INTRODUCTION

Bon nombre des collectivités situées dans le Nord du Canada ne sont accessibles que par voie aérienne pendant une partie ou la totalité de l’année. Par conséquent, les frais d’expédition des aliments et autres biens essentiels y sont plus élevés que dans les régions du Sud du pays. Par ailleurs, les magasins ont des factures d’électricité, d’entretien et d’entreposage plus élevées, ce qui renchérit d’autant les aliments pour les consommateurs pour lesquels il est alors plus difficile d’avoir une alimentation nutritive, composante importante d’une bonne santé. Selon Statistique Canada, en 2009, les résidents du Nunavut dépensaient en moyenne deux fois plus que la moyenne canadienne pour se nourrir[1]. L’insécurité alimentaire (manquer de nourriture pour répondre aux besoins des membres du ménage) est plus importante dans le Nord.

Pour lutter contre la cherté des aliments dans le Nord, le gouvernement fédéral a créé dans les années 1960 le programme Aliments-poste, dans le cadre duquel était versée à Postes Canada une aide au transport pour la livraison d’aliments dans les collectivités isolées. Lors d’un audit du programme mené en 2002, le Bureau du vérificateur général (BVG) avait constaté que Affaires autochtones et Développement du Nord Canada  (AADNC) n’avait jamais examiné l’efficacité des emplacements des points d’entrée (où la nourriture doit être livrée avant d’être expédiée), facteur qui joue sur les coûts et la qualité des aliments livrés[2]. Selon des fonctionnaires du Ministère, le programme Aliments-poste visait des aliments moins nutritifs, était déficient sur le plan de la responsabilité et ne disposait d’aucun mécanisme de suivi pour vérifier que les subventions étaient effectivement transférées aux consommateurs[3]. Les fonctionnaires ont signalé que 20 % du budget du programme servaient à subventionner des produits non alimentaires, comme des pièces pour les motoneiges dont se servent les chasseurs[4]. Comme le budget du programme était souvent dépassé, en 2006, le gouvernement fédéral a demandé à AINC d’examiner le programme afin de dégager des solutions pour optimiser son efficacité et assurer sa viabilité financière et sa prévisibilité[5].

En avril 2011, le Ministère a instauré Nutrition Nord Canada (NNC), avec pour objectif d’améliorer l’accès à des aliments sains dans les collectivités isolées du Nord et de rendre ces aliments plus abordables et plus accessibles. Les fonds accordés dans le cadre du programme NNC vont directement à une quarantaine de détaillants, fournisseurs, distributeurs et fabricants de produits alimentaires du Nord de manière à encourager une alimentation plus saine et plus nutritive et à prendre les décisions les plus rentables pour que les collectivités disposent des articles admissibles. Les détaillants sont tenus de transférer l’intégralité des contributions reçues aux consommateurs en réduisant le prix des aliments admissibles, et les sommes versées sont calculées en fonction du poids des aliments admissibles livrés aux collectivités admissibles. Le taux des contributions oscille entre 0,05 $/kg pour la localité de Stony Rapids (Saskatchewan) et 16,00 $/kg pour la localité de Grise Fiord (Nunavut)[6].

En 2013‑2014, AADNC prévoyait de dépenser 57,2 millions de dollars au titre du programme NNC, mais y a consacré en fait 66,2 millions, la différence étant assurée par des réaffectations internes[7]. En novembre 2014, le gouvernement a annoncé que le financement de base du programme NNC serait augmenté de 11,3 millions de dollars en 2014‑2015, et qu’un nouveau facteur de progression annuelle composée de 5 % servirait à calculer les budgets futurs, portant le budget de contribution en 2015‑2016 à 68,5 millions de dollars[8]. Selon les fonctionnaires du Ministère, le facteur de progression de 5 % visait à tenir compte de la croissance démographique dans le Nord ainsi que de la réussite du programme[9].

Dans son rapport de l’automne 2014, le BVG a publié les résultats de son audit qui visait à déterminer si AADNC gérait le programme Nutrition Nord Canada afin de respecter son objectif, à savoir rendre les aliments sains plus accessibles et plus abordables pour les collectivités isolées du Nord, et d’obtenir l’information nécessaire pour pouvoir démontrer que l’intégralité des contributions est transférée aux consommateurs[10].

Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre (le Comité) a tenu une audience sur cet audit le 23 mars 2015 au cours de laquelle ont comparu, du BVG, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Glenn Wheeler, directeur principal et, d’AADNC, Colleen Swords, sous-ministre, et Stephen Van Dine, sous-ministre adjoint, Affaires du Nord.

