INTRODUCTION

L’industrie de l’agriculture et de l’agroalimentation joue un rôle important dans l’économie du Canada. En 2011, elle représentait 8 % du produit intérieur brut du pays et était à l’origine d’un emploi sur huit[1]. Les producteurs agricoles doivent composer avec un certain nombre de défis et de risques, dont les conditions météorologiques, les maladies, les insectes et la volatilité des marchés, qui peuvent entraîner des baisses de production et des pertes de revenus importantes pour l’agriculteur et l’industrie dans son ensemble.

Afin d’aider les producteurs agricoles à gérer les risques, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont élaboré Cultivons l’avenir : Accord‑cadre fédéral‑provincial‑territorial sur une politique agricole, agroalimentaire et des produits agro‑industriels. Cet accord décrit des objectifs communs et des programmes conjoints à mettre en œuvre afin d’appuyer l’industrie canadienne de l’agriculture et de l’agroalimentaire. La première version de Cultivons l’avenir est entrée en vigueur en 2008 et est arrivée à échéance le 31 mars 2013. Elle a été remplacée par Cultivons l’avenir 2, qui arrivera à terme en 2018.

Le cadre établi par Cultivons l’avenir comprend un ensemble de programmes de gestion des risques d’entreprise :

• Agri‑protection aide les producteurs qui essuient des pertes de production à cause de risques, notamment des pertes résultant de mauvaises conditions météorologiques et de maladies;
• Agri‑stabilité vient en aide aux producteurs qui subissent une baisse importante de revenus découlant de risques comme la faiblesse des prix, la hausse des coûts de production et les pertes de production;
• Agri‑investissement aide les producteurs à contrebalancer des pertes, à répondre à leurs besoins en liquidités ou à faire des investissements au moyen d’un compte d’épargne en vertu duquel les dépôts des producteurs donnent droit à des contributions de contrepartie des gouvernements.

En cas de catastrophe naturelle, il se peut que les programmes déjà prévus ne soient pas suffisants et que les producteurs aient besoin de soutien supplémentaire pour être capables de se remettre. C’est ainsi que, par le biais du cadre Agri‑relance, Agriculture et Agroalimentaire Canada (le Ministère) collabore avec les provinces et les territoires afin d’apporter une aide financière ciblée et en temps opportun aux producteurs pour faciliter leur retour en activité le plus rapidement possible. Le cadre Agri‑relance prévoit un protocole et des lignes directrices qui servent à mesurer les catastrophes et à déterminer le type de coûts qui seraient payés.

Pour enclencher le processus d’Agri‑relance, le gouvernement fédéral ou un gouvernement provincial ou territorial doit demander l’évaluation conjointe d’un événement particulier et se prononcer sur son admissibilité en vertu des critères du cadre Agri‑relance. Une fois que le cas est jugé admissible et qu’une initiative ponctuelle est créée dans le cadre du programme Agri‑relance, les producteurs peuvent présenter une demande d’aide. Chaque initiative est approuvée par le Cabinet fédéral, puis mise en œuvre au moyen d’un accord de contribution dont les modalités sont négociées par le Canada et la province ou le territoire concerné. Dans la plupart des cas, la province ou le territoire concerné traite les demandes, verse les paiements et effectue ensuite des audits auprès des producteurs qui ont reçu de l’aide. Le gouvernement fédéral rembourse aux provinces et aux territoires la part fédérale des frais que ceux‑ci ont engagés dans l’initiative, soit une part de 60 %. Depuis le lancement d’Agri‑relance, en 2007, les gouvernements fédéral et provinciaux ont engagé 1,2 milliard de dollars au titre de 37 initiatives d’aide aux victimes d’une catastrophe. Aucune initiative n’a encore eu lieu dans un territoire.

Dans son rapport de l’automne 2013, le Bureau du vérificateur général (BVG) a publié les résultats d’une vérification du rendement de la gestion du programme Agri‑relance par le Ministère, notamment en ce qui concerne le respect des délais, les communications avec les producteurs, le respect des critères d’Agri‑relance et les leçons apprises[2].

Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une réunion sur cette vérification le 14 mai 2014[3]. Le Comité a alors reçu les témoignages du BVG et du Ministère. Le BVG a été représenté par Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, Dale Shier, directeur principal, et Dawn Campbell, directrice. Le Ministère a été représenté par Tina Namiesniowski, sous‑ministre adjointe, Direction générale des programmes, et Rosser Lloyd, directeur général, Direction des programmes de gestion des risques de l’entreprise.

PRESTATION DES SERVICES

A. Rôles et responsabilités

Agri‑relance étant un cadre mis en œuvre conjointement par le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, il exige une bonne coordination entre les partenaires. Tina Namiesniowski, sous‑ministre adjointe à Agriculture et Agroalimentaire Canada, a dit ce qui suit au Comité :

[L]e gouvernement fédéral et la province collaborent étroitement pour évaluer la situation et cibler les mesures à prendre dans le cadre du programme d’Agri‑relance. Une série de principes préétablis sont examinés à la lumière de cette évaluation. Les deux côtés parviennent à une entente afin de déterminer si la situation en question nécessite une intervention d’Agri‑relance[4].

Pour la plupart des initiatives, le processus d’Agri‑relance est enclenché par la présentation d’une demande d’évaluation par une province ou un territoire. Les représentants du Ministère ne disposaient pas de renseignements précis sur le nombre d’occasions où le gouvernement fédéral avait amorcé le processus d’évaluation d’Agri‑relance, mais ils ont dit croire qu’il y en avait eu très peu, et peut‑être même aucune[5].

M^me Namiesniowski a décrit le processus d’évaluation, qui se divise en deux étapes. L’évaluation préliminaire sert à déterminer si la catastrophe est un événement récurrent, un événement exceptionnel et impossible à prévoir, qui entraîne des coûts exceptionnels pour les producteurs. Si ces critères sont satisfaits, les gouvernements passent à l’étape de l’évaluation officielle, qui permet d’établir si la catastrophe touche un nombre important de producteurs de la région, si elle entraîne des répercussions négatives et des coûts exceptionnels importants, et si elle dépasse la capacité de gestion des producteurs[6]. Rosser Lloyd, directeur général à Agriculture et Agroalimentaire Canada, a fait savoir qu’Agri‑relance était la « dernière ligne de défense », et que les autres programmes de gestion des risques de l’entreprise pouvaient aussi offrir de l’aide aux producteurs[7].

M. Lloyd a décrit deux exemples de réussite pour montrer comment les initiatives d’Agri‑relance peuvent aider les producteurs. Les deux exemples étaient liés aux inondations de 2010 et de 2011 dans l’Ouest canadien. M. Lloyd a indiqué que le Ministère était intervenu rapidement « en aidant les producteurs à préparer leur terre afin qu’ils puissent planter une récolte au cours de la prochaine année de récolte[8] ». L’autre exemple donné concernait une aide que le programme Agri‑relance avait permis d’offrir à des producteurs ontariens dont les arbres fruitiers avaient été endommagés par une tornade.

B. Respect des délais ciblés

Le Ministère a créé le programme Agri‑relance afin d’apporter une aide ciblée et en temps opportun aux producteurs agricoles. Pour cette raison, il a élaboré un cadre de mesure du rendement qui fixe deux délais ciblés. Dans le cadre d’Agri‑relance, le Ministère, les provinces et les territoires doivent donc :

• évaluer l’admissibilité de l’incident dans les 45 jours suivant une demande d’évaluation, dans 90 % des cas;
• verser 75 % des paiements dans les neuf mois suivant une évaluation approuvée.

Le BVG a constaté que le Ministère et les provinces n’avaient respecté le délai de 45 jours pour les évaluations que dans 16 % des cas et que dans les autres, ils avaient excédé la cible d’en moyenne 81 jours. En revanche, le Ministère et les provinces avaient atteint, pour 84 % des initiatives, la cible fixée à neuf mois pour le versement des paiements[9].

