Au cours de l’étude, le Comité a entendu divers points de vue en ce qui a trait aux raisons ayant mené à l’adoption de la LCISC, l’utilité de cette Loi, les bénéfices qu’elle apporte et son efficacité. Effectivement, pour plusieurs témoins, la LCISC est utile et est bénéfique du point de vue de la communication d’information. Néanmoins, pour d’autres témoins, il n’est pas clair en quoi cette Loi améliore le cadre de la sécurité nationale.

À la lumière du témoignage, la présente section du rapport illustre le fossé important qui divise les institutions fédérales et plusieurs témoins en ce qui a trait au rôle de la LCISC. Alors que les institutions fédérales soutiennent l’utilité de cette Loi, plusieurs témoins ont fait valoir qu’aucune preuve ne justifie la nécessité des nouveaux pouvoirs conférés par la LCISC.

3.1 Le point de vue des institutions fédérales sur le rôle de la Loi

Plusieurs représentants d’institutions fédérales ont fait valoir les bénéfices apportés par la LCISC, que cette Loi leur confère un nouvel outil important afin de communiquer l’information de manière efficace et constitue une amélioration du point de la sécurité nationale.

M. John Davies du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile a expliqué les raisons pour lesquelles la LCISC a été mise en place :

En 2004, la vérificatrice générale s'était penchée sur le travail mené conjointement par des ministères et des organismes pour enquêter sur des menaces en vue d'y faire face. Ensuite, et encore une fois dans un rapport de suivi rendu public en 2009, elle a constaté que les ministères et les organismes n'échangeaient pas de renseignements de sécurité par crainte de violer les dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels ou de la Charte des droits et libertés, que cette crainte soit fondée ou non.

Il y a eu des commissions, mais je ne vais pas entrer dans les détails. En 2006, il y a eu celle du juge O'Connor; en 2010, il y a eu la Commission d'enquête à la suite de l'attentat à la bombe commis contre le vol d'Air India; en 2011, le gouvernement de l'époque s'est engagé à agir relativement à l'échange de renseignements en mettant en œuvre son plan d'action sur le vol 182 d'Air India. Enfin, en 2015, cet engagement a été rempli par le dépôt de la LCISC[33].

Selon M^me Ann Sheppard du ministère de la Justice, la LCISC répond aux préoccupations des fonctionnaires qui craignaient d'enfreindre la Loi sur la protection des renseignements personnels (la « LPRP ») dans le cadre de leur travail : « Le but est d'encourager la divulgation en ayant une autorisation claire qui s'applique à toutes les institutions divulgatrices, soit aux quelque 200 institutions divulgatrices, de manière à remplacer l'ensemble disparate de régimes qui existent déjà[34] ». De la même manière, M. David Drake du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (aussi connu sous le nom d’Affaires mondiales Canada) a indiqué que la LCISC « a été conçue pour permettre au gouvernement d'améliorer la façon dont il traite à l'interne les questions de sécurité nationale en améliorant, à l'échelle nationale, l'échange de renseignements ayant trait à la sécurité du pays[35] ». M. Burt du ministère de la Défense nationale a également précisé que la LCISC simplifie la communication d’information :

Je pense que nous nous sommes tous déjà retrouvés dans des situations où nous avons reçu des renseignements qui, d'après nous, pourraient être utiles à quelqu'un, mais nous n'étions pas certains si nos autorités les communiqueraient. Comme je l'ai dit plus tôt, ce cadre fournirait quelques critères simples pour éviter que l'on ait à remuer ciel et terre pour déterminer comment on peut prendre cette décision[36].

M^me Alison Whelan de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) a affirmé qu’avant l’adoption de la LCISC, « certains ministères et certains organismes gouvernementaux n'avaient pas le pouvoir clair de communiquer l'information nécessaire pour protéger la sécurité nationale du Canada[37] ». Tel qu’expliqué par M. Donald Roussel du ministère des Transports, c’était le cas de son organisation :

[N]ous étions visés par certaines restrictions quant aux informations que nous pouvions demander ou communiquer. […] L'autre aspect, qui est particulièrement troublant, c'est l'incapacité de demander aux organismes de renseignement des informations lorsque nous savons pertinemment que ces informations existent. […] Nous devons avoir la possibilité de leur demander de nous communiquer les renseignements qu'ils pourraient avoir recueillis sur des aspects précis, de façon à élargir notre rayon d'action[38].

