FOPO Rapport du Comité

RAPPORT DISSIDENT CONSERVATEUR : EXAMEN DES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA LOI SUR LES PÊCHES EN 2012 : RENFORCER LA PROTECTION DU POISSON ET DE SON HABITAT ET LA GESTION DES PÊCHES CANADIENNES

Il a été convenu, le 19 septembre 2016, que le Comité permanent des pêches et des océans (le Comité), conformément à la requête écrite (en date du 29 juin 2019) du ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne et du ministre des Transports, examine et étudie le champ d’application de la Loi sur les pêches, et en particulier, l’interdiction de causer des dommages sérieux aux poissons; comment l’interdiction est mise en œuvre pour protéger le poisson et l’habitat du poisson; la capacité de Pêches et Océans Canada à assurer la protection du poisson et de son habitat par l’examen des projets, le suivi et l’application de la Loi; les définitions de dommages sérieux aux poissons et des pêches commerciale, récréative et autochtone; le recours aux autorités réglementaires en vertu de la Loi sur les pêches; et d’autres dispositions connexes de la Loi, et de fournir ses recommandations dans un rapport à la Chambre au plus tard le mardi 28 février 2017.

Le Parti conservateur du Canada accepte la majorité des recommandations du Comité permanent des pêches et des océans relatives à l’examen des modifications apportées en 2012 à la Loi sur les pêches, mais s’inquiète grandement qu’un rétablissement pur et simple de la définition de la détérioration, de la destruction ou de la perturbation (DDP) de l’habitat du poisson ne recrée les problèmes mêmes qui, en 2012, ont nécessité la modification de la Loi.

Cette inquiétude est en grande partie suscitée par la Recommandation 1, qui veut « [q]ue le libellé du paragraphe 35(1) de la Loi sur les pêches en vigueur le 29 juin 2012 soit rétabli et ainsi rédigé : “Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation [DDP] de l’habitat du poisson.” Que soit supprimée de la Loi la notion de “dommages sérieux causés au poisson” ».

En 2012, le gouvernement du Canada a entrepris un rigoureux exercice d’examen et de révision de la Loi sur les pêches. Cet examen avait été recommandé pour un certain nombre de raisons dont, premièrement, le fait que la vaste portée de la définition de l’habitat d’un poisson inclurait des bassins hydrographiques entiers et étendait la compétence du gouvernement fédéral à l’aménagement de bassins hydrographiques et de terres pour lequel le ministère des Pêches, des Océans et de la Garde côtière du Canada (MPO) n’avait aucune expertise. Deuxièmement, l’absence de pouvoir discrétionnaire quant à ce que constitue un habitat de poisson « important », ou « moins important », en matière de productivité d’un poisson, conduisait à des difficultés d’évaluation du degré approprié de réglementation adaptée à l’« importance » réelle de l’habitat. De plus, le manque de connaissances sur les populations de poissons avait conduit à ce que tout plan d’eau soit considéré comme un habitat de poisson jusqu’à preuve du contraire. Avant les modifications apportées à la Loi en 2012, cette dernière imposait des processus d’approbation redondants au regard de ceux déjà imposés par les provinces, alourdissant ainsi inutilement le fardeau réglementaire.

La définition de DDP figurant dans la Loi avant 2012 était compliquée, vague et difficile à appliquer, ce qui avait des répercussions négatives sur le développement des ressources naturelles. Revenir à la définition de DDP en vigueur avant 2012, comme le veut la Recommandation 1, ne ferait pas que gêner le développement économique et donner peu de résultats en matière d’application, mais entrerait aussi en contradiction flagrante avec la Recommandation 3, qui veut « [q]ue, dans le cadre du processus de modification de la Loi sur les pêches, on revoie et peaufine la définition antérieure de la détérioration, de la destruction et de la perturbation [DDP] de l’habitat du poisson, en raison de la possibilité que cette définition soit appliquée de façon incohérente et des limites qu’elle imposait aux organismes gouvernementaux en matière de gestion des pêches et des habitats dans l’intérêt de la productivité du poisson ».

