A.  Contexte

Les trois ordres de gouvernement ont investi des sommes considérables pour offrir des logements aux ménages à faibles revenus. Depuis les années 1940, le gouvernement fédéral fait beaucoup pour que les Canadiens aient accès à des logements sociaux et abordables. La présente section porte sur le rôle du gouvernement fédéral en ce qui a trait aux logements sociaux et abordables, aux logements destinés aux Autochtones ainsi qu’à l’itinérance, et expose les initiatives récentes permettant de bien mettre en contexte les témoignages cités dans ce rapport.

Selon la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), un logement est considéré comme étant « abordable » lorsque les frais afférents ne dépassent pas 30 % du revenu net du ménage qui l’occupe. Le terme « logement abordable » s’applique de manière générale aux logements fournis par les secteurs privé, public et sans but lucratif, ainsi qu’aux logements locatifs, aux coopératives d’habitation et aux logements pour propriétaires‑occupants. Les logements abordables peuvent être temporaires ou permanents. Les logements sociaux forment une catégorie de logements abordables et sont généralement des logements locatifs subventionnés destinés aux personnes à faible revenu[267].

Selon une étude publiée par la SCHL[268] en avril 2015, environ 30,8 % des ménages canadiens vivaient dans des logements « inacceptables », c’est-à-dire non conformes aux normes de qualité, de taille et d’abordabilité[269], et 40,6 % d’entre eux n’étaient pas capables de se trouver un logement adéquat dans leur région. Toujours d’après cette étude, 12,5 % des ménages canadiens éprouvaient des besoins impérieux en matière de logement en 2011, ce qui signifie que le logement qu’ils occupaient ne répondait pas aux normes de qualité, de taille et d’abordabilité, et que leur niveau de revenu ne leur permettait pas de se trouver un logement acceptable sur le marché locatif de leur région[270]. L’étude révèle également que pour les ménages canadiens, c’est le problème de l’abordabilité qui est depuis longtemps le plus criant, devant celui de la qualité ou de la taille des logements.

À l’échelle des provinces, la proportion de ménages ayant des besoins impérieux en matière de logement en 2011 allait de 9,2 % à l’Île-du-Prince-Édouard à 15,4 % en Colombie-Britannique. Les ménages du Nunavut étaient pour leur part beaucoup plus susceptibles d’éprouver des besoins criants en matière de logement (39,2 %) que ceux des autres provinces et territoires[271].

1.   Rôle du gouvernement fédéral

Le rôle de la SCHL à l’égard du logement social a changé au fil du temps. En 1993, le gouvernement fédéral a cessé d’investir directement dans la construction de logements sociaux et a transféré la gestion et l’administration de la majeure partie de son parc de logements sociaux aux provinces et aux territoires[272]. La SCHL continue cependant de financer les logements sociaux existants dans le cadre d’accords d’exploitation à long terme conçus pour couvrir la différence entre les dépenses d’exploitation de ces logements et les loyers payés par les ménages à faible revenu. En 2010, les occupants de quelque 613 500 logements sociaux ont pu bénéficier de ces accords d’exploitation à long terme[273]. Le gouvernement fédéral avait l’intention de mettre un terme à son financement lorsque ces accords arriveraient à échéance; les emprunts hypothécaires sur les propriétés seraient alors remboursés, et de ce fait, dépenses de fonctionnement des fournisseurs de logements seraient moindres[274].

La SCHL offre également des programmes pour la construction de nouveaux logements abordables, l’amélioration de logements nécessitant des travaux de rénovation ou des modifications visant l’accessibilité, ainsi que pour répondre aux besoins en matière de logement des victimes de violence familiale et accorder des suppléments au loyer aux personnes seules et aux familles défavorisées. Ces dernières années, par l’intermédiaire des programmes d’investissement dans le logement abordable (IDLA)[275] et d’aide financière au logement de la SCHL, le gouvernement fédéral a consacré environ 2 milliards de dollars annuellement à l’amélioration de la qualité de vie des Canadiens à faible revenu[276]. Aux termes de l’IDLA, les provinces et les territoires fournissent une contribution équivalente à celle de la SCHL et sont responsables de la conception et de l’exécution des programmes, qui doivent répondre aux besoins particuliers de leur population. Les fonds versés au titre de l’IDLA doivent être utilisés pour la construction, la rénovation et la réparation de logements, les suppléments au loyer, les allocations-logement, l’aide à l’accession à la propriété et les logements destinés aux victimes de violence familiale.

En partenariat avec AANC, la SCHL a pour mandat de fournir des logements aux membres des Premières Nations vivant dans les réserves. Le Programme de logement dans les réserves des Premières Nations d’AANC permet d’offrir des logements dans les collectivités des Premières Nations un peu partout au Canada. En Colombie‑Britannique, l’AANC appuie les initiatives pour le logement des Premières Nations par l’entremise du Programme de subventions au logement et de la Nouvelle approche d’aide au logement[277]. Le financement annuel de 146 millions de dollars d’AANC destiné au logement dans les réserves peut être utilisé par les Premières Nations pour la construction, la rénovation et l’entretien de logements, le service de la dette et les assurances, ainsi que pour couvrir les dépenses de fonctionnement du parc de logements. AANC ne couvre pas la totalité des coûts du logement, de sorte que les membres et les collectivités des Premières Nations doivent se trouver d’autres sources de financement.

Toujours en ce qui concerne le logement dans les réserves, la SCHL, en partenariat avec AANC et les Premières Nations, administre le Programme de logement sans but lucratif dans les réserves[278], qui aide les Premières Nations dans la construction, l’achat, la remise en état et l’administration de logements locatifs abordables dans les réserves. La SCHL administre également le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations[279], conçu pour faciliter l’accès à des prêts hypothécaires sur le marché qui seraient autrement difficiles à obtenir en raison du régime foncier unique en vigueur dans les réserves.

En tant que premier ministère fédéral responsable des questions d’itinérance, EDSC supervise la Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance (SPLI)[280], un programme communautaire de prévention et de réduction de l’itinérance au Canada. Le budget de 2013 prévoyait l’injection de 600 millions de dollars sur cinq ans (2014-2019) dans la SPLI, pour augmenter le soutien et le financement direct accordés à 61 collectivités désignées et aux organismes qui luttent contre l’itinérance chez les Autochtones partout au pays, et pour favoriser l’adoption du modèle Logement d’abord, afin de combattre le sans-abrisme.

En concentrant les ressources dans le modèle Logement d’abord, on a réorienté le financement prévu dans le cadre de la SPLI pour les méthodes plus traditionnelles d’utilisation des refuges et leurs services vers la lutte contre l’itinérance. Logement d’abord intègre à l’aide au logement d’autres services d’accompagnement dont ont souvent besoin les sans-abri, comme des services de consultation en santé mentale et en toxicomanie. Le programme vise à sortir le plus rapidement possible les gens de la rue et des refuges d’urgence pour leur offrir un logement permanent et des aides répondant à leurs besoins. Le programme Logement d’abord cible les personnes qui ont été sans abri pendant six mois ou plus au cours de la dernière année, ainsi que celles qui sont actuellement sans abri et ont vécu trois épisodes ou plus d’itinérance au cours de la dernière année.

Dans le cadre de la SPLI, EDSC administre aussi, avec Services publics et Approvisionnement Canada, l’Initiative visant à mettre des biens immobiliers excédentaires fédéraux à la disposition des sans-abri [281], qui met à la disposition de bénéficiaires admissibles des biens immobiliers excédentaires fédéraux pour qu’ils investissent dans des logements de transition permanents supervisés ou des logements à long terme et dans les services de soutien et d’urgence connexes, le tout dans le but de prévenir et de réduire l’itinérance.