Plusieurs témoins ont souligné que la LCISC offre un cadre utile afin de déterminer si de l’information peut être communiquée ou non afin de protéger la sécurité nationale du Canada, permet d’accélérer le processus menant à la décision de communiquer ou non de l’information, constitue un cadre permettant un gain d’efficacité et permet une meilleure coordination à l’échelle du gouvernement[39].

M^me Whelan a indiqué que son organisation «juge que la Loi est un complément essentiel aux pouvoirs dont elle dispose déjà en matière d'échange d'information [40] ». Cette dernière a affirmé qu’

[a]vant l'entrée en vigueur de la Loi, lorsque la GRC devait avoir accès à de l'information au sein de ministères ou d'organismes fédéraux de l'extérieur des milieux canadiens du renseignement et de la sécurité, la communication d'information se faisait au moyen de systèmes disparates, qui étaient souvent laborieux. Dans certains cas, le traitement des demandes pouvait prendre jusqu'à trois semaines, et la réponse pouvait contenir plus d'information que ce dont les enquêteurs avaient réellement besoin. La LCISC simplifie la façon dont le personnel du Centre d'opérations conjointes en matière de sécurité nationale échange de l'information[41].

M. Robert Mundie de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a souligné que la LCISC offrait une alternative et remédiait aux contraintes imposées par les dispositions de la LPRP permettant la communication d’information, ces dernières étant « trop restrictives ou fastidieuses pour être utilisées en temps opportun et de façon pratique[42] ». Effectivement, plusieurs représentants d’institutions fédérales ont mentionné que l’article 8 de la LPRP constituait l’un de leurs pouvoirs préexistants en matière de communication d’information, mais que cette disposition était contraignante[43].

Selon M^me Tricia Geddes du SCRS, son organisation éprouvait de la difficulté à obtenir de l’information auprès d’Affaires mondiales Canada et la LCISC a été très utile dans ce domaine : « Même si on s'est servi de la Loi sur la protection des renseignements personnels pour notre échange de renseignements avec Affaires mondiales Canada auparavant, maintenant qu'on a des pouvoirs accrus ou plus de clarté avec la LCISC, il y a visiblement eu des améliorations à ce chapitre, alors j'ai bon espoir [44] ». Pour M^me Geddes, la LCISC leur permet de bénéficier de renseignements très utiles et « permet d'accroître la sécurité nationale[45] ».

M. Glen Linder du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (aussi connu sous le nom Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC)) a mentionné que son organisation voit la LCISC comme « créant une voie de service réservée permettant la discussion et la communication d'informations relatives à la sécurité nationale entre experts compétents qui détiennent les autorisations de sécurité adéquates[46] ».

De la même manière, M. Roussel du ministère des Transports a noté que, bien que les dispositions législatives préexistantes permettaient la divulgation d’information, son organisation devait composer « avec une série d'enjeux et de contraintes juridiques d'une grande complexité, ce qui a rendu le travail beaucoup plus difficile[47] ». Ainsi, la LCISC leur permet d’intervenir plus rapidement[48]. Or, plusieurs représentants d’institutions fédérales ont souligné qu’en matière de sécurité nationale, le temps et la rapidité d’intervention sont des éléments cruciaux[49].

Bien que la LCISC ait été utilisée par un nombre limité d’institutions fédérales depuis son entrée en vigueur, certains témoins ont souligné qu’il s’agissait de dispositions législatives encore assez récentes et que celles-ci pourraient s’avérer bénéfiques[50]. Malgré tout, pour Affaires mondiales Canada, « depuis l'entrée en vigueur de la LCISC, la plupart des échanges de renseignements liés aux consulats entre le ministère et des organismes de sécurité nationale sont effectués sous le régime de la LCISC plutôt qu'au titre des pouvoirs préexistants[51]».

