Depuis le lancement de l’Initiative des bâtiments fédéraux (IBF) en 1991, l’efficacité éconergétique des immeubles fédéraux — dont le gouvernement fédéral est propriétaire ou locataire — n’a cessé de s’améliorer. Ces améliorations sont attribuables, en partie du moins, à des mesures fédérales comme l’IBF et la Stratégie fédérale de développement durable (SFDD) et à la nécessité de répondre aux normes des systèmes de cotation des immeubles commerciaux reconnus par l’industrie. L’examen du portefeuille de biens immobiliers fédéraux, et du processus menant à une efficacité éconergétique accrue de ceux-ci, permet de déterminer ce qu’il faudrait faire de plus pour en améliorer l’efficacité énergétique et quelles réductions de coûts peuvent être réalisées.

A. Le portefeuille de biens immobiliers fédéraux

À titre d’employeur important au Canada, le gouvernement fédéral est propriétaire et locataire d’un nombre considérable d’immeubles, dont le type, la taille, l’emplacement et l’usage varient. De plus, diverses entités fédérales en ont la garde.

1. Les biens immobiliers

Dans son Guide de la gestion des biens immobiliers, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) qualifie le parc immobilier fédéral de « très diversifié », regroupant « une grande diversité de types de biens immobiliers, y compris fonds de terre, bâtiments, ponts, équipement de navigation maritime, quais et monuments[6] ».

Le répertoire fédéral de biens immobiliers comprend 31 320 immeubles appartenant au gouvernement fédéral, représentant 19,1 millions de mètres carrés, et 4 100 immeubles loués par le gouvernement fédéral, représentant 5,1 millions de mètres carrés, répartis entre 24 entités responsables[7]. Selon un représentant de TPSGC, ce ministère gère aussi 31 % de la surface utile occupée par le gouvernement fédéral[8]. Selon ce même représentant, TPSGC s’occupe de 7 millions de mètres carrés, dont 52 % appartiennent à l’État et 48 % sont loués[9]. De plus, selon un représentant de RNCan, le portefeuille de ce ministère comprend 222 immeubles appartenant à l’État, 39 immeubles loués et 47 autres gérés par TPSGC[10].

2. Les 10 principaux organismes fédéraux

Le tableau 1 présente les 10 principales organisations fédérales selon le nombre d’immeubles occupés, tandis que la figure 1 présente ces mêmes organisations en fonction de la surface utile occupée. Les immeubles de chaque ministère et agences diffèrent et peuvent comprendre notamment des installations d’entreposage, des centres de formation, des installations de chauffage central et des centrales de refroidissement et des immeubles d’habitation et de bureaux.

Source :      Tableau dressé à l’aide des données du Secrétariat du Conseil du Trésor, Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes (18 avril 2013), 9 mai 2013.

Figure 1 : Les 10 principaux organismes fédéraux, par surface utile (en mètres carrés)

Source : Tableau dressé à l’aide des données du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes (18 avril 2013),9 mai 2013.

B. L’écologisation des immeubles fédéraux

L’efficacité énergétique des immeubles fédéraux a évolué avec le temps, depuis les efforts individuels de chacun des ministères jusqu’à une stratégie pangouvernementale complète sur le développement durable et l’utilisation des codes nationaux du bâtiment et la recherche de diverses certifications du bâtiment reconnues par l’industrie.

1. Les initiatives fédérales

L’IBF est un programme volontaire visant à favoriser les projets d’amélioration de l’efficacité énergétique des immeubles appartenant au gouvernement fédéral ou gérés par lui[11]. Elle ne fournit pas de financement immédiat, mais aide les ministères à passer des marchés de services éconergétiques (MSE) avec des entreprises, ce qui permet aux grands projets de s’autofinancer. Selon un représentant de RNCan, depuis 1995, 16 ministères ont mis en œuvre plus de 80 projets d’amélioration de l’efficacité énergétique grâce à cette Initiative, ce qui représente un tiers des locaux appartenant à l’État. De plus, des capitaux privés de 320 millions de dollars ont été investis[12].

En 2008, le Parlement a adopté la Loi fédérale sur le développement durable, qui oblige le gouvernement du Canada à élaborer une Stratégie fédérale de développement durable (SFDD) complète[13]. Une représentante de TPSGC a dit au Comité que, sous la gouverne d’Environnement Canada et du ministre de l’Environnement, le Bureau de l’écologisation des opérations gouvernementales a élaboré la SFDD, dont les objectifs et les cibles, à la suite de consultations menées dans l’ensemble du gouvernement[14]. Un représentant de TPSGC a déclaré au Comité que la SFDD s’appliquait à 27 ministères et agences, dont 15 sont des ministères gardiens qui doivent améliorer le rendement environnemental de leurs biens immobiliers[15].

