PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION

Les Comptes publics du Canada renferment les états financiers consolidés du gouvernement fédéral. Il s’agit d’un important rapport de reddition de comptes du gouvernement qui fournit aux parlementaires et à la population canadienne des informations sur la tenue financière du gouvernement au cours de l’exercice écoulé – au chapitre des revenus, des dépenses et de l’équilibre budgétaire. Ils donnent également un aperçu de la situation financière du gouvernement à la fin de l’exercice – au chapitre du passif, des immobilisations et de la dette publique nette.

Le vérificateur général du Canada émet un avis et formule des observations au sujet des états financiers du gouvernement. Il cherche à déterminer si ces états financiers :

• présentent, à tous les égards, une image fidèle de la situation financière du gouvernement;
• ont été établis selon les conventions comptables énoncées par le gouvernement fédéral;
• appliquent ces conventions comptables de la même manière qu’au cours des exercices précédents, tout en incorporant des changements conformes aux normes de comptabilité dans le secteur public du Canada.

Si le vérificateur général conclut que ces critères ont été respectés, il exprimera une opinion non modifiée ou « sans réserve » à l’égard des états financiers. En revanche, s’il constate que les états financiers comportent un nombre assez élevé d’inexactitudes susceptibles d’influencer les décisions d’une personne qui s’y fie, il ajoutera des modifications ou des réserves à son opinion. Qui plus est, le vérificateur général peut faire des observations sur plusieurs points particuliers qu’il souhaite porter à l’attention du Parlement, mais qui, quoique dignes d’intérêt, ne sont pas assez importants pour avoir une incidence sur l’opinion générale à l’égard des états financiers.

Chaque année, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) examine les Comptes publics du Canada et l’opinion formulée par le vérificateur général sur eux. Cette année, les Comptes publics du Canada 2013 ont été déposés à la Chambre des communes le 30 octobre 2013, et le Comité a tenu une audience le 20 novembre 2013^[1]. Le Comité a entendu Nancy Cheng, vérificatrice générale adjointe, Karen Hogan, directrice principale, et Louise Bertrand, directrice principale, du Bureau du vérificateur général (BVG); il a également entendu James Ralston, contrôleur général du Canada, Sylvain Michaud, directeur exécutif, Politique comptable et rapports du gouvernement, et Michel Vaillant, directeur principal, Politique et divulgation des comptes publics, du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada; de même que Benoît Robidoux, sous‑ministre adjoint, Direction de la politique économique et budgétaire, et Douglas Nevison, directeur général, Division de la politique économique et fiscale, du ministère des Finances du Canada.

OPINION DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, a exprimé une opinion non modifiée à l’égard des états financiers consolidés du gouvernement fédéral pour l’exercice se terminant le 31 mars 2013. Le gouvernement recevait ainsi une opinion non modifiée pour une 15^e année consécutive. Selon M. Ferguson, les états financiers présentaient une image fidèle de la situation financière du gouvernement, ils étaient établis selon les conventions comptables énoncées par le gouvernement, et les conventions en question ont été appliquées de la même manière qu’au cours de l’exercice précédent.

Il convient de noter que le gouvernement a effectué plusieurs changements en matière de comptabilité dans les Comptes publics du Canada 2013. Il applique notamment, de manière rétroactive, un changement apporté à la méthode de comptabilisation de certaines dépenses fiscales. Selon de nouvelles normes adoptées par le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public, les dépenses fiscales qui procurent un avantage financier par le truchement d’un régime fiscal et qui ne sont pas liées à l’allégement des impôts payés ou payables, sont maintenant considérées comme des charges de paiements de transfert et ne sont plus déduites des revenus fiscaux correspondants. Autrement dit, certaines dépenses fiscales, comme les prestations fiscales pour enfants, peuvent être assimilées à des chèques – il s’agit de transferts administrés par le biais du régime fiscal, qui sont comptabilisés comme tels. Ce changement entraîne une hausse des recettes fiscales et des charges de paiement de transfert et n’a aucun impact sur le déficit annuel. James Ralston, contrôleur général du Canada, a expliqué que le changement permet de « mieux tenir compte de la nature sous-jacente de la transaction^[2] ».