Le BVG estime que les deux cibles devraient être regroupées en un délai cumulatif de 10,5 mois parce que c’est le temps qui s’écoule entre le moment où une demande d’évaluation d’une catastrophe est déposée et le versement du paiement au producteur. Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, a informé le Comité que, « dans 67 % des cas, ce délai combiné avait été respecté alors que pour le tiers restant, le [M]inistère l’avait dépassé de cinq mois, en moyenne[10] ». Dans sa déclaration liminaire, le Ministère a indiqué qu’environ 90 % du financement total accordé aux producteurs dans le cadre d’Agri‑relance ont été versés à l’intérieur du délai de 10,5 mois[11].

Les retards sont survenus surtout lors du versement d’une certaine partie des paiements aux producteurs visés par des initiatives de moindre envergure, qui concernaient généralement des cas de maladie et de sécheresse. À propos de la différence entre les initiatives de grande envergure et celles de petite envergure, M. Ferguson a fait remarquer qu’une « initiative de petite envergure de 44 000 $ a été exécutée en 228 jours, tandis qu’une initiative de grande envergure de 150 millions de dollars l’a été en deux fois moins de temps. Les deux initiatives avaient été présentées pour faire face à des conditions d’humidité excessive, pour lesquelles les données d’évaluation sont habituellement rapidement disponibles[12] ». La part fédérale et les délais de traitement moyens des paiements, classés selon le type de catastrophe, sont indiqués au tableau 1.

Tableau 1 : Part fédérale et délai de traitement moyens des paiements

Type de catastrophe	Nombre d’événements	Part fédérale moyenne des paiements	Délai de traitement moyen (jours)
Maladie	10	637 000 $	348
Sécheresse	4	16 000 000 $	433
Humidité excessive	14	31 000 000 $	227

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, « L’aide aux producteurs en cas de catastrophe — Agriculture et Agroalimentaire Canada », dans Automne 2013 – Rapport du vérificateur général du Canada, ch. 8, Ottawa, 2013, pièce 8.3.

M. Lloyd a expliqué comment le processus d’évaluation variait selon le type de catastrophe :

L’évaluation d’une inondation représente sa part de défis. Lorsqu’il devient manifeste que le producteur ne sera pas en mesure de cultiver sa terre pendant l’année ni d’en tirer une récolte, on constate que la situation est différente par rapport à une sécheresse, où il y a une évolution au fil des mois. En cas de sécheresse, la semence est dans le sol et lorsque la pluie revient, les perspectives commencent à s’améliorer. La situation évolue en fonction d’un cycle en cas de sécheresse, ce qui rend l’évaluation très difficile, car il faut savoir exactement ce dont le producteur a besoin pour se rétablir alors que nous n’avons pas encore défini comment les choses se termineraient[13].

M^me Namiesniowski a ajouté que le Ministère discute avec les provinces et les territoires de la possibilité d’établir des délais différents pour les différents types d’événements[14]. Le délai de 45 jours fixé pour l’évaluation doit aussi être revu. Selon M. Lloyd, le « délai de 45 jours a été fixé très tôt lorsque l’on travaillait sur le cadre avec les provinces. C’était naïf [...] À ce moment‑là, on ne comprenait pas entièrement comment fonctionnaient les choses, car c’était un nouveau cadre. Nous tirons les leçons qui s’imposent au fur et à mesure[15]. »

M. Ferguson a rappelé au Comité que les délais ciblés doivent être établis en fonction des besoins des producteurs :

[L]e programme vise à fournir une aide rapide et ciblée aux producteurs pour faciliter leur retour au travail. Il faut non seulement tenir compte du délai qu’il faut pour traiter les demandes, mais aussi du moment où les producteurs doivent recevoir le paiement[16].

Il a également mis en évidence les conséquences possibles des retards pour les producteurs : « Certains producteurs, par exemple, ont dû vendre leur bétail et d’autres n’ont pas été en mesure d’acheter du fourrage lorsqu’ils en avaient besoin[17]. » M. Lloyd a dit que le Ministère n’avait aucun renseignement indiquant que des producteurs aient fait faillite du fait d’avoir reçu un paiement après le délai fixé dans le cadre d’Agri‑relance[18].

