INTRODUCTION

Les organisations fédérales doivent répondre à une longue liste d’exigences en matière de rapports, certaines à des fins de gestion interne et d’autres, de reddition de comptes et de transparence. Un grand nombre de ces exigences ont été mises en place par le Conseil du Trésor du Canada et la Commission de la fonction publique du Canada. Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), ces deux organismes sont conscients du fardeau que font peser ces exigences sur les organisations fédérales et se sont engagés à les simplifier et à les réduire[1].

Dans les rapports du printemps 2015, le BVG présente entre autres les résultats d’un audit de performance qui visait à déterminer si certaines exigences en matière de rapports imposées aux organisations fédérales avaient contribué avec efficience à la reddition de comptes et à la transparence, et si elles avaient généré de l’information utilisée dans la prise de décisions portant sur l’élaboration de politiques et la gestion de programmes[2]. Le BVG a examiné huit exigences en matière de rapports :

• Rapport annuel sur le Programme de gestion du rendement pour les cadres supérieurs;
• Plan ministériel d’investissement;
• Plan de sécurité ministériel;
• Bilan annuel sur les langues officielles;
• Divulgation proactive des marchés;
• Rapports financiers trimestriels;
• Rapport ministériel sur l’obligation de rendre compte en dotation;
• Rapport de surveillance des qualifications en langues officielles dans la dotation.

Le BVG a examiné les rôles joués par deux organismes centraux – le Secrétariat du Conseil du Trésor (le Secrétariat) et la Commission de la fonction publique du Canada (la Commission), et ceux de cinq organisations tenues de présenter des rapports, soit :

• Transports Canada;
• Diversification de l’économie de l’Ouest Canada;
• la Commission canadienne des affaires polaires;
• la Société canadienne d’hypothèques et de logement;
• la Commission canadienne du tourisme.

Le BVG a aussi demandé à 51 organisations fédérales de répondre à un questionnaire en ligne portant sur certaines exigences en matière de rapports.

Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a consacré une audience à cet audit le 13 mai 2015[3]. Du BVG, il a entendu Nancy Cheng, vérificatrice générale adjointe, John Affleck, directeur principal, et Colin Meredith, directeur. De la Commission, il a entendu Christine Donoghue, présidente intérimaire, et Michael West, directeur général, Délégation et responsabilisation. Du Secrétariat, il a accueilli Roger Scott-Douglas, secrétaire adjoint, Priorités et planification, Bill Matthews, contrôleur général du Canada, et Rita Whittle, directrice exécutive à la Direction du dirigeant principal de l’information.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS ISSUES DE L’AUDIT

A. Établissement des exigences en matière de rapports

Les rapports exigés des organisations fédérales servent à diverses fins, notamment à assurer la reddition de comptes aux organismes centraux, à contribuer à la transparence envers les Canadiens et à appuyer la prise de décision interne[4]. Le BVG a examiné si les exigences en matière de rapports établies par le Conseil du Trésor du Canada et la Commission avaient des objectifs et des échéanciers clairs, et si ces organismes centraux avaient donné des indications adéquates et du soutien aux organisations fédérales pour les aider à respecter ces exigences[5].

Le BVG a constaté que les exigences en matière de rapports retenues aidaient le Secrétariat et la Commission à s’acquitter de leurs responsabilités, en particulier à surveiller la conformité aux politiques gouvernementales[6]. Il a également observé que des échéanciers avaient clairement été établis[7]. Toutefois, même si le Secrétariat et la Commission avaient aidé les organisations fédérales à respecter les exigences en matière de rapports en leur fournissant des indications et du soutien, ces indications n’étaient pas toujours suffisamment claires ou manquaient d’uniformité[8]. Par exemple, près de la moitié des répondants au questionnaire du BVG ont relevé des problèmes quant à la clarté et à l’exhaustivité des lignes directrices qui avaient pour effet de leur imposer des efforts supplémentaires dans la préparation des plans ministériels d’investissement[9].