Le gouvernement a également adopté les recommandations révisées du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public concernant les paiements de transfert, ce qui n’a pas eu d’effet significatif sur les résultats financiers de 2012‑2013. De plus, il a comptabilisé pour la première fois le montant lié à une obligation concernant les congés de maladie accumulés de certains fonctionnaires, montant qui a alourdi le déficit accumulé de 1,4 milliard de dollars.

Nancy Cheng, vérificatrice générale adjointe, a félicité le gouvernement d’avoir obtenu, du vérificateur général, 15 opinions non modifiées consécutives :

Comme nous l’avons dit par le passé, c’est un fait plutôt rare dans le monde, dans les rapports financiers au niveau gouvernemental. Nous ne connaissons pas beaucoup d’administrations qui reçoivent une opinion favorable sur leurs comptes consolidés. A fortiori 15 années de suite. Le plus proche qu’on puisse trouver, je crois, ce sont la Nouvelle‑Zélande et l'Australie, qui ont reçu une opinion non modifiée quatre ou cinq années de suite, mais c’est encore loin de ce qu’on observe au Canada^[3].

M^me Cheng a ajouté :

Les divers ministères et organismes qui ont un rôle à jouer dans la préparation de l’information financière doivent faire preuve d’une grande diligence. Il faut d’abord et avant tout de bons systèmes et procédés pour capter les données, de bons systèmes de contrôle interne pour garantir la validité des données, puis un bon dispositif central, dont le contrôleur général est chargé, pour assurer le bon regroupement des comptes et leur élimination correcte. Lorsqu'il y a des jugements comptables importants sur les prévisions budgétaires et d’autres questions complexes, le contrôleur général y travaille pour garantir le respect des normes^[4].

M^me Cheng a également indiqué au Comité que, durant la vérification des Comptes publics du Canada 2013, son bureau a eu « droit à une excellente coopération de la part du Bureau du contrôleur général et de tous les ministères et organismes axiaux^[5] ». M. Ralston a dit pour sa part que le fait d’avoir reçu du BVG une opinion non modifiée pour une 15^e année consécutive « témoigne des normes élevées que le gouvernement respecte dans ses états et rapports financiers^[6] ».

Le Comité félicite le gouvernement de maintenir des systèmes, des pratiques et des processus financiers rigoureux. Grâce au professionnalisme et au travail acharné du personnel des organismes fédéraux, du Bureau du contrôleur général et du BVG, les Canadiens et les parlementaires peuvent avoir confiance dans la fiabilité des états financiers consolidés du gouvernement. Le Comité note cependant une erreur de calcul dans la version française des Comptes publics, et se dit d’avis que tout doit être fait pour que les versions anglaise et française concordent.

DÉFENSE NATIONALE – ACTIFS NON FINANCIERS

Les stocks de la Défense nationale représentent 6,5 milliards de dollars de l’ensemble des stocks du gouvernement, lesquels s’élèvent à 7,5 milliards de dollars. Les éléments d’actifs groupés, c’est‑à‑dire les pièces de rechange d’articles réparables, ont une valeur comptable nette de 3,1 milliards de dollars.

Presque chaque année depuis 10 ans, le BVG, dans ses observations sur les états financiers consolidés du gouvernement constate que le ministère de la Défense nationale (MDN) a de la difficulté à comptabiliser et à évaluer correctement ses stocks et ses éléments d’actifs groupés. Chaque année, ces difficultés donnent lieu à des ajustements totalisant des centaines de millions de dollars dans les états financiers consolidés du gouvernement. Les problèmes ont trait aux prix, à la vérification de la quantité et à la comptabilisation, en temps voulu, des opérations.

Préoccupé des difficultés persistantes du MDN à cet égard, le Comité a recommandé, dans son rapport sur les Comptes publics du Canada 2012, que le MDN lui fournisse un plan des mesures qu’il compte prendre pour améliorer la comptabilisation et l’évaluation de ses stocks et de ses éléments d’actifs groupés^[7]. Dans sa réponse à ce rapport, présentée le 16 octobre 2013 à la Chambre des communes, le gouvernement a indiqué que le MDN avait « adopté une approche délibérée, intégrée et systématique en vue d’améliorer ses pratiques de gestion des stocks^[8] ».

