OGGO Rapport du Comité

Monsieur Pat Martin
Président
Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires
Chambre des communes
Ottawa, Ontario
K1A 0A6

Monsieur le président,

Conformément à l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, au nom du gouvernement du Canada, j’ai le plaisir de vous remettre la réponse du gouvernement aux recommandations du septième rapport du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, Renforcer l’examen parlementaire des prévisions budgétaires et des crédits.

Nous avons été encouragés par la portée de l’étude et avons constaté l’éventail d’opinions et de points de vue présentés au Comité, qui sont le reflet de la complexité de la question et des approches possibles. Vous et les membres du Comité permanent avez consacré des efforts considérables à l’examen des témoignages et à la rédaction de ce rapport. 

Plusieurs recommandations du Comité concernent la Chambre des communes et les comités permanents. Bien que nous nous soyons concentrés sur les recommandations à l’intention du gouvernement, nous avons pris note de ces autres recommandations et, là où cela était pertinent, nous avons offert nos observations ou commentaires. 

Je profite de l’occasion pour vous remercier, vous et les membres du Comité permanent, pour le travail que vous accomplissez. Soyez assuré que je serais heureux de poursuivre nos discussions sur ces questions très importantes.

Nous vous prions de recevoir, Monsieur le Président, mes salutations distinguées.

L’honorable Tony Clement

Président du Conseil du Trésor

RECOMMANDATION 1 :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada termine son étude de la budgétisation et de l’affectation des crédits selon la méthode de comptabilité d’exercice, et qu’il en fasse rapport au Parlement au plus tard le 31 mars 2013.

Conformément au plan présenté par le président du Conseil du Trésor au début de 2008 aux présidents du Comité permanent des comptes publics (CPCP) et Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires (OGGO), le Secrétariat du Conseil du Trésor continuera à évaluer la budgétisation et l’affectation des crédits selon la méthode de comptabilité d’exercice et communiquera les résultats de l’étude aux présidents du CPCP et de OGGO au plus tard le 31 mars 2013.

Il convient de souligner que la nature des crédits est distincte de la question des rapports financiers. Comme l’ont constaté les pouvoirs législatifs et exécutifs d’autres secteurs de compétence, un changement quant à la méthode de comptabilité utilisée pour les crédits représenterait un changement fondamental quant à la façon dont le parlement exerce le contrôle sur les dépenses. Comme l’indique le rapport de l’OGGO, aucun consensus ne s’est dégagé au sein des témoins sur la question de la méthode de comptabilité qui convient le mieux à des fins de contrôle, et plusieurs témoins étaient très favorables à l’actuelle présentation dans les prévisions budgétaires, soit selon la méthode de la comptabilité de caisse modifiée.

RECOMMANDATION 2 :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada passe à un système où les prévisions budgétaires et les lois de crédits connexes sont fondées sur les activités de programme, qu’il assiste les ministères fédéraux dans ce processus, qu’il fixe un échéancier pour cette transition au plus tard le 31 mars 2013, et qu’il remette cet échéancier au Comité.

Le gouvernement convient que le Parlement a besoin de renseignements et de liens améliorés entre les crédits et les dépenses prévues, au niveau de l’activité de programme. Le gouvernement travaille à améliorer les renseignements disponibles au niveau des programmes, et fournira un tableau de concordance plus clair pour démontrer la correspondance entre l’actuelle de crédits et le système fondé sur les activités de programme. Le gouvernement accepte d’inclure des renseignements sur les dépenses prévues, par activité de programme ainsi que par crédit, dans les documents budgétaires pertinents.

En outre, le gouvernement convient que l’examen des dépenses prévues par les parlementaires pourrait bénéficier de la présentation des crédits en fonction des activités de programme et objectifs d’un organisme plutôt que leur présentation selon les types de dépenses. Tout changement de ce genre aurait à faire l’équilibre entre le besoin du Parlement de mener un examen efficace et le besoin du pouvoir exécutif de gérer et d’exécuter les programmes du gouvernement.

