Au chapitre 1 de son rapport, la commissaire a souligné que, bien que la Loi s’applique à près de 250 institutions, plusieurs organisations « qui dépensent l’argent des contribuables ou qui exercent des fonctions publiques[16] » n’y sont pas assujetties.

2.1 Critères relatifs à l’ajout d’institutions

La Commissaire a indiqué que « l’utilisation des critères pour déterminer les organismes qui doivent être assujettis à la Loi constitue une approche rationnelle à la portée, car elle favorise la prévisibilité quant aux organismes assujettis à la Loi[17] ». De plus, cela garantit que les institutions exerçant des fonctions semblables soient également assujetties à la Loi[18]. Ainsi, la commissaire a fait la recommandation suivante :

Recommandation 1.1

La commissaire à l’information recommande l’inclusion dans la Loi de critères servant à déterminer quelles institutions devraient être assujetties à la Loi. Ces critères devraient comprendre l’ensemble de ce qui suit :

• les institutions financées en totalité ou en partie par le gouvernement du Canada, y compris celles pouvant réunir des fonds par l’intermédiaire d’emprunts publics (ce qui engloberait non seulement les ministères traditionnels, mais aussi d’autres organismes, tels que les instituts de recherche financés par les deniers publics);
• les institutions relevant en totalité ou en partie du gouvernement du Canada, y compris celles pour lesquelles le gouvernement nomme la majorité des membres des instances qui les régissent (comme les sociétés de l’État et leurs filiales);
• les institutions dotées d’une fonction publique, y compris celles dont les activités touchent au domaine de la santé et de la sécurité, de l’environnement et de la sécurité économique (comme NAV CANADA, qui est le fournisseur de services de navigation aérienne civile du Canada);
• les institutions constituées en vertu d’une loi (comme les administrations aéroportuaires);
• toutes les institutions assujetties à la Loi sur la gestion des finances publiques[19].

De plus, la commissaire a fait parvenir au Comité des précisions quant à sa Recommandation 1.1, particulièrement en ce qui a trait aux critères relatifs au financement des institutions et aux institutions dotées d’une fonction publique[20].

2.1.1 Les institutions financées en partie par le gouvernement du Canada

D’abord, concernant les institutions financées en partie par le gouvernement du Canada, la commissaire a présenté trois options pour déterminer si un organisme est assujetti à la Loi :

Option A : lorsqu’un organisme reçoit un prêt, une subvention ou une contribution de cinq millions de dollars ou plus : Le choix du montant de cinq millions de dollars comme seuil est notamment basé sur le fait que « dans le budget principal des dépenses, les subventions, contributions et dépenses égales à cinq millions de dollars ou dépassant ce montant sont votées en tant qu’éléments distincts[21] ».

Option B : lorsque 50 % ou plus du financement d’un organisme provient directement ou indirectement du gouvernement fédéral : il s’agit d’une approche adoptée au Danemark et en Serbie.

Option C : une combinaison entre un pourcentage de financement et un seuil absolu[22] : Selon cette option, un organisme serait assujetti à la Loi dans les deux circonstances suivantes :

• Soit l’organisme reçoit un certain pourcentage de son financement du gouvernement fédéral;
• Soit l’organisme atteint le seuil absolu en recevant plus de cinq millions de dollars de fonds publics[23].

Selon la commissaire, cette option « serait appropriée si le Comité juge que le montant de cinq millions de dollars proposé en vertu de l’option A est un seuil trop bas[24] » et « cette option aborderait aussi l’un des désavantages de l’option B, lequel est que dans certains cas, le seuil de financement de 50 % n’est pas atteint, même si le gouvernement fédéral fournit des sommes importantes des fonds publics à un organisme[25] ».

En ce qui a trait à l’assujettissement des groupes autochtones à la Loi, la commissaire a indiqué qu’à son avis des consultations spécifiques devraient avoir lieu avec ces groupes en raison de l’article 35 de la Charte canadienne des droits et libertés[26].

2.1.2 Les institutions dotées d’une fonction publique

Selon la commissaire, le critère relatif à l’exercice d’une fonction publique par l’institution vise « à s’assurer que la manière dont un organisme est constitué ou financé ne l’empêche pas d’être assujetti à la Loi, particulièrement lorsque sa fonction est, à tous égards, de nature publique[27] » et « à s’assurer que les organismes qui agissent dans l’intérêt public sont assujettis aux mécanismes de transparence et de reddition de compte appropriés[28] », bien que certains services soient privatisés.

