Introduction

Depuis 2000, la migration internationale dans le monde a grimpé de 49 %; en 2017, on comptait 258 millions de personnes vivant – par choix ou sous la contrainte – dans un pays autre que leur pays natal[1]. En 2017, 68,5 millions de personnes ont été déplacées de force dans le monde en raison de la persécution, de conflits, de la violence ou de violations des droits de la personne. De ce nombre, 40 millions étaient des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays (PDIP), 25,4 millions étaient des réfugiés et 3,1 millions étaient des demandeurs d’asile. Le nombre de nouveaux déplacements en 2017 équivalait en moyenne à 44 400 personnes contraintes de fuir leur domicile chaque jour, ou 31 personnes déplacées chaque minute[2].

C’est dans ce contexte que le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes (le Comité) a entrepris son étude sur les enjeux et les possibilités liés à la migration pour le Canada au XXI^e siècle[3]. Dans le cadre de cette étude, le Comité a décidé[4] d’examiner le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières (le Pacte mondial sur les migrations, ou PMM) ainsi que le Pacte mondial pour les réfugiés (PMR). Le présent rapport provisoire, qui se fonde sur les observations des 14 témoins entendus entre le 6 et le 29 novembre 2018 et quatre mémoires, contient un aperçu de ces deux instruments internationaux et souligne le rôle que peut jouer le Canada.

Les Pactes mondiaux

Depuis la Deuxième Guerre mondiale, la communauté internationale a établi un régime de protection international, lequel inclus la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés des Nations Unies et son Protocole de 1967, les traités régionaux concernant les réfugiés ainsi que d’autres instruments relatifs aux droits de la personne[5]. Toutefois, plus de 65 ans plus tard, les États sont confrontés à un flux de migration de plus en plus complexe et diversifié, notamment des migrants économiques, des demandeurs d’asile et des réfugiés vivant des situations de vulnérabilité prolongées, puisqu’il n’existe aucun accord global au sein de la communauté internationale sur la gestion et l’encadrement de la migration mondiale[6]. Les Pactes mondiaux établissent une structure pour la migration grâce à des mesures fondées sur la coopération internationale[7]. Ces nouveaux cadres prévoient des méthodes novatrices pour intervenir en matière de circulation des personnes d’une manière sécuritaire, efficace et prévisible[8], mais aussi équitable et durable[9].

Les Pactes mondiaux « se complémentent sur des problématiques les concernant, comme la manière d’aborder les questions de la xénophobie et de l’intolérance, le trafic et la traite d’êtres humains, le sauvetage en mer, ainsi que la collecte et l’analyse de données[10] ». Selon des témoins qui ont comparu devant le Comité, si l’on améliorait l’efficacité des régimes de migration et de demandes d’asile et que l’on faisait la promotion de collectivités accueillantes et axées sur l’intégration des migrants, les États, les collectivités locales et les migrants en bénéficieraient tous[11].

Dès le début, le Canada a pris part et a contribué à l’élaboration de ces deux instruments internationaux. Pour appuyer la position de négociation du gouvernement, Affaires mondiales Canada et Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada ont consulté les gouvernements provinciaux et territoriaux de même que les administrations municipales ainsi que des représentants d’organismes de la société civile et du milieu universitaire de partout au pays[12]. En outre, le Canada s’est assuré que l’on tienne compte des questions du genre tout au long des consultations pour veiller à l’inclusion de mesures favorisant l’égalité entre les sexes et la participation active des femmes et des jeunes dans les interventions relatives à la migration[13].

Le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières

Les efforts liés au PMM sont dirigés par une Canadienne, la représentante spéciale pour les migrations internationales des Nations Unies, Louise Arbour, et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), en étroite collaboration avec des États membres des Nations Unies (annexe A). Le Pacte mondial sur les migrations devrait être adopté à l’occasion de la Conférence intergouvernementale, qui sera tenue au Maroc le 10 décembre 2018[14].