Finalement, pour M. Rochon du CST, la LCISC « contribuera à faire connaître les 17 ministères et organismes énumérés dans la liste des institutions destinataires » et « cette meilleure connaissance du mandat favorisera la communication des renseignements[52] ».

3.2 Le point de vue de divers témoins sur le rôle de la Loi

Alors que les institutions fédérales ont fait valoir que les nouveaux pouvoirs conférés par la LCISC constituent des outils importants afin d’assurer la sécurité nationale, plusieurs témoins ont soutenu que la preuve n’avait pas été faite que la LCISC était requise pour régler un problème relié à la communication d’information et ont affirmé que les institutions fédérales avaient recours à d’autres pouvoirs avant l’adoption de la LCISC.

3.2.1 La nécessité d’éléments de preuve

Pour plusieurs témoins, la raison ayant mené à l’adoption de la LCISC n’est pas claire. De cette manière, s’il existait réellement un problème du point de vue de la communication d’information afin d’assurer la sécurité nationale, il faudrait que le problème soit clairement énoncé pour tous afin de trouver la solution la plus proportionnée à ce problème.

Dans son mémoire, le commissaire à la protection de la vie privée du Canada, M. Daniel Therrien, affirme       ce qui suit : « Comme la communication accrue d’information a une incidence sur le droit à la vie privée et d’autres droits, le recours à la LCISC devrait être justifié de façon claire[53] ». Néanmoins, selon le commissaire Therrien et plusieurs témoins ayant comparu devant le Comité, il n’existe pas de justification claire sur les raisons ayant mené à l’adoption de la LCISC. Selon les témoins, il est important de bien comprendre les problèmes reliés aux pouvoirs de communication d’information préexistants afin de trouver les outils appropriés pouvant assurer un juste équilibre entre la sécurité nationale et la protection des renseignements personnels. Le commissaire Therrien l’a expliqué de cette façon : « [E]n énonçant plus clairement les problèmes associés à l’ancienne loi, on pourra trouver plus facilement une solution proportionnée[54] ».

Le commissaire Therrien a affirmé qu’il n’a pas été démontré « en quoi la loi précédente était insuffisante ou faisait obstacle au travail des organismes responsables de la sécurité nationale[55] ». De plus, le commissaire a soutenu que

[s]i les responsables ne comprenaient pas clairement leur pouvoir auparavant, alors il aurait fallu mieux les orienter et les informer quant à ce que la loi prévoit. Mais si cette loi, la LCISC, est vraiment nécessaire, cela ne devrait pas reposer sur le fait que le pouvoir des responsables n’était pas clair auparavant. Ce manque de clarté ne nécessite pas l’adoption d’une loi. La raison d’être de la loi serait non pas que la précédente manquait de clarté, mais plutôt qu’elle était lacunaire, qu’elle créait un obstacle, mais cela n'a pas été démontré[56].

Plusieurs témoins ont indiqué que la LCISC a été adoptée à la suite d’évènements tragiques[57]. Néanmoins, selon M^me Vonn de l’ALCCB, « la question est de déterminer si, avec un peu de recul et en toute rationalité, nous pouvons aujourd'hui dire que nous avons apporté une amélioration. […] Ce que nous devons nous demander avec beaucoup de vigilance, ce n'est pas si nous avons les outils, mais si ces outils sont les bons[58] ». M. Michael Karanicolas du Centre for Law and Democracy (CLD) a tenu des propos semblables en indiquant qu’il est nécessaire « d'adopter un regard rétrospectif. Une tragédie peut entraîner la mise en place de mesures législatives particulières parfois réactionnaires, qui peuvent outrepasser la fine ligne qui délimite le juste équilibre, comme c'est arrivé maintes et maintes fois[59] ». 

De manière générale, M^me Pillay de l’ACLC[60], M. Karanicolas[61] du CLD, M^me Tribe d’ OpenMedia[62], M. Fraser[63] et M. Forcese[64] sont d’avis qu’il n’est pas clair quelle est la justification de l’adoption de la LCISC.