Nancy Cheng, vérificatrice générale adjointe, a indiqué que les organisations fédérales ne trouvaient pas les plans ministériels d’investissement utiles parce qu’elles ne comprenaient pas bien les exigences s’y rapportant[10]. Bill Matthews, contrôleur général du Canada, a informé le Comité qu’il avait consulté un groupe d’agents principaux des finances, qui lui ont dit que la politique de planification des investissements était utile et fonctionnait bien, même si de légères modifications étaient peut‑être nécessaires[11]. En ce qui concerne les plans de sécurité ministériels, Robert Scott‑Douglas, secrétaire adjoint du Secrétariat du Conseil du Trésor, a mentionné que son organisme avait publié des lignes directrices, tenu des séminaires et des ateliers et élaboré des modèles afin d’appuyer les organisations fédérales[12]. En particulier, le Secrétariat travaille de près avec les petites organisations afin de les aider à rédiger les rapports[13].

B. Examen et adaptation des exigences en matière de rapports

Les préoccupations soulevées au sujet du fardeau imposé par les exigences fédérales en matière de rapports ne datent pas d’hier. C’est pourquoi il est important que les organismes centraux trouvent des moyens de les adapter pour qu’elles restent pertinentes et qu’on puisse y répondre de manière efficiente, c’est-à-dire qu’elles n’imposent pas un surcroît d’efforts ou ne fassent pas double emploi[14]. Le BVG a examiné si le Secrétariat et la Commission avaient revu et modifié les exigences pour s’assurer que les fins prévues sont atteintes de manière efficiente et s’ils avaient déterminé ce qu’il en coûte en efforts ou en argent pour satisfaire aux exigences[15].

Le BVG a constaté que le Secrétariat avait examiné puis réduit en conséquence les exigences en matière de rapports à plusieurs reprises durant la période visée par l’audit dans le cadre du projet de renouvellement des politiques (de 2006 à 2009), du Plan d’action lié au labyrinthe de règles pour 2008–2009, de l’examen ciblé (de 2011 à 2013)[16]. Pour sa part, par suite d’un examen réalisé en 2013-2014, la Commission a réduit de 29 à 12 les indicateurs du Cadre de responsabilisation en gestion de la dotation présentés dans le Plan ministériel sur l’obligation de rendre compte en dotation[17].

Cependant, le BVG a indiqué que les deux organismes centraux n’avaient évalué ni les efforts, ni les coûts engagés par les organisations pour satisfaire les exigences en matière de rapports, que ce soit au moment d’établir les exigences initiales ou à l’occasion des examens ultérieurs[18]. Les organisations fédérales n’ont pas déterminé non plus ce qu’elles consacraient en efforts et en argent à la préparation des rapports exigés[19].

En outre, à l’exception de la Politique sur l’évaluation de 2009, les politiques du Conseil du Trésor examinées par le BVG ne prévoyaient pas des exigences en matière de rapports différentes selon les caractéristiques des organisations faisant rapport[20]. Le Secrétariat tenait toutefois compte de la taille et des mandats des organisations dans l’établissement de certaines exigences. Par exemple, il permettait à des organisations de suivre un processus d’approbation simplifié au moment de présenter leur plan ministériel d’investissement au Secrétariat. De même, certaines organisations doivent présenter de l’information sur l’examen du programme des langues officielles tous les trois ans au lieu de tous les ans[21].

Malgré tout, le BVG a constaté que les petites organisations ont parfois de la difficulté à satisfaire les exigences. Par exemple, la Commission canadienne des affaires polaires, qui compte 11 employés, doit quand même présenter 25 rapports annuels ou trimestriels au Conseil du Trésor[22]. Le BVG a recommandé que, dans l’examen de leurs politiques ou l’établissement de nouvelles politiques, le Secrétariat et la Commission modulent systématiquement leurs exigences en matière de rapports en fonction des coûts, des efforts requis et de la valeur des rapports[23]. Il a aussi recommandé que le Secrétariat module ses exigences en matière de rapport en fonction de la taille et du mandat des organisations qui font rapport[24].