ÉTABLISSEMENT D’ADMISSIBILITÉ

A. Admissibilité des aliments

Comme le programme NNC cherche à accroître la consommation d’aliments sains afin de contribuer à améliorer la santé de la population, le BVG a cherché à savoir si AADNC avait établi une liste des aliments nutritifs admissibles au programme[11]. Il a constaté que la liste avait été établie après consultation de Santé Canada afin d’appuyer l’accessibilité à des aliments frais et nutritifs[12]. Le BVG a noté que, pour répondre aux pressions de la population, le Ministère avait décidé en 2011 de subventionner certains aliments moins sains, comme la crème glacée, le bacon et la tartinade de fromage fondu[13].

B. Admissibilité des collectivités

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, les programmes de paiements de transfert doivent être conçus, mis en œuvre et gérés de façon équitable et accessible pour les bénéficiaires[14]. Le BVG a donc cherché à établir si le Ministère avait établi des critères d’admissibilité des collectivités en fonction des besoins. Il a constaté qu’AADNC avait fondé l’admissibilité sur l’absence de transport de surface toute l’année et le recours passé au programme Aliments-poste[15].

M^me Swords a expliqué que l’utilisation passée du programme Aliments-poste constituait un critère d’admissibilité afin de faciliter la mise en place initiale[16]. Elle a ajouté que AADNC avait « suivi la logique selon laquelle les collectivités qui l'utilisaient en avaient besoin de toute évidence, et si elles ne l'utilisaient pas, on prenait pour acquis qu'elles n'en avaient pas besoin[17]. » Stephen Van Dine, sous-ministre adjoint à AADNC, a précisé le mode de calcul des subventions par le Ministère : 

La formule utilisée pour calculer les subventions a tenu compte, pour l'année de base, du tarif d'expédition le plus bas vers chaque collectivité des trois principaux expéditeurs. Ensuite, nous avons prévu un léger écart, afin de tenir compte, outre les frais de transport, des frais d'exploitation plus élevés des détaillants dans les collectivités. C'était notre approche générale lorsque nous avons fixé les taux de base. Nous avons ensuite augmenté ces taux l'année suivante, et il n'y a pas eu de rajustement depuis[18].

Le BVG a constaté que ces critères ont mené à des incohérences dans l’admissibilité de certaines collectivités similaires, du fait qu’elles n’ont pas toutes recouru au programme Aliments-poste[19]. Par exemple, de deux collectivités isolées du Nord de l’Ontario, situées à 20 kilomètres l’une de l’autre, l’une reçoit une subvention de 1,60 $/kg, tandis que l’autre reçoit une subvention de 0,05 $/kg[20]. Le BVG a conclu que les critères d’admissibilité du Ministère n’étaient pas fonction de l’équité ni de l’accessibilité et a recommandé à ce dernier de revoir ses critères d’admissibilité des collectivités en fonction des besoins[21]. Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, a expliqué au Comité que son bureau n’a pas d’attente précise pour ce qui est des critères d’admissibilité à adopter pour assurer l’équité. Il a ajouté que le BVG voudrait « que le ministère procède à une analyse approfondie pour qu'il puisse nous indiquer comment il en est arrivé à des critères fondés sur l'équité[22]. »

M^me Swords a informé le Comité qu’AADNC entreprend une étude détaillée des collectivités isolées pour mieux comprendre les difficultés qu’elles vivent[23]. Le Ministère affichera des renseignements sur son site Web d’ici l’été 2015 et demandera aux collectivités de lui dire si son analyse représente fidèlement leur situation[24]. Le plan d’action du Ministère énonce certains des critères pouvant être utilisés : données démographiques sur les collectivités, nombre d’épiceries dans chaque collectivité, période d’isolement, nature et état de l’accès de surface, s’il en existe un, et distance à parcourir pour approvisionner le centre par voie aérienne[25].

Pour que le Ministère mette effectivement en place des critères d’admissibilité au programme Nutrition Nord Canada fondés sur les besoins, le Comité recommande :

RECOMMENDATION 1

Que, d’ici le 31 mars 2016, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada présente au Comité permanent des comptes publics un rapport sur son examen détaillé des critères d’admissibilité des collectivités.

TRANSFERT DES CONTRIBUTIONS AUX CONSOMMATEURS

A. Ententes de contribution

Dans le cadre du programme NNC, les détaillants doivent transférer aux consommateurs l’intégralité des contributions versées en réduisant d’autant le prix des produits admissibles. Selon le BVG, pour savoir si la contribution est entièrement transférée aux consommateurs, AADNC doit connaître le coût en magasin, la subvention fournie, la marge bénéficiaire du détaillant, notamment ses frais généraux et le prix de vente correspondant[26].