Le Parti conservateur est déçu du fait que le Comité n’ait pas pu obtenir de consensus sur une recommandation claire quant à la définition, la révision ou le rétablissement de DDP, auquel s’ajoute la confusion résultant du fait que les Recommandations 1 et 3 du rapport final soient contradictoires.

La Loi a pour objet de définir un cadre garantissant le développement et l’essor de la production des pêches dans tout le pays. Avant d’entamer la rédaction de toute modification, et compte tenu de la contradiction existant entre les Recommandations 1 et 3, des consultations devraient être entreprises afin de s’assurer que le libellé de la Loi ne soit pas vague au point de pouvoir être utilisé pour interdire un développement sans lien avec des pêches ne contribuant pas aux pêches commerciale, récréative et autochtone au Canada.

Un objet clairement défini

De nombreux témoins ont déclaré que la Loi gagnerait beaucoup à être dotée d’un objet clairement défini. Bien que ces témoignages soient cités dans la section du rapport intitulé « Moderniser la Loi sur les pêches », aucune recommandation n’est formulée à ce sujet.

La représentante du Fonds mondial pour la nature a déclaré que, « [p]remièrement, contrairement à d’autres lois environnementales d’importance, comme la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, la Loi sur les pêches ne contient aucun préambule[1] ».

Ce commentaire a été repris par le représentant d’Océan Nord Canada, qui a déclaré que « [l]a Loi ne possède plus d’énoncé général de ces objectifs ou de son objet. Elle n’a pas non plus de préambule pour énoncer ce sur quoi elle se fonde. J’ai déjà fait allusion au préambule de la Loi sur les océans. La Loi sur les espèces en péril contient à la fois un long préambule et un court énoncé de son objet. Tout en reconnaissant qu’il sera plus difficile d’élaborer un énoncé de son objet pour la Loi sur les pêches, je pense que l’effort en vaudrait la peine, parce qu’il permet de souligner les objectifs normatifs importants que la Loi vise à atteindre. Si un article sur les objectifs ou sur l’objet de la Loi semble sortir du cadre des attributions du Comité, vous pourriez au moins envisager d’adopter un préambule qui énonce ce sur quoi la Loi se fonde[2] ».

C’est pourquoi le Parti conservateur souhaiterait qu’un objet clairement défini figure dans tout texte législatif relatif à la Loi. Le Parti conservateur recommande de plus qu’un comité consultatif représentant l’ensemble des parties concernées, à savoir sans s’y limiter, les groupes de l’industrie, les promoteurs de projets, les groupes d’agriculteurs, les représentants des municipalités, ainsi que ceux des pêches commerciale, récréative et autochtone, soit créé en vue de formuler, sur une base permanente, des recommandations quant à l’administration et à l’application de la Loi sur les pêches. Un tel comité consultatif pourrait conseiller, sur le long terme, le MPO en matière de mécanismes de conservation et de protection des poissons et de leurs habitats.

Répercussion en matière d’application

En vertu de la précédente Loi, aucune distinction n’était faite entre les cours d’eau, lacs et rivières qui alimentent les pêches au Canada et les plans d’eau qui ne comptent aucune population de poissons. Bien que la Recommandation 8 fasse état de conditions particulières relatives aux infrastructures municipales ou agricoles, le Parti conservateur, conscient de leur importance, souhaiterait que ces dernières soient incluses dans toute éventuelle modification devant être apportée à la législation. Il est également important de souligner qu’un retour à la définition de DDP d’avant 2012 ciblerait indûment les agriculteurs et les municipalités rurales en leur créant bien des difficultés.

Comme l’a indiqué Fawn Jakson, de la Canadian Cattlemen’s Association, de nombreux producteurs de bétail jugeaient que l’obtention d’une autorisation de DDP constituait [avant 2012] une procédure administrative trop longue et trop lourde. La Fédération canadienne de l’agriculture s’est prononcée dans le même sens, affirmant qu’on déplorait de « longs délais relatifs aux demandes de permis et d’autorisation [et que les modifications de 2012] ont amélioré de façon spectaculaire la rapidité et le coût des activités d’entretien régulier et d’amélioration à la ferme[3]. ».