2.   Mesures prises récemment par le gouvernement fédéral

Après avoir mené des consultations, le gouvernement fédéral a fait part de ses projets d’élaboration d’une stratégie nationale sur le logement, dans le cadre de son budget de 2016, dans lequel il annonçait également son intention d’augmenter les investissements dans le logement abordable. À ce propos, l’honorable Jean-Yves Duclos, ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social, a déclaré que « [c]es investissements transitoires feront le pont au cours des deux prochaines années, pendant qu’on procédera aux consultations [avec les provinces, les territoires et les autres parties concernées] qui culmineront par une nouvelle solution dans le cadre d’une stratégie nationale sur le logement[282] ».

Le budget de 2016[283] prévoyait également l’octroi de 3,4 milliards de dollars sur cinq ans pour les infrastructures sociales. De ce montant, 1,48 milliard de dollars serait débloqué durant les exercices 2016-2017 et 2017-2018 et réparti comme suit : 504,4 millions de dollars pour doubler le financement fédéral actuel accordé aux provinces et aux territoires en vertu de l’initiative Investissement dans le logement abordable (les provinces et les territoires devant apporter un financement équivalent); 200,7 millions de dollars pour augmenter le nombre de logements abordables destinés aux aînés; 573,9 millions pour appuyer les projets de rénovation et de modernisation dans les logements sociaux existants; 89,9 millions de dollars pour soutenir les refuges accueillant les victimes de violence; et 111,8 millions de dollars pour lutter contre l’itinérance. Ces fonds aideront différentes collectivités à mettre en place des mesures de prévention et de réduction de l’itinérance, notamment avec « les initiatives Logement d’abord, l’amélioration des services d’intervention d’urgence et les mesures d’appui pour les jeunes, les femmes qui fuient la violence et les anciens combattants[284] ».

Le budget de 2016 annonçait l’affectation de 208,3 millions de dollars, en 2016‑2017, pour appuyer la construction, la réparation et l’adaptation de logements abordables pour les aînés, dans le but de permettre à ces personnes de demeurer chez elles le plus longtemps possible. Les provinces et les territoires ne sont pas tenus d’investir une somme équivalente à celle débloquée par le gouvernement fédéral.

En outre, le budget de 2016 prévoyait d’octroyer jusqu’à 177 millions de dollars sur deux ans, à compter de l’exercice 2016-2017, pour soutenir le logement dans les collectivités nordiques et inuites par l’entremise de l’initiative Investissement dans le logement abordable de la SCHL; ces fonds seraient distribués comme suit : 8 millions de dollars pour le Yukon; 12 millions pour les Territoires du Nord‑Ouest; 76,7 millions pour le Nunavut; 50 millions pour le Nunavik; 15 millions pour le Nunatsiavut; et 15 millions pour la région désignée des Inuvialuit. Le gouvernement fédéral a annoncé qu’il injecterait 554,3 millions de dollars, de 2016-2017 à 2017-2018, dans le logement pour les Autochtones dans les réserves. De ce montant, 137,7 millions de dollars iraient à la SCHL, afin d’appuyer les initiatives de réparation et de modernisation des logements existants dans les réserves, et 416,6 millions de dollars seraient versés à AANC, pour répondre aux besoins immédiats en matière de logement dans les réserves.

B. Ce que le Comité a appris

Plusieurs témoins ont parlé devant le Comité des lacunes, des difficultés et des pistes de solutions qui permettraient de répondre aux besoins en matière de logement des Canadiens à faible revenu. Ils ont donné, notamment au Comité beaucoup d’informations et d’explications sur les causes sous-jacentes de la situation actuelle concernant les logements sociaux et abordables, et ont décrit comment certaines populations – comme les Autochtones et les personnes âgées – sont affectées. De nombreux témoins se sont exprimés également au sujet de l’itinérance et du modèle Logement d’abord, en disant comment l’améliorer. Par exemple, plusieurs témoins ont fait valoir que le critère d’abordabilité du logement doit être changé puisque son seuil actuel, soit 80 % du loyer du marché moyen, dépasse les moyens de nombreux ménages à faibles revenus[285].

Parmi les témoins qui ont contribué à cette étude, beaucoup avaient déjà fait part de leurs observations et recommandations au gouvernement dans le cadre de son exercice de consultation sur une stratégie nationale en matière de logement. Le Comité n’a nullement l’intention de faire des recommandations au sujet d’une telle stratégie, puisque, comme l’a fait remarquer l’Association canadienne des constructeurs d’habitations, le marché de l’habitation constitue un ensemble d’éléments homogènes dont les logements sociaux et abordables ne représentent qu’une partie :

Ce qui n’est peut-être pas aussi évident […] c’est que l’ensemble du continuum de services en matière de logement, directement, jusqu’à l’accession à la propriété en passant par la location au taux du marché, est essentiel aux deux stratégies [en matière de logement et de réduction de la pauvreté]. L’effet de cascade de la dégradation de l’accessibilité aux taux du marché et de la multiplication des obstacles à l’accession à la propriété se fait sentir jusque chez ceux qui ont des besoins de logement et il empêche les progrès et la réduction de la pauvreté si on le néglige […]

En général, nous devons inciter les Canadiens à parcourir le continuum de services en matière de logement vers le logement au taux du marché. Nous leur faisons ainsi faire de la place aux moins chanceux. Plus important encore, personne ne doit aller dans la mauvaise direction. Des problèmes d’accessibilité et des taux du marché qui repousseraient les plus débrouillards dans le giron de l’aide publique signifieraient que notre système aurait vraiment échoué[286].

Il existe une corrélation fondamentale entre logement et pauvreté, et plusieurs témoins ont insisté sur le fait que la stratégie nationale en matière de logement que le gouvernement fédéral est en train d’élaborer doit s’inscrire dans une stratégie globale de lutte contre la pauvreté. Comme l’a déclaré Robin Miiller, agent administratif principal, Medicine Hat Community Housing Society : « la réduction de la pauvreté, c’est aussi la prévention de l’itinérance. L’accès à un logement approprié, par conséquent, devrait d’abord être vu comme une mesure de prévention de l’itinérance[287]. »

Selon un autre témoin, l’accès à des logements sécuritaires et abordables est à ce point essentiel, pour la santé et le bien-être des gens, qu’il constitue un droit fondamental et « la pierre angulaire pour s’assurer du respect de plusieurs autres droits[288] ».

1.   Causes sous-jacentes des besoins en matière de logement

Des témoins ont fait état d’un ensemble de politiques et d’événements ayant contribué à la création d’une pénurie de logements abordables au Canada. Ils ont attiré l’attention sur des facteurs tels que le désengagement du gouvernement fédéral à l’égard du logement social, l’augmentation rapide du coût des logements du marché dans les grandes villes, notamment Toronto et Vancouver, la diminution des mises en chantier de logements locatifs, l’arrivée à échéance des accords d’exploitation à long terme de la SCHL et les conséquences des politiques, taxes et règlements municipaux.

Le Comité a appris que la décision qu’a prise le gouvernement fédéral, en 1992, de se retirer du développement de logements sociaux a marqué le début de la crise du logement abordable dans les collectivités. Il a aussi été informé que la structure actuelle du programme de la SCHL sur les logements abordables ne permettra pas d’assurer la viabilité du secteur du logement abordable à long terme, à cause de la disposition autorisant les propriétaires à se retirer de ce marché au bout de 20 ans de participation au programme, entraînant ainsi une diminution du parc de logements abordables au fil du temps, en l’absence de nouvelles mises en chantier[289]. Les témoins ont fait ressortir également qu’avec l’arrivée à échéance des accords d’exploitation à long terme concernant le logement social, les locataires à faible revenu pourraient perdre leur logement, car, sans subventions, beaucoup de fournisseurs de logements seront incapables de maintenir les loyers à de bas niveaux[290].

