A.  La réforme électorale et l’écosystème démocratique propre au Canada

Au cours des six derniers mois, le Comité spécial sur la réforme électorale (le Comité) a mené de vastes consultations auprès des Canadiens, d’un bout à l’autre du pays, au sujet d’une éventuelle réforme électorale. Le présent rapport est le résultat de ces consultations et des délibérations du Comité.

Trois grands thèmes se sont dégagés des travaux et ont guidé le Comité tout au long de ses délibérations. Le premier consiste à voir notre démocratie comme un écosystème, composé de différentes institutions de gouvernance (comme le Parlement et la fonction publique), de la population et d’organismes de la société civile qui interagissent tous entre eux et s’influencent mutuellement[1]. Il est donc important que nous regardions quelles répercussions la modification de notre mode de scrutin aurait sur d’autres composantes de notre écosystème démocratique. Par exemple, comment nous assurer qu’il y ait suffisamment d’éducation civique pour que les citoyens soient davantage mobilisés pendant une période de changement? Quelle serait l’incidence d’un changement de système électoral sur le Parlement et les règles et conventions théoriques, sur le Cabinet et la confiance, sur l’administration publique, sur le fonctionnement des partis politiques, sur la culture politique du pays?

Le deuxième thème abondamment abordé par les témoins partout au pays concerne le fait que le Canada est unique, et que tout changement de mode de scrutin doit tenir compte du caractère distinctif de notre pays, aux plans géographique et démographique. Par exemple, quand le Comité a commencé son étude, Kenneth Carty a dit ceci :

Ma première observation est une évidence, je suppose : il n’existe pas de système électoral parfait ni même de meilleur système électoral. C’est pourquoi il n’y a pas deux pays dans le monde démocratique qui utilisent exactement le même système pour élire leurs parlements. Chaque pays doit trouver une combinaison unique de composantes parmi toutes les composantes existantes pour créer un système électoral qui convient à leur histoire, leur géographie, leur ordre social et leur vie politique[2].

James T. Arreak, président-directeur général de Nunavut Tunngavik Inc., a formulé des remarques semblables lorsque le Comité approchait la fin de ses audiences publiques, à Iqaluit. Il a déclaré qu’il est nécessaire que les changements dans le système électoral reflètent les différentes réalités du pays ainsi que le rôle des peuples autochtones du Canada. Voici ce qu’il a dit :

En conclusion, le Canada est un pays remarquablement diversifié où les nombreuses différences régionales, linguistiques, sociales et culturelles sont importantes et prononcées. Une des diversités fondamentales de notre pays est la présence et le rôle des trois peuples autochtones.

Quelle que soit la méthode utilisée pour améliorer la représentativité de notre système politique, elle doit être efficace et équitable pour les Autochtones et les non-Autochtones canadiens, pour l’Arctique et le sud et pour les territoires et les provinces[3].

Le Comité prend note de la contribution unique du Québec à la diversité canadienne, ainsi que son statut de nation au sein du Canada et le fait que le Québec est l’hôte de la majorité de la population francophone du pays. Conséquemment, le Comité est d’avis qu’aucun changement au système électoral ne doit avoir pour effet de réduire la voix du Québec dans le discours politique canadien. De plus, le Comité convient que la réforme électorale doit respecter les besoins, intérêts et aspirations des deux communautés linguistiques minoritaires du Canada.

Enfin, le Comité a entendu à maintes reprises qu’il n’existe pas de mode de scrutin idéal, étant donné que chaque système prône des valeurs différentes. Concevoir un système électoral, c’est choisir de mettre l’accent sur certaines valeurs, comme l’a fait remarquer Thomas Axworthy :

... il n’y a pas de système électoral parfait. Chaque formule présente des avantages et des inconvénients et c’est donc une question de valeurs, de perspectives différentes qui éclairera votre débat. Il n’y a pas de solution technique au problème de la réforme électorale. C’est un processus politique qui consiste à décider quels sont vos buts et vos valeurs et ceux que vous valorisez le plus[4].