Dans ses observations sur les états financiers consolidés du gouvernement pour l’exercice ayant pris fin le 31 mars 2013, le BVG a constaté que, en dépit de ses efforts d’amélioration continus, le MDN avait fait des progrès limités dans la mise en place de contrôles et de processus compensatoires efficaces. Le BVG a également relevé des erreurs qui exigent d’apporter de nombreux ajustements concernant l’évaluation, l’exhaustivité et la vérification de la quantité des stocks et des éléments d’actifs groupés, et il a exprimé des interrogations sur la comptabilisation en temps voulu des opérations. De plus, le MDN avait repoussé la date limite pour terminer le travail de mise en place d’un système efficace de contrôle interne fondé sur le risque, ce qui rendait encore plus nécessaire l’application, entre‑temps, de contrôles compensatoires efficaces.

À propos de cette question, M^me Cheng a indiqué ce qui suit :

[C]ela fait maintenant dix ans que nous exprimons des préoccupations au sujet des stocks et des éléments d’actif groupés de la Défense nationale. Nous voudrions réitérer l’importance d’agir et de suivre de près la réalisation des initiatives du ministère. Compte tenu de la nature et de la valeur de ces éléments d’actif, la présence d’erreurs de cette importance augmente le risque que les états financiers consolidés comportent des anomalies et que des décisions soient prises à partir d’une information inexacte^[9].

Elle a aussi fait remarquer que les écarts de prix étaient appréciables dans le cas du MDN – plus de 100 millions de dollars –, mais pas suffisamment importants pour justifier une opinion modifiée^[10].

En réponse à la demande de commentaires du Comité au sujet du plan de travail général du MDN, tel qu’il a été exposé dans la réponse du gouvernement au Comité, M^me Cheng a dit : « Nous avons reçu le texte de cette réponse tout récemment. Nous ne l’avons donc pas étudiée de très près. La question sera abordée dans l’audit que nous ferons en 2013‑2014^[11]. »

Comme le MDN éprouve toujours de la difficulté à bien enregistrer et évaluer ses stocks et ses éléments d’actifs groupés, ce qui exige d’apporter des ajustements importants aux états financiers consolidés du gouvernement, le Comité l’encourage à mettre en place sans tarder des contrôles et des processus compensatoires, comme le prévoit son plan de travail. Le Comité se penchera sur l’examen que le BVG fera des progrès du MDN dans son audit des états financiers consolidés de l’an prochain.

RENDEMENT FINANCIER

Les Comptes publics du Canada commencent par une analyse du rendement financier affiché par le gouvernement fédéral lors de l’exercice précédent, lequel est lié à la performance économique du pays.

Le Canada a enregistré une croissance économique modeste de 1,7 % en 2012. Au premier trimestre de 2013, ce chiffre est passé à 2,2 %. Au deuxième trimestre, le produit intérieur brut (PIB) réel dépassait de 5,5 % le niveau enregistré avant la récession^[12]. Benoît Robidoux, sous‑ministre adjoint au ministère des Finances du Canada, a comparé la performance économique du Canada à celle d’autres pays :

Même si elle a été plutôt faible en 2012‑1213, l’économie canadienne se comporte toujours très bien si on la compare à d’autres économies avancées. Même si les exportations ont été assez faibles cette année à cause de ce qui se passe ailleurs dans le monde, l’économie intérieure, c’est‑à‑dire la consommation et l’investissement des entreprises, a été plutôt vigoureuse dans le secteur du logement. Ce secteur ralentissait, mais il contribuait aussi à la croissance. Ces facteurs intérieurs étaient bons, et ils ont appuyé l’économie tout au long de l’année. Par conséquent, comme beaucoup de nos documents le montrent, depuis le début de la reprise, le Canada est le pays du G7 qui a les meilleurs résultats pour ce qui de la progression de l’emploi et du PIB^[13].

Depuis quelques années, le gouvernement prévoit, dans le cadre financier, un rajustement à la baisse de 3 milliards de dollars à cause des risques qui pèsent sur les revenus. Le gouvernement veut ainsi parer aux chocs économiques imprévus. M. Robidoux a indiqué au Comité que la croissance du PIB du Canada a été plus petite que prévu en 2012‑2013 en raison de ce qui se passe à l’étranger, du prix relativement faible des produits de base et de la faiblesse des prix sur le marché intérieur : « la baisse du PIB a été suffisante pour qu’on dépasse les 3 milliards de dollars [rajustement en fonction du risque], ce qui nous a contraints à rabaisser nos prévisions de recettes. Cela montre que, certaines années, ce montant de 3 milliards n’est pas suffisant pour couvrir un risque qui peut être élevé^[14]. » À propos de l’approche adoptée par le gouvernement, M. Robidoux a dit : « C’est une approche prudente de l’établissement des budgets. Elle recueille l’appui du FMI, des économistes du secteur privé que nous consultons et de l’OCDE^[15]. »