Étant donné que le Ministère n’a pas fait d’analyse afin de trouver les causes des retards, le BVG lui a recommandé d’analyser ses processus, de quantifier et de documenter les obstacles au respect des délais et de prendre des mesures correctives en vue de se conformer à l’échéancier global de 10,5 mois établi pour Agri‑relance[19]. Dans sa réponse, M^me Namiesniowski a tenu les propos suivants au nom du Ministère :

[N]ous nous sommes engagés à analyser nos processus d’Agri‑relance et les délais cibles avec les provinces. Nous nous sommes également engagés à cerner les obstacles au respect des délais et à prendre des mesures correctives pour respecter ces délais, notamment : en améliorant les processus pour surmonter les obstacles cernés avec les provinces, en renforçant les évaluations et les accords, et en assurant un meilleur suivi pour signaler les évaluations problématiques[20].

Le Ministère compte appliquer ces mesures d’ici mars 2018.

Le Comité aimerait surveiller les progrès réalisés par le Ministère dans le travail d’amélioration d’Agri‑relance. Pour cette raison, il formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 1

Que, d’ici le 31 mai 2015, Agriculture et Agroalimentaire Canada présente au Comité permanent des comptes publics un rapport sur les progrès réalisés dans sa collaboration avec les provinces et les territoires en vue d’examiner les délais ciblés dans le cadre d’Agri‑relance, de cerner les obstacles au respect des délais et de prendre des mesures correctives pour améliorer le respect des délais.

C. Suivi du respect des délais

Pour être capable de déterminer si Agri‑relance respecte les délais ciblés, le Ministère doit enregistrer et suivre les délais réalisés dans ses processus. Le BVG a toutefois constaté que le Ministère n’avait pas de processus adéquat pour mesurer le respect des délais, notamment lors de l’étape de l’évaluation, et que, au début du programme Agri‑relance, de nombreux accords de contribution ne comportaient pas d’exigences adéquates sur le suivi des délais à respecter[21]. Le BVG a donc recommandé au Ministère de faire le suivi en temps réel du respect des délais, de produire des rapports à cet égard et de prendre, au besoin, des mesures correctives[22].

Dans sa réponse, le Ministère a indiqué qu’il ferait le suivi nécessaire et produirait des rapports sur Agri‑relance en temps réel d’ici mars 2014. M^me Namiesniowski a fait savoir au Comité que le Ministère avait donné suite à cette recommandation : « Nous avons déjà pris des mesures pour donner suite à la deuxième recommandation en améliorant notre système électronique de gestion des finances et de préparation des rapports, de sorte que nous puissions mieux suivre et rendre compte du respect des délais d’Agri‑relance en temps réel[23]. »

D. Sondages

Selon le cadre de mesure du rendement d’Agri‑relance établi par le Ministère, des sondages doivent être réalisés afin d’évaluer la mesure dans laquelle le programme aide les producteurs. Le BVG a constaté que, même s’il n’avait pas veillé à la réalisation de tels sondages pour de nombreuses initiatives, le Ministère avait indiqué dans les rapports ministériels sur le rendement qu’il avait atteint ses objectifs quant à l’aide apportée aux producteurs[24].

Le BVG a sondé des organismes de producteurs agricoles – sans toutefois s’adresser aux producteurs qui avaient reçu de l’aide fédérale par le biais d’Agri‑relance. Dans leurs réponses, les organismes ont dit être généralement satisfaits du montant de l’aide fédérale reçue, mais ils l’étaient moins du moment où l’aide avait été fournie. Certains organismes ont jugé que le fait de ne pas avoir reçu les paiements en temps opportun avait nui à la capacité des producteurs de se remettre d’une catastrophe. En fait, 2 répondants sur 29 ont trouvé que les paiements avaient été versés dans un délai très adéquat, et 17 ont estimé qu’ils avaient été versés dans un délai relativement adéquat. Les 10 autres répondants ont jugé que le délai était tout à fait inadéquat[25]. Autrement dit, les deux tiers environ des organismes de producteurs ont estimé que les paiements étaient versés dans un délai très adéquat ou relativement adéquat, et un tiers ont dit que les délais observés étaient tout à fait inadéquats.

