TRAN Rapport du Comité

OPINION DISSIDENTE DE L’OPPOSITION OFFICIELLE
LE NOUVEAU PARTI DÉMOCRATIQUE DU CANADA

Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités

Mise à jour des infrastructures au Canada : examen des besoins et des investissements

Introduction

En raison de l’omission, dans le rapport final, d’aspects forts pertinents de l’état des infrastructures au Canada, les membres néo-démocrates du Comité se sentent tenus de présenter une opinion dissidente afin de mieux illustrer l’intégralité des éléments présentés et de proposer des recommandations qui tiennent compte des témoignages que le Comité a reçus.

Il convient de noter que le comité a jugé que les infrastructures des collectivités des Premières Nations débordent du cadre de la présente étude. Par conséquent, les témoignages qu’il a reçus à cet égard sont limités et certainement insuffisants. Voilà qui est particulièrement regrettable, à la lumière notamment des propos tenus dans l’unique mémoire émanant d’une collectivité des Premières Nations que le Comité ait reçu :

« La Première Nation de Kashechewan est confrontée au même dilemme que les municipalités d’ailleurs au Canada dont les infrastructures vieillissent. La différence unique est que les infrastructures sont sollicitées par une population en forte croissance, que dans certains cas, l’exécution des travaux pendant la construction originale de certaines installations était de piètre qualité et que, comme c’est dit plus haut, la mise aux normes techniques actuelles est financièrement difficile. »

Un examen des besoins et des investissements relatifs aux infrastructures doit tenir compte objectivement de tous les éléments soumis au Comité. Par ailleurs, il faut comprendre que l’état des infrastructures à l’échelle locale a une incidence sur la vie sociale, économique et environnementale du pays. Il s’ensuit que le gouvernement fédéral se doit d’être un partenaire plus fiable à l’égard des provinces, des territoires, et des municipalités lorsqu’il s’agit de construire dans les petites et grandes villes du pays et les communautés des Premières Nations les infrastructures nécessaires pour en faire des lieux de vie prospères, équitables et durables.

Les programmes d’infrastructures actuels et passés n’ont pas réussi à dégager les fonds, en raison de la complexité des processus de demande qui ferment la porte aux collectivités de moindre taille, et ajoutent des années d’incertitude et de retards à des projets importants. Sans le maintien des investissements dans les infrastructures essentielles comme le transport en commun, les ponts et les routes, ce sont les générations futures qui devront assumer les coûts, et les collectivités ne peuvent aspirer ni à une économie plus saine et novatrice ni à un partage plus équitable de la prospérité.

Les recommandations suivantes visent à :

A. établir un partenariat entre les trois ordres de gouvernement en ce qui concerne le financement fédéral des infrastructures accordé aux municipalités et la gestion efficace des installations;

B. régler les problèmes des municipalités relativement aux mécanismes de financement;

C. améliorer l’état des infrastructures dans les communautés des Premières Nations;

D. tirer des leçons des autres modèles de financement des infrastructures dans les autres régimes fédéraux.

A. De nouvelles modalités de gouvernance pour une gestion efficace des installations

Tout au long de l’étude, des témoins ont laissé entendre qu’il faudrait revoir le mode de gouvernance pour améliorer les relations entre les trois ordres de gouvernement afin, d’une part, de mieux coordonner la gestion des installations dans l’ensemble du pays et, d’autre part, d’appliquer des critères de durabilité à tous les projets.

Monsieur Brent Toderian, un expert en planification urbain avec 21 ans d’expérience en urbanisme avancée et dans l’aménagement urbain est apparu devant le comité pour recommander une relation améliorée entre le gouvernement fédérale et les gouvernements provinciaux et municipaux par rapport à l’infrastructure :

« Je proposerais une nouvelle relation entre le gouvernement fédéral, les provinces et les villes pour qu'ils élaborent ensemble une série de critères qui devraient inclure, je crois, la définition de succès des villes. Évidemment, vu la nature constitutionnelle des villes, les provinces doivent prendre part à la discussion. Je crois cependant que les villes sont mieux placées que n'importe quel ordre de gouvernement pour comprendre les facteurs qui assurent leur succès, alors je crois qu'elles devraient prendre l'initiative, par l'intermédiaire disons du Caucus des maires des grandes villes ou une autre organisation, pour définir le « succès » dans les villes. » – M. Brent Toderian