Le gouvernement fédéral a accusé un déficit budgétaire de 18,9 milliards de dollars en 2012‑2013, une baisse par rapport au déficit de 26,3 milliards enregistré en 2011‑2012. Les revenus ont augmenté de 7,5 milliards de dollars, et les charges, de 0,2 milliard de dollars par rapport à l’exercice précédent^[16]. Le ratio des revenus s’est établi à 14,1 % du PIB en 2012‑2013, alors qu’il s’est établi en moyenne à 18 % entre 1996‑1997 et 2000‑2001^[17]. M. Robidoux a donné les raisons de cette diminution :

Le ratio a été à la baisse essentiellement à cause de la réduction des taux d'imposition, tant pour le revenu des particuliers que pour celui des sociétés, pendant cette période. Il y a également l'impact de la récession cette année-là, qui a joué un certain rôle. Mais la réduction des impôts a été un facteur notable. Ils n'ont pas augmenté depuis parce que le gouvernement n'en a jamais relevé les taux de quelque façon que ce soit pendant cette période. Le ratio demeure donc stable, comme part du PIB^[18].

En ce qui a trait aux charges, les paiements de transfert aux particuliers et à d’autres ordres de gouvernement ont augmenté de 3,5 milliards de dollars, les autres paiements de transfert ont diminué de 2,9 milliards, les autres charges de programmes se sont accrues de 1,5 milliard, et les frais de la dette publique ont baissé de 1,9 milliard de dollars^[19]. Invité à comparer les charges de 2012‑2013 à celles de 2011‑2012, M. Robidoux a indiqué :

Le gouvernement a un plan de retour à l’équilibre et ce plan comprend un contrôle des dépenses. Il est indéniable qu’il y a un certain contrôle des dépenses [...] Un examen plus poussé montre qu’il y a eu, année après année, une augmentation des transferts aux particuliers et aux autres ordres de gouvernement. La partie plus stable ou légèrement en recul, ce sont les charges de programme directes. Dans l’ensemble, vous avez raison : les dépenses ont été stables [...] Les dépenses publiques ne diminuent pas, c’est un fait^[20].

Le déficit accumulé du gouvernement – l’écart entre le total des passifs et le total des actifs – s’est accru de 18,9 milliards de dollars en 2012‑2013 pour s’établir à 602,04 milliards au 31 mars 2013^[21]. Il représentait 33,1 % du PIB, en hausse par rapport au creux de 29 % enregistré le 31 mars 2009^[22], et relativement inchangé par rapport au chiffre de 34 % calculé le 31 mars 2010^[23]. M. Robidoux a confirmé que le gouvernement avait réussi à stabiliser le pourcentage du déficit accumulé par rapport au PIB malgré la récession économique mondiale et malgré la mise en œuvre d’un certain nombre de réductions d’impôt^[24].

Le ratio des frais de la dette publique en proportion des revenus a diminué ces dernières années, passant de 36,6 % en 1990‑1991 à 11,4 % en 2012‑2013^[25]. M. Robidoux a expliqué l’importance de cette chute :

La meilleure façon d’expliquer l’importance de ce ratio pour tous les Canadiens est de rappeler que, [dans les années 1990], le tiers des rentrées fiscales du gouvernement servait à payer les intérêts, à assurer le service de la dette. Cet argent ne servait pas à offrir les services ni à financer de nouveaux programmes ou à réduire les impôts; il servait à payer les intérêts sur la dette. À l’heure actuelle, comme vous l’avez dit, nous en sommes à environ 11 %. Le service de la dette n’absorbe donc que le dixième des rentrées fiscales, ce qui laisse plus d’argent à consacrer aux services offerts aux Canadiens ou à alléger les impôts^[26].