AADNC avait stipulé dans les ententes de contribution conclues avec les détaillants que la totalité de la subvention devait être transférée aux consommateurs, mais, selon les observations du BVG, il n’avait pas précisé qu’il fallait lui fournir des données sur les marges de profit[27]. Le Ministère utilise plutôt les données que lui envoient les détaillants sur les prix des aliments pour calculer le coût du Panier de provisions nordique révisé et déterminer si la contribution a bel et bien été transférée en entier aux consommateurs[28]. Le BVG estime que les données sur les marges de profit sont nécessaires pour établir si la subvention est transférée en totalité, et il a donc recommandé au Ministère de revoir les exigences précisées dans les ententes de contribution pour y préciser que les détaillants sont tenus de fournir des données sur leurs marges bénéficiaires[29]. M. Ferguson a expliqué au Comité que le BVG ne demandait pas aux détaillants de divulguer publiquement des renseignements commerciaux confidentiels, puisque les données sur les marges bénéficiaires ne seraient fournies qu’au Ministère et à un expert-conseil indépendant menant les examens de conformité[30]. Il a ajouté que le gouvernement doit savoir si le programme NNC a l’effet attendu, effet qui serait atténué si la marge bénéficiaire augmente[31].

M^me Swords a informé le Comité que, en réponse à la recommandation du BVG, une nouvelle clause avait été ajoutée à toutes les ententes de contribution conclues avec des détaillants :

Bien que la déclaration de toutes les données financières ait toujours compté parmi les exigences, par souci de clarté, une nouvelle clause à ce sujet sera ajoutée à tous les accords de financement avec les détaillants et les fournisseurs à compter du 1er avril [2015]. Cette nouvelle disposition précise que les bénéficiaires doivent fournir toute l'information sur les articles admissibles, y compris les marges de profit actuelles et les marges de profit au fil du temps[32].

B. Examens de conformité

Afin de vérifier que les détaillants respectent les exigences des ententes de contribution, le Ministère a engagé un expert-conseil pour mener les examens de conformité en son nom[33]. Le BVG a constaté que ces examens ne portaient pas sur le transfert par les détaillants de la totalité de la subvention aux consommateurs, mais ne cherchaient à établir que si le coût en magasin des produits subventionnés avait été réduit du montant de la contribution[34]. Le Ministère n’a pas exigé que les examens de conformité portent sur les marges de profit, car, en raison du caractère confidentiel des renseignements commerciaux, les marges de profit peuvent ne pas être disponibles[35]. Le BVG estime qu’en vérifiant si la subvention est transférée en totalité, on améliore la transparence du programme, et il a recommandé au Ministère de préciser que les examens de la conformité comportent une analyse des marges de profit actuelles et au fil du temps[36].

M^me Swords a indiqué au Comité qu’AADNC avait mené des examens de conformité relativement à 16 des 32 bénéficiaires, ce qui représentait 94 % environ du poids total des aliments expédiés, et que les résultats de ces examens se trouvent tous dans le site Web du Ministère[37]. Elle a affirmé que « ces examens cherchent à déterminer si la contribution a été transférée ou non, mais l'auditeur général a souligné qu'il n'est pas toujours possible d'obtenir les données et les renseignements nécessaires pour en tirer des conclusions[38]. » Elle a ajouté qu’il « semble que les vérificateurs n'ont pas pu mettre la main sur certains renseignements. Les dossiers de certaines entreprises étaient incomplets[39]. » Elle a précisé que, si les ententes de contribution comportent une clause particulière exigeant des données sur les marges bénéficiaires, le Ministère pourra vérifier si la subvention est transférée intégralement aux consommateurs, et a ajouté que l’énoncé des travaux des cabinets d’audit engagés pour effectuer les examens de conformité a été modifié en conséquence[40].

Pour que les examens de conformité d’AADNC puissent établir si la subvention est transférée intégralement aux consommateurs, le Comité recommande :

RECOMMENDATION 2

Que, d’ici le 31 mars 2016, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada fasse rapport au Comité permanent des comptes publics de la mesure dans laquelle les examens de conformité ont pu établir si la subvention pour le programme Nutrition Nord Canada avait été transférée intégralement aux consommateurs.