Conscient du fait qu’aucun système électoral n’est parfait, pour formuler ses recommandations sur la réforme électorale, le Comité s’est fondé sur les valeurs et les principes énoncés dans son mandat (détaillé plus bas), éclairé par les points de vue de témoins experts et d’intervenants dans des assemblées publiques, par les opinions exprimées dans les mémoires qu’il a reçus et dans les réponses à la consultation en ligne qu’il a lancée, ainsi que par les rapports d’assemblées organisées par les députés. Le Comité a noté particulièrement le commentaire d’un témoin, qui a dit :

Chaque système a ses avantages et ses inconvénients, et le défi auquel vous faites face consiste à tenter de trouver celui dont les avantages l’emportent sur les inconvénients, ou qui offre ce que l’on veut en obtenir[5].

Certains témoins experts ont indiqué qu’il fallait comprendre la structure de la démocratie parlementaire comme un écosystème. À ce titre, changer le mode de scrutin implique aussi des changements dans d’autres facettes de la loi électorale et de la procédure parlementaire.

Le comité a noté que plusieurs intervenants ont prôné, dans une perspective de réforme électorale, le retour à un financement public. Comme le soulignait Jean-Pierre Kingsley, directeur général des élections (1990-2007), l’allocation annuelle aux partis s’inscrit dans une réforme du mode de scrutin :

Le financement de l'État a déjà été plus équitable. C'était à l'époque où un subside représentant 2 $ par vote en faveur d'un parti était remis à ce dernier, chaque année, sur une base trimestrielle. Je crois que cela constituait une amélioration importante. Pour ma part, je préconise le retour à cette formule, mais sans nécessairement maintenir le montant à 2 $.

Au départ, les chiffres que nous avions à Élections Canada justifiaient facilement un montant de 1,50 $. Il s'agirait peut-être de 2 $ aujourd'hui, mais j'accepterais volontiers 1,50 $. C'est une façon plus équitable de procéder, même si ce n'est pas parfait. Il n'est pas possible d'établir un système parfait pour maintenir l'équité au sein du système électoral. Invariablement, il y a des gens qui sont avantagés et d'autres qui sont désavantagés. Il s'agit de minimiser ce déséquilibre et de rendre la situation acceptable du point de vue du Canadien raisonnable[6].

B.  Le mandat

Dans le discours du trône du 4 décembre 2015, prononcé à l’occasion de l’ouverture de la 42^e législature, le gouverneur général a déclaré :

Pour veiller à ce que chaque vote compte, le gouvernement mènera des consultations sur la réforme électorale, puis fera en sorte que l’élection de 2015 aura été la dernière à être menée selon le système électoral majoritaire à un tour[7].

Le 7 juin 2016, la Chambre des communes a adopté une motion établissant le Comité spécial sur la réforme électorale (ERRE). Afin d’encourager la collaboration, le mandat du Comité prévoit une composition unique en son genre qui inclut douze membres, soit cinq membres du parti gouvernemental, trois membres de l’Opposition officielle, deux membres du Nouveau Parti démocratique, un membre du Bloc Québécois et la députée de Saanich—Gulf Islands (la chef du Parti vert du Canada, Elizabeth May)^[8]. Ainsi, aucune formation politique n’avait la majorité sur le Comité.

Le mandat du Comité était de « déterminer et étudier d’autres modes de scrutin, [afin de] remplacer le système majoritaire uninominal à un tour, ainsi que pour examiner les questions du vote obligatoire et du vote en ligne et évaluer la portée dans laquelle les options précisées pourraient améliorer » la mise en œuvre des principes de réforme électorale suivants :