Beaucoup de témoins ont demandé que le gouvernement fédéral augmente le financement destiné aux initiatives en matière de logement abordable partout au Canada, mais ont attiré surtout l’attention du Comité sur le fait que le logement abordable et le logement social s’adressent à des populations très différentes. Comme l’a expliqué Mary Todorow, analyste des politiques et de la recherche au Centre ontarien de défense des droits des locataires, le programme d’Investissement dans le logement abordable de la SCHL ne permet pas d’aider ceux qui se situent au bas de l’échelle des revenus :

Les logements abordables qui sont construits dans le cadre du programme d’investissement dans le logement abordable ne sont pas abordables pour les personnes sur la liste d’attente qui sont sans abri, à moins qu’elles n’obtiennent une subvention supplémentaire pour le logement. Nous parlons ici des personnes les plus vulnérables de nos collectivités. Les gens qui sont admissibles à ces logements abordables construits au moyen de ces investissements doivent gagner environ 40 000 $ par année. À titre d’exemple, la moitié des locataires de la TCHC [Toronto Community Housing Corporation] ont des revenus inférieurs à 15 000 $ par année. La majorité des locataires de la TCHC sont des bénéficiaires de l’aide sociale. Savez‑vous ce qui est vraiment effrayant? La majorité des gens qui participent au programme Ontario au travail vivent dans des logements du secteur privé. Or, la composante d’allocation au logement de l’aide sociale est insuffisante pour payer un loyer moyen dans pratiquement toutes les collectivités de l’Ontario[291].

Le Comité a appris qu’il y a non seulement une baisse des mises en chantier de logements sociaux depuis quelques années, mais aussi une pénurie de logements locatifs suffisamment grands pour répondre aux besoins de certains groupes vulnérables, comme les nouveaux immigrants et les Autochtones en milieu urbain. Le Comité a été informé qu’à Vancouver et Winnipeg, des familles nombreuses de réfugiés venues de Syrie et d’ailleurs sont logées dans des appartements de deux chambres à coucher. Les Autochtones recherchent également des logements abordables pour accueillir souvent des membres de la famille élargie. Par plus tard qu’en octobre 2015, le Conseil de planification sociale de Winnipeg a calculé, à partir de données de la SCHL, qu’il n’y avait que quatre logements locatifs abordables de trois chambres dans la ville. À la même époque, le Conseil de planification sociale avait dénombré également environ 27 studios abordables à Winnipeg, alors que la ville comptait quelque 1 400 sans-abri[292].

Outre les conséquences du désengagement du gouvernement fédéral à l’égard du logement social au cours des dernières décennies, le Comité a appris que les restrictions en matière de construction et de zonage étaient des obstacles à la mise en chantier de logements abordables. Plusieurs témoins ont souligné les répercussions des pratiques administratives et fiscales des gouvernements (particulièrement des administrations municipales), qui entraînent un tassement de l’offre de logements. À propos de son rapport sur le logement dans la région élargie du Golden Horseshoe, Kenneth Green, directeur principal, Étude des ressources naturelles, à l’Institut Fraser, a expliqué comment le coût d’obtention des permis de construire, les retards dus aux changements de zonage et à l’attente des permis, ainsi que les difficultés posées par les conseils municipaux et les groupes communautaires ont entraîné une diminution des mises en chantier de logements et contribué à faire monter les loyers et les prix des habitations[293]. L’offre de logements a aussi subi les contrecoups de l’opposition des communautés aux ensembles résidentiels à forte densité et à revenus mixtes, résistance qui constitue, selon un témoin, un obstacle beaucoup plus important que les règlements municipaux à la construction de certains types de logements[294].

Le Comité a été informé de travaux de recherche sur les conséquences des règlements municipaux et des restrictions visant l’utilisation des terrains, notamment sur le prix des habitations. Il y a eu des recherches sur les villes américaines les plus riches et les distorsions économiques sur les marchés de l’emploi locaux, régionaux et national. Les logements très chers agissent comme un frein sur la mobilité de la main-d’œuvre, car le manque de logements abordables empêche les travailleurs moins qualifiés de saisir des occasions d’emplois mieux rémunérés, soit parce qu’ils n’ont pas les moyens d’aller s’établir dans des villes riches, en raison du coût élevé des logements, soit parce qu’ils sont exclus de ces secteurs parce que les logements y deviennent inabordables. Cela provoque un accroissement des inégalités de revenus entre les régions, et empêche les régions pauvres de combler l’écart économique qui les sépare des régions riches. Cette tendance a pris de l’ampleur avec l’imposition croissante de règlements et de restrictions sur l’usage des terrains dans les villes riches, ce qui a nui au développement immobilier[295]. Les représentants de la SCHL ont dit toutefois au Comité qu’ils manquaient de données pour déterminer jusqu’à quel point les restrictions appliquées influent sur le coût du logement au Canada[296].

Le Comité a appris que l’application de la taxe sur les produits et services (TPS) à la construction de logements locatifs a aussi des effets négatifs sur l’abordabilité des habitations, parce qu’elle représente un fardeau financier pour ceux qui construisent des coopératives[297]. Des témoins ont expliqué que les promoteurs de logements locatifs paient la TPS sur les produits et services utilisés durant la construction et répercutent ces coûts sur le prix du loyer, ce qui entraîne une augmentation des loyers et dissuade les promoteurs de construire des logements locatifs[298].

Plusieurs témoins ont rappelé au Comité qu’il convient de s’occuper des besoins impérieux en matière de logement de beaucoup de Canadiens ayant un revenu faible à moyen, compte tenu de l’augmentation rapide des prix des logements dans plusieurs grandes villes, comme Vancouver et Toronto. Thom Armstrong, directeur général de la Co-operative Housing Federation of British Columbia, a parlé du décalage entre le marché de l’habitation et le revenu des ménages. Il a dit qu’à Vancouver, de 2001 à 2014, la valeur des maisons a bondi de 211 %, tandis que les salaires n’ont augmenté que de 36 %. Qui plus est, ces trois dernières années, les loyers ont grimpé de 11 %, alors que le salaire médian des locataires n’a progressé que de 6,5 %.

Enfin, le coût des terrains explique en grande partie l’augmentation du prix des logements dans beaucoup de collectivités. Un témoin a fait remarquer que si les terrains fédéraux excédentaires cédés pour le développement immobilier abordable étaient mis dans une fiducie foncière communautaire, le coût des logements diminuerait de 20 à 40 %[299].

2.   Conséquences : Besoins actuels en matière de logement

Les témoins ont parlé à maintes reprises du besoin urgent de logements abordables et de logements sociaux au Canada, ainsi que des conséquences négatives sur les personnes, les familles et le bien-être économique et social des collectivités, des lacunes et des distorsions actuelles dans le secteur de l’habitation. Le Comité a appris que les ménages vivant dans l’extrême pauvreté et les plus susceptibles de se retrouver sans abri occupent des logements locatifs. Au Canada, 1,6 million de ménages dépensent plus de 30 % de leurs revenus dans le loyer et, pour 850 000 d’entre eux, c’est plus de 50 %[300]. En Colombie‑Britannique, près d’un quart des locataires consacrent plus de la moitié de leurs revenus au logement[301]. À l’échelle du pays, c’est un locataire sur 10 qui dépense 80 % de ses revenus pour se loger[302].