Afin de déterminer si une institution est dotée d’une fonction publique, la commissaire propose « d’examiner la nature des activités que réalise l’organisme » en tenant compte d’un certain nombre de facteurs, notamment les suivants :

• L’organisme remplit-il une fonction publique pour le compte du gouvernement fédéral dans l’un de ses domaines de responsabilité, comme la santé et la sécurité, l’environnement et la sécurité économique?
• L’organisme a-t-il le pouvoir de réglementer ou d’établir des normes dans une sphère de responsabilité fédérale?
• L’organisme est-il chargé d’exécuter une politique publique pour le compte du gouvernement fédéral[29]?

2.1.3 Le point de vue des témoins ayant comparu devant le Comité

Plusieurs témoins qui ont comparu devant le Comité ont appuyé la Recommandation 1.1 de la commissaire. D’abord, M. Marleau, ancien commissaire à l’information et ancien greffier de la Chambre des communes, et Me Wudrick étaient d’avis que, lorsque l’argent des contribuables est dépensé, l’information doit être accessible pour assurer la transparence du gouvernement[30].

M. Conacher a ajouté que la Loi devrait s’appliquer automatiquement à toutes les institutions qui reçoivent du financement public ou qui exercent une fonction publique et que celles-ci ne devraient pas devoir être ajoutées à une annexe. M. Mendel s’est aussi inquiété du « caractère limité de la liste d’organismes publics de l’annexe 1 qui n’est pas régulièrement mise à jour à mesure que la nature de ces organismes change[31] ». Finalement, M. Vincent Gogolek du B.C. Freedom of Information and Privacy Association a également mentionné que, dans beaucoup de pays, les organismes assujettis aux lois en matière d’accès à l’information ne sont pas énumérés dans des annexes et que ces lois définissent plutôt les critères déterminant quel type d’organisme est visé[32].

Puis, M. Mendel a ajouté que les lois en matière d’accès à l’information d’« un grand nombre de pays couvrent les entités financées par l’État et celles qui assument une fonction publique » et que cela ne constitue pas un problème pour les entreprises de ces pays[33]. Néanmoins, celui-ci a indiqué que la Loi ne devrait s’appliquer qu’à la portion des fonctions « qui ont été effectuées dans le cadre de ce financement public[34] ». Dans le même ordre d’idées, Me Wudrick a affirmé que lorsque des organismes reçoivent une contribution importante, ceux-ci « devraient faire l’objet d’un traitement qui ressemble davantage à celui réservé à un organisme gouvernemental[35] » en matière d’accès à l’information.

M. Clyde Wells, qui a siégé à l’Independent Statutory Review Committee de Terre-Neuve-et-Labrador, a fait valoir que lorsque les institutions sont financées en partie par le gouvernement, celui-ci « exigerait que cet organisme fasse rapport au gouvernement de l’emploi exact qu’il a fait des fonds et […] le gouvernement rendrait des comptes au public[36] ». Selon lui, les citoyens devraient pouvoir demander de tels renseignements au gouvernement[37].

2.1.4 La recommandation du Comité

Le Comité est également d’avis que la Loi devrait inclure des critères servant à déterminer quelles institutions devraient y être assujetties. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que la Loi sur l’accès à l’information soit modifiée dans la première phase de la réforme afin que les institutions assujetties à la Loi puissent être identifiées à l’aide de critères et que ces critères comprennent ce qui suit :

• les institutions relevant en totalité ou en partie du gouvernement du Canada, y compris celles pour lesquelles le gouvernement nomme la majorité des membres des instances qui les régissent (comme les sociétés d’État et leurs filiales);
• les institutions dotées d’une fonction publique, y compris celles qui répondent à l’un des critères suivants :
  1. L’institution remplit une fonction publique pour le compte du gouvernement fédéral dans l’un de ses domaines de responsabilité, comme la santé et la sécurité, l’environnement et la sécurité économique;
  2. L’institution a le pouvoir de réglementer ou d’établir des normes dans une sphère de responsabilité fédérale;
  3. L’institution est chargée d’exécuter une politique publique pour le compte du gouvernement fédéral;
• les institutions constituées en vertu d’une loi (comme les administrations aéroportuaires);
• toutes les institutions assujetties à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Par ailleurs, le Comité n’a pas entendu suffisamment de témoignages pour se former une opinion quant aux critères qui devraient s’appliquer aux institutions financées par des fonds publics. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 2

Que, lors de la deuxième phase de la réforme de la Loi sur l’accès à l’information, une plus grande attention soit portée à la façon dont la Loi devrait s’appliquer aux institutions financées par le gouvernement du Canada.

2.2 Cabinets ministériels

Lors de sa comparution, la commissaire a expliqué au Comité qu’en 2011 « la Cour suprême du Canada a conclu que les cabinets des ministres n’étaient pas des institutions assujetties à la Loi[38] ». Néanmoins, la commissaire a fait valoir que les décisions des ministres ont des répercussions importantes pour la population canadienne et que ceux-ci doivent rendre des comptes à la population[39]. Dans son rapport, la commissaire recommande donc ce qui suit :

Recommandation 1.2

La commissaire à l’information recommande d’étendre le champ d’application de la Loi au Cabinet du premier ministre, aux cabinets des ministres et aux cabinets des ministres d’État, ainsi qu’aux secrétaires parlementaires[40].