Monsieur Brock Carlton, chef de la direction à la fédération canadienne des municipalités (FCM), a partagé ses préoccupations dans son témoignage par rapport à la faillite du gouvernement fédéral de reconnaitre l’opportunité de mitiger le changement climatique à travers l’infrastructure dans nos villes et de mettre-en-œuvre une stratégie nationale à cet égard :

« Nous croyons que de merveilleuses occasions s'offrent à nous. Les municipalités sont directement ou indirectement propriétaires des installations responsables d'environ 44 % des émissions de gaz à effet de serre au Canada. Une multitude de résultats intéressants sont obtenus un peu partout au pays dans le cadre d'initiatives ponctuelles visant à réduire les émissions à une échelle locale. Ce qui nous préoccupe, c'est qu'on est en train de laisser filer une occasion en négligeant de créer quelque chose qui nous permettrait d'adopter un point de vue national sur cette question et de mobiliser les connaissances et l'expérience qu'ont acquises les municipalités dans les domaines qui relèvent de leur compétence. Ainsi, au lieu de laisser les municipalités faire seules le travail qui doit être fait, on pourrait les soutenir au moyen d'un cadre au sein duquel tous les échelons de gouvernement pousseraient dans la même direction. » - M. Brock Carlton, chef de la direction, FCM.

Dans son témoignage et dans sa soumission à l’écrit, Mme Kealy Dedman, présidente de l’association canadienne des travaux publics, a partagé son enthousiasme pour un système d’évaluation de la durabilité aux États-Unis et son espoir de voir un système similaire être appliqué au Canada

« Notre association croit qu’il faut adopter et adapter des pratiques exemplaires dans la mesure du possible. C’est pourquoi nous avons donné, dans notre mémoire écrit, un exemple de système d’évaluation de la durabilité mis au point par les États-Unis appelé Envision. Utilisés comme outil de planification, les systèmes comme Envision peuvent aider à reconnaître les approches durables en matière de planification, de conception, de construction et d’exploitation de l’infrastructure. » – M^me Kealy Dedman, présidente, Association canadienne des travaux publics.

Par conséquent, il est recommandé que le gouvernement fédéral élabore, en consultation avec les provinces, territoires et les municipalités, un nouveau cadre pour les villes pour, en partie, rendre la relation entre le gouvernement fédéral et les villes plus cohérente, efficace et équitable en ce qui concerne le financement des infrastructures, en :

i. établissant conjointement avec les provinces, territoires et les municipalités un système de mesures qui permettra de déterminer la valeur et l’état des installations au Canada, ainsi qu’un processus qui assurera l’efficacité des dépenses et le maintien en bon état des infrastructures;

ii. collaborant avec les Premières Nations, les provinces, territoires et municipalités pour développer un ensemble de critères de durabilité (ie. Les indicateurs fondamentaux d’éco‑efficacité créés dans le cadre de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie – plus particulièrement les indicateurs d’intensité énergétique, des déchets et de l’eau) aux fins de l’évaluation du financement fédéral des infrastructures, et ce, pour tous les projets;

iii. collaborant avec les Premières Nations, provinces, territoires et municipalités pour développer et aider les municipalités à mettre au point un système d’évaluation de la durabilité afin d’assurer une gestion à long-terme des infrastructures locales.

B. Principes de financement recommandés

1. Assouplir les modalités et abolir les mécanismes de financement obligatoires

Des témoins ont attribué le manque de souplesse du processus de demande de financement des infrastructures au fait qu’on impose des mécanismes de financement obligatoires. Plusieurs témoins ont exprimé leur insatisfaction par rapport à l’obligation de demander des fonds d’infrastructure par le truchement des partenariats public-privé (PPP), en particulier pour ce qui touche le nouveau Fonds pour le transport en commun annoncé dans le budget 2015.