La pénurie de logements abordables préoccupe de nombreux témoins, qui ont informé le Comité des longues listes d’attente dans la plupart des grandes villes. En Ontario seulement, on aurait besoin d’environ 10 000 nouveaux logements locatifs par an pour répondre à la demande, alors qu’il ne se construit en moyenne que 3 200 logements locatifs annuellement depuis 20 ans[303]. L’offre de logements dans les coopératives d’habitation a aussi fortement diminué, n’y a eu aucun nouveau projet du genre à Toronto ces 10 dernières années[304].

Des témoins ont rappelé au Comité que le manque de logements abordables n’affecte pas que les individus et les familles, mais a aussi des ramifications sur la santé économique des collectivités dans leur ensemble. Pamela McConnell, adjointe au maire de Toronto, a affirmé que dans sa ville, le nombre insuffisant de logements abordables, qu’ils soient locatifs ou pour propriétaires-occupants, nuit à l’économie de la ville et à sa capacité d’attirer de nouvelles entreprises et des investissements[305]. Le Comité a appris que c’est aussi un problème dans des municipalités de moindre importance, comme Fort St. John, en Colombie‑Britannique, dont la prospérité a entraîné une hausse du coût de la vie et dissuade travailleurs et entreprises d’aller s’installer dans la ville, alors qu’elle en a pourtant grand besoin[306].

a.   Besoins des Autochtones en matière de logement

Il y a de nombreux et grands défis à relever pour répondre aux besoins en matière de logement dans les collectivités autochtones et nordiques. Des témoins ont expliqué que les Autochtones représentent également une population vulnérable dans les centres urbains; en effet, ils sont particulièrement exposés à l’itinérance et susceptibles d’avoir des besoins impérieux en matière de logement et de vivre dans des habitations insalubres. Un Autochtone sur 15 vivant en zone urbaine connaîtra l’itinérance, alors que le ratio est d’environ 1 sur 128 chez les non-Autochtones. Aussi, selon ce qu’a appris le Comité, en 2011, 22 % des ménages autochtones à l’extérieur des réserves vivaient dans des logements décrépits[307].

Le coût élevé du logement a de multiples répercussions sur les Autochtones. Le Comité a été informé que cette population, en plus de subir les conséquences des coûts élevés du logement, qui aggravent les problèmes d’insécurité alimentaire et de logements surpeuplés, connaît une croissance démographique de loin supérieure à celle des Canadiens non autochtones, ce qui contribue aussi au surpeuplement des habitations.

Comme les loyers des logements sociaux destinés aux Autochtones sont pour la plupart indexés sur le revenu et que les accords d’exploitation arriveront à échéance au cours des prochaines années, les fournisseurs de logements pour les Autochtones seront plus touchés que d’autre[308].

La dépendance à l’égard des logements locatifs tient en grande partie aux obstacles à l’accession à la propriété dans le Nord, comme le manque de services bancaires dans beaucoup de collectivités nordiques et le fait que les Inuits à faible revenu n’ont pas accès au crédit[309]. Des témoins ont également expliqué au Comité en quoi les restrictions imposées sur la propriété des terres créent des barrières supplémentaires qui nuisent au bon fonctionnement du système d’habitation dans les réserves des Premières Nations, puisque la Loi sur les Indiens ne prévoit pas de régime foncier permettant l’accession à la propriété individuelle ou le développement d’entreprises[310].

Il existe des difficultés propres aux Inuits pour ce qui est de l’accès à un logement convenable. Un témoin a rappelé au Comité que selon des données de Statistique Canada, c’est dans la région du Nunavik, au Québec, que le problème des logements surpeuplés est le plus criant au Canada[311]. D’après l’Office municipal d’habitation Kativik, qui administre les logements au Nunavik, les ménages sur la liste d’attente pour un logement attendent depuis trois à huit ans. Et la situation empire à cause du taux de natalité élevé, qui a augmenté de 11,8 % entre 2006 et 2011, ce qui représente plus du double par rapport au reste de la population de la province[312].

La grave pénurie de logements a des conséquences sur les personnes, les familles, les aînés et la vie économique des collectivités de la région. Le surpeuplement des habitations a aussi d’importantes répercussions sur la santé. Selon ce qu’a appris le Comité, depuis 2000, à cause des cas de tuberculose en augmentation constante dans la région, le système de soins de santé est surchargé. Plus de la moitié des enfants du Nunavik vivent dans des logements surpeuplés, de sorte que la région accuse l’un des taux d’hospitalisation pour maladies infectieuses parmi les plus élevés au Québec pour les enfants de moins de deux ans. Aussi, des témoins ont informé le Comité qu’il y a également des conséquences sur la santé mentale des gens, puisque cette situation est propice aux dépressions, aux problèmes de manque de sommeil et aux conflits familiaux[313].

Il y a également des conséquences économiques et sociales préoccupantes pour ces collectivités. En effet, le Comité a appris que lorsque de jeunes Inuits déménagent dans le sud pour y étudier ou travailler, ils ont de la difficulté à revenir dans leur communauté ensuite, faute de logements disponibles. Cela a des effets néfastes sur les entreprises de la région, puisqu’elles ne peuvent mettre à profit la formation et l’expérience qu’ont acquises ces jeunes[314].

Les adultes du Nunavik qui déménagent dans le sud pour échapper à ces pressions, mais qui manquent de soutien ou se retrouvent sans emploi, « font augmenter la taille de la population de sans‑abri de [Montréal][315] ». Ce problème a été évoqué également par d’autres témoins qui ont décrit la situation d’Autochtones du Manitoba qui, lorsqu’ils quittent leurs logements insalubres, dans les réserves éloignées, pour aller s’établir à Winnipeg, se rendent compte qu’il est tout aussi difficile de trouver des logements abordables convenables. Du coup, beaucoup d’entre eux se retrouvent à la rue, car ils ne savent pas trop vers qui se tourner dans les réseaux de soutien des centres urbains[316].

Des témoins ont dit au Comité que les piètres conditions de logement affectent aussi les aînés vivant dans la région, puisque ceux-ci doivent partager leur maison avec des membres de plusieurs générations, et ils subissent souvent des pressions pour soutenir financièrement la famille élargie, une situation qui peut mener à de la maltraitance[317].

Il appert aussi que les logements fournis ne sont souvent pas adaptés à la culture, car les collectivités autochtones n’ont pas eu leur mot à dire dans les décisions. Selon un témoin, les besoins multiples, uniques et impérieux des Autochtones en matière de logement nécessitent l’instauration d’une stratégie distincte :

Selon nous, il est indispensable d’apprendre des erreurs du passé, où on a eu un développement du logement communautaire, du logement social et du logement en général qui n’était pas bien pensé, bien conçu ou bien compris des gens de la communauté. Il ne faut plus reproduire ces erreurs. Il faut que les gens des communautés elles-mêmes contrôlent le processus […]

Il faut qu’il y ait une stratégie distincte parce qu’il y a une situation distincte sur le plan des droits nationaux. Les statistiques le démontrent. Nous avons un régime à deux vitesses, et il est important que les communautés autochtones, dont les communautés inuites, puissent avoir des moyens pour faire du rattrapage et obtenir à leur tour ce que l’ensemble de la population a eu auparavant[318].