• 1) efficacité et légitimité : que la mesure proposée augmente la confiance des Canadiens sur le fait que leur désir démocratique, tel qu’il est exprimé par le vote, sera traduit de façon juste dans les résultats du scrutin, et qu’elle réduise la distorsion et renforce le lien entre l’intention des électeurs et l’élection des représentants;
• 2) participation : que la mesure proposée encourage le vote et la participation au processus démocratique, favorise une civilité et une collaboration accrues au sein de la sphère politique, améliore l’unité sociale et offre des possibilités d’inclusion des groupes sous‑représentés dans le processus politique;
• 3) accessibilité et inclusion : que la mesure proposée évite une complexité indue du processus de scrutin tout en respectant les autres principes, et qu’elle favorise l’accès par tous les électeurs admissibles, peu importe leur condition physique ou sociale;
• 4) intégrité : que la mesure proposée puisse être mise en œuvre tout en assurant la confiance du public à l’égard du processus électoral, en assurant l’obtention de résultats fiables et vérifiables à l’aide d’un processus efficace et objectif qui est sécuritaire et préserve la confidentialité du vote pour les particuliers canadiens;
• 5) représentation locale : que la mesure proposée assure la responsabilisation et tienne compte de la valeur que les Canadiens accordent à leur collectivité, au fait que les députés connaissent les conditions locales et qu’ils tentent de satisfaire les besoins locaux à l’échelle nationale; la mesure doit aussi permettre aux citoyens d’avoir accès à leur député pour faciliter la résolution de leurs préoccupations et leur participation au processus démocratique[9]. 

Aussi, dans cette même motion, on demandait au Comité « de consulter, de façon générale, les organisations et experts utiles », de se pencher sur les travaux de recherche et les exemples étrangers pertinents et de « mener un processus de mobilisation national qui comprend une consultation exhaustive et inclusive des Canadiens ». Le processus de consultation et de mobilisation du Comité avait notamment pour but :

… de renforcer l’inclusion de tous les Canadiens de notre société diversifiée, y compris les femmes, les peuples autochtones, les jeunes, les aînés, les Canadiens ayant un handicap, les nouveaux Canadiens et les résidents des collectivités rurales et éloignées[10].

Finalement, le Comité était convié à « inviter tous les députés à organiser une assemblée dans leur circonscription et à remettre au Comité un rapport écrit des commentaires de leurs électeurs » à la greffière du Comité.

Le Comité était tenu de déposer son rapport final à la Chambre des communes au plus tard le 1^er décembre 2016.

C.  L’étude du Comité en chiffres

Afin de rejoindre le plus grand nombre de Canadiens possible, le Comité a établi un plan de travail unique en son genre. En plus d’organiser des séances formelles avec des témoins experts et de recevoir des soumissions écrites de la part du public, le Comité a lancé une consultation électronique sur la réforme électorale, a organisé des assemblées publiques à travers le Canada et est entré en contact avec les Canadiens par l’entremise des réseaux sociaux en utilisant les mots-clic #ERRE #Q. Le Comité a également invité tous les députés à organiser des assemblées dans leur circonscription pour échanger sur les questions relatives à la réforme électorale[11]. Tout au long de l’étude du Comité, des milliers de Canadiens passionnés d’un océan à l’autre ont partagé leurs inquiétudes et leurs espoirs concernant l’avenir démocratique du Canada.

1.   Audiences officielles

Le Comité s’est efforcé de recueillir toute une série d’opinions différentes afin de s’assurer que les discussions entourant la réforme électorale, le vote en ligne, le vote obligatoire et le processus de réforme soient alimentées par les points de vue de citoyens de l’ensemble du pays, d’universitaires, de groupes d’intervenants et d’experts canadiens et étrangers.