En octobre 2010, Environnement Canada a publié sa première SFDD, pour la période de 2010 à 2013[16]. Un représentant de TPSGC a affirmé que, selon le rapport d’étape 2010 sur la SFDD, les ministères gardiens[17] s’étaient engagés à évaluer le rendement de 1 908 immeubles appartenant à l’État, ce qui représente environ 80 % des immeubles occupés par le gouvernement fédéral dont la surface utile est d’au moins 1 000 mètres carrés[18]. Le public peut consulter la version provisoire de la SFDD pour 2013–2016[19]. Parmi les modifications proposées relativement à l’efficacité éconergétique des immeubles fédéraux, on compte, notamment, une analyse comparative, une formation pour le responsable de l’exploitation de l’immeuble, des systèmes automatisés de contrôle des immeubles, des pratiques de mise en service et l’utilisation d’indicateurs de rendement pour les biens immobiliers durables, par exemple l’intensité de l’utilisation de l’énergie[20].

Conformément à la SFDD, le gouvernement fédéral a déjà pris des mesures pour réduire son empreinte écologique. Ainsi, tous les immeubles de bureaux neufs du gouvernement doivent atteindre le niveau Or du « Leadership in Energy and Environmental Design » (LEED) du Conseil du bâtiment durable du Canada[21]. Un représentant de TPSGC a déclaré au Comité que tous les immeubles d’une superficie de plus de 1 000 mètres carrés faisaient l’objet, tous les cinq ans, d’une vérification de la consommation d’énergie[22].

Une autre représentante de TPSGC a informé le Comité que les ministères et agences doivent présenter deux rapports sur la réduction de leur empreinte écologique : les cibles sont mentionnées dans le rapport sur les plans et priorités et les résultats obtenus sont décrits dans le rapport ministériel sur le rendement[23]. Selon un représentant de TPSGC, pour la période de 2005 à 2010, le Ministère a réduit sa consommation d’énergie dans les immeubles détenus par l’État et de ceux obtenus par bail-achat, réalisant ainsi des économies de 17 millions de dollars selon les estimations[24].

Le gouvernement fédéral a lancé, en 2012, le projet Milieu de travail 2.0 de TPSGC, qui vise à moderniser le lieu de travail des fonctionnaires, notamment les immeubles et les bureaux, ainsi que les pratiques de travail connexes[25]. Cette modernisation permettra de maximiser l’utilisation de l’espace et de la technologie et d’assouplir la conception des bureaux neufs. Un représentant de TPSGC a déclaré que ce projet appuie la création de milieux de travail efficaces et propices à la productivité, adaptés aux différents styles de travail des employés, tient compte des principes de conception durable et des stratégies de réaménagement des horaires de travail et permet de réduire de deux mètres carrés la superficie des bureaux de chaque membre du personnel[26]. Il a aussi fait observer que l’objectif de réduction de la superficie des bureaux de chaque employé entraînera une augmentation de la consommation d’énergie en raison de la climatisation en été et de l’utilisation des ascenseurs et des escaliers mécaniques[27].

La Stratégie de pointe en milieu de travail de la Colombie-Britannique est un exemple de stratégie provinciale semblable. Selon un représentant de Services partagés C.-B., la mise en œuvre de cette stratégie dans la région de la capitale provinciale, Victoria, a permis de réduire l’espace occupé par le gouvernement de plus de 3 800 mètres carrés, entraînant ainsi une réduction des coûts de consommation d’énergie[28].

2. Le Code national de l’énergie pour les bâtiments

Le Code national de l'énergie pour les bâtiments — Canada 2011 (CNEB) renferme des exigences minimales pour la conception et la construction de bâtiments éconergétiques et traite de l’enveloppe du bâtiment, des installations et équipements de chauffage, de ventilation et de conditionnement d’air, de chauffage de l’eau sanitaire et d’éclairage ainsi que des systèmes de distribution d'électricité et des moteurs électriques[29]. Le Code national du bâtiment 2010 traite de la conception et de la construction de nouveaux immeubles ainsi que de la rénovation substantielle d’immeubles existants[30].