S’appuyant sur les Objectifs de développement durable des Nations Unies[15] et sur la Déclaration de New York de 2016[16], le PMM établit 23 objectifs (annexe B). Ceux-ci sont assortis d’une gamme de mesures perçues comme des instruments politiques et des pratiques exemplaires pertinentes. D’après les renseignements obtenus au cours de l’étude, le gouvernement du Canada estime que le Pacte renforcera la primauté du droit, favorisera l’aspect sûr, ordonné et régulier des migrations et diminuera les migrations irrégulières partout dans le monde. Cet instrument international est l’expression de la confiance et de la bonne foi dont font preuve les États entre eux, mais aussi envers les migrants, les réfugiés et les demandeurs d’asile[17].

Le Pacte mondial pour les réfugiés

Dirigé par le haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), Filippo Grandi, en collaboration étroite avec des États et d’autres intervenants (comme des organismes non gouvernementaux), le Pacte mondial pour les réfugiés est un accord non contraignant divisé en quatre parties : i) une déclaration sur les principes directeurs et les objectifs; ii) le Cadre d’action global pour les réfugiés; iii) un  programme d’action pour atteindre les objectifs du Pacte; iv) des dispositions pour la tenue tous les quatre ans d’un Forum mondial sur les réfugiés. Le Pacte sera présenté aux fins d’adoption lors de l’Assemblée générale des Nations Unies en décembre 2018. S’appuyant sur la Convention de 1951 et son Protocole de 1967, le PMR renforce le régime de protection international en place et prévoit des moyens modernes pour appuyer les États et les collectivités qui accueillent les plus grands nombres de réfugiés, de manière à s’assurer que les besoins fondamentaux de ces derniers en matière de protection sont satisfaits[18]. Par l’intermédiaire du Pacte, les États (annexe C) s’engagent à appuyer un partage plus prévisible des responsabilités et du fardeau que représente l’accueil de réfugiés.

Les objectifs du PMR sont les suivants :

i) alléger la pression sur les pays d’accueil [et les communautés où vivent les réfugiés]; ii) renforcer l’autonomie des réfugiés; iii) élargir l’accès aux solutions dans des pays tiers; et iv) favoriser les conditions d’un retour dans les pays d’origine en sécurité et dans la dignité[19].

L’une des principales composantes du PMR est le Cadre d’action global pour les réfugiés, dont la mise en œuvre sur le terrain est menée par des organismes non gouvernementaux depuis deux ans dans 14 pays pilotes, comme l’Ouganda[20]. Ce cadre est un mécanisme qui permet de situer les enjeux concernant les réfugiés par rapport aux discussions plus générales sur les politiques et les pratiques de développement. On juge qu’il s’agit d’un outil novateur « qui peut déboucher sur un changement important[21] ».

Par le PMR, on vise à établir un nouvel outil international qui permettra d’atténuer les responsabilités financières et d’accueil disproportionnées[22] que doivent assumer les États de première ligne. À l’heure actuelle, 88 % des réfugiés se trouvent en général dans des États à revenu faible ou intermédiaire[23], et environ 10 États se partagent 60 % de la population mondiale de réfugiés[24]. En 2018, le HCR estimait à 8 milliards de dollars américains les besoins en protection des migrants, une somme qui n’a été couverte qu’à moitié. Le HCR dépend de contributions volontaires, et 60 % de son budget est financé par les États-Unis, l’Allemagne et l’Union européenne[25].

Des témoins ont affirmé au Comité que le PMR est une occasion importante de manifester la valeur de l’action collective, de rebâtir la confiance et de raviver la foi envers l’ordre international fondé sur la primauté du droit[26].

Éléments communs aux deux Pactes mondiaux

Les Pactes ont certains éléments en commun. En premier lieu, ils ne nécessitent pas une ratification, puisqu’ils ne sont pas des traités[27]. En décembre 2018, les États membres des Nations Unies se contenteront de voter pour exprimer leur soutien ou leur opposition aux résolutions[28].