Dans le mémoire qu’elle a présenté au comité, la Société de transport de l’Outaouais (STO), l’exploitant de transports en commun de la Ville de Gatineau, a fait observer que le recours aux PPP pour accorder de nouveaux fonds aux fins du transport en commun « ne cadre pas avec les programmes de financement des infrastructures de transport en commun du Québec ».

Matti Siemiatycki, un expert dans la politique et la planification du transport ainsi que le financement et la prestation des programmes, a souligné ses préoccupations devant le comité par rapport aux partenariats publics-privés et leur « monopole » :

« Les partenariats public-privé sont une option, mais nous devons faire très attention de ne pas établir de structures qui en font la seule option accessible, surtout pour les municipalités qui tentent d'obtenir un financement des ordres de gouvernement supérieurs. Cela pose le problème potentiel que nous ayons recours aux partenariats public-privé non pas parce qu'ils nous en donnent pour notre argent, mais, en réalité, simplement parce que nous pouvons obtenir l'argent. Cela peut mener à de réels problèmes en ce qui a trait aux incitatifs et à des projets utilisés qui n'offrent pas nécessairement le meilleur rapport qualité-prix. Je pense que c'est très important, dans ce cas, que, lorsque nous avons des modèles de financement pour verser de l'argent aux municipalités — surtout, mais aussi aux provinces —, cet argent ne soit pas lié à un modèle précis. Les partenariats public-privé sont une option pour la réalisation d'infrastructures, mais ils doivent être utilisés dans le contexte idéal. Nous ne devrions pas choisir à l'avance afin que les gouvernements puissent avoir accès à l'argent. Cela peut vraiment mener à la possibilité de ne pas mener des études exactes sur les incitatifs et les raisons pour lesquelles nous avons recours à des partenariats public-privé. » – M. Matti Siemiatycki

Le maire de la ville de Burnaby, Derrick Corrigan, a exprimé ses frustrations par rapport au processus de demande à travers les partenariats publics-privés, ayant pris part lui-même dans l’expérience :

« J'ai participé au PPP de la Canada Line en tant que membre actif de TransLink tout au long de ce processus, et j'estime que c'était l'une des périodes les plus frustrantes et décevantes de ma carrière. Toute l'information était cachée au public. Nous n'avions même pas le droit de demander à nos employés s'ils étaient d'accord avec nous. La plus grande partie des conseils que nous recevions provenait de consultants externes qui avaient souvent intérêt à ce que le projet se poursuive. C'était très problématique. » – M. Derek Corrigan, maire de Burnaby

Par conséquent, il est recommandé que le financement du fédéral aux fins des projets d’infrastructures soit conforme à ce qui suit :

i. Que le gouvernement fédéral abolisse toute exigence obligatoire pour les municipalités de demander des fonds d’infrastructure exclusivement par des mécanismes non conventionnels de financement, ce qui comprend les partenariats public-privé.

2. La nécessité d’une Stratégie nationale de transport en commun et d’un financement à long terme prévisible accru.

La question des lacunes du processus de PPP a été régulièrement soulevée au cours de l’étude, surtout en ce qui concerne le financement du transport en commun. Les témoins ont indiqué qu’une approche mieux coordonnée était requise pour l’établissement des priorités de financement du transport en commun et pour offrir aux municipalités, à cet égard, un financement à long terme distinct et prévisible.

En matière d’infrastructure de transport en commun, les retards s’accumulent. Des investissements représentants des dizaines de milliards de dollars sont requis afin de réduire la congestion, accroître la productivité et permettre à nos villes de continuer d’avancer. Dans tout le Canada, la congestion nuit à l’environnement et coûte cher aux économies locales. Dans la RGTH seulement, les coûts annuels sont de 11 milliards de dollars.