Le changement de la structure des crédits exigerait des efforts considérables sur de nombreux fronts : des révisions des politiques et des processus; des changements touchant les pratiques et mécanismes de contrôle interne; des améliorations des systèmes de gestion financière des ministères et des systèmes centraux de trésorerie et de gestion des dépenses; et de la formation. Il pourrait aussi être nécessaire de mener un examen de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements connexes, des projets de loi de crédits et des pouvoirs de dépenser conférés par d’autres lois.

Le gouvernement élaborera un système qui est aligné sur les résultats stratégiques et les activités de programme et équilibré de manière à ce qu’il y ait un nombre adéquat de crédits pour faciliter leur examen et leur gestion. Au plus tard le 31 mars 2013, le gouvernement fournira ce système à l’OGGO, y compris un calcul des coûts et un échéancier pour la mise en œuvre. Le gouvernement effectuera également mènera aussi les consultations indiquées auprès du public et des intervenants avant de décider de la meilleure façon de procéder. 

RECOMMANDATION 3 :

Que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre considère modifier le Règlement, la procédure et les usages de la Chambre des communes pour faire en sorte que les rapports sur les plans et les priorités du gouvernement soient déposés à la Chambre des communes le même jour que le budget principal des dépenses, et qu’il fasse rapport de son étude à la Chambre au plus tard le 31 mars 2013.

Bien que le gouvernement souscrive à l’objectif de cette recommandation de lier plus étroitement les rapports sur les plans et les priorités et le budget principal des dépenses et de les fournir dans le respect des échéanciers, il souligne que le Règlement de la Chambre des communes permet le dépôt des rapports sur les plans et les priorités du gouvernement le même jour que le budget principal des dépenses et que, par conséquent, il n’est pas nécessaire d’apporter de changements au Règlement. Le gouvernement note également que dans certains cas, il peut être difficile de déposer le même jour le budget principal des dépenses et les rapports sur les plans et les priorités – par exemple, au moment de l’ouverture d’une nouvelle législature, ou d’une nouvelle session du Parlement, lorsque le gouvernement peut ne pas être en mesure de déposer en même temps tant le budget principal des dépenses que les rapports sur les plans et les priorités. Le gouvernement signale en outre que le Règlement ne peut être modifié que par une décision de la Chambre.

Les recommandations 4, 5 et 16 sont liées :

RECOMMANDATION 4 :

Que les rapports sur les plans et les priorités présentent de l’information par activité de programme pour les trois exercices précédents et les trois exercices suivants.

RECOMMANDATION 5 :

Que les rapports sur les plans et les priorités expliquent l’évolution des dépenses prévues au fil des ans et, le cas échéant, la différence entre les résultats attendus et les résultats obtenus par exercice financier.

RECOMMANDATION 16 :

Que le gouvernement constitue une base de données en ligne interrogeable renfermant des informations sur les dépenses des ministères par type de dépense et par programme.

Le gouvernement est d’accord avec ces trois recommandations. De grandes quantités d’informations sont présentement disponibles dans une grande variété de rapports, et le gouvernement convient qu’il serait possible de présenter, dans les différents rapports, davantage d’information financière et explicative, de rendre cette information plus claire et de mieux expliquer les liens entre les rapports. Le gouvernement admet de plus que les recommandations visant à accroître le nombre d’exercices présentés et à donner des explications des tendances et des différences ont du mérite.  

Comme l’indique la recommandation 16, la technologie offre des solutions de rechange aux rapports statiques pour ce qui est de rendre les données disponibles ainsi que des moyens d’accroître leur utilité pour les utilisateurs. Le gouvernement examinera les options offertes par les avancées technologiques permettant de rendre cette information plus facilement accessible.

RECOMMANDATION 6 :

Que, dans la mesure du possible, les annonces budgétaires qui concernent un exercice donné figurent dans le budget principal des dépenses du même exercice et, en conséquence, que le gouvernement dépose son budget à la Chambre des communes au plus tard le 1^er février de chaque année, et que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre considère modifier le Règlement, la procédure et les usages de la Chambre des communes de telle manière que le budget principal des dépenses soit déposé à la Chambre plus tardivement en mars, et qu’il fasse rapport de son étude à la Chambre au plus tard le 31 mars 2013.