M. Ferguson a mis en lumière l’importance des sondages : « [J]e crois qu’il est très important que le ministère comprenne la position des producteurs s’agissant du versement des paiements en temps opportun et de ce qui les aident vraiment à se rétablir à la suite de ce type de catastrophes[26]. » Le Comité convient de l’importance des sondages : ils aident le Ministère à voir dans quelle mesure Agri‑relance appuie les producteurs agricoles dans leur rétablissement après catastrophe. Pour cette raison, il formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 2

Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada entame le dialogue avec les provinces et les territoires afin de s’assurer que les producteurs expriment leurs points de vue sur les futures initiatives d’Agri‑relance, et que le Ministère présente des rapports sur les progrès réalisés à cet égard.

E. Administration simplifiée

Le BVG a observé que les délais de traitement du Ministère étaient plus courts pour les initiatives de grande envergure que pour celles de petite envergure, qui font l’objet de délais plus longs. Le BVG a constaté que le Ministère n’avait pas simplifié le traitement des initiatives de moindre envergure à faible risque, et qu’il ne disposait pas de procédure servant à distinguer les initiatives de petite envergure de celles de grande envergure. Le BVG estime donc qu’il y a un risque que les frais d’administration des petites initiatives soient disproportionnés[27]. Il a recommandé au Ministère d’évaluer le risque de chaque initiative et de simplifier l’administration des initiatives de plus petite envergure dont les montants d’aide sont moins grands[28].

Dans sa réponse, le Ministère a fait savoir que, d’ici mars 2018, il consulterait les provinces et les organismes centraux dans le but de simplifier les processus administratifs selon le risque. Dans sa déclaration liminaire, M^me Namiesniowski a déclaré : « Nous évaluerons le risque de chaque initiative d'Agri‑relance et simplifierons le travail administratif en conséquence[29]. »

Les producteurs agricoles ont tous intérêt à ce que le traitement de leurs demandes d’aide en cas de catastrophe se fasse en temps opportun. Pour cette raison, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 3

Que, d’ici le 31 mai 2015, Agriculture et Agroalimentaire Canada présente au Comité permanent des comptes publics un rapport sur les discussions tenues avec les provinces et les territoires afin de déterminer des mesures servant à simplifier les processus administratifs d’Agri‑relance.

F. Mesures de rendement

Outre les délais ciblés mentionnés précédemment, le Ministère a adopté plusieurs indicateurs et cibles de rendement en vue de déterminer si Agri‑relance atteint ses objectifs. Les cibles sont les suivantes :

• 80 % du nombre prévu de producteurs touchés présentent une demande d’aide;
• 70 % des producteurs sondés exercent toujours des activités agricoles un an après avoir reçu de l’aide en vertu du programme;
• 75 % des producteurs sondés estiment que l’aide financière obtenue a contribué à la reprise de leurs activités[30].

Le BVG a conclu que ces cibles ne suffisaient pas à mesurer la capacité du programme Agri‑relance de minimiser ou de limiter les conséquences d’une catastrophe. La première cible porte seulement sur la participation au programme et la deuxième vise une période qui pourrait être trop courte pour tenir compte des conséquences à plus long terme des catastrophes. La troisième cible est telle qu’il serait difficile d’arriver à une conclusion négative, car toute aide, si minime soit‑elle et quel que soit le moment où elle est apportée, pourrait être considérée utile[31].

M^me Namiesniowski a dit au Comité que le Ministère travaille avec les provinces et les territoires pour examiner les mesures du rendement et veiller à ce qu’elles soient pertinentes pour le cadre d’Agri‑relance et à ce que nous les appliquions de manière uniforme[32].

Le BVG a aussi constaté que, même s’il avait présenté des renseignements dans ses rapports ministériels sur le rendement en regard de deux des trois cibles de rendement énoncées ci‑dessus, le Ministère n’a pas publié ses normes relatives au respect des délais dans la prestation de ses services ni son rendement à cet égard[33]. Le BVG a donc recommandé au Ministère de rendre publics ces renseignements. Ce dernier a répondu que, à partir de l’exercice 2013‑2014, il ferait rapport sur les objectifs en matière de respect des délais d’Agri‑relance dans le rapport ministériel sur le rendement[34].