Le Comité a été informé que les logements construits actuellement dans le Nord pour les Inuits ne tiennent pas compte des besoins liés à la culture et au mode de vie des communautés. Afin de limiter les coûts pour les municipalités, les maisons bâties jusqu’à présent sont proches les unes des autres, ce qui crée des quartiers densément peuplés. Les résidents s’en sont plaints, car ils ont le sentiment de s’être détournés de leur territoire et éloignés de la nature[319]. Aucun espace n’est prévu, dans les logements actuels, pour la transformation des produits de la chasse et de la pêche et l’entreposage des armes de chasse.

Selon ce qu’a appris le Comité, les gouvernements n’ont pas adapté la construction des logements dans le Nord aux effets des changements climatiques. Un témoin a décrit les conséquences des méthodes de construction appliquées jusqu’à présent :

Le pergélisol est la couche qui est censée être gelée en permanence, mais les sols bougent. Il semble que le réchauffement climatique provoque cette fonte. Dans ces conditions, les maisons, qui sont construites sur pilotis, sont beaucoup plus instables. On construit un pad, comportant plusieurs couches de diverses matières, notamment du sable et de la roche, et on bâtit les maisons là-dessus. Auparavant, les maisons ne bougeaient pas beaucoup, mais on remarque maintenant que des maisons neuves ont déjà bougé. En effet, la structure de maisons qui n’ont que deux ans a déjà bougé. C’est visible de l’intérieur[320].

Des témoins ont expliqué au Comité que, au Nunavik, le gouvernement fédéral a financé la construction et le gouvernement provincial la gestion, l’entretien et les rénovations des habitations. Ils ont demandé que les deux ordres de gouvernement établissent des ententes à long terme qui permettraient aux collectivités de faire une planification plus efficace et de réduire les coûts de rénovation, de construction et d’achat des matériaux[321]. D’après certains témoins, le fait que la région ait conclu des ententes d’une année avec les gouvernements et que les cycles de financement soient courts ne permet pas de répondre convenablement aux problèmes particuliers de construction dans le Nord :

Cela fait partie du problème parce que nous ne pouvons pas nous procurer tous les matériaux pour construire une maison des années à l’avance et que nous devons attendre que le niveau des glaces permette le transport maritime.

Les matériaux sont acheminés par bateau, mais pour ce faire, il faut attendre que les glaces coulent. On peut alors commencer la construction.

Si nous étions en mesure de prévoir des ententes à plus long terme, il y aurait moyen d’économiser. En effet, nous pourrions acheter les matériaux d’avance et commencer la construction plus tôt, sans avoir à attendre l’arrivée des matériaux à la fin de juin ou en juillet. Cela permettrait également de procéder à la construction.

La fonte du pergélisol constitue un problème […] Si on n’a la confirmation du budget qu’un an à l’avance, on n’a pas suffisamment de temps pour construire les pads, les faire solidifier durant l’hiver et procéder à la construction par la suite. Par conséquent, lorsqu’on construit sur les pads, les maisons bougent sur le sol. À l’intérieur, les structures se brisent un peu, ce qui nécessite des rénovations et implique nécessairement des coûts[322].

Des témoins ont demandé que soient adoptées des mesures pour développer la capacité des collectivités à avoir un droit de regard sur les questions de logement au chapitre de la planification, de la conception, des décisions et de la gestion, et que le gouvernement fédéral offre de la formation dans le domaine de la construction et de l’entretien des logements. Des collectivités du Nunavik participent actuellement à une étude de l’Université Laval visant à élaborer un concept d’habitation adapté au mode de vie nordique. On y a bâti certains modèles de maisons et on commence à adapter plusieurs habitations déjà construites. Ces témoins ont précisé que ces changements ne feront pas nécessairement augmenter les coûts de construction, mais rendront les logements plus fonctionnels et adaptés aux besoins des membres de la communauté[323].

b.   Besoins des aînés en matière de logement

Selon ce qu’a appris le Comité, beaucoup des facteurs de risque inhérents à la pauvreté chez les personnes âgées tiennent au manque de logements abordables, un problème particulièrement criant dans les grandes villes canadiennes. La prévalence des problèmes de pauvreté des aînés liés à la pénurie de logements abordables augmentera avec le vieillissement de la population. Il a été rappelé au Comité que le Canada compte actuellement plus de cinq millions de personnes de plus de 65 ans, et que ce nombre va doubler d’ici 2036. John Brown, professeur à l’Université de Calgary, a attiré l’attention du Comité sur un rapport publié en 2015 par la Fédération canadienne des municipalités qui dit que 23,4 % des ménages canadiens ayant à leur tête des personnes âgées sont confrontés à des problèmes d’abordabilité des logements, et que 48,1 % des locataires âgées vivent dans des logements au-dessus de leurs moyens[324].

Des témoins ont expliqué que les besoins en matière de logement des aînés diffèrent de ceux d’autres groupes vulnérables. Les personnes âgées qui souhaitent continuer de vivre dans leur logement doivent souvent y réaliser des travaux pour le rendre plus accessible, ce qui rend le logement moins abordable, à cause des coûts afférents, et peut compromettre la valeur de revente de la propriété à long terme[325]. De tels travaux sont souvent impossibles à faire dans des logements locatifs. Et les personnes qui ne peuvent adapter leur habitation à leurs besoins déménagent dans des établissements de soins de longue durée ou se retrouvent à l’hôpital, ce qui occasionne des coûts supplémentaires pour elles et les gouvernements. Avec les risques accrus d’isolement, de démence, de dépression et d’anxiété qui pèsent sur beaucoup de personnes âgées, les refuges accueillent une proportion importante d’aînés, qui peut aller jusqu’à 10 % de l’ensemble de leur clientèle dans certains cas[326].

Le Comité a appris que de plus en plus d’Aînés inuits déménagent à Ottawa ou dans d’autres villes du Sud à cause du manque de résidences avec services ou d’établissements de soins de longue durée dans leur collectivité. Cela crée d’autres difficultés, car ces Aînés s’éloignent de leur famille et perdent les liens avec leur communauté d’origine, et les établissements de soins du sud n’offrent pas de soins en Inuktitut et ne servent pas « la nourriture du pays[327] ».

3.   Le sans‑abrisme et Logement d’abord

a.   Logement d’abord

Le Comité s’est fait répéter que le modèle Logement d’abord, qui vise à fournir aux sans‑abri chroniques non seulement un logement, mais aussi des services complets à l’appui des personnes souffrant de toxicomanie ou de troubles de santé mentale, profitait aux collectivités et constituait un excellent modèle. Entre autres, les témoins appuyaient résolument la décision du gouvernement de prolonger de trois à cinq ans le cycle de financement, les collectivités pouvant maintenant établir des plans à plus long terme[328].

Qualifiée de « ville ayant réglé le problème de l’itinérance », Medicine Hat offre la meilleure preuve de la réussite de Logement d’abord. Son maire, Ted Clugston, a expliqué au Comité comment les dirigeants locaux ont appliqué le modèle Logement d’abord pour éliminer l’itinérance dans leur communauté. Il a précisé que le modèle avait été adapté afin d’offrir un large éventail de services de soutien en fonction des besoins individuels, et non seulement des services de soins de santé mentale et de traitement de la toxicomanie, ce qui explique en partie les excellents résultats obtenus. De plus, la municipalité est propriétaire d’une entreprise de développement immobilier et d’un grand nombre de terrains. Elle donne à The Medicine Hat Community Housing Society des terres où construire des unités de logement abordable.