GESTION DU PROGRAMME

A. Mesure du rendement

Pour appuyer la gestion des programmes, la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor exige des ministères qu’ils élaborent une stratégie de mesure du rendement et évaluent les progrès réalisés dans l’atteinte des objectifs des programmes. Le BVG a donc cherché à savoir si AADNC utilisait des renseignements sur le rendement pour gérer le programme NNC, mesurer l’atteinte de l’objectif du programme et le faire connaître[41].

Comme l’a souligné le BVG, la stratégie de mesure du rendement qu’a adoptée le Ministère pour le programme NNC repose sur les indicateurs suivants :

• poids des aliments admissibles expédiés;
• prix du Panier de provisions nordique révisé;
• poids estimatif des aliments achetés par personne;
• connaissance du programme Nutrition Nord Canada[42].

Le BVG a fait observer qu’AADNC ne disposait d’aucun indicateur lui permettant de mesurer si la subvention était transférée en totalité aux consommateurs. Le Ministère avait également supposé que, si les aliments sont expédiés et sont d’un coût abordable, ils sont donc disponibles, mais il n’a pas défini ce que signifiaient des aliments abordables[43].

Le BVG a fait remarquer qu’AADNC avait déclaré que 26,4 millions de kilos d’aliments, en 2011‑2012, et 25,6 millions de kilos, en 2012‑2013, avaient fait l’objet de subventions[44]. Le Ministère a signalé que 25 millions de kilos d’aliments ont été subventionnés en 2013‑2014[45]. Le BVG a également fait observer que, même s’il n’avait pas fait d’audit sur les chiffres, les données du Ministère montrent que le poids des articles subventionnés dans le cadre du programme Nutrition Nord Canada en 2012‑2013 avait augmenté de 25 % par rapport à ce qu’il était lors de la dernière année du programme Aliments-poste[46]. M^me Swords a expliqué au Comité que « le volume annuel moyen d'aliments admissibles expédiés vers des collectivités nordiques éloignées a augmenté d'environ 25 % au cours des trois premières années du programme[47]. »

AADNC a également fourni des renseignements sur le prix du Panier de provisions nordique révisé, qui comprend 67 aliments dont le coût total sert à mesurer de combien a besoin une famille de quatre personnes pour se nourrir pendant une semaine. Comme l’a relevé le BVG, AADNC a signalé que le coût du Panier de provisions était supérieur de 2,4 % en mars 2013 à ce qu’il était en mars 2012 dans les collectivités admissibles à une subvention complète, et de 3,6 % dans celles admissibles à une subvention partielle[48]. Le Ministère a également indiqué que le coût du Panier de provisions avait diminué de 5,6 % sous l’effet du programme NNC par rapport à ce qu’il était à l’époque du programme Aliments-poste pour la période allant de mars 2011 à mars 2013[49]. M^me Swords a souligné qu’entre « mars 2011 et mars 2014, le coût du panier de provisions nordique révisé pour une famille de quatre personnes vivant dans une collectivité admissible à une contribution entière dans le cadre du programme Nutrition Nord Canada a diminué en moyenne de 7,2 %. ... Selon l'indice des prix à la consommation, le prix des aliments ailleurs au Canada a augmenté d'environ 5,5 % au cours de la même période[50]. »

Le BVG a noté que le Panier de provisions nordique révisé présentait des lacunes. Le Ministère avait une assurance limitée que les prix communiqués étaient exacts, car il ne les vérifiait pas systématiquement et qu’au moins 30 magasins étaient exclus du calcul du Panier. Également, cette information ne permettait pas au Ministère de déterminer si la contribution était intégralement transférée aux consommateurs, puisque le Panier comprend des articles subventionnés et non subventionnés[51]. Le BVG a constaté que le Ministère ne recueillait pas de données pour faire rapport sur le poids estimé des aliments achetés, les taux de perte ou le niveau de connaissance du programme[52]. Les renseignements signalés ne sont pas forcément fiables en raison de problèmes de contrôle de la qualité[53]. Le BVG a recommandé à AADNC de revoir et d’actualiser sa stratégie de mesure du rendement[54].

M^me Swords a informé le Comité que le Ministère avait mis à jour sa stratégie en matière de mesure de rendement du programme en septembre 2014, et cette stratégie se trouve désormais sur le site Web du Ministère[55]. Elle a expliqué que la stratégie : « vise à garantir que des indicateurs de rendement et des méthodes de collecte de données sont bien définis et établis de manière à appuyer la surveillance du programme. Le versement des fonds, et la surveillance et la vérification des contributions pour les aliments admissibles sont au nombre des principales activités de cette stratégie, tout comme celles visant à susciter l'adhésion au programme et à le faire connaître[56]. » M^me Swords a fait remarquer qu’AADNC utilise le Panier de provisions nordique révisé comme indicateur, car c’est celui que suivait le programme Aliments-poste[57].