Concrètement, des témoins ont parlé au Comité de l’histoire de la réforme électorale et de l’utilisation de différents modes de scrutin dans certaines provinces canadiennes. Aussi, plusieurs experts ont fourni au Comité une analyse de la constitutionnalité et du cadre juridique de la réforme électorale, notamment en ce qui concerne le vote obligatoire et le vote en ligne. De plus, des experts des milieux universitaires ainsi que des représentants d’organismes citoyens ont souligné l’importance de mobiliser les Canadiens autour de la réforme démocratique et des défis que cela représente, ainsi que d’accroître les taux de participation des électeurs. D’autres experts se sont exprimés sur la façon d’engager la réforme du système électoral, ainsi qu’au sujet du processus parlementaire, des assemblées citoyennes ou d’autres tribunes publiques et d’un référendum éventuel. Enfin, le Comité a eu l’occasion d’entendre des représentants et des experts de l’Australie, de l’Allemagne, de l’Irlande, de la Nouvelle-Zélande, de l’Écosse et du Royaume-Uni.

Au cours de son étude, le Comité a tenu 57 réunions et entendu 196 témoins et 567 participants à ses assemblées publiques de partout au Canada. En plus des réunions qu’il a organisées à Ottawa, le Comité a mené des consultations directement auprès de citoyens et d’experts dans chaque province et territoire. Pendant trois semaines, le Comité s’est déplacé d’un bout à l’autre du pays pour tenir des audiences dans les villes suivantes :

• Regina, Saskatchewan
• St-Pierre-Jolys, Manitoba
• Winnipeg, Manitoba
• Toronto, Ontario
• Québec, Québec
• Joliette, Québec
• Whitehorse, Yukon
• Victoria, Colombie‑Britannique
• Vancouver, Colombie‑Britannique
• Leduc, Alberta
• Yellowknife, Territoires du Nord‑Ouest
• Montréal, Québec
• Halifax, Nouvelle‑Écosse
• St. John’s, Terre‑Neuve‑et‑Labrador
• Charlottetown, Île‑du‑Prince‑Édouard
• Fredericton, Nouveau‑Brunswick
• Iqaluit, Nunavut

Par ailleurs, le Comité a eu une rencontre informelle avec des leaders autochtones sur le territoire de la Première Nation de Tsartlip, à Brentwood Bay, en Colombie‑Britannique.

2.   Consultation électronique sur la réforme électorale

Conformément au mandat qui lui a été conféré, le Comité devait mener un processus de mobilisation national comprenant une consultation exhaustive et inclusive des Canadiens, y compris au moyen de présentations écrites et d’outils de participation en ligne. Le Comité a donc lancé une consultation électronique sur la réforme électorale pour solliciter le point de vue des Canadiens au sujet du vote, des modes de scrutin, du vote en ligne, du vote obligatoire et du processus de réforme électorale. La consultation a consisté à poser 36 questions de fond à choix multiples et à permettre de répondre par de courts textes à trois occasions. Le but de cette consultation était de donner au plus grand nombre possible de Canadiens l’opportunité de communiquer avec le Comité de manière constructive et efficace.

Des Canadiens de chaque province et territoire ont fait des propositions réfléchies et intéressantes, dans l’ensemble. Ils ont été 22 247 à participer à la consultation électronique qui s’est déroulée du 19 août au 7 octobre 2016. Il convient de préciser toutefois que ceux qui ont pris part à cette consultation ne constituent pas un échantillon représentatif de la population canadienne.

Les tableaux ci‑dessous fournissent des données sur la province ou le territoire de résidence, l’identité sexuelle, l’âge, la langue officielle principale et d’autres identifiants concernant les 22 247 répondants à la consultation électronique.

Province ou territoire

Province ou territoire de résidence	Nombre de réponses	Pourcentage
Alberta	3 199	14,4 %
Colombie‑Britannique	5 933	26,7 %
Île‑du‑Prince‑Édouard	83	0,4 %
Manitoba	744	3,3 %
Nouveau‑Brunswick	325	1,5 %
Nouvelle‑Écosse	567	2,5 %
Nunavut	5	0,0 %
Ontario	8 615	38,7 %
Québec	1 676	7,5 %
Saskatchewan	668	3,0 %
Terre‑Neuve‑et‑Labrador	115	0,5 %
Territoires du Nord‑Ouest	37	0,2 %
Yukon	120	0,5 %
Vivant actuellement à l’étranger	161	0,7 %