Le maire a toutefois expliqué au Comité que la situation à Medicine Hat est très particulière et qu’il pourrait être difficile de reproduire ce modèle et les résultats obtenus dans d’autres collectivités. Par exemple, la municipalité est propriétaire de ses propres services publics, notamment d’une société pétrolière, d’une société de distribution du gaz et d’une entreprise de production d’électricité, et peut donc offrir à ses citoyens et aux entreprises les tarifs de services publics parmi les plus bas au Canada. Le maire a également expliqué que contrairement à d’autres collectivités, la municipalité n’a pas eu à faire face au syndrome « pas dans ma cour ». Il attribue cette absence d’opposition au fait que les logements abordables construits ressemblent aux logements locatifs ordinaires. De plus, en l’absence d’opposition, les projets de développement n’ont pas été retardés par des appels[329].

b.   Lacunes de Logement d’abord et des services de refuge

Plusieurs témoins ont attiré l’attention du Comité sur ce qu’ils perçoivent comme étant les lacunes du modèle Logement d’abord. Malgré les témoignages positifs de nombreux témoins, le Comité a également entendu que le modèle n’était pas assez souple et que sa mise en œuvre avait eu pour effet de détourner des fonds qui auraient pu servir à répondre à d’autres besoins, par exemple ceux des refuges, des jeunes sans-abri ou des femmes sans abri. On estime que jusqu’à 20 % des sans-abri ne profitent aucunement de Logement d’abord[330].

Dirigés en grande partie par des bénévoles, les refuges visités par le Comité et ceux qui lui ont été décrits fonctionnent au maximum de leur capacité toutes les nuits et fournissent souvent pendant la journée des repas à une clientèle plus nombreuse incluant des personnes et des familles à faible revenu. Ces refuges reçoivent des fonds des gouvernements provinciaux, mais n’ont droit à aucun financement au titre de la SPLI. Ils doivent consacrer d’importantes ressources afin de recueillir régulièrement des fonds dans la collectivité pour continuer à offrir les services de base[331].

Selon certains témoins, le gouvernement fédéral devrait assouplir la définition de « refuge » afin d’accorder des fonds aux centres qui servent de résidences à long terme aux personnes qui n’ont pas droit aux logements de transition ou qui ne réussissent pas à s’y installer ou encore en l’absence de logement de transition dans la collectivité[332].

Le Comité a également appris que les membres de la communauté Lesbiennes, gays, bisexuels, Trans et Queer (LGBTQ) font face à des difficultés particulières dans leur lutte contre la pauvreté et le sans-abrisme. Un grand nombre de femmes transgenres se voient refuser l’accès à des refuges pour femmes, et ce risque se pose aussi pour les jeunes transgenres en raison de leur identité sexuelle[333].

Étant donné que le modèle Logement d’abord accorde la priorité aux sans‑abri chroniques, les personnes sans abri sont négligées selon plusieurs témoins. Le Comité a appris que la mise en œuvre du modèle avait déstabilisé le réseau d’aide aux femmes sans abri à Hamilton en Ontario, car un grand nombre de ces femmes ne répondent pas à la définition de « sans-abri chronique » ou de « sans-abri épisodique[334] ». L’accent mis sur le modèle a entraîné une réduction de financement, et on a été obligé de mettre fin, à Hamilton, à un programme de logement transitoire offrant 20 lits à des femmes célibataires et 24 lits à des femmes ayant des enfants[335].

Par ailleurs, le Comité a entendu que le modèle ne permet pas de fournir des services de soutien continus et adéquats aux personnes qui ont des besoins autres que ceux liés à la santé mentale et à la toxicomanie. Par exemple, un témoin a fait remarquer que pas moins de 18 % des clients d’un refuge pour hommes à Toronto souffraient d’une déficience développementale et ne répondaient donc pas aux critères de Logement d’abord[336].

Le modèle Logement d’abord ne permet pas de combattre l’itinérance chez les jeunes. Le Comité a appris que le gouvernement avait cessé d’accorder des fonds aux refuges pour jeunes par suite de sa décision, en 2014, de concentrer les ressources de la SPLI sur le modèle Logement d’abord. Dans le Lower Mainland en C.‑B., qui compte de deux à trois millions d’habitants, il y a seulement 20 « lits à attentes minimales » pour les jeunes. Les quelques refuges pour jeunes en place dans cette province peuvent accueillir seulement cinq jeunes à la fois et comptent seulement un lit d’urgence[337]. Le Comité a aussi appris que ces centres peuvent accueillir les jeunes pendant sept jours seulement, et qu’au bout de cette période, les jeunes doivent retourner vivre dans un foyer souvent abusif ou dans les rues.

John Harvey, de la Covenant House à Vancouver, a décrit l’ampleur du problème. Chaque année, ce centre offre à quelque 1 300 jeunes de 16 à 24 ans un plein éventail de services, y compris des services d’intervention directe et de porte ouverte, des lits à court terme réservés aux personnes en crise et du logement de transition. Il fournit également des services de gestion de cas en santé mentale et en toxicomanie, des services d’évaluation clinique et d’aiguillage, des services de préparation à la vie active, des services d’éducation, et du soutien au logement et à l’emploi. En outre, 30 % des clients ont des problèmes de santé mentale graves, et 60 % des femmes ont un diagnostic de troubles de santé mentale. On estime que 40 % des jeunes sans-abri sont passés par des organismes de protection de la jeunesse et que plus de 50 % n’ont pas terminé leurs études secondaires.Plus de 90 % du financement de la Covenant House provient du secteur privé, et le nombre de places est limité, ce qui a obligé l’organisation à refuser 314 jeunes l’an dernier[338]. Comme l’a entendu le Comité, outre le besoin urgent de places dans les refuges, les jeunes ont besoin de logements à long terme où ils peuvent obtenir du soutien et satisfaire leurs besoins en matière d’éducation, de counseling et d’apprentissage des compétences de vie pour les aider dans leur passage à l’âge adulte[339].

D’autres témoins ont signalé que Logement d’abord n’apporte pas de solution au problème des « sans‑abri invisibles », soit les quelque 50 000 personnes qui ne vivent pas dans la rue ou dans des refuges, mais qui sont sans logement sûr, permanent et stable[340]. De plus, d’autres formes de soutien, comme les services de soins de santé, ne sont pas financées dans le modèle de Logement d’abord, et les clients doivent s’organiser eux-mêmes, ce qui est impossible pour un grand nombre d’entre eux[341]. Le Comité a également entendu que le programme était trop inflexible quant à la durée du soutien offert aux personnes, qui est d’au plus de deux ans. Souvent, les personnes toxicomanes et celles souffrant de troubles de santé mentale vivent des revers et ne sont pas complètement prêtes à reprendre pied dans ce délai[342].

Une témoin a également fait observer que l’accent mis sur Logement d’abord, en tant que mesure visant à réduire les coûts engagés par les services sociaux, juridiques et de santé, a également eu pour effet de réduire l’importance accordée par les gouvernements au problème de l’itinérance chez les autres groupes vulnérables :

Aussi géniaux que peuvent être le programme Priorité au logement et l’économie de coûts qui a justifié ces initiatives — nous affirmons que le gars qui nous coûtait 100 000 $ nous en coûte maintenant que 10 000 $ —, un jeune qui ne s’est pas présenté à l’urgence, tout en vivant dans la rue et en s’adonnant à la prostitution pour assurer sa survie ne nous coûte rien, cela signifie que ce jeune extrêmement vulnérable ne constitue pas une priorité maintenant en raison de notre focalisation sur le programme Priorité au logement. Je me permettrais d’ajouter qu’il faut tenir compte des conséquences inattendues dans un tel scénario. Dans le cadre de ma recherche, je me suis entretenue avec de nombreux jeunes qui m’ont dit — désolée pour le ton familier — « Je ne suis pas encore assez mal foutu pour demander de l’aide[343]. »

Des témoins ont attiré l’attention du Comité sur le fardeau de rapports associé à la SPLI. Ils ont fait l’éloge du modèle de gouvernance, selon lequel les fonds passent directement à des conseils consultatifs communautaires, qui sont appuyés par une entité communautaire chargée de gérer l’argent. Ils ont toutefois signalé que ces entités, même si elles comptent des représentants fédéraux, doivent quand même présenter des rapports aux fonctionnaires des ministères à Ottawa[344]. Le Comité a aussi entendu que les règles de Logement d’abord doivent être assouplies davantage pour permettre aux collectivités de reporter les fonds inutilisés au prochain exercice[345].

