PACP Rapport du Comité

Le BVG a remarqué que, au 30 septembre 2010, les ministères n’avaient pas encore totalement vérifié leurs systèmes de contrôles internes dans le but de cerner les lacunes et de les corriger. En outre, selon les plans des ministères, l’échéance pour la fin de ces travaux peut être fixée, selon les ministères, aussi tôt qu’en 2010-2011 et aussi tard qu’en 2014-2015. Gonzague Guéranger, directeur exécutif du Bureau du contrôleur général, a précisé : « En 2010, la moitié des ministères en étaient au stade intermédiaire, c'est-à-dire qu'ils n'avaient pas encore évalué leur efficacité opérationnelle. Cette année, d'après le deuxième rapport, nous pouvons dire que près de 80 p. 100 d'entre eux ont entrepris ce genre d'activité.^[5] »

La vérificatrice générale adjointe s’est dite préoccupée du fait que, même si les ministères avaient amorcé l’exercice, ils n’avaient « pas encore entièrement évalué leurs systèmes de contrôle interne pour cerner et corriger les déficiences. Selon leurs plans d'action, il leur faudra des années pour terminer cette évaluation^[6]. » Elle a dit également que, dans certains cas, les délais étaient peut-être trop optimistes^[7]. À l’heure actuelle, rien ne les oblige à respecter les délais. Le contrôleur général a fait remarquer que le BCG ne croyait « ^[…] pas que c’était approprié d’établir un échéancier strict^[8] » pour l’achèvement de l’entreprise, étant donné les différents contextes et difficultés qui caractérisent les différents ministères. Le BCG croit donc qu’il faut leur accorder la flexibilité nécessaire.

La vérificatrice générale adjointe a déclaré : « Le Comité pourrait vouloir demander au contrôleur général de faire le point sur cette question, en lui demandant de préciser quand ^[...] tous les grands ministères auront entièrement terminé l'évaluation de leurs systèmes de contrôle interne, et comment son bureau entend effectuer un suivi des mesures prises par le gouvernement pour y parvenir^[9]. » Le Comité approuve cette suggestion, car il croit que, tant que cette évaluation n’est pas terminée et que des systèmes de contrôle interne confirmés comme étant valides ne sont pas pleinement appliqués, les ministères fonctionnent sans contrôles internes optimaux. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada, Finances Canada, Affaires étrangères et Commerce international Canada, Ressources humaines et Développement des compétences Canada, Affaires autochtones et développement du Nord Canada, Tr+ansports Canada et Anciens combattants Canada terminent les évaluations prévues fondées sur les risques de la conception et de l’efficacité de leurs contrôles des rapports financiers à la date fixée dans le rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada de 2011 concernant la gestion et le contrôle financiers et la gestion des risques, et présentent au Comité les rapports d’évaluation voulus immédiatement après leur achèvement.

B. Gestion du risque

Selon le Secrétariat du Conseil du Trésor, la gestion du risque est une démarche systématique visant à établir la meilleure façon de procéder dans des circonstances incertaines par la détermination, l'évaluation, la compréhension, le règlement et la communication des questions liées aux risques^[10].

Le BVG a constaté que chacun des ministères examinés avait respecté ses engagements pris à la suite de la vérification de 2003 et avait mis au point un profil des risques ministériels résumant les principaux risques et prévoyant une procédure pour la mise à jour régulière de ce profil. Il a aussi constaté que l’intégration de la gestion du risque dans la planification, la présentation de rapports et la prise de décisions s’était améliorée. La vérificatrice générale adjointe a affirmé :

On a déjà fait remarquer qu'il n'existait pas d'approche holistique et intégrée de la gestion du risque. Même si les ministères géraient quelques éléments de risque d'un programme à l'autre, rien n'existait vraiment à l'échelle de l'organisme. Depuis, nous avons indiqué que tous les ministères que nous avons contrôlés avaient un profil de risque organisationnel. Ils sont en mesure de rassembler les divers risques afin de les examiner et d'établir des priorités à l'échelle de l'organisme^[11].  

M^me Labbé, directrice exécutive, Direction CRG et gestion du risque au Conseil du Trésor, a expliqué plus longuement les mesures prises par le BCG pour épauler les ministères :

Le Centre d'excellence en gestion du risque a donc été créé. Nous avons fourni des conseils et des outils aux ministères et nous avons travaillé très fort pour leur communiquer les pratiques exemplaires. Nous constatons que pour l'essentiel, ils ont presque tous de bons profils de risque organisationnel qui sont utilisés en partie dans la planification stratégique et opérationnelle^[12].

Les faits montrent qu’on a fait des progrès depuis 2003 sur le plan de la gestion du risque, mais il reste du travail à faire. La vérificatrice générale adjointe a affirmé :

Les ministères que nous avons examinés ont des plans d'atténuation des risques. Toutefois, la définition de la tolérance à l'égard du risque manque toujours de précision. Même si nous pensons avoir accompli des progrès, cela ne signifie pas que nous avons réglé ce point. En fait, la plupart des administrateurs généraux affirment que les bases ont été jetées, mais que nous devons vraiment intervenir afin de veiller à ce que les risques soient identifiés et qu'un plan de gestion du risque approprié soit mis en place^[13].