Identité de genre

Réponse	Total	Pourcentage
Femme	7 281	32,7 %
Homme	14 580	65,5 %
Transgenre	88	0,4 %
Autre/Non précisé	299	1,3 %

Âge

Âge	Total des réponses	Pourcentage
17 ans et moins	188	0,8 %
18-24 ans	1 379	6,2 %
25-34 ans	4 229	19,0 %
35-44 ans	3 156	14,2 %
45-54 ans	2 830	12,7 %
55-64 ans	4 242	19,1 %
65-74 ans	4 652	20,9 %
74 ans et plus	1 572	7,1 %

Langue officielle principale

Langue	Total des réponses	Pourcentage
Anglais	19 876	88,9 %
Français	1 072	4,8 %
Bilingue	1 390	6,2 %

Déclaration volontaire de l’appartenance

Réponse	Total	Pourcentage
Autochtone	706	3,2 %
Personne ayant un handicap	1 441	6,5 %
Néo-Canadien	784	3,5 %
Résident d’une collectivité rurale ou éloignée	3 787	17,0 %

Les réponses concernant le vote, les modes de scrutin, le vote en ligne, le vote obligatoire et le processus de réforme électorale sont intégrées aux différentes parties du présent rapport. Le rapport complet de la consultation électronique se trouve à l’annexe F.

3.  Assemblées publiques

Le Comité a aussi organisé des assemblées publiques pour mener de vastes consultations auprès des Canadiens de tous horizons. Au total, 567 personnes ont témoigné devant le Comité dans 18 villes, exprimant des points de vue fort intéressants sur la réforme électorale, le vote en ligne et le vote obligatoire. En plus des participants aux assemblées publiques des centaines de Canadiens ont assisté aux audiences officielles à travers le pays. Le tableau ci‑dessous donne le nombre total des participants à chaque assemblée publique qu’a organisée le Comité pendant son étude. Les opinions et idées formulées par ces personnes sont énoncées dans différentes parties de ce rapport et se trouvent également dans le compte rendu officiel de chaque réunion.

Ville	Nombre de participants aux assemblées publiques
Regina, Saskatchewan	27
St. Pierre-Jolys, Manitoba	10
Winnipeg, Manitoba	35
Toronto, Ontario	77
Québec, Québec	10
Joliette, Québec	14
Whitehorse, Yukon	24
Victoria, Colombie‑Britannique	70
Vancouver, Colombie‑Britannique	70
Leduc, Alberta	27
Yellowknife, Territoires du Nord‑Ouest	8
Montréal, Québec	45
Halifax, Nouvelle‑Écosse	29
St. John’s, Terre‑Neuve‑et‑Labrador	14
Charlottetown, Île‑du‑Prince‑Édouard	18
Fredericton, Nouveau‑Brunswick	28
Iqaluit, Nunavut	4
Ottawa, Ontario	57
TOTAL	567

4.   Mémoires et pièces de correspondance

Pendant son étude, le Comité a aussi invité les Canadiens à lui soumettre des mémoires. Au total, le Comité a reçu et examiné 574 mémoires et plus de mille pièces de correspondance provenant d’organismes, d’universitaires et de particuliers. Les conclusions de ces documents sont aussi exposées dans les différentes parties du présent rapport.

5. Rapports d’assemblées organisées par les députés

Comme l’indique son mandat, le Comité a invité tous les députés « à organiser une assemblée dans leur circonscription » sur le thème de la réforme électorale, et « à remettre au Comité un rapport écrit des commentaires de leurs électeurs »[12] jusqu’au 14 octobre 2016. À cette date, le Comité avait reçu 172 rapports de députés, qui ont tenu diverses formes de consultations auprès des habitants de leur circonscription, ainsi qu’un rapport du caucus conservateur et un autre du caucus néo démocrate, pour un total de 174 rapports au total. Parmi les rapports reçus de la part de députés individuels, le Comité a reçu 135 rapports de la part de députés du Parti libéral, 1 en provenance de la circonscription vacante d’Ottawa-Vanier, 24 provenant de députés du Parti conservateur, 6 de députés néo-démocrates, 5 rapports de députés du Bloc Québécois et 1 rapport provenant du Parti vert. L’annexe D donne la liste des rapports soumis au Comité, avec les hyperliens correspondants.