C’est à Chambre des communes que reviennent l’étude du Règlement et le rapport pertinent à la Chambre. Il convient de souligner que, selon le processus actuel, le report du dépôt du budget principal des dépenses peut avoir des conséquences pour le Sénat. Le projet de loi de

crédits provisoires ne peut être déposé avant le budget principal des dépenses, et le processus d’approbation législatif concernant le projet de loi de crédits doit être terminé avant le 1^er avril. 

Le gouvernement n’appuie pas une date fixe pour le dépôt du budget, comme le prévoit la recommandation 6. L’obligation de présenter son budget à la Chambre des communes au plus tard le 1^er février limiterait la marge de manœuvre du gouvernement pour ce qui est de répondre à des impératifs nationaux et mondiaux.   

Le gouvernement appuie l’objectif plus large d’accroître la compréhension du but et du contenu du budget et du budget principal des dépenses. Des fonctionnaires du ministère des Finances et du Secrétariat du Conseil du Trésor sont disponibles pour fournir des explications.

RECOMMANDATION 7

Que le gouvernement indique séparément, dans le budget principal et les budgets supplémentaires des dépenses, tous les nouveaux fonds ajoutés aux crédits avec un renvoi aux sources budgétaires pertinentes.

Le gouvernement accepte d’indiquer, dans les documents budgétaires, les nouveaux programmes inscrits pour la première fois ainsi que la source budgétaire pertinente.

RECOMMANDATION 8

Que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre considère modifier le Règlement, la procédure et les usages de la Chambre des communes afin que l’on exige des comités permanents qu’ils consacrent un minimum de temps à l’étude des prévisions budgétaires qui leur sont renvoyées, et qu’il fasse rapport de son étude à la Chambre au plus tard le 31 mars 2013.

RECOMMANDATION 9 :

Que, dans le cadre de son étude sur la revue du Règlement, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre étudie aussi la possibilité d’accorder aux comités permanents au moins deux semaines de séance pour examiner le budget supplémentaire des dépenses et en faire rapport, et qu’il fasse rapport de son étude à la Chambre au plus tard le 31 mars 2013.

RECOMMANDATION 10 :

Que, lorsque c’est faisable, les comités permanents fournissent leurs questions aux fonctionnaires avant les audiences sur les prévisions budgétaires et que les membres des comités s’efforcent de voir à ce que les représentants voulus des ministères concernés soient invités à comparaître aux audiences sur les prévisions budgétaires.

RECOMMANDATION 11 :

Que les comités permanents revoient les programmes législatifs de manière cyclique au moins une fois tous les huit ans.

Les recommandations 8, 9, 10 et 11 sont du ressort de la Chambre des communes. 

RECOMMANDATION 12 :

Que les ministères et organismes présentent leurs dépenses fiscales, qui figurent actuellement dans le document Dépenses fiscales et évaluations du ministère des Finances, dans leurs rapports sur les plans et les priorités, et ce, suivant les indications que leur donnera à cet égard le Secrétariat du Conseil du Trésor en fonction des impératifs de leur mandat.

Le gouvernement fournit des renseignements détaillés sur les dépenses fiscales par l’entremise du rapport annuel Dépenses fiscales et évaluations. Ce rapport a alimenté le débat public sur les dépenses fiscales et a contribué à la transparence et à la responsabilisation. Sa grande qualité est largement reconnue, et tant l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) que la Banque mondiale ont désigné le Canada comme modèle pour les pays souhaitant élaborer un cadre d’établissement de rapports sur les dépenses fiscales.

Le gouvernement est d’accord en principe avec cette recommandation, et appuie l’objectif de faciliter l’accès des membres du Parlement aux renseignements sur les dépenses fiscales. Cependant, le régime fiscal, y compris toutes les dépenses fiscales, est la responsabilité du ministre des Finances. Les dépenses fiscales font partie du régime fiscal plus large. Comme telles, elles sont examinées par le ministre des Finances (et, lorsqu’elles concernent un autre ministère, en consultation avec celui-ci) dans le contexte du régime fiscal général, en tenant compte des interactions des mesures fiscales, des objectifs de la politique fiscale – par exemple, l’équité, la compétitivité et la simplicité – ainsi que des considérations provinciales et internationales, des répercussions financières, des réactions éventuelles du marché et de l’intégrité du régime. Le gouvernement examine les mesures fiscales de façon continue, dans le cadre du processus budgétaire annuel, dans des études publiées dans le document Dépenses fiscales et évaluations, ou par l’entremise de consultations, de comités consultatifs et de groupes d’experts, pour veiller à ce que ces mesures continuent d’atteindre les objectifs visés.