Elle a précisé plus tard : « ^[...] la gestion des risques englobe beaucoup plus que les risques financiers. Il faut prendre en considération les risques stratégiques, environnementaux, opérationnels et liés aux programmes, ce qui va bien au-delà des risques financiers^[14]. »

Compte tenu de l’importance de bien évaluer les risques, de la possibilité de les réduire et de la capacité de les tolérer, le Comité encourage les ministères à poursuivre leurs travaux de mise au point de profils détaillés de gestion du risque et de plans de gestion du risque, comme le souhaite la vérificatrice générale adjointe, tout en travaillant en étroite collaboration avec les comités de vérification ministériels et le Centre d'excellence en gestion du risque du SCT.

C. Capacité des ressources humaines en matière de gestion financière

Selon le BVG, les capacités des ressources humaines ont été améliorées depuis 2006 dans le domaine financier. Le BVG a mis en place plusieurs mesures à cet égard, dont les suivantes :

• lignes directrices sur les compétences des dirigeants principaux des finances;
• cours de formation obligatoires pour le personnel financier;
• forums et échanges sur les pratiques exemplaires;
• maintien du Programme de développement des agents financiers et instauration du programme de formation menant à l’obtention du titre de comptable agréé pour les postes au niveau d’entrée au gouvernement;
• accréditation professionnelle en comptabilité encouragée, pour les agents financiers de rang intermédiaire et les directeurs de services financiers.

Le BVG a constaté une amélioration concernant les qualifications des gestionnaires de services financiers. En 2002, 33 % des directeurs de services financiers de ministères fédéraux possédaient un titre comptable professionnel. En 2010, 82 % des dirigeants principaux des finances et le même pourcentage des adjoints au dirigeant principal des finances des 22 grands ministères possédaient un tel titre, de telle sorte que la plupart des ministères respectaient les Lignes directrices sur les compétences des dirigeants principaux des finances. Le BCG a constaté qu’actuellement, dans tous les ministères, le dirigeant principal des finances ou l’adjoint au dirigeant principal des finances, au minimum, possède un tel titre, ce qui améliore la capacité des dirigeants principaux de gérer les états financiers. Le Comité félicite le BCG et les ministères pour ces progrès.

Le BVG a constaté que les ministères étaient plus ou moins avancés dans la mise en place de stratégies pour parer au roulement attendu parmi les hauts dirigeants en finances, puisqu’un certain nombre de ces dirigeants pourront prendre leur retraite prochainement. Le contrôleur général a fait remarquer : « Nous nous intéressons particulièrement aux moyens de nous préparer à la planification de la relève des dirigeants dans les services financiers^[15]. » Il n’a toutefois pas donné plus d’informations sur cette question au cours de l’audience du Comité. Étant donné qu’un manque de planification de la relève pourrait engendrer de graves lacunes dans les compétences, le BVG recommande dans son rapport que les ministères collaborent avec le BCG pour assurer la relève, afin de pourvoir les postes clés de cadre supérieur qui se libéreront dans leurs services des finances. Le Comité est d’accord, faisant observer que, si l’on ne cherche pas vraiment à régler les problèmes découlant du vieillissement de la fonction publique, le gouvernement pourrait être pris de court et ne pas disposer du personnel ayant les compétences nécessaires pour assumer des responsabilités complexes dans le domaine de la gestion financière publique.

Budgétisation et affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice

Le recours, par les ministères, à la budgétisation et à l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice constitue, selon le BVG, une question qui est loin d’être nouvelle et sur laquelle on ne s’est pas suffisamment penché.

Au chapitre 1 du rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada, il est indiqué qu’il s’agit d’une question importante pour les raisons suivantes :

L’information financière établie selon la comptabilité d’exercice donne une image plus complète des ressources, des obligations, des investissements et des charges du gouvernement et de l’incidence de ses activités que l’information établie selon la comptabilité de caisse. La budgétisation et l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice visent à fournir à la direction de l’information complète sur les coûts^[16] et à lui permettre de prendre des décisions plus éclairées, notamment lorsque vient le temps de déterminer si la prestation de services par des ressources internes est plus rentable que le recours à des sous-traitants. La comptabilité d’exercice permet d’améliorer la transparence et la reddition de comptes et de disposer de meilleures informations pour planifier et contrôler les dépenses de fonctionnement et les dépenses en immobilisations. Les législateurs peuvent ainsi disposer d’informations plus détaillées pour tenir le gouvernement responsable :

• de l’intendance des biens publics;
• des coûts entiers des programmes;
• de ses obligations financières à court et à long terme^[17].

