de financement « a eu pour effet d’inciter les organismes à choisir des solutions axées sur la prise en charge — le placement en famille d’accueil, les foyers pour enfants et les soins en établissement — étant donné que seuls les coûts de ces organismes sont intégralement remboursés^[177] ».

Le coût de la prestation aux Premières nations de services à l’enfance et à la famille a considérablement augmenté. AADNC déclare avoir « plus que doublé les fonds versés à ces fournisseurs de services au cours de la dernière décennie : d’environ 238 millions de dollars en 1998-1999, ils sont passés à environ 550 millions en 2008-2009^[178] ». Pourtant, des témoins ont souligné que si les fonds versés aux familles d’accueil étaient mis à la disposition des familles à qui on retire les enfants, il deviendrait inutile d’en retirer les enfants^[179].

Déterminés à faire en sorte que la prise en charge des enfants devienne leur dernier recours, les Services communautaires et familiaux du programme de protection de l’enfance de la Yellowknife Health and Social Services Authority offrent parfois une aide financière directe aux familles à faible revenu. Voici ce qu’a dit la gestionnaire du programme, à ce sujet :

C’est peut-être très difficile à croire, mais c’est en tout dernier recours que nous séparons l’enfant et sa mère qui a quitté une relation de maltraitance. Nous consacrons des sommes considérables pour aider les familles aux revenus très modestes, et, parfois, le soutien du revenu ne suffit pas. Il n’est pas rare que nous distribuions régulièrement des cartes-cadeaux^[180].

En 2007, le gouvernement fédéral a commencé à appliquer province par province sa nouvelle Approche axée sur la prévention rehaussée — ces cadres tripartites sont décrits ci-dessous. Comme ils sont négociés séparément avec les différentes provinces, on relève actuellement une grande diversité dans le financement par AADNC des services à l’enfance et à la famille des Premières nations :

• des ententes de financement tripartites ont été signées avec six provinces (Alberta, Saskatchewan, Québec, Nouvelle-Écosse, Île-du-Prince-Édouard et Manitoba)^[181];
• le Programme SEFPN continue d’être financé aux termes de la Directive 20-1 pour la Colombie-Britannique et le Nouveau-Brunswick;
• l’Entente de 1965 sur le bien-être des Indiens continue de s’appliquer en Ontario.

Au cours des 10 dernières années, les provinces ont commencé à mettre davantage l’accent sur une prévention accrue dans leur propre approche des services à l’enfance et à la famille. Comme il est souligné plus haut, en 2007, AADNC a également commencé à appliquer sa nouvelle Approche axée sur la prévention rehaussée, province par province.

Dans un rapport de 2008 sur les services à l’enfance et à la famille des Premières nations (voir la section D ci-dessous), le Bureau du vérificateur général (BVG) recommande que, lorsqu’il négocie des ententes avec chacune des provinces, AADNC cherche à obtenir, en consultation avec les Premières nations, l’assurance que la législation provinciale sera respectée; le ministère devrait également analyser l’information obtenue et faire un suivi, au besoin. En réponse, AADNC s’est engagé à mettre en place avec les provinces et les Premières nations des cadres tripartites axés sur une meilleure prévention. Selon le ministère, les cadres offrent un « plus large éventail d’outils pour les agences de prestation des services à l’enfance et à la famille ainsi qu’une gouvernance solide et une meilleure responsabilisation chez ces agences^[182] ». De plus, AADNC croit que l’approche fondée sur une meilleure prévention permet d’assurer que :

• les familles reçoivent le soutien et les services dont elles ont besoin avant de se trouver en situation de crise;
• les services communautaires et le système d’aide à l’enfance travaillent de concert de façon à ce que les familles reçoivent des services plus appropriés, et ce, en temps opportun;
• les enfants des Premières nations pris en charge bénéficient d’un foyer permanent (placement) plus tôt, ce qui aide les familles à planifier des solutions de remplacement pour la prise en charge;
• les services et les mesures de soutien sont coordonnés de manière à être le plus utiles à la famille.

En 2007, le BVG a effectué une vérification portant sur le Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières nations (PSEFPN)^[183]. La vérification de 2007 du BVG visait principalement à déterminer si le ministère s’acquittait de ses responsabilités aux termes de la politique visant à appuyer les services d’aide à l’enfance offerts aux enfants et aux familles dans les réserves dans le respect de la culture et de façon assez comparable aux services provinciaux offerts en dehors des réserves dans des circonstances similaires.