En deuxième lieu, les Pactes sont non contraignants. Le PMM le précise expressément au paragraphe 7, et le PMR, au paragraphe 4. Leur mise en œuvre se produira non pas en raison de nouvelles obligations, mais plutôt en raison des incitatifs qu’ils prévoient, comme de nouveaux investissements, et de leur adéquation potentielle avec les intérêts des États[29].

Par ailleurs, les Pactes mondiaux reconnaissent explicitement la souveraineté des États. Le PMM le prévoit à l’alinéa 15c), et le PMR, à l’article 33[30]. Dans ce contexte, des responsables ont indiqué au Comité que la loi et les programmes canadiens en matière d’immigration respectent de manière générale les obligations nationales et internationales relativement aux migrations et à la protection des réfugiés[31].

Les deux Pactes mondiaux prévoient la création d’un forum de haut niveau qui se tiendra tous les quatre ans et qui permettra de mesurer les progrès réalisés, d’échanger des pratiques exemplaires et de prendre des engagements en matière de contributions. Selon le PMM, l’OIM doit coordonner le travail du nouveau réseau de l’ONU consacré aux migrations (article 45)[32], y compris le suivi à effectuer au Forum d’examen des migrations internationales, dirigé par les États (article 49) à compter de 2022. Le programme d’action du PMR commence par le forum mondial sur les réfugiés (article 17)[33], qui aura lieu pour la première fois en 2019. Le HCR s’acquittera d’une nouvelle responsabilité, soit celle d’assurer la coordination entre les États et les partenaires concernés, de mesurer les effets de la protection des réfugiés et du partage des responsabilités (article 48), et de présenter les résultats de ce travail aux forums mondiaux sur les réfugiés (article 103).

Les prochaines étapes pour le Canada

Soutien des Pactes

Le Canada s’est jusqu’à présent montré en faveur du Pacte mondial sur les migrations. Toutefois, au cours de la dernière année, des reportages ont indiqué que certains États membres des Nations Unies s’opposent au PMM. Les États-Unis[34], l’Australie, Israël, la Hongrie, l’Autriche, la Croatie, l’Italie, la Bulgarie et la République tchèque ont affirmé qu’ils n’appuieront pas le PMM. La Pologne et l’Estonie pourraient également s’y opposer. Les motifs invoqués pour cette opposition touchent des enjeux de souveraineté nationale concernant les processus d’immigration et de demande d’asile.

À ce jour, le Canada a manifesté son appui au Pacte mondial pour les réfugiés. Lorsque la résolution sur le renvoi du PMR à l’Assemblée générale des Nations Unies a été soumise aux voix devant la Troisième Commission, le 13 novembre 2018, elle a reçu un large soutien, exception faite des États‑Unis (annexe C). Le Comité a entendu des opinions diverses sur les conséquences que subirait le Canada s’il décidait de ne pas adhérer aux Pactes mondiaux.

Des témoins ont souligné que le système d’immigration du Canada, qui repose sur la primauté du droit et le respect des droits de la personne, est vu comme un modèle par la communauté internationale[35]. L’expertise canadienne, illustrée par le programme de parrainage privé, notamment en ce qui concerne la protection des réfugiés et les voies complémentaires d’admission, a permis à d’autres pays d’adopter des programmes semblables adaptés à leurs réalités[36].

De nombreux témoins ont observé que le Canada avait joué un rôle de premier plan dans l’élaboration des deux Pactes mondiaux en veillant à ce que ceux‑ci tiennent compte d’intérêts fondamentaux tels que la souveraineté nationale, l’établissement d’un système d’immigration solide, le soutien aux femmes et aux filles, et l’Initiative mondiale pour le parrainage de réfugiés[37]. Les Pactes servent aussi à la coopération multilatérale et témoignent du fait qu’aucun pays ne peut traiter seul les enjeux relatifs à la migration. Un témoin a expliqué au Comité qu’un pays agissant ou légiférant seul peut avoir des effets négatifs sur ses voisins[38]. Si le Canada n’adhérait pas aux Pactes mondiaux, il perdrait accès aux forums multilatéraux mentionnés plus haut et porterait atteinte aux liens de confiance formés au cours des deux dernières années[39].