Pour M. Mia de l’ACAM, « le recours à cette loi n'est pas justifié clairement auprès du public[65] » et « cette loi est inutile, parce que nous aurions tout aussi bien pu réformer un certain nombre d'éléments dans le domaine de la sécurité nationale[66] ». M^me Lisa Austin a également indiqué qu’un problème sérieux constituait la justification de la LCISC et que les recommandations émanant des commissions d’enquête Air India et Arar « ont une portée plus étroite que ce que prévoit la LCISC[67]».

De plus, M. Tamir Israel du Samuelson-Glushko Clinique d'intérêt public et de politique d'Internet du Canada (CIPPIC) a affirmé que la LPRP inclut des dispositions permettant aux institutions fédérales de communiquer de l’information dans le cas de menace à la sécurité et qu’il n’a pas encore « entendu d'argument convaincant pour s'écarter de façon générale des exceptions qui existent actuellement dans la Loi sur la protection des renseignements personnels [68]». M^me Vonn de l’ALCCB a d’ailleurs indiqué que si les pouvoirs préexistants créaient de la confusion, la LPRP aurait pu être modifiée en conséquence[69]. Celle-ci a ajouté qu’afin de s’assurer que les organismes responsables de la sécurité nationale aient les bons outils,

nous devons comprendre le problème de façon plus spécifique. Si le problème venait littéralement du fait qu'il est difficile de comprendre ce que les dispositions autorisaient déjà dans les exemptions de divulgation de la Loi sur la protection des renseignements personnels, l'explication de ces exemptions serait de toute évidence l'outil dont nous avons besoin pour résoudre ces problèmes[70].

3.2.2 Les pouvoirs préexistants

D’une part, le commissaire Therrien a souligné qu’il existait déjà d’autres instruments avant l’adoption de la LCISC afin de communiquer de l’information en lien avec la sécurité nationale,

la Loi sur l’immigration, la Loi sur les douanes et, de façon générale, la jurisprudence de common law relative aux droits de la police, dans le cadre d’une enquête, d’échanger de l’information aux fins d’enquêtes, et la prérogative de défense, qui autorise le ministère de la Défense et les Forces armées canadiennes à échanger de l’information aux fins de la sécurité nationale. Il y a toute une liste d’autres instruments habilitants qui existaient déjà[71].

Or, le commissaire a souligné qu’il « incombe au gouvernement de faire la preuve des raisons pour lesquelles ces dispositions étaient insuffisantes[72] ».

Selon M. Plouffe, commissaire du CST, les pouvoirs préexistants étaient suffisants :

Que le CST n’ait ni reçu ni communiqué d’information en vertu de la Loi démontre qu’à l’heure actuelle, les pouvoirs existants sont suffisants pour lui permettre de communiquer ou de divulguer de l’information à d’autres institutions fédérales. Cette idée a été exposée de façon plus générale dans le rapport annuel du commissaire à la protection de la vie privée, M. Therrien, qui relevait, en s'appuyant sur un sondage mené par son bureau auprès des institutions fédérales au sujet des six premiers mois ayant suivi l'entrée en vigueur de la loi, que seules cinq institutions avaient reçu ou communiqué de l'information conformément à la Loi. La plupart des institutions exercent, un peu comme le CST, des pouvoirs préexistants[73].

D’autre part, M. Forcese a souligné que, de manière générale, « les lois canadiennes sur la communication d'information ayant trait à la sécurité nationale constituent un ensemble disparate et confus[74] ». Selon lui, l’adoption de la LCISC a eu pour effet de superposer « un nouveau cadre juridique sur des règles juridiques déjà en place qui, elles-mêmes, sont un ancien ensemble de mesures disparates difficiles à interpréter[75] ». Sa recommandation serait « de se pencher sur les lois appliquées par tous les organismes et d'éliminer les règles différentes qui sont appliquées à la gestion de la communication d'information[76] ».