Compte tenu de ce qui précède, le gouvernement est d’avis que l’information sur les dépenses fiscales ne devrait pas être incluse dans les rapports sur les plans et les priorités d’autres ministères et organismes. L’inclusion de cette information aurait pour effet de placer ces ministères et leurs ministres dans une position où ils auraient à rendre compte de politiques et de mesures dont ils n’ont pas la responsabilité. Cela ne serait pas indiqué puisque ce serait contraire au principe de la responsabilité ministérielle. Cela pourrait également créer de la confusion chez le grand public et les intervenants quant aux responsabilités réelles de chaque ministère et ministre, et quant à l’endroit où transmettre leurs demandes de renseignements. En outre, toute affectation des dépenses fiscales à d’autres ministères serait imparfaite et sujette à interprétation. Un certain nombre de dépenses fiscales pourraient être rattachées à plus d’un ministère. Le ministère des Finances pourrait ne pas avoir suffisamment de renseignements sur ces dépenses pour ventiler les estimations de coûts en fonction des secteurs de responsabilité des ministères. En outre, ces prévisions budgétaires ne pourraient être comparées à d’autres renseignements financiers présentés dans les rapports sur les plans et les priorités des ministères puisque les dépenses fiscales sont des estimations établies selon l’année civile plutôt que selon l’exercice.

Cependant, conformément à l’intention des recommandations du Comité et afin de donner aux Parlementaires un point de vue élargi des dépenses gouvernementales, le gouvernement coordonnera la publication du document Dépenses fiscales et évaluations avec celle du Budget principal des dépenses, qui est déposé le 1^er mars de chaque année ou avant, et ajoutera un renvoi par hyperlien au document Dépenses fiscales et évaluations dans les RPP des ministères, renvoi accompagné d’une note précisant que les mesures fiscales présentées dans le document relèvent de la seule responsabilité du ministre des Finances. De plus, le gouvernement demandera aux fonctionnaires du ministère des Finances de présenter des séances d’information sur le document Dépenses fiscales et évaluations, sur demande du Comité.

RECOMMANDATION 13 :

Que les comités permanents examinent les dépenses fiscales présentées dans les rapports sur les plans et priorités des ministères de façon cyclique au moins une fois tous les huit ans afin de vérifier si elles atteignent l’objectif visé.

RECOMMANDATION 14

Que, au début de chaque nouvelle législature et périodiquement par la suite suivant les besoins, les comités permanents consacrent une réunion à huis clos à une séance d’information sur le processus d’examen des prévisions budgétaires et des crédits et sur les documents qui s’y rattachent, en mettant l’accent sur le rôle du comité dans l’examen des dépenses publiques.

Les recommandations 13 et 14 sont du ressort de la Chambre des communes.

RECOMMANDATION 15 :

Que la Chambre des communes mandate le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires d’étudier le mandat du directeur parlementaire du budget; que ce Comité fasse une analyse approfondie des responsabilités et des fonctions de son Bureau afin qu’il serve davantage les députés; et que le Comité envisage tous les modèles structurels possibles, notamment, mais pas seulement, la possibilité de faire en sorte que le directeur parlementaire du budget relève directement du Parlement, à titre de haut fonctionnaire du Parlement.

Même si cette recommandation concerne la Chambre des communes, le gouvernement constate que le Comité mixte permanent de la Bibliothèque du Parlement a déjà étudié le mandat du directeur parlementaire du budget et l’emplacement de ce poste au sein de la Bibliothèque du Parlement. Le Comité mixte a jugé que les services du directeur parlementaire du budget constituent une « extension naturelle » des services offerts aux parlementaires par la Bibliothèque du Parlement, qui comprennent des services de recherche et d’analyse non partisanes et personnalisées pour aider les parlementaires et les comités à examiner les textes législatifs et demander au gouvernement de rendre des comptes. Comme l’a souligné le Comité mixte, la Bibliothèque fournit ces services en toute indépendance du gouvernement.