Enfin, le Comité a entendu plusieurs témoins qui ont parlé du manque de cohérence des indicateurs et de la nécessité, pour le gouvernement fédéral, de diriger d’autres recherches sur le logement et le sans-abrisme[346] et de faciliter l’échange d’information sur les modèles novateurs et les projets pilotes prévus et en cours dans les provinces, les territoires et les collectivités à l’échelle du pays.

C.  Options présentées au Comité

1.   Généralités

a.   Suppléments au logement et loyer fondé sur le revenu

Les témoins ont expliqué au Comité que le gouvernement devrait envisager différentes mesures pour répondre aux besoins complexes et divers en matière de logements sociaux et abordables. Une porte-parole de l’Association canadienne des constructeurs d’habitations a indiqué que la plupart des familles ayant des besoins impérieux en matière de logement sont déjà logées convenablement, mais que leur revenu est insuffisant pour payer à la fois un loyer et l’essentiel. L’Association recommande au gouvernement de verser un supplément au logement transférable directement aux personnes, en ciblant d’abord les gens qui sont le plus dans le besoin et en l’étendant graduellement à d’autres au besoin. Selon une analyse réalisée par l’Association, cette mesure permettrait de secourir 800 000 personnes ayant des besoins impérieux en matière de logement. L’Association estime qu’il s’agit d’un moyen efficace pour le gouvernement de permettre l’accès au logement locatif au taux du marché, de maintenir les locataires dans ce système et de libérer les logements sociaux pour ceux qui ont des besoins criants. Les représentants de cet organisme ont indiqué au Comité que cette solution a pour avantages de permettre aux gens d’être autonomes et de faire des choix, d’améliorer la mobilité de la main-d’œuvre et de promouvoir la croissance de quartiers habités par des gens de différents revenus[347].

Plusieurs provinces offrent actuellement des prestations de logement transférables. Un témoin a cependant fait remarquer qu’un grand nombre de personnes ou de couples à faible revenu n’y ont pas droit. Les programmes de ce genre s’adressent à des groupes précis, par exemple les personnes handicapées, les victimes de violence familiale, les personnes âgées et les familles avec des enfants, excluant souvent les personnes seules et les couples vivant dans l’extrême pauvreté, qui n’ont ni droit à la prestation de logement ni accès au logement social en raison des longues listes d’attente[348].

D’autres témoins ont mentionné des preuves montrant que les prestations de logement transférables, si elles sont bien conçues, ne font pas gonfler le prix des loyers et sont rentables[349]. Le Comité a appris que l’Ontario mène actuellement un projet pilote, offrant pendant deux ans des prestations de logement aux victimes de violence familiale. Ces prestations peuvent être particulièrement utiles lorsque la personne a besoin rapidement d’une aide et connaît des difficultés financières à court terme[350]. Les témoins ont cependant fait la mise en garde suivante : toute politique sur les prestations au logement doit faire en sorte d’éviter que les locataires de logements sociaux paient un loyer plus élevé si la prestation vient remplacer d’autres subventions, comme les subventions de loyer fondé sur le revenu[351]. Le Comité a entendu que les prestations au logement sont une mesure, parmi tant d’autres, pouvant prévenir le sans‑abrisme[352].

Selon les témoins, les indemnités locatives, qui sont rattachées à des logements précis, sont un autre moyen de répondre en partie aux besoins en matière de logements abordables lorsque les marchés du logement sont volatils. Bien que considérées comme efficaces, ces indemnités sont difficiles à maintenir dans les régions où les coûts d’habitation augmentent rapidement. Alan Whittle, directeur des relations communautaires et de la planification à Good Shepherd, a informé le Comité que son organisation avait collaboré pendant des années avec des propriétaires du secteur privé de Toronto et de Hamilton afin d’offrir 435 logements abordables à des clients recevant une indemnité locative, mais que certains propriétaires décident maintenant de mettre fin à ces partenariats et de demander un loyer plus élevé pour tirer de meilleurs revenus, ce qui a pour effet de réduire encore plus le nombre limité de logements subventionnés dans la région[353].

D’autres témoins ont indiqué que le gouvernement devrait songer à mettre en place un programme pour subventionner le développement de logements à loyer fondé sur le revenu dans l’ensemble du pays[354]. Ce programme pourrait être financé en partie par les recettes de la SCHL et être mené en partenariat avec les provinces et les territoires[355]. Il pourrait prendre différentes formes : loyers indexés sur le revenu (forme traditionnelle), indemnités locatives versées à la personne, indemnités locatives pour certains appartements dans des immeubles à logements mixtes et des coopératives de logement. Les témoins ont toutefois encouragé le Comité à recommander une approche de loyer indexé sur le revenu familial[356].

Plusieurs témoins ont recommandé l’approche consistant à verser une forme de supplément au loyer, lequel pourrait être rattaché à des logements abordables, comme les coopératives, pour préserver les parcs de logements abordables existants. C’est ce que l’on a fait à Saint John, où le gouvernement provincial a conclu des ententes de supplément au loyer pour 10 logements par année pour une période de deux ans. Cette mesure a d’ailleurs permis d’aider la communauté[357]. Les témoins ont souligné que des suppléments au loyer sont nécessaires dans d’autres collectivités où les coûts des logements sont élevés. La mairesse de Maple Ridge a déclaré qu’un programme à long terme de supplément au loyer devait être mis en place pour régler les problèmes du marché locatif dans Lower Mainland en C.-B.[358], et que des fonds suffisants devaient être accordés à cette fin.

b.   Besoins en matière de logements sociaux et abordables

De nombreux témoins ont exhorté le gouvernement à donner suite rapidement aux engagements touchant le logement abordable prévus dans le budget de 2016 et à fournir un financement à long terme pour le logement social et abordable. Ils ont aussi demandé qu’un financement adéquat soit accordé pour réparer et entretenir les logements sociaux et abordables existants. Ils ont également répété que le gouvernement doit consulter des personnes ayant fait l’expérience de ces logements au moment d’élaborer les plans et politiques visant à accroître le nombre de logements sociaux et abordables[359].

Plusieurs témoins ont demandé que certains types de logements sociaux et abordables soient protégés et que leur nombre soit augmenté. Plus précisément, il faudrait réinvestir dans le renouvellement des coopératives d'habitation existantes et en financer de nouvelles dans des villes comme Toronto et Vancouver, aux prises avec une pénurie importante de logements abordables[360]. Les témoins ont proposé plusieurs options de financement. Par exemple, le gouvernement fédéral pourrait mettre sur pied un fonds de placement, en partenariat avec les collectivités et le secteur privé, afin d’investir dans le développement du logement abordable[361]. Il pourrait aussi créer un office distinct et évolutif pour le financement du logement à long terme, qui permettrait aux petits fournisseurs d’obtenir des prêts garantis par le gouvernement.