Le témoignage au comité nous indique le besoin de simplifier les processus de demande et supprimer les obstacles au financement au profit de transferts directs, stables et transparents aux municipalités et aux provinces pour qu’elles utilisent les fonds en fonction de leurs priorités, particulièrement par rapport au transport en commun :

« [J]e pourrais vous entretenir pendant des heures au sujet du processus boiteux qui a été entrepris afin de construire une ligne de transport en commun exploitée par le secteur privé. Je me contenterai de dire que le projet a suscité un nouvel achalandage très modeste, à un coût exorbitant pour les municipalités locales. Nous nous sommes retrouvés à financer bien plus de la moitié du projet et à continuer de payer des taux d'intérêt plus élevés sur l'argent emprunté par le secteur privé. » – M. Derek Corrigan

M. Brent Toderian a vivement recommandé l’établissement d’une stratégie nationale en matière de transport en commun en soulignant les bénéfices économiques :

« Le besoin d'adopter une stratégie nationale en matière de transport en commun et de transport en général tient essentiellement au fait de reconnaître que toutes les villes du Canada admettent que le transport en commun est un élément fondamental du succès et de l'économie d'une région, peu importe la façon dont nous mesurons le succès. Toutes les villes sont aux prises avec des difficultés liées au financement […] Selon moi, une stratégie nationale de transport doit s'appuyer sur un financement intelligent, important, stable et prévisible pour réaliser des projets d'infrastructure urbaine dans les municipalités et les régions métropolitaines canadiennes. Puisque les municipalités reçoivent environ 8 ¢ pour chaque dollar des contribuables au Canada, je crois que la pratique courante qui consiste à s'attendre à ce que les gouvernements locaux financent le tiers de tels projets — c'est l'attente habituelle, même si ces administrations sont très loin d'obtenir le tiers des recettes fiscales réelles — doit vraiment être repensée. » – M. Brent Toderian

Par conséquent, il est recommandé que :

i. le gouvernement fédéral établisse, en collaboration avec les provinces, les territoires, et les municipalités, une Stratégie nationale de transport en commun prévoyant un financement public fédéral distinct et transparent de 1,3 milliard de dollars annuellement dès l’année fiscale 2019-2020;

ii. le gouvernement fédéral augmente de 450 millions de dollars le transfert actuel de la taxe sur l’essence au cours de l’exercice 2016-2017 et qu’il augmente le transfert d’un montant supplémentaire qui pourrait atteindre 1,5 milliards de dollars d’ici 2019-2020, ce qui donnerait un montant total de 3,7 milliards de dollars en gardant la formule actuelle d’indexation.

3. le financement soit dépolitisé – nécessité d’établir un mécanisme de financement plus transparent.

Devant le Comité, des témoins ont dit qu’il était nécessaire de veiller à ce que le financement fédéral des infrastructures reste uniforme, prévisible et stable, et à ce qu’il offre une souplesse de financement à l’aide de mécanismes transparents auprès des provinces, des territoires et des municipalités.

Le maire de Burnaby, Derek Corrigan, a partagé son expérience au comité par rapport à l’influence politique qui existe dans la distribution de fonds fédérales en matière d’infrastructure :

« En Colombie-Britannique, de nombreuses personnes croient que l'influence politique sur la répartition des fonds fédéraux est un facteur majeur dans les décisions concernant les projets d'infrastructure, plutôt que l'établissement de l'ordre de priorité des projets en fonction de leur importance et de leur incidence. À la lumière de mes 28 années d'expérience au conseil municipal, j'ai tendance à être d'accord pour dire que le processus n'est pas suffisamment objectif ou impartial. De fait, le lobbying politique requis pour obtenir du soutien relativement aux infrastructures dont on a grandement besoin est devenu indécent dans une société démocratique axée sur les politiques. Nous devons savoir que le processus est fondé sur des critères solides et qu'il s'agit d'un processus transparent. Cela n'a pas toujours été le cas. » – M. Derek Corrigan

« Nous avons besoin — pour les fonds destinés aux infrastructures — d'un processus équitable et impartial qui est fondé sur des critères objectifs. Nous devons être certains qu'aucune influence politique n'entravera la répartition des fonds qui proviennent de nos collectivités travaillantes et qui sont redistribués par Ottawa. Nous avons besoin qu'Ottawa collabore à un processus d'approvisionnement ouvert, où l'intérêt de nos collectivités est la grande priorité et aucune orientation politique prédéterminée n'insiste sur la privatisation. Le Canada devrait être un exemple à suivre pour le reste du monde et montrer que la gestion équilibrée de ressources financières limitées peut donner d'excellents résultats pour nos citoyens. Nous pouvons tous accepter de perdre si le processus est équitable, mais le fait de piper les dés et de tromper les collectivités afin de leur retirer, pour des raisons politiques, la part des ressources financières limitées qui leur revient est contraire aux valeurs canadiennes. » – M. Derek Corrigan