Le Comité a appris que si les provinces ont leurs propres codes du bâtiment, il n’en reste pas moins que peu d’entre elles imposent des normes d’efficacité éconergétique à leurs immeubles, les provinces ayant coutume d’adopter uniquement les normes de sécurité des codes du bâtiment nationaux[31]. Un porte-parole de RNCan a expliqué que presque toutes les provinces et tous les territoires ont mis en œuvre le Code national de l’énergie du Canada pour les immeubles, et les économies qui y sont associées seront appréciables[32]. Jusqu’à maintenant, la Colombie-Britannique a adopté le Code national de l'énergie du Canada pour les immeubles, et toutes les provinces et tous les territoires, exception faite des Territoires du Nord-Ouest, sont en train de le faire[33]. Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a fait des recherches et conclu que son code du bâtiment était plus strict que le Code national de l’énergie du Canada pour les immeubles[34]. Selon Dean Karakasis (directeur exécutif, Association des propriétaires et gestionnaires d’immeubles d’Ottawa), lorsque le gouvernement loue des immeubles du secteur privé, le code national s’applique aux baux et, dans certains cas, le code provincial s’applique aussi si ses normes sont plus rigoureuses[35].

3. Systèmes de cotation d’immeubles commerciaux

Selon un représentant de TPSGC, le gouvernement utilise divers systèmes de cotation[36] pour appliquer des mesures de réduction de la consommation d’énergie dans ses immeubles neufs et existants. Ces systèmes, qui donnent de l’information sur le rendement environnemental d’un immeuble, établissent des normes, des lignes directrices et des codes qu’il faut respecter pour obtenir la certification[37]. Au Canada, les principaux systèmes de cotation des immeubles commerciaux sont les suivants : LEED, Building Owners and Managers Association Building Environmental Standards (BOMA BESt) et Green Globes. On trouvera, dans le tableau 2, le nombre d’immeubles du portefeuille de TPSGC qui ont obtenu la certification LEED Or et BOMA.

Source :      Tableau établi à partir des chiffres cités par les représentants de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et des données fournies par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, (mémoire), Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires (18 avril 2013), 9 mai 2013.

Le système LEED offre quatre niveaux de certification — Certifié, Argent, Or et Platine — et évalue le rendement selon six catégories — aménagement écologique des sites, gestion efficace de l’eau, énergie et atmosphère, matériaux et ressources, qualité des environnements intérieurs, et innovation et design[38]. Selon Thomas Mueller, (président et directeur général, Conseil du bâtiment durable du Canada), les nouveaux immeubles de bureaux de grande taille qui appartiennent au secteur privé et qui sont gérés par lui sont « presque exclusivement conçus et construits conformément aux exigences des niveaux [O]r ou [P]latine du LEED[39] ». Selon lui, le système LEED est reconnu à l’échelle internationale puisqu’il est en place dans 130 pays[40]. Il a aussi indiqué que le gouvernement fédéral a adopté la certification de niveau Or de la norme LEED pour tous ses immeubles à bureaux nouvellement construits, devenant ainsi l’une des premières agences gouvernementales au Canada à le faire. Jusqu’à maintenant, 56 % des projets fédéraux de construction répondent aux exigences de certification Or ou Platine de la norme LEED. Un représentant de TPSGC a indiqué que tous les immeubles de bureaux neufs — appartenant à l’État ou construits à des fins de location ou de location — achat pour plusieurs années — doivent avoir la certification Or, alors que ceux qui subissent des rénovations majeures doivent obtenir la certification Argent[41]. Il a aussi indiqué que TPSGC possède six immeubles ayant une certification Or ou Argent et que 14 autres immeubles en construction ou en attente de certification pourraient obtenir une telle certification[42]. De plus, il a affirmé au Comité que les immeubles ayant une certification Or consommaient aussi peu que 149 équivalents kilowatt-heures par mètre carré, ce qui est inférieur à la moyenne nationale de 320 équivalents kilowatt-heures pour les immeubles de bureaux[43].

Comme le gouvernement fédéral, la Colombie-Britannique a une politique qui exige que les nouveaux immeubles gouvernementaux obtiennent une certification LEED Or ou l’équivalent. Selon un représentant du ministère de l’Environnement du gouvernement de la Colombie-Britannique, au Canada, 20 % de tous les immeubles ayant une certification Or se trouvent dans cette province[44].