Recommandation 1.3

La commissaire à l’information recommande qu’une nouvelle exception, relative aux fonctions parlementaires des ministres et des ministres d’État, ainsi que des secrétaires parlementaires en tant que députés, figure dans la Loi[41].

Devant le Comité, la commissaire a précisé la teneur des Recommandations 1.2 et 1.3 et a fait plusieurs liens avec ses Recommandations 4.26 et 4.27 qui traitent de l’ajout d’une exception obligatoire à la Loi en ce qui a trait aux documents confidentiels du Cabinet lorsque leur divulgation aurait pour effet de révéler la teneur des délibérations du Cabinet. Ce sujet est traité au chapitre 5 du présent rapport.

Finalement, en ce qui a trait à la Recommandation 1.3, la commissaire a spécifié dans son rapport que le Règlement administratif relatif aux députés du Bureau de la régie interne définit le concept de fonctions parlementaires de la manière suivante :

« fonctions parlementaires » À l’égard d’un député, les responsabilités et les activités qui se rattachent à la fonction de député, où qu’elles soient exercées et indépendamment de toute considération partisane, à savoir les activités liées aux délibérations et aux travaux de la Chambre des communes ainsi que celles liées à la représentation de sa circonscription ou des électeurs[42].

M. Marleau, M. Holman, M. Gogolek, Me Aylwin et M. Rubin étaient d’avis que la Loi devrait s’appliquer aux cabinets des ministres tel qu’il était recommandé par la commissaire[43].

Le Comité est également d’avis que le champ d’application de la Loi devrait s’étendre au Cabinet du premier ministre, aux cabinets des ministres et aux cabinets des ministres d’État, ainsi qu’aux secrétaires parlementaires. Ainsi, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que, lors de la première phase de la réforme de la Loi sur l’accès à l’information, le champ d’application de la Loi soit étendu au Cabinet du premier ministre, aux cabinets des ministres et aux cabinets des ministres d’État, ainsi qu’aux secrétaires parlementaires, sauf en ce qui concerne leurs fonctions parlementaires.

2.3 Parlement

Dans son rapport et devant le Comité, la commissaire a souligné que le Parlement n’est pas assujetti à la Loi bien que le budget combiné de la Chambre des communes, du Sénat et de la Bibliothèque du Parlement s’élevait à plus de 500 millions de dollars selon le Budget des dépenses 2014-2015[44]. La commissaire a donc recommandé ce qui suit :

Recommandation 1.4

La commissaire à l’information recommande que le champ d’application de la Loi s’étende aux organismes de soutien du Parlement, tels que le Bureau de régie interne, la Bibliothèque du Parlement, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’éthique du Sénat[45].

Recommandation 1.5

La commissaire à l’information recommande l’ajout à la Loi d’une nouvelle disposition visant à prévenir une atteinte au privilège parlementaire[46].

Devant le Comité, la commissaire a souligné l’importance de protéger le privilège parlementaire et d’en prévenir les atteintes. Elle a spécifié qu’à l’heure actuelle, la Loi n’offre aucune protection à ce niveau[47]. La commissaire a indiqué que des consultations avec des fonctionnaires du Parlement qui sont des spécialistes dans leur domaine seraient nécessaires afin de développer une disposition pour couvrir le Parlement[48].

Dans son rapport, la commissaire indique qu’« un privilège parlementaire est un droit collectif et un droit individuel accordés aux parlementaires afin de garantir qu’ils soient en mesure d’accomplir leurs fonctions et leurs tâches sans obstruction. Ce privilège est consacré par la Constitution et s’applique à toutes les affaires liées aux travaux parlementaires[49] ». Le rapport de la commissaire ajoute également que les lois en matière d’accès à l’information de Terre-Neuve-et-Labrador, du Royaume-Uni et de l’Inde prévoient une protection pour le privilège parlementaire[50].

Puis, en ce qui a trait au Bureau de régie interne de la Chambre des communes, la commissaire a mentionné qu’il y a des dispositions dans la Loi sur le Parlement du Canada qui prévoient un certain secret et que celles-ci devraient être adressées lors de l’élaboration d’une nouvelle disposition dans la Loi[51]. Néanmoins, la commissaire n’a pas fourni de précisions quant à la façon dont la Loi s’appliquerait au Bureau de régie interne au cours de l’étude du Comité.