Devant le Comité, la vérificatrice générale adjointe a exprimé son point de vue : « notre position ^[…] est très claire: nous croyons fermement en l'établissement de budget selon la comptabilité d'exercice et en l'affectation de crédits suivant la comptabilité d'exercice. J'ai expliqué qu'il n'incombe pas aux vérificateurs de dire aux ministères quoi faire. Cette décision leur revient^[18]. »

Le contrôleur général a fait part de ses réflexions sur la question. Il a dit : « Pour ce qui est de savoir si la recommandation est une bonne idée, il y a de nombreux aspects. Nous avons fait beaucoup de chemin. Nous avons adopté la comptabilité d’exercice; nous avons adopté la budgétisation selon la comptabilité d’exercice dans l’ensemble du gouvernement. Nous essayons de mettre en œuvre cette pratique dans les ministères ^[...][19] ». Concernant la budgétisation selon la comptabilité d’exercice, il a expliqué :

Je crois que nous pouvons certainement dire que nous avons réussi à produire les données. Il reste à déterminer si les utilisateurs, les députés et les autres, ont trouvé cette initiative utile. Tant que nous ne savons pas si ces données sont utilisées par les gens mêmes qui nous les ont demandées, nous ne pouvons pas dire avec certitude s’il s’agit d’un succès ou d’un échec. Un certain montant est investi dans les systèmes pour convertir les crédits parlementaires dans le nouveau format. Par conséquent, la production de ces données représente un fardeau supplémentaire pour les services financiers, mais c’est tout. Pour ce qui est de l’affectation des crédits, je crois que l’effet est plus important, parce que nous modifierons fondamentalement la façon dont le Parlement contrôle les dépenses depuis de nombreuses années. Selon moi, il s’agit d’un changement institutionnel beaucoup plus important qu’un simple changement de méthode comptable, et il faut y réfléchir très attentivement^[20].

Le contrôleur général a dit que le BCG était dans les temps selon l’échéancier établi pour l’achèvement de l’évaluation en 2012-2013, dans laquelle il rendra compte des avantages qu’offrent au gouvernement du Canada la budgétisation et l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice.

Le Comité admet que la budgétisation et l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice sont des questions complexes ayant beaucoup de facettes qui doivent être prises en compte avant qu’une décision puisse être prise sur l’application de ces méthodes. Le Comité constate aussi que les discussions sur ce sujet se poursuivent depuis 1998. C'est pourquoi le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que le Bureau du contrôleur général termine son évaluation de la budgétisation et de l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice et rédige un rapport d’évaluation présentant des recommandations sur la pertinence, pour le gouvernement du Canada, de réaliser la budgétisation selon la comptabilité d’exercice au sein des ministères et l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice aux fins de son système de rapports financiers. Ce rapport d’évaluation devrait être présenté au Comité des comptes publics au plus tard à la fin de l’exercice 20122013.

RECOMMANDATION 3

Que, une fois l’évaluation du Bureau du contrôleur général achevée, le Conseil du Trésor détermine si la budgétisation selon la comptabilité d’exercice dans les ministères et l’affectation des crédits selon la comptabilité d’exercice seront adoptées ou non, en totalité ou en partie, aux fins du système de gestion financière du gouvernement du Canada, et que le Conseil du Trésor établisse un calendrier ferme des changements à apporter.

CONCLUSION

Le Comité reconnaît l’importance de la gestion et des contrôles financiers et constate que des améliorations ont été faites depuis les derniers examens de ces questions par la vérificatrice générale en 2003 et 2006. La vérificatrice générale adjointe a affirmé que le gouvernement avait fait un excellent travail préparatoire « en vue d'améliorer la gestion financière et les contrôles internes^[21] » avec la création du cadre de contrôle interne, la professionnalisation des postes de dirigeants principaux des finances et la mise au point de profils de gestion du risque améliorés.

Cependant, le BVG a aussi précisé que, malgré de nettes améliorations, il restait du travail à faire. Les évaluations des contrôles internes sont incomplètes et on ne sait pas avec certitude quand elles seront terminées puisqu’aucune date limite n’est fixée pour leur achèvement. Comme l’a indiqué la vérificatrice générale adjointe au cours de l’audience, le BVG voudra peut-être évaluer plus à fond les contrôles internes dans un certain nombre de ministères.

Le Comité constate aussi que les cadres de gestion du risque doivent être améliorés, et la planification de la relève demeure un motif d’inquiétude pour ce qui est des directeurs de services financiers. En outre, le gouvernement ne sait toujours pas avec certitude s’il adoptera la comptabilité d’exercice pour la budgétisation à l’échelle des ministères et pour l’affectation des crédits.

En raison de l’importance d’une gestion financière, de contrôles financiers et d’une méthode de gestion du risque efficaces, le Comité encourage le BCG et les ministères à continuer d’apporter des améliorations sur ces aspects essentiels et à tenir compte des préoccupations du BVG et du Comité des comptes publics dans la réalisation de cette entreprise.