Margot Venton, avocate-conseil à l’interne et directrice du programme marin pour Ecojustice Canada, a déclaré que « nous avons clairement dit que nous ne proposions pas de revenir à l’interdiction de DDP. […] Je suis d’accord avec vous : l’ancien régime d’interdiction de DDP présentait d’énormes problèmes d’incohérence, notamment en raison de l’important pouvoir discrétionnaire associé au pouvoir d’autorisation en vertu du paragraphe 35(2). Il n’était associé à aucune disposition réglementaire[4] ».

Le Parti conservateur s’inquiète donc également qu’un retour à la définition de DDP d’avant 2012 ne mette plus l’accent sur le maintien de la productivité des pêches commerciale, récréative et autochtone du Canada. Il fait en cela écho à l’ancienne politique du ministère des Pêches et des Océans, telle que définie dans une politique de gestion de l’habitat du poisson de 1986, où il est dit que « [l]a politique porte sur les habitats dont dépendent directement ou indirectement les stocks ou les populations de poisson qui soutiennent des activités de pêche commerciale, sportive ou [autochtone], au profit des Canadiens. En outre, le ministère des Pêches et des Océans reconnaît son obligation de protéger et d’accroître les stocks et les habitats qui pourraient soit soutenir eux-mêmes des activités halieutiques avantageuses soit constituer un soutien écologique prouvé pour les ressources halieutiques. En conséquence, conformément à cette philosophie, la politique ne doit pas nécessairement s’appliquer à tous les endroits où l’on trouve du poisson au Canada; elle sera appliquée où il le faut conformément aux responsabilités fédérales en matière de pêches[5] ».

Toute modification apportée à la législation devrait tenir compte de cette politique de longue date et continuer de mettre l’accent sur le fait que la politique vise les stocks ou les populations de poisson dont dépendent les activités de pêche commerciale, récréative ou autochtones au profit des Canadiens.

Incidence sur la croissance économique

Dans le même ordre d’idées que les témoignages entendus, le Parti conservateur s’inquiète de ce que les opposants aux projets se serviront de la formulation vague de la définition de « DDP » utilisée avant 2012 pour empêcher la réalisation de projets de mise en valeur des ressources, et ce, même si ces derniers ont été soumis au processus de réglementation. Selon la définition antérieure, presque toutes régions du pays pourraient être considérées comme un habitat du poisson; en conséquence, on pourrait faire valoir que n’importe quel projet risque d’entraîner la perturbation, la détérioration ou la destruction de l’habitat du poisson.

Zo Ann Morten, de l’organisme Streamkeepers Federation, a indiqué ce qui suit au Comité lors de sa comparution : « Cela dépend de ce qu’était la fonction de l’eau avant l’intervention de l’homme. S’il s’agit d’un étang artificiel qui n’est rattaché à rien et qui est seulement rempli d’eau, cela n’a évidemment rien à voir avec la Loi sur les pêches. Par contre, si vous avez canalisé un ruisseau naturel et l’avez transformé en fossé d’irrigation ou en fossé de drainage, il faudrait évidemment que cela soit assujetti à la Loi sur les pêches. Pensez aussi aux plans d’eau et cours d’eau artificiels ou "faits par l’homme". Je devrais dire "faits par des personnes", parce que j’ai créé un ruisseau poissonneux, et, oui, j’aimerais qu’il bénéficie de la protection de la Loi sur les pêches. Dans le district de North Vancouver, nous avons transformé un fossé de drainage de lixiviat, qui acheminait le lixiviat jusqu’à Lynn Creek, en un ruisseau poissonneux, et j’aimerais que ce ruisseau soit protégé. C’était le but de l’exercice[6] ». En outre, la Recommandation 20 du rapport prévoit la création d’un registre public des autorisations de projets; les opposants aux projets pourraient se servir d’un tel registre pour prendre des mesures allant à l’encontre des projets de mise en valeur. Toute modification apportée à la Loi doit faire en sorte qu’un tel registre ne porte pas atteinte à la sécurité ou à la protection de la vie privée des promoteurs, des entrepreneurs, des employés ou des lieux de travail associés à un projet.