Le Comité a entendu que le gouvernement doit non seulement chercher à répondre aux besoins en matière de logement des personnes au revenu le plus faible, mais aussi aux besoins pressants des travailleurs pauvres[362]. Les membres du Comité ont pu constater ce que l’on voulait dire lorsqu’il a visité le Christie Ossington Neighbourhood Centre, un refuge de Toronto conçu pour accueillir aussi des clients qui ont un emploi stable, mais qui ne peuvent pas se payer un logement dans la communauté.

Le Comité s’est fait dire qu’il y avait non seulement un besoin urgent d’élargir le parc de logements sociaux et abordables, mais qu’il fallait aussi des terrains pour construire ces logements. Plusieurs témoins ont donné des exemples de municipalités qui donnent des terrains à des sociétés de logement à but non lucratif ou qui leur donnent plus facilement accès à ceux-ci[363]. Certains ont encouragé le gouvernement fédéral à céder plus de terrains dans le cadre de l’Initiative visant à mettre des biens immobiliers excédentaires fédéraux à la disposition des sans-abri d’EDSC[364] et d’éliminer la TPS sur le logement social et locatif abordable[365]. D’autres ont proposé que des terres fédérales soient mises à la disposition de fiducies foncières communautaires en vue du développement de nouveaux logements[366].

Les témoins ont enfin proposé des options touchant le rôle des intervenants clés à l’appui du développement des logements abordables. Plusieurs ont proposé que la SCHL joue un rôle opérationnel plus actif, en aidant les collectivités rurales et éloignées, y compris les collectivités autochtones, à construire et à réparer des logements abordables, favorisant ainsi la création d’emplois et l’autonomie ainsi que la viabilité des parcs de logements[367]. Un témoin a proposé que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travaillent avec les municipalités et les organismes à but non lucratif afin de créer un secteur du logement à but non lucratif autosuffisant au Canada, qui ne dépend pas des primes à la construction offertes par le gouvernement. Une telle initiative ne remplacerait pas les autres mécanismes visant à accroître le parc de logements abordables, mais permettrait à des organismes à but non lucratif signataires d’un accord d’exploitation à long terme de détenir des capitaux propres dans leurs avoirs financiers et d’utiliser ces capitaux pour mettre en chantier d’autres logements[368].

Les témoins ont rappelé au Comité qu’il n’existe pas de mesure miracle pour répondre de manière adéquate aux besoins à court et à long terme en matière de logements sociaux et abordables, notamment pour la réparation et l’entretien des parcs de logements locatifs et des coopératives de logement, dans l’ensemble des municipalités, peu importe le marché du logement ou le profil de la collectivité. Un témoin a bien résumé le problème et l’importance de s’y attaquer en mettant en place une série de mesures :

Oui, nous avons besoin de construire de nouveaux logements, mais cela prendra du temps. Oui, nous devons faire des réparations, mais cela n’augmentera pas l’offre de logements. Les prestations de logement sont le moyen le plus efficient et le plus important de commencer à aider les Canadiens immédiatement[369].

2.   Concepts novateurs en matière de logement

Tout au long de l’étude, les témoins ont présenté de nouvelles approches pour éliminer les difficultés auxquelles font face les particuliers et les collectivités en matière de logements abordables. Certains modèles sont en cours de développement et méritent d’être surveillés; d’autres, menés à titre de projets pilotes, pourraient être adaptés ou élargis si les résultats sont positifs.

• Adaptation du modèle Logement d’abord : Medicine Hat a adapté Logement d’abord en ne limitant pas les services de soutien aux soins de santé mentale et au traitement de la toxicomanie. Le modèle logement abordable donne accès à d’autres services, au-delà de ceux associés à l’approche Logement d’abord, et à d’autres programmes, comme la banque alimentaire, offrant des services supplémentaires adaptés aux circonstances de la personne et des familles :
• Nous ne nous contentons plus d’offrir des logements abordables; nous offrons aussi un aiguillage vers les ressources locales dont les gens ont besoin pour stabiliser leur existence à tous points de vue. Notre organisation offre maintenant des services de sensibilisation pour aider notre clientèle à régler des problèmes autres que celui du logement[370].
• […] Notre organisme, qui visait uniquement à loger les gens, a commencé à axer ses services sur les gens et non plus sur le logement même. Nous avons alors découvert que nous ne pourrions résoudre les problèmes qui causent réellement la pauvreté qu’en collaborant avec les services dont les gens que nous logeons ont besoin […]
• Nous avons réussi à éliminer l’itinérance telle que nous la définissons pour établir un système qui intervient rapidement quand les gens perdent leur logement. Nous devons maintenant virer vers la prévention. Nous allons maintenir ce modèle et nous concentrer vers l’amont […] pour empêcher les gens de tomber dans des situations désespérées[371].
• Logement pour les personnes âgées : Un autre concept, celui de logement mobile pour les personnes âgées, a été présenté au Comité. John Brown, doyen associé de la Faculté de design de l’environnement à l’Université de Calgary, a décrit le « projet de vieillissement à la maison » de son établissement. M. Brown a expliqué que les problèmes de logement auxquels se butent les personnes âgées ne se limitent pas aux coûts ou à la disponibilité des logements. En effet, la plupart des maisons ne sont pas conçus pour répondre aux besoins en matière de mobilité et de santé des aînés. Les gens hésitent à apporter les modifications nécessaires à leur foyer en raison des coûts des rénovations, de leur incidence sur la valeur de revente et leur courte vie utile. Il est donc rare que des modifications soient apportées dans les logements locatifs, ce qui a une incidence sur les personnes âgées les moins fortunées. Il en résulte une augmentation des coûts des soins formels les familles et pour la société en général.
• Selon M. Brown, le prototype de logement préfabriqué mis au point dans le cadre du projet est modulaire : l’espace intérieur peut être adapté aux besoins médicaux et à la mobilité de chaque occupant. Fabricable en série, le logement, qui est transportable, peut être installé temporairement dans la cour arrière de n’importe quelle maison. Le modèle d’entreprise proposé rendrait ces logements abordables pour les personnes âgées. Par exemple, les parties à un partenariat public-privé seraient propriétaires des logements et les loueraient aux particuliers pour une période donnée. Un premier essai dans la collectivité devrait être réalisé à l’automne 2017.
• Mesures prises par des municipalités : La ville de New Westminster a mis en place une stratégie pour réduire la pauvreté comportant plusieurs mesures liées au logement. Elle a constitué un fonds de réserve pour les logements abordables et affecté deux terrains à des projets de construction de logements abordables. Elle a aussi adopté une politique visant à préserver le parc de logements locatifs pour empêcher les propriétaires de transformer les habitations en copropriétés. Elle a aussi mis en place une politique de relogement et un plan d’action visant à éviter l’expulsion des locataires.
• Par ailleurs, la ville a créé un programme de banque d’aide au loyer en collaboration avec les caisses d’épargne locales, afin de prêter des fonds aux locataires pour qu’ils puissent payer leurs loyers et les services publics à temps et éviter l’expulsion[372]. Cette banque offre aussi aux clients des services d’éducation financière. Des banques semblables d’aide au loyer ont été établies à Vancouver, dans la vallée du Fraser, à Surrey et à Kamloops. Elles sont conçues pour apporter une aide en cas de crises de courte durée, par exemple lorsqu’une personne se retrouve temporairement sans emploi ou fait face à des dépenses non prévues. Elles n’ont pas pour but de verser à long terme un supplément au loyer. La ville de Westminster a examiné une étude portant sur la banque d’aide au loyer de Kamloops, qui révélait que les personnes