D. Limitation des coûts

La mise en œuvre d’une stratégie de limitation des coûts était une condition de l’approbation du programme NNC, stratégie qui comportait deux mesures principales : ajustement des taux de contribution et rationalisation de la liste des aliments admissibles[58]. Les autres mesures de limitation des coûts comportaient la fixation d’une limite pour les collectivités, l’établissement d’un fonds renouvelable spécial et la réaffectation des fonds d’autres programmes au sein du Ministère[59].

En 2010, AADNC a établi un comité de surveillance du programme NNC chargé de surveiller l’efficacité des mesures de limitation des coûts et d’approuver les taux de contribution, notamment. Le BVG a constaté que le comité se réunissait rarement, et le Ministère en réexaminait le rôle au moment de l’audit[60].

Le BVG a noté qu’au cours de la première année du programme, en 2011‑2012, le Ministère a haussé les taux de contribution afin d’utiliser plus complètement le budget du programme. Le Ministère n’a pas réduit les taux de contribution par la suite, car il ne voulait pas accroître le prix des aliments. Cependant, le programme est ainsi devenu déficitaire et, pour couvrir les coûts additionnels, le Ministère a réaffecté des fonds d’autres programmes[61]. Le BVG a également constaté que les taux de contribution étaient fondés sur les tarifs de fret de 2011, lesquels ont changé entre-temps parce que certains détaillants du Nord ont pu les réduire[62]. Le BVG a recommandé à AADNC de prendre en considération toutes les mesures lors de la mise en œuvre de sa stratégie de limitation des coûts[63].

M^me Swords a expliqué au Comité que « le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien a étudié toutes les options concernant la compression des coûts, en particulier les répercussions potentielles de ces décisions sur les résidents du Nord[64].  » Elle a ajouté que le comité consultatif de NNC demandera aux résidents du Nord, aux détaillants et aux fournisseurs d’avancer des idées sur les moyens de maintenir la viabilité du programme[65]. Lorsqu’on lui a demandé le nombre de collectivités qui seraient consultées, M^me Swords a répondu que le Ministère travaillait encore à son plan de mobilisation et chercherait à contacter le plus de personnes possible de la manière la plus efficace[66].

Comme un grand nombre de résidents des collectivités du Nord pourraient souhaiter participer à ces consultations concernant les modifications au programme NNC, le Comité recommande :

RECOMMENDATION 3

Que, d’ici le 31 mars 2016, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada fasse rapport au Comité permanent de sa stratégie de mobilisation relativement au programme Nutrition Nord Canada.

CONCLUSION

L’accès à des aliments sains et d’un prix abordable est une composante d’un bon état de santé. Les résidents des grandes métropoles canadiennes tiennent cet accès pour acquis, tandis que ceux des nombreuses collectivités du Nord doivent débourser beaucoup plus pour acheter des aliments sains. Le gouvernement fédéral s’emploie à aider financièrement les résidents du Nord en subventionnant le prix des aliments sains par la voie de son programme NNC.

À l’issue de son audit du programme NNC, le BVG a conclu qu’AADNC n’avait pas géré le programme de manière à atteindre l’objectif qu’il s’était fixé, soit rendre les aliments sains plus accessibles aux résidents des collectivités du Nord, car l’admissibilité des collectivités n’était pas fondée sur les besoins. Le Ministère n’avait pas non plus atteint l’objectif qui consistait à rendre plus abordables les aliments sains, n’ayant pas défini ce qui constitue un prix abordable, ni n’avait vérifié que les détaillants transféraient intégralement la subvention aux consommateurs[67]. Si AADNC peut démontrer que la subvention est transférée en totalité aux consommateurs, la population serait moins sceptique et aurait davantage confiance dans le programme.

En réponse à l’audit, AADNC s’est engagé à revoir ses critères d’admissibilité des collectivités, a inclus une clause dans les ententes de contribution visant à exiger des détaillants qu’ils fournissent des renseignements sur leurs marges bénéficiaires, a précisé qu’il s’attendait à ce que les examens de conformité établissent si la subvention est transférée en totalité aux consommateurs, a révisé sa stratégie de mesure du rendement et mobilisera les résidents du Nord pour qu’ils se prononcent sur les façons d’assurer la viabilité du programme. Le Comité s’attend à ce qu’AADNC continue d’apporter des améliorations au programme NNC, de sorte que les résidents des collectivités du Nord aient effectivement accès à des aliments sains et d’un prix abordable.