« À mon avis, ce programme [Fonds Canada 150] a été monté à la dernière minute. Je trouve qu'il sent la politique, au lieu d'être un plan qui vise à permettre aux collectivités de pouvoir créer quelque chose qui sera significatif. C'était en fait la teneur de la déclaration que j'ai prononcée devant vous, c'est-à-dire que cette dimension politique est présente dans tout ce qui est fait relativement à des sommes d'argent accordées aux collectivités, au lieu d'un processus ouvert que nous connaissons tous et auquel nous pouvons tous participer de manière équitable. » – M. Derek Corrigan

Des délais dans la distribution de fonds ont été confirmé par Mr. Brock Carlton du FCM, qui représente plus de 2000 membres, et il a également suggéré que les critères de financement présentement en place n’accordent pas assez de priorité à l’infrastructure municipale :

« Non, les fonds ne sont pas affectés rapidement. Je crois que, pour nos membres, le problème tient à ce que les infrastructures municipales ne représentent pas nécessairement une priorité pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Rien n'oblige les décideurs à privilégier les infrastructures municipales, peu importe les critères sur lesquels ils s'appuient actuellement au moment de prendre leurs décisions. Par conséquent, on prend des décisions qui ont parfois pour effet de faire perdre une occasion à un promoteur d'un projet municipal au profit d'un projet provincial ou d'un autre ouvrage qui n'est pas de nature municipale. » – M. Brock Carlton

L’Opposition officielle recommande que :

i. aux fins de la répartition des fonds fédéraux pour les infrastructures, le gouvernement fédéral établisse un processus juste, simplifié et impartial, qui soit fondé sur des critères objectifs afin de réduire l’ingérence politique dans l’attribution des fonds et d’accorder la priorité à l’infrastructure municipale dans un délai convenable.

C. Infrastructure des Premières Nations – « combler l’écart »

Bien que les députés du NPD soient heureux que l’on ait fait mention d’un mémoire présenté conjointement par la société d’ingénierie Hatch et la Première Nation de Kashechewan, le rapport final omet de traiter véritablement de l’infrastructure des Premières Nations et de présenter toute la gamme des réflexions ou des recommandations formulées dans le mémoire. Étant donné que ces recommandations fondamentales ont été omises dans le rapport, l’état de l’infrastructure des Premières Nations au Canada n’est pas suffisamment illustré pour faire état des principaux facteurs qui exacerbent sa détérioration et qui l’empêchent d’atteindre les normes requises pour son usage.

Le comité a jugé que l’infrastructure des Premières Nations ne faisait pas partie du cadre de l’étude. Le NPD est en désaccord avec cette interprétation et considère que l’infrastructure des Premières Nations, qui est en dans un état déplorable, fait partie du cadre de l’étude des besoins en matière d’infrastructure au Canada.

Premièrement, le mémoire décrit les défis uniques ressentis par les communautés Premières Nations comme Kashechwan, où « plus de 49 % de la population était âgée de moins de 19 ans en 2011. Ces chiffres sont tout à fait représentatifs des collectivités des Premières Nations dans l’ensemble du pays.»

Le mémoire ajoute également que « Cette croissance des collectivités dans tout le Canada nécessite des investissements infrastructurels considérables. Ces collectivités grandissantes auront besoin de plus d’espace pour les logements, les routes, l’adduction d’eau et le traitement des eaux usées, sans parler de l’éducation et des services de santé. Cependant, une stratégie claire est nécessaire à la fois pour une gestion et un entretien efficaces de ces investissements, car la croissance de ces collectivités doit s’accompagner de l’aménagement d’infrastructures solides et souvent plus complexes afin de fournir des installations modernes conformes aux investissements infrastructurels consentis dans d’autres régions du Canada. »