En 2009, le Conseil du bâtiment durable du Canada a lancé le système d’évaluation de la certification LEED Canada pour bâtiments existants : exploitation et entretien (BE : E&E) pour aider « les propriétaires et exploitants de bâtiments à calculer l’exploitation, les améliorations et l’entretien sur une base continue dans le but de maximiser l’efficacité opérationnelle tout en minimisant l’impact sur l’environnement[45] ». M. Mueller a déclaré au Comité que, jusqu’à maintenant, quatre immeubles fédéraux existants répondaient aux normes de certification LEED BE : E&E. De plus, il a fait observer que ni la SFDD 2010–2013 ni le rapport d’étape 2012 sur la SFDD ne faisaient état de l’intention de faire certifier d’autres immeubles existants conformément au programme de certification LEED pour bâtiments existants[46].

Un deuxième système de cotation, le système de cotation BOMA BESt, a été mis sur pied en 2005. Il certifie des types d’immeubles précis — immeubles de bureaux, centres commerciaux, commerces de détail ouverts et industrie légère[47] — et compte quatre niveaux de certification. BOMA BESt mesure le rendement environnemental d’un immeuble en fonction de six aspects : énergie, eau, réduction des déchets et amélioration du site, émissions et effluents, environnement intérieur et système de gestion environnementale[48].

Benjamin Shinewald (président et directeur général, Association des propriétaires et gestionnaires d’immeubles du Canada) a expliqué au Comité que le programme BOMA BESt est principalement axé sur les immeubles existants, parce qu’ils soulèvent un plus grand défi environnemental et énergétique. Il a aussi mentionné qu’il faut une gestion et une exploitation efficaces et efficientes pour relever ce défi[49]. John Smiciklas (directeur, Énergie et environnement, Association des propriétaires et gestionnaires d’immeubles du Canada) a déclaré au Comité que le programme BOMA BESt se voulait aussi inclusif que possible afin d’améliorer le rendement de la très grande majorité des immeubles[50]. M. Shinewald a indiqué que, lorsqu’on compare les données sur la consommation d’énergie des immeubles certifiés BOMA BESt à celles de l’enquête sur la consommation d’énergie du secteur commercial et institutionnel de RNCan, on constate que les immeubles du deuxième niveau de certification BOMA BESt sont 6 % plus performants que la moyenne nationale, ceux du troisième niveau de certification sont 18 % plus efficaces et ceux du quatrième niveau sont 46 % plus performants que cette moyenne[51].

De plus, M. Shinewald a indiqué que TPSGC avait fait figure de chef de file en exigeant que chaque immeuble qu’il gère — y compris ceux loués — soit soumis à une évaluation BOMA BESt[52]. Selon un représentant de TPSGC, 259 immeubles appartenant à l’État ont fait l’objet d’une évaluation Visez vert Plus de la BOMA — devenue BOMA BESt — et 170 immeubles, ou 66 %, ont reçu une certification de bâtiment durable de la BOMA[53]. D’autres ministères fédéraux utilisent également le programme BOMA BESt. Ainsi, un représentant de RNCan a affirmé au Comité que le Ministère modernisait ses immeubles en vue de les soumettre au système de cotation BOMA BESt; en octobre 2012, 9 des 21 immeubles ayant une surface utile de plus de 1 000 mètres carrés avaient obtenu une certification[54].

En 1996, l’Association canadienne de normalisation a conçu le programme Green Globes Design, un troisième système de cotation en usage au Canada. Pour évaluer l’impact sur l’environnement d’un immeuble, le programme Green Globes Design pour les immeubles neufs et rénovés examine sept aspects : processus de conception intégrée[55], site, énergie, eau, ressources, émissions et effluents, et environnement intérieur[56]. Le système d’évaluation Green Globes comprend quatre niveaux de certification : un, deux, trois ou quatre Green Globes[57].

Un représentant de TPSGC a dit au Comité que, pour les édifices du Parlement et pour les autres immeubles qui servent à appuyer les fonctions du Parlement, l’objectif était d’obtenir une certification BOMA BESt pour leur exploitation et une certification Green Globes Design pour les immeubles rénovés[58]. Il a expliqué que l’objectif pour les immeubles autres que les immeubles de bureaux, les acquisitions et les rénovations majeures était d’obtenir la certification LEED Argent ou le troisième niveau de certification de Green Globes[59].

Enfin, en 1992, l’Agence américaine de protection de l’environnement lançait le programme ENERGY STAR, un outil d’analyse comparative qui évalue le rendement énergétique des produits, des maisons neuves, des immeubles commerciaux et des installations industrielles[60]. Selon un représentant de RNCan, l’Office de l’efficacité énergétique du ministère est en train d’adapter le programme ENERGY STAR pour le Canada. Ce programme devrait être lancé en juillet 2013 pour les immeubles de bureaux et les écoles[61].