La plupart des rapports contiennent des résumés des discussions et opinions sur la réforme électorale, le vote en ligne, le vote obligatoire et d’autres questions soulevées dans les assemblées des députés. Certains députés ont organisé une seule assemblée, tandis que d’autres en ont tenu plusieurs, dans différents secteurs de leur circonscription. Aussi, plusieurs députés ont tenu des assemblées conjointes avec des collègues de circonscriptions voisines à la leur. Les rapports déposés par les députés expliquent en détail quelques‑uns des moyens utilisés pour faire participer et informer les citoyens durant les assemblées, comme les exposés d’experts, les débats, les discussions en groupe, les séances de questions et réponses et les rencontres où on donnait la parole aux gens. L’intérêt pour les assemblées a varié considérablement d’une région à l’autre du pays puisque le nombre de participants est allé de 7 à 253. Les rapports indiquent qu’au total, plus de 12 000 Canadiens se sont exprimés dans ces assemblées.

Fait notoire, plusieurs députés ont soumis des rapports indiquant qu’ils avaient décidé de ne pas tenir d’assemblée en raison de la grande taille de leur circonscription ou parce qu’ils croyaient que ces assemblées ne donneraient pas des chances égales à tous d’y participer. Des députés ont donc préféré faire des envois collectifs ou des sondages sur la réforme électorale auprès des habitants de leur circonscription. Par exemple, le caucus conservateur a envoyé un questionnaire par la poste pour consulter ses concitoyens. Le mémoire envoyé au Comité indique que:

Plus de 81 000 Canadiens, dans 59 circonscriptions électorales, ont pris le temps de répondre au sondage envoyé par leur député conservateur. Les Canadiens qui ont répondu étaient majoritairement favorables à la tenue d’un référendum national sur un changement à la façon dont les députés sont élus. Le jeudi 13 octobre 2016, juste un peu plus de 90 % des répondants, ou 73 740 Canadiens sur 81 389, ont dit soutenir un référendum^[13].

Par ailleurs, les rapports des députés et des caucus indiquent qu’ils ont aussi eu recours aux moyens suivants pour faire participer les citoyens : sondages dans les médias sociaux, forums téléphoniques, porte-à-porte et discussions informelles dans les bureaux de circonscription. Par exemple, la soumission du caucus néo-démocrate indique que « [g]râce aux assemblées publiques, à la participation en ligne et aux envois postaux, 37 000 Canadiens [leur] ont dit ce qu’ils pensaient de la réforme électorale[14] » incluant :

• plus de 40 assemblées publiques auxquelles ont participé plus de 3 000 personnes
• des conférences téléphoniques et des sondages en ligne auxquels 12 500 personnes ont participé
• plus de 2 600 réponses à des coupons-réponses envoyés par la poste, et
• plus de 15 000 signatures pour notre pétition demandant la représentation proportionnelle[15].

Le rapport du caucus néo-démocrate conclut en affirmant :

Les Canadiens ont été clairs à propos de ce qu’ils voulaient : un système plus équitable, avec des résultats proportionnels qui reflètent réellement la volonté populaire, tout en maintenant la représentation locale. Ils nous ont aussi signifié qu’ils voulaient que tous les partis qui travaillent ensemble pour trouver un système qui correspond à la réalité de notre pays[16].

De plus, le Parti vert du Canada a indiqué qu’il a organisé des événements publics dans 38 endroits à travers le Canada, en plus de 3 assemblées publiques dans la circonscription de Saanich-Gulf Islands.