Dans son témoignage, Chris Bloomer, président et chef de la direction de l’Association canadienne de pipelines d’énergie, a déclaré ce qui suit : « Les préoccupations exprimées par divers groupes à l’égard des modifications de 2012 tendent à être axées sur le nombre réduit d’autorisations requises en vertu de la loi révisée. Malgré cela, les sociétés de pipelines doivent consacrer autant d’efforts qu’avant pour déterminer si elles doivent demander une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches, car la Loi exige toujours la protection des pêches commerciales, récréatives et autochtones. Depuis 2012, les sociétés de pipelines utilisent toujours les mêmes mesures concrètes qu’elles utilisaient avant la modification des définitions contenues dans la Loi pour éviter les dommages graves sur les poissons. Les modifications apportées en 2012 permettent également aux promoteurs de projets de retenir les services d’un professionnel qualifié en environnement pour préparer l’auto‑évaluation d’un projet et cerner les mesures d’atténuation adéquates de façon à prévenir toute répercussion possible. Il s’agit d’un changement positif, car cela permet aux professionnels ayant une connaissance et une expertise de l’habitat aquatique, de la construction et de l’exploitation des pipelines de mettre en place des pratiques exemplaires pour satisfaire aux exigences réglementaires[7] ».

Contrairement à ce qu’indique la lettre datée du 29 juin 2016 que le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne a fait parvenir au Comité, dans laquelle le ministre demande au Comité d’entreprendre une étude sur les modifications apportées en 2012 à la Loi sur les pêches et sur la disparition de mesures de protection qu’elles ont pu entraîner, les témoins qui ont comparu devant le Comité n’ont pas été en mesure de fournir des preuves – scientifiques ou juridiques – des dommages ayant découlé de la prétendue perte de mesures de protection prévues par la Loi à la suite des modifications de 2012. Ce fait est d’ailleurs évoqué au paragraphe 33 du rapport, dans lequel on indique ce qui suit : « Les paragraphes précédents de la présente section reflètent des témoignages divergents ne s’appuyant sur aucune preuve scientifique ou juridique pour affirmer que les modifications apportées en 2012 ont élargi ou réduit la portée de l’application de l’article 35 ».

Dans certains cas, des témoins ont affirmé que les modifications apportées en 2012 à la Loi avaient en fait renforcé les mesures de protection de l’habitat, notamment la représentante de l’Association minière du Canada, qui a indiqué que : « […] les modifications apportées à la Loi sur les pêches en 2012 ont élargi le champ d’application des interdictions prévues à l’article 35 et multiplié les cas où une autorisation et des mesures d’atténuation sont nécessaires ».

Pour sa part, la Fédération canadienne de l’agriculture (FCA) a ajouté ce qui suit : « […] La FCA est d’avis que le rétablissement de toutes les dispositions antérieures de la Loi sur les pêches ne serait pas productif [et] causerait le retour des mêmes problèmes pour les agriculteurs et aurait une bien faible incidence sur [la conservation][8] ».

Dans son témoignage, Dan Gibson, de l’Association canadienne de l’hydroélectricité (ACH), a indiqué que « […] nous avons eu davantage d’interactions réglementaires avec le MPO pour les autorisations de la Loi sur les pêches. La grande partie est composée de demandes d’examen, et dans ce processus, pendant les premières années de la mise en œuvre, nous avons reçu 30 demandes d’examen dans le cadre de la Loi sur les pêches. Nous obtenons les mêmes résultats que nous aurions obtenus en quatre ou six mois avant 2012, mais nous les obtenons maintenant en quatre à six semaines, et nous avons les mêmes niveaux de protection et de sécurité[9] ».

Compte tenu des nombreux témoins et témoignages confirmant l’absence de preuve de dommages découlant des modifications apportées en 2012 à la Loi, le Parti conservateur croit que le rétablissement de la définition de « DDP » antérieure à 2012 retarderait inutilement des projets essentiels à l’essor économique du Canada.