Par rapport au processus en place pour acquérir les fonds d’infrastructure, le mémoire explique que « Même si les Premières Nations disposent, par l’intermédiaire d’AADNC, d’une étude de la planification des immobilisations qui expose les grandes lignes de la croissance démographique sur les 20 prochaines années, en pratique, les infrastructures sont financées en fonction de l’urgence des besoins et lorsque des fonds excédentaires sont disponibles. Dans bien des cas, cela conduit à un manque de planification, d’études techniques en amont et de coordination des tâches. Cela entraîne des gaspillages et des dépassements de coûts par rapport à ce qu’il aurait été possible d’avoir si les activités avaient été menées en suivant une approche de gestion moderne dans laquelle les besoins sont bien définis et étudiés avant le dépôt des soumissions et la mise en œuvre les travaux. »

En plus de la croissance rapide en population et le manque de coordination qui découle de la recette de fonds sur une base fragmentaire, les Premières Nations font face également au défi « d’entretenir les réseaux avec des ressources insuffisantes pour l’exploitation et l’entretien; ressources dont l’augmentation est en fait plafonnée à 2% depuis 10 ans. »

Les auteurs du mémoire citent l’exemple de la digue circulaire de Kashechewan, qui est « représentatif des problèmes d’ingénierie à régler si l’on veut apporter des améliorations fiables et durables aux infrastructures des collectivités des Premières Nations », et présentent une série de recommandations pour corriger ces problèmes.

Le NPD croit qu’une omission serait commise si ces perspectives importantes sur l’infrastructure des Premières Nations n’étaient pas intégrées au rapport final. Il est essential que le gouvernement fédéral accepte les conseils élaborés par les experts d’ingénierie et la communauté autochtone dans le mémoire.

En conséquence, on recommande que :

i. le gouvernement fédéral, en collaboration avec les communautés des Premières Nations, établisse un système de paramètres pour déterminer l’état actuel de l’infrastructure dans ces communautés et pour déterminer le niveau de financement requis afin de mettre en place des équipements modernes qui correspondent aux investissements dans les infrastructures ailleurs au Canada;

ii. le gouvernement fédéral établisse une stratégie claire tant pour la gestion des investissements dans les infrastructures, que pour le maintien subséquent des investissements requis afin de suivre le rythme de croissance des communautés des Premières Nations;

iii. le gouvernement fédéral mette sur pied un programme de liaison avec les communautés qui permettra d’établir une collaboration rapide, efficace et permanente avec les Premières Nations, afin de veiller à ce que leurs besoins soient bien compris et pour offrir des possibilités de développement des capacités et de formation.

D. Étude comparative de la situation dans d’autres États fédéraux

Des témoins ont présenté au Comité les avantages qu’il y avait à examiner les modèles de financement en vigueur dans d’autres pays, particulièrement pour ce qui est du transport en commun.

« […] un peu partout en Europe, et en Asie, surtout, je dirais, et même dans de nouveaux endroits, comme au Moyen-Orient, on investit massivement, 100 fois plus qu'auparavant, dans les transports en commun en particulier, et il s'agit de régions du monde qui, jusqu'à tout récemment, misaient surtout sur les infrastructures automobiles. Ils ont pris conscience en assez peu de temps du fait qu'il est plus avisé d'investir dans les transports en commun, et ils utilisent leur important pouvoir de financement pour miser maintenant sur le transport en commun. » – M. Brent Toderian

« D’autres pays, comme l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ont adopté une approche holistique en matière de gestion des infrastructures municipales, et cette approche gagne du terrain au Canada, en particulier dans les provinces de l’Ouest. Les municipalités canadiennes cherchent de plus en plus à adopter des principes et des pratiques efficaces de gestion des actifs à l’égard des infrastructures qu’elles doivent planifier, bâtir, entretenir et exploiter. »

En conséquence, on recommande que :

i. le gouvernement fédéral entreprenne une étude comparative des investissements, des politiques et des paramètres liés aux infrastructures dans d’autres États fédéraux afin d’observer les modèles et les précédents intéressants qui pourraient être appliqués au Canada, en tenant compte du fait que les résultats doivent être considérés en fonction des caractéristiques propres au Canada (p. ex. en matière de constitution, de géographie, de climat, etc.).