Le gouvernement estime que la part de sa dette non échue détenue par des étrangers s’élève à 175,9 milliards de dollars, ce qui représente environ 26,4 % de l’ensemble de cette dette^[27]. M. Robidoux a dit au Comité que cette part est en hausse parce que, la « crise venue, nous avons augmenté tout à coup les émissions [de titres de dette]. La situation financière du Canada dans le monde était bonne avant la récession, et elle est encore meilleure maintenant. Les étrangers sont très intéressés par les titres de dette canadiens, et nous avons constaté qu’ils les achètent^[28]. »

Douglas Nevison, directeur général au ministère des Finances du Canada, a indiqué au Comité que la stratégie gouvernementale de gestion de la dette est publiée en annexe au budget et présentée au Parlement. Il a ajouté :

Son objectif est d’assurer un financement stable et peu coûteux tout en veillant à ce que le marché des titres du gouvernement du Canada fonctionne bien. Il ne s’agit donc pas de cibler certains titres de dette, mais d’obtenir le coût le plus faible possible et une structure de dette acceptable. Comme le Canada est l’un des rares pays, dans l’économie mondiale, à avoir une cote triple A et une bonne situation financière, ses titres de dette sont en forte demande, notamment dans les banques centrales et les fonds souverains qui réaménagent leurs portefeuilles pour avoir des actifs plutôt sûrs^[29].

Le ministère des Finances du Canada élabore la stratégie en consultation avec la Banque du Canada et les participants sur le marché. Selon M. Nevison, il existe « un important programme de relations avec les investisseurs, de façon que nous puissions exploiter correctement leur demande et établir la bonne structure de dette pour atteindre les objectifs de la stratégie^[30] ».

Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le ratio de la dette au PIB de l’ensemble des administrations publiques du Canada s’est établi à 34,5 % en 2012. Il s’agit du ratio le plus bas au sein des pays du G7^[31]. M. Robidoux a expliqué ce résultat :

On constate que la dette est plutôt faible au niveau fédéral et assez faible dans la plupart des provinces, puisque certaines en sont presque à dégager des excédents, et que les actifs nets du Régime de pensions du Canada et du Régime de rentes du Québec permettront de verser les prestations aux retraités [...] Le Canada est l’un des rares pays qui ont mis de côté des fonds pour les pensions de retraite. Fort peu de pays le font, bien que ce soit la chose à faire^[32].

Les prêts, les placements et les avances de sociétés d’État entreprises et d’autres entreprises publiques totalisaient 133,3 milliards de dollars au 31 mars 2013, comparativement à 14,6 milliards de dollars au 31 mars 2004^[33]. Les prêts sont comptabilisés au coût^[34]. La juste valeur marchande des actifs peut être différente de la valeur au coût, car une vente d’actifs ou une sortie des actifs aurait un effet sur l’équilibre budgétaire. M. Robidoux a promis de vérifier s’il existe des données sur la juste valeur marchande des actifs et d’en informer le Comité^[35].

CONCLUSION

Pour la 15^e année consécutive, le BVG a formulé une opinion « sans réserve » ou non modifiée à l’égard des états financiers consolidés du gouvernement. Il s’agit d’un exploit considérable : à la connaissance du BVG, dans deux autres pays seulement le gouvernement a‑t‑il reçu des opinions non modifiées pendant quatre ou cinq ans consécutifs. Le Comité félicite donc le personnel des organismes fédéraux, du BVG et du Bureau du contrôleur général, qui veille à ce que le gouvernement donne aux Canadiens un portrait juste de sa situation financière.

Le MDN continue d’éprouver des difficultés dans l’enregistrement et l’évaluation de ses stocks et de ses éléments d’actifs groupés, ce qui a exigé de procéder à des retraitements importants pendant la production des états financiers consolidés du gouvernement. Dans sa réponse au rapport du Comité sur les Comptes publics du Canada 2012, le MDN a établi un plan de travail et un échéancier pour la mise en œuvre de mesures correctives. Le Comité se penchera de nouveau sur cette question lorsqu’il examinera les Comptes publics du Canada 2014. Il verra alors si le MDN fait des progrès satisfaisants.

Selon les Comptes publics du Canada 2013, « [m]ême si la performance économique du Canada est demeurée résiliente dans la dernière année, tout fléchissement de la reprise économique mondiale devrait avoir des répercussions intérieures[36]. » Il appartiendra au gouvernement de tenir compte des risques qui continuent de peser sur les perspectives économiques du Canada.