Selon M. Scott-Douglas, en réponse à la recommandation du BVG, « le secrétariat met à jour ses directives afin de veiller à ce qu’on tienne compte non seulement de l’effort, du coût et de la valeur liés au rapport, mais également de la taille et du mandat des organisations déclarantes au moment de concevoir une exigence redditionnelle[25] ». M. Scott-Douglas a également parlé de la nécessité de réduire le fardeau imposé par la production de rapports afin de trouver « un équilibre entre le coût le plus bas requis pour produire ce rapport et les renseignements de valeur supérieure qu’on en tire[26] ». Il a également reconnu les difficultés auxquelles se butent les petites organisations, signalant que « [d]ans de nombreux cas, une seule personne joue huit rôles, alors il faut adapter les choses en conséquence[27] ». Le Secrétariat veillera donc, dans le cadre de la Refonte des politiques, à appliquer le principe de la proportionnalité en veillant à ce que le fardeau lié au respect des exigences, en particulier pour les ministères et organisations de petite taille, soit proportionnel au risque[28].

Christine Donoghue, présidente intérimaire de la Commission, a informé le Comité que la Commission avait allégé ses exigences en matière de rapport en demandant aux organisations de se concentrer sur trois aspects particulièrement importants. Elle a expliqué que :

La raison pour laquelle nous en avons choisi trois est que nous savions que les choses allaient bien dans les autres domaines d’activité et que nous avions besoin d’autres données sur ce qui se passait au chapitre des langues officielles. En outre, nous demandons toujours aux ministères, s’ils ont fait l’objet d’un audit, de rendre des comptes sur les conditions de l’audit ou des observations que nous leur avons présentées. Nous leur demandons également de rendre compte du système de priorités, car nous avons remarqué, grâce à nos divers mécanismes, que certaines activités dans le système de priorités, n’étaient pas tout à fait du même niveau dans tous les ministères[29].

M^me Donoghue a indiqué que la Commission allègerait ses exigences en matière de rapports, ce qui devrait réduire les efforts et les coûts pour les organisations. Elle a fait observer que « [n]ous en sommes encore aux premières étapes, mais nous pensons qu’une intégration accrue des fonctions liées à l’élaboration des lignes directrices et aux activités de surveillance offrira bien d’autres occasions d’améliorer l’efficacité et l’efficience des services de dotation[30] ».

C. Répertoire des exigences en matière de rapports

S’ils connaissaient bien l’étendue et le calendrier de présentation des rapports récurrents, les organisations fédérales seraient mieux en mesure de planifier leurs activités, et les organismes centraux pourraient éviter ou éliminer les exigences qui font double emploi[31]. Pour bien comprendre ces deux aspects, le BVG a examiné l’information fournie par le Secrétariat sur toutes les exigences en matière de rapports[32].

Le BVG a constaté que le Secrétariat n’avait ni liste ni calendrier exhaustifs et actualisés pour les rapports exigés, malgré le fait que les organisations fédérales avaient demandé, dans le cadre de consultations effectuées par le Secrétariat en 2012, un calendrier général ou un répertoire des exigences en matière de rapports pour les aider à coordonner la production de rapports dans les délais fixés et les limites des ressources allouées[33]. Le BVG a eu de la difficulté à délimiter l’étendue des exigences en matière de rapports du Conseil du Trésor. Il a toutefois déterminé, après de longues discussions avec le Secrétariat, que le Conseil du Trésor avait 60 exigences récurrentes en matière de rapports[34]. Il a recommandé que le Secrétariat élabore et publie un répertoire et un calendrier complet des exigences en matière de rapports du Conseil du Trésor[35].

En réponse à cette recommandation, M. Scott-Douglas a informé le Comité que le Secrétariat produira un calendrier de toutes les exigences en matière de rapport d’ici mars 2016[36]. Lorsqu’on lui a posé une question sur le temps requis pour préparer ce calendrier, il a répondu que le Secrétariat voulait s’assurer que ce répertoire soit utile et qu’il donne accès à des liens vers les politiques applicables[37].

D. Conformité aux exigences en matière de rapports

Les exigences en matière de rapports visent à produire des informations jugées importantes à des fins de gestion interne. La satisfaction de ces exigences peut donc contribuer à l’efficacité de l’administration publique[38]. Le BVG a examiné si les organisations fédérales avaient préparé les rapports exigés et si elles avaient des processus de contrôle pour assurer la qualité des rapports. Il a aussi examiné si les organismes centraux avaient surveillé la conformité à ces exigences et pris des mesures en cas de non-conformité[39].