Plusieurs témoins, dont Me Wudrick, M. Rubin, Me Drapeau, M. Marleau et M. Conacher ont appuyé la recommandation de la commissaire d’assujettir le Parlement à la Loi[52]. M. Marleau, a évoqué l’importance de protéger le privilège parlementaire dans une partie séparée et distincte de la Loi : « Je pense qu’il faut formuler la mise en œuvre d’une telle proposition de façon à protéger le privilège parlementaire. Votre fonction législative, votre fonction de député et les documents de votre circonscription, voilà le genre de choses qui devraient être comprises[53] ».

De plus, M. Marleau a indiqué qu’il éprouvait certaines inquiétudes quant au fait que la commissaire puisse émettre des ordonnances de façon contraignante au Parlement si celle-ci est investie de pouvoirs d’ordonnance :

le fait qu’un commissaire puisse donner un ordre au Parlement me préoccupe. Ce serait une créature du Parlement qui lui donne maintenant des ordres. Pour ce qui est du privilège parlementaire, je crois qu’il faudrait prévoir, dans cette partie distincte de la loi, un examen indépendant qui ne serait pas confié à la Cour fédérale. Il faudrait nommer dès le départ un juge de la Cour suprême à la retraite qui pourrait examiner une décision susceptible d’aller à l’encontre du privilège parlementaire[54].

Le comité est également en faveur de l’élargissement du champ d’application de la Loi afin qu’elle s’applique au Parlement. Ainsi, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Que, lors de la première phase de la réforme de la Loi sur l’accès à l’information, le champ d’application de la Loi s’étende aux organismes de soutien du Parlement, tels que le Bureau de régie interne, la Bibliothèque du Parlement, le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le commissaire à l’éthique du Sénat.

RECOMMANDATION 5

1. Qu’une nouvelle disposition visant à prévenir une atteinte au privilège parlementaire soit ajoutée à la Loi.
2. Que le gouvernement du Canada consulte les organismes qui soutiennent le Parlement, particulièrement le greffier du Sénat, le greffier de la Chambre des communes et le bibliothécaire parlementaire, afin de définir le contenu de la nouvelle disposition protégeant le privilège parlementaire et de veiller à ce que cette disposition le protège de façon efficace.

RECOMMANDATION 6

Qu’une partie séparée et spécifique de la Loi traite de l’application de la Loi aux organismes de soutien du Parlement.

RECOMMANDATION 7

Que le gouvernement du Canada consulte les organismes de soutien du Parlement, notamment le greffier de la Chambre des communes, afin de déterminer dans quelle mesure la Loi devrait s’appliquer au Bureau de la régie interne.

RECOMMANDATION 8

Que le Parlement détermine le processus approprié de révision indépendante pour l’application des dispositions visant à prévenir une atteinte au privilège parlementaire.

2.4 Tribunaux

La commissaire a indiqué au Comité que les organismes de soutien administratif des tribunaux ne sont pas assujettis à la Loi bien qu’ils reçoivent des budgets importants[55]. Dans son rapport, la commissaire a donc recommandé ce qui suit :

Recommandation 1.6

La commissaire à l’information recommande d’élargir le champ d’application de la Loi afin d’y assujettir les organismes de soutien administratif des tribunaux, tels que le registraire de la Cour suprême du Canada, le Service administratif des tribunaux judiciaires, le Commissariat à la magistrature fédérale Canada et le Conseil canadien de la magistrature[56].

Recommandation 1.7

La commissaire à l’information recommande que la Loi exclue les documents contenus dans les dossiers de la Cour, les documents et les notes personnelles des juges, ainsi que les communications ou les avant-projets d’ordonnance préparés par ou pour des personnes ayant une capacité judiciaire ou quasi judiciaire[57].

Bien que de nombreux témoins se sont prononcés en faveur de l’élargissement du champ d’application de la Loi, peu de témoins se sont prononcés spécifiquement sur la recommandation de la commissaire d’élargir le champ d’application de la Loi afin d’y assujettir les organismes de soutien administratif des tribunaux. Néanmoins, Me Drapeau s’est prononcé en faveur de cette recommandation[58] et M. Marleau a rappelé qu’il s’agissait d’une recommandation à laquelle le Comité avait adhéré en 2009[59].

Le Comité appuie cette recommandation de la commissaire et recommande donc :

RECOMMANDATION 9

Que, lors de la première phase de la réforme de la Loi sur l’accès à l’information, le champ d’application de la Loi soit élargi afin d’y assujettir les organismes de soutien administratif des tribunaux, tels que le registraire de la Cour suprême du Canada, le Service administratif des tribunaux judiciaires, le Commissariat à la magistrature fédérale Canada et le Conseil canadien de la magistrature, sauf en ce qui concerne les dossiers de la Cour, les documents et les notes personnelles des juges, ainsi que les communications ou les projets de décisions rédigés par ou pour des personnes exerçant des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires.

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