Délais

Une étude de cette nature nécessite des échéances souples afin que tous les participants puissent exprimer leur point de vue. À maintes reprises, le Parti conservateur a demandé la prolongation du délai exigé par le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne en faisant valoir la gravité et l’ampleur du travail demandé.

Malheureusement, ces requêtes ont été rejetées.

Le Conseil de la pêche des Premières Nations de la Colombie-Britannique a écrit au Comité, indiquant craindre que les « délais prévus pour le processus ne soient plus réalistes compte tenu du retard de la mise en place administrative des ententes de financement et du fait que les Premières Nations n’ont pas encore reçu du gouvernement les informations essentielles dont elles ont besoin pour participer de manière valable à l’examen[10] ».

Pour sa part, la Lower Fraser Fisheries Alliance a exprimé des inquiétudes similaires dans une lettre datée du 3 novembre 2016, indiquant que le « calendrier des consultations prévues » était « […] inadéquat, inacceptable, irrespectueux à l’encontre des Premières Nations », et qu’il témoignait « de l’absence d’intégrité du processus fédéral d’examen[11] ».

Ce ne sont là que quelques exemples des requêtes présentées au Comité pour prolonger l’étude des modifications apportées à la Loi, en plus des témoignages que le Comité a entendus. Le Parti conservateur est déçu que la majorité libérale du Comité n’ait pas accueilli ces requêtes.

Consultations publiques

Dans un communiqué publié le 18 octobre 2016 par son cabinet, le ministre Leblanc s’est engagé à ce que les commentaires entendus dans le cadre de la consultation publique du gouvernement concernant la Loi sur les pêches soient transmis au Comité, indiquant que « [c]e comité tiendra compte de tous les commentaires [reçus] dans le cadre des recommandations sur les changements de la Loi sur les pêches ».

Cet engagement n’a pas été coordonné avec le Comité, pas plus que ce dernier a été avisé de cet engagement. Le ministre Leblanc l’a d’ailleurs confirmé lors de sa comparution devant le Comité le 2 novembre 2016.

Le gouvernement a pris sur le Web un engagement semblable, à l’insu du Comité. En effet, le gouvernement a indiqué que « [d]es représentants de Pêches et Océans Canada et de Transports Canada seront aussi disponibles pour consulter directement les […] groupes […] autochtones, afin de recueillir leurs points de vue et d’orienter les comités ». Aucun point de vue du genre n’a été communiqué au Comité par le personnel du MPO. 

En définitive, au moment de l’examen du rapport provisoire, le 2 février 2017, bien des mémoires de consultation n’avaient pas été remis aux membres du Comité suffisamment à temps pour que ces derniers puissent les étudier aux fins du rapport provisoire et des recommandations en découlant.

CONCLUSION

Le Parti conservateur est d’avis que la décision du gouvernement du Canada de rétablir la définition de « DDP » antérieure à 2012, si elle se concrétise, aura d’importantes retombées sur l’ensemble du pays. La nature contradictoire de la Recommandation 1 et de la Recommandation 3 n’aura pour effet que de semer la confusion parmi les fonctionnaires du MPO; en outre, elle ne reflète pas exactement les témoignages qu’a entendus le Comité. Tout « correctif » législatif devrait tenir compte des effets d’ensemble des modifications apportées à la Loi sur l’économie, la mise en valeur des ressources, les communautés agricoles et rurales du Canada, sans oublier leurs conséquences sur les pêches commerciales, récréatives et autochtones.

Comme le mentionne le présent rapport, le Parti conservateur espère que le gouvernement tiendra compte des nombreux témoignages indiquant l’absence de preuve de dommages découlant d’une perte alléguée des protections prévues dans la Loi. L’objectif de la Loi est et devrait demeurer la protection et l’amélioration des stocks de poisson du Canada tout en évitant de nuire inutilement à l’économie des industries dont la prospérité dépend des terres et des eaux du pays.