Le BVG a constaté que les organisations fédérales se conformaient à la plupart des exigences en matière de rapports retenues et qu’elles avaient instauré des processus de contrôle de la qualité des rapports, mais que les organisations fédérales de petite taille se conformaient généralement moins aux exigences que celles de grande taille[40]. Les organismes centraux ont adopté des approches diverses pour surveiller la conformité aux exigences en matière de rapports, par exemple le Cadre de responsabilisation de gestion (Secrétariat) et le Cadre de responsabilisation en gestion de la dotation (Commission). Ils ont aussi établi des mesures pour les cas de non‑conformité[41]. Le BVG a toutefois remarqué que la conformité était relativement faible pour les plans ministériels d’investissement (80 %) et qu’elle était encore plus faible pour les plans de sécurité ministériels (51 %)[42]. Il a recommandé que le Secrétariat surveille la conformité des organisations fédérales aux exigences en matière de rapports du Conseil du Trésor en fonction des risques et qu’il fasse un suivi des cas de non-conformité, s’il y a lieu[43].

En réponse à une question, M^me Cheng a admis que le BVG n’avait pas vérifié les pratiques de sécurité ou cherché à déterminer s’il y avait des lacunes importantes à ce chapitre[44]. Le BVG a plutôt examiné la mesure dans laquelle les plans de sécurité ministériels avaient été approuvés par l’administrateur général responsable. M. Scott‑Douglas a informé le Comité qu’un plus grand nombre de plans avaient été dressés : « Actuellement, une proportion se rapprochant des 80 % des ministères ont un plan qui a été approuvé ou qui est à l’état de maturité, et pas moins de 64 % des administrateurs généraux les ont approuvés[45]. » Il a aussi décrit le rôle des plans de sécurité ministériels :

Ces plans permettent aux responsables de s’assurer que leur ministère est doté des processus de gouvernance interne et de planification générale nécessaires pour faire ce qu’il faut afin de veiller à la sécurité, à des choses comme l’obtention adéquate de l’information, pour s’assurer qu’ils possèdent des choses comme des plans de continuité des activités, ainsi que les bons types de sécurité physique et de cybersécurité[46].

Il a ajouté que les administrateurs généraux doivent s’assurer que ces plans sont tenus à jour[47]. Pour continuer à aider les organisations fédérales, le Secrétariat « examine les lignes directrices liées au plan de sécurité ministériel afin d’appuyer les ministères de manière efficace dans le cadre de l’élaboration et de la tenue à jour de leurs plans et de la rédaction de rapports connexes[48] ».

E. Utilisation de l’information communiquée

Pour s’assurer que les rapports exigés étaient utiles, le BVG a examiné si les informations étaient utilisées aux fins prévues de transparence, de reddition de comptes et de prise de décision interne. Il a aussi examiné si les organismes centraux utilisaient l’information produite[49].

Le BVG a constaté que les informations communiquées avant tout à des fins externes de reddition de comptes, de surveillance de la conformité et de transparence étaient utilisées à ces fins[50]. De plus, les organismes centraux utilisaient l’information communiquée dans les rapports aux fins prévues de reddition de comptes et de surveillance de la conformité[51].

Toutefois, les plans ministériels d’investissement, qui sont censés soutenir la gestion interne, étaient jugés peu utiles par plus de la moitié des organisations ayant répondu au questionnaire[52]. Bien que les rapports financiers trimestriels visent avant tout à favoriser la reddition de comptes et la transparence, surtout envers le Parlement, le BVG n’a recensé qu’une seule utilisation courante des informations présentées dans ces rapports[53]. Il a donc recommandé que le Secrétariat passe en revue les modalités d’établissement de ces rapports en vue de déterminer s’il n’y aurait pas des façons plus efficientes de satisfaire aux obligations de rendre compte tous les trimestres[54].

En réponse à une question sur l’utilité des plans ministériels d’investissement, M. Matthews a expliqué au Comité que ces plans ont en partie pour but d’améliorer la gouvernance en assujettissant les ministères à un processus de planification dans le cadre duquel ils définissent les investissements majeurs prévus, y compris les coûts liés au cycle de vie, et déterminent si ces investissements sont réalisables dans les limites de leur enveloppe budgétaire. Le Secrétariat peut ainsi surveiller la mise en œuvre du plan et n’a pas à surveiller d’aussi près un ministère qui a un plan en place[55]. M. Matthews a reconnu que les grands ministères trouvent ces plans plus utiles que les petits, car ils ont des investissements plus importants. Le Secrétariat devrait donc envisager de réduire encore plus les exigences en matière de planification des investissements pour les organisations de petite taille[56].