Le BVG a constaté que la nouvelle formule de financement permettait d’affecter davantage de fonds aux organismes des Premières nations, par rapport à la Directive 20-1, tout en leur offrant plus de souplesse pour ce qui est d’affecter les ressources aux différents types de services d’aide à l’enfance. Par exemple, il a été établi qu’en moyenne, les fonds accordés aux organismes des Premières nations de l’Alberta pour les éléments liés au fonctionnement et à la prévention auraient dû augmenter de 74 % à l’application complète de la nouvelle formule en 2010, ce qui aurait dû se traduire par de meilleurs services pour les enfants des Premières nations.

Par ailleurs, le BVG s’est dit préoccupé par la nouvelle formule de financement, car elle repose sur l’hypothèse que, dans tous les cas, 6 % des enfants vivant dans les réserves sont pris en charge par des organismes des Premières nations, alors qu’il ressort de la vérification que le pourcentage réel d’enfants pris en charge varie de 0 % à 28 %. Dans un exposé au Comité permanent des comptes publics (PACP), la vérificatrice générale souligne que :

[…] la nouvelle formule ne règle pas le problème des iniquités attribuables à la formule actuelle. En effet, on présume toujours qu’un pourcentage fixe d’enfants et de familles ont besoin de services d’aide à l’enfance. Les organismes dont le pourcentage d’enfants pris en charge est supérieur à 6 % continueront d’éprouver des difficultés à fournir des services de protection tout en travaillant à établir les services d’aide aux familles^[184].

Par la suite, le PACP a examiné la vérification et publié un rapport faisant écho aux observations et aux recommandations du BVG. Le gouvernement a répondu à ce rapport et défini un plan d’action^[185].

Il faut signaler que le Comité a entendu^[186] et constaté^[187] que ce ne sont pas tous les fonctionnaires d’AADNC qui connaissent le contenu — ni même l’existence — de ces rapports et leurs recommandations; il a été recommandé, car c’est une étape nécessaire si on veut mettre en œuvre les dernières recommandations, d’offrir une formation pour leur fournir cette information ^[188].

Toutefois, dans un rapport sur le rôle du gouvernement fédéral comme bailleur de fonds pour les Services à l’enfance et à la famille des Premières nations, mis à jour en juillet 2010, le ministère a signalé que plus de 100 millions de dollars seraient consacrés à une nouvelle approche de prévention d’ici 2012-2013, et que son objectif était de conclure des accords avec toutes les provinces dans le même laps de temps en mettant l’accent sur la prévention^[189].

Selon le témoignage, lorsque ce financement sera complètement déployé, il assurera 100 millions de dollars par année pour la nouvelle approche, aux termes de six accords cadres avec l’Alberta, le Manitoba, l’Ontario, le Québec, l’Île-du-Prince-Édouard, la Saskatchewan et la Nouvelle-Écosse^[190]. Le budget de 2010 prévoyait 53 millions de dollars sur deux ans pour poursuivre l’application de cette approche^[191].

Une évaluation de la nouvelle approche améliorée axée sur la prévention mise en application en Alberta révèle des résultats prometteurs. Les fonctionnaires du ministère ont dit au Comité :

Nous avons investi 91,8 millions de dollars sur cinq ans en Alberta. Globalement, il y a davantage de placements adaptés à la culture, davantage de mesures de soutien permanent pour les enfants, un recours accru par les familles aux programmes de prévention et un recours accru aux options de placement les moins coûteuses. En 2007-2008, par exemple, on comptait en Alberta 329 enfants placés en établissement; en 2009-2010, on en comptait 68. C’est une réduction substantielle, corroborée par un recours accru au placement respectueux de la culture et un recours moindre au placement en établissement des enfants dont la famille ne peut plus prendre soin. En ce qui concerne les placements auprès d’un membre de la famille, cette formule n’existait pas en 2007-2008; on en comptait 375 en 2009-2010. C’est une augmentation notable, qui prouve que, en Alberta, on appuie ce type de placement respectueux de la culture. Quant aux subventions post-adoption, il n’y en avait pas en 2007-2008, et il y en a eu 130 en 2009-2010^[192].

Dans son mémoire, le ministère a dit au Comité :

Avec cette nouvelle approche, les organismes des services à l’enfance et à la famille des Premières nations pourront veiller à ce que les enfants et les parents des Premières nations soient plus nombreux à recevoir l’aide dont ils ont besoin pour prévenir les types de crise qui nécessitent des interventions et mènent à l’éclatement de la famille. Cette aide peut comprendre des services comme un soutien à domicile, des soins de relève et le mentorat. La nouvelle approche renforcera aussi les partenariats avec d’autres services communautaires afin de mieux répondre aux besoins des enfants des Premières nations et de leurs familles^[193].