Conscient du fait que le Canada applique depuis des années des pratiques efficaces en immigration, mais qu’il ne peut trouver une solution au phénomène mondial des migrations et des déplacements forcés à lui seul, le Comité recommande :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada vote en faveur du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières et du Pacte mondial sur les réfugiés.

Les Pactes mondiaux comme forums pour la poursuite du leadership canadien

Le Comité a noté que les deux Pactes mondiaux sont compatibles avec les politiques canadiennes en matière d’immigration et d’asile, et que le Canada fait figure, dans le monde entier, d’exemple concernant la gestion des migrations[40]. Les Pactes mondiaux permettent au Canada de faire la promotion de ses pratiques exemplaires et de sa vision sur la gestion de la migration et des réfugiés. Le Comité a appris que le Canada est bien placé non seulement pour mettre en œuvre ce à quoi aspirent ces Pactes mondiaux, mais aussi pour en tirer des leçons[41]. Si elle respecte ces Pactes, la communauté internationale sera mieux placée pour intervenir en cas de crise et en cas de déplacement massif de personnes puisqu’elle disposera de systèmes de migration nationaux plus exhaustifs et réfléchis qui prévoiront davantage d’avenues pour des migrations sûres, ordonnées et régulières et pour la protection.

En effet, le leadership du Canada est souligné dans l’orientation stratégique des Pactes mondiaux au sujet des PDIP, des femmes et des filles et du parrainage privé des réfugiés. Plusieurs témoins ont porté leur attention sur le fait que le PMR ne prévoit aucune solution aux difficultés que rencontrent les PDIP[42]. L’article 12 du PMR fait allusion aux besoins des PDIP[43] et indique que le HCR et l’OIM peuvent être appelés à prêter assistance. De façon générale, toutefois, les PDIP ne répondent pas à la définition de la Convention de 1951 et n’ont pas les mêmes droits que les réfugiés parce qu’elles n’ont pas franchi de frontière internationale. Des témoins ont estimé que le Canada devrait faire preuve de leadership dans la recherche d’une réponse plus prévisible aux difficultés vécues par les PDIP qui, elles non plus, n’ont pas choisi de quitter leur foyer[44].

Le Comité a également entendu parler d’autres pratiques novatrices de financement, comme la réaffectation des avoirs bloqués, selon le modèle suisse[45]. Des témoins ont aussi mentionné le besoin de mieux faire concorder les directions d’Affaires mondiales Canada responsables de l’aide humanitaire et de l’aide au développement pour que l’assistance offerte aux migrants soit la plus complète possible[46]. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada profite des forums que représentent le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières et le Pacte mondial pour les réfugiés afin de contribuer à la définition des pratiques exemplaires futures en ce qui concerne la migration : a) en communiquant les pratiques exemplaires du Canada et en prenant part à l’élaboration des interventions visant les défis auxquels sont confrontées les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, y compris les victimes de génocide comme les Yézidis et d’autres victimes de Daech; b) en communiquant les pratiques exemplaires du Canada et en prenant part à l’élaboration de programmes d’aide aux femmes et aux filles migrantes partout dans le monde; c) en offrant d’accueillir des conférences internationales qui appuient les objectifs des Pactes; d) en affectant des ressources à la lutte contre les mythes et les fausses informations au sujet des Pactes et de la migration en général afin de faire comprendre aux Canadiens que les Pactes ne menacent pas la souveraineté nationale et que les migrations sûres, ordonnées et régulières sont effectivement importantes pour la prospérité future du pays.