En réponse à une question au sujet des similitudes et des différences entre les rapports financiers trimestriels des ministères et ceux du secteur privé, M. Matthews a indiqué que, pour ce qui est des similitudes, le rapport financier comprend dans les deux cas une analyse du rendement financier durant le trimestre. Les rapports financiers du secteur public sont toutefois fondés sur l’affectation de crédits et ils sont moins lourds, car il n’est pas nécessaire de présenter un ensemble complet des états financiers, y compris des bilans, des états des résultats et le résultat étendu, ni l’assurance d’un vérificateur indépendant[57]. M. Matthews a signalé que les autres pays n’ont pas de rapports financiers trimestriels par ministère, mais que deux provinces en ont, et qu’il ne connaît aucun autre pays qui possède une base de données aussi sophistiquée[58].

Toutefois, en parlant des états financiers trimestriels, M^me Cheng a fait le commentaire suivant : « Dans la situation actuelle, le statu quo ne semble permettre d’atteindre aucun but, alors il ne s’agit essentiellement que d’une forme que les gens tentent d’accomplir, pour fournir un certain récit et donner une certaine utilité aux renseignements sur l’affectation des crédits une fois par trimestre[59]. » En réponse, M. Scott-Douglas a signalé que « le secrétariat évalue de nouveaux mécanismes sur le plan de la faisabilité afin de répondre de manière plus efficace aux exigences redditionnelles trimestrielles[60] ». M. Matthews a fait remarquer que la base de données que tient le Secrétariat offre peut-être une solution puisqu’elle contient à peu près les mêmes informations que les états financiers trimestriels et qu’elle est en fait plus solide et contient d’autres données statistiques[61].

RAPPORT D’ÉTAPE

Le Secrétariat et la Commission ont remis tous les deux au Comité un plan d’action présentant un certain nombre d’engagements visant à examiner plus en profondeur les exigences en matière de rapports applicables aux organisations fédérales dans le but d’établir un juste équilibre entre le fardeau lié à la préparation des rapports, l’utilité de l’information et les risques. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION

Que, d’ici le 1er juin 2016, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et la Commission de la fonction publique du Canada remettent au Comité permanent des comptes publics des rapports présentant les progrès réalisés en vue de donner suite aux recommandations contenues dans le Rapport 2 des rapports du printemps 2015 du Bureau du vérificateur général du Canada.

CONCLUSION

Les rapports que doivent préparer les organisations fédérales servent à des fins importantes, qu’il s’agisse de transmettre des renseignements sur le respect des règles en matière de langues officielles afin d’en rendre compte au Parlement et aux Canadiens, de divulguer les marchés de manière transparente ou de planifier les investissements et les mesures de sécurité organisationnels. Il est toutefois important que les exigences en matière de rapports ne deviennent pas un lourd fardeau et ne se chevauchent pas, et qu’elles soient établies de manière efficiente, tout en reconnaissant que les capacités et les risques ne sont pas les mêmes pour les organisations de grande et de petite taille.

Le BVG est arrivé à la conclusion que des rapports examinés, ceux visant à favoriser la reddition de comptes et la transparence atteignaient ces objectifs[62]. Cependant, seulement un des deux rapports destinés à appuyer le processus décisionnel interne servait systématiquement à cette fin[63]. En outre, il est possible d’accorder une plus grande attention à l’efficience en recueillant de l’information sur les coûts rattachés à la préparation des rapports, en tenant compte de la taille et des mandats des organisations qui font rapport, et en veillant à ce que l’information communiquée sert aux fins prévues[64].

Le Comité s’attend à ce que le Secrétariat et la Commission continuent d’appuyer les organisations fédérales en leur fournissant des directives adéquates concernant la préparation des rapports et aussi à ce qu’ils rajustent les exigences en fonction des efforts requis, des coûts, de l’utilité de l’information et de la taille des organisations, tiennent à jour un répertoire des exigences en matière de rapports, s’assurent que les organisations répondent à ces exigences et examinent si les exigences permettent d’atteindre les objectifs prévus.