La mesure du rendement est un élément important de la reddition de comptes et du travail consistant à déterminer si Agri‑relance atteint ses objectifs. Pour cette raison, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 4

Que, d’ici le 31 mai 2015, Agriculture et Agroalimentaire Canada présente au Comité permanent des comptes publics un rapport sur les progrès réalisés dans sa collaboration avec les provinces et les territoires en vue d’examiner les indicateurs et les cibles de rendement d’Agri‑relance.

G. Leçons apprises

En 2011, le BVG a vérifié les autres programmes ministériels de gestion des risques de l’entreprise et a constaté des problèmes concernant les communications, le versement en temps opportun des paiements et la mesure du rendement. Bien que le BVG ait noté des améliorations au chapitre des communications sur Agri‑relance, les problèmes relatifs au versement des paiements et à la mesure du rendement ont perduré. Le BVG en a conclu que le Ministère n’avait démontré qu’une application limitée des leçons apprises afin d’améliorer les programmes actuels[35].

M^me Namiesniowski a fait valoir que le Ministère avait apporté des améliorations à l’exécution, en temps opportun, de ses autres programmes de gestion des risques de l’entreprise :

Pour ce qui est d’Agri‑stabilité, 91 % des demandes ont été traitées en 75 jours ou moins. Nous nous étions fixés comme cible de traiter 75 % des demandes en 75 jours. Pour ce qui est d’Agri‑investissement, 97 % des demandes ont été traitées en 45 jours ou moins, alors que notre cible était de le faire pour 80 % des demandes. Relativement à la dernière vérification, nous avons pris au sérieux les conclusions et avons travaillé pour améliorer nos normes de service[36].

M^me Namiesniowski a ajouté, à propos d’Agri‑relance : « J’ai donc bon espoir aussi, en ce qui a trait à cette vérification précise, que nous allons faire des progrès pour ce qui est de mettre en œuvre des interventions suite aux recommandations afin d’améliorer nos délais[37]. »

Le Comité note que le Ministère fait des progrès relativement à l’exécution de ses autres programmes de gestion des risques de l’entreprise, et il s’attend à voir le même genre d’amélioration dans le programme Agri‑relance. Le Ministère fournira d’ailleurs des précisions sur cette question dans ses rapports ministériels sur le rendement.

CONCLUSION

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont créé le programme Agri‑relance afin d’aider les producteurs agricoles à se rétablir après une catastrophe, qu’il s’agisse d’une maladie, d’une sécheresse ou d’une inondation. Mais pour qu’il soit possible de soutenir efficacement les producteurs, il est essentiel que l’aide soit suffisante et fournie en temps opportun. Sinon, les producteurs risquent de devoir affronter des difficultés indues. Rappelons par ailleurs que les producteurs ont accès à d’autres programmes de gestion des risques de l’entreprise – Agri‑protection, Agri‑stabilité et Agri‑investissement – qui les aident à gérer les situations difficiles.

Le BVG a observé de bonnes pratiques dans la mise en œuvre d’Agri‑relance. Par exemple, le Ministère évalue correctement les catastrophes en fonction des critères établis, et les communications se font bien après l’approbation des initiatives. Cependant, le BVG a conclu que le Ministère ne remplissait pas adéquatement le rôle que doit jouer le gouvernement fédéral dans l’intervention auprès des producteurs en cas de catastrophe; en effet, le Ministère n’a pas simplifié ses processus relatifs aux initiatives de moindre envergure à faible risque, et il n’a pas aidé assez rapidement de nombreux producteurs victimes de maladies et de sécheresse.

Le Comité note que les deux tiers des initiatives d’Agri‑relance ont été exécutées à l’intérieur du délai de 10,5 mois, et que les deux tiers des organismes de producteurs ont estimé que les paiements avaient été versés dans un délai très adéquat ou relativement adéquat. Néanmoins, le Ministère devrait apporter des améliorations à Agri‑relance pour s’assurer que les producteurs touchés par une catastrophe reçoivent de l’aide assez rapidement. Le Comité a l’intention de suivre les progrès que réalisera le Ministère dans le travail consistant à cerner les obstacles au respect des délais, à prendre des mesures correctives pour améliorer le respect des délais et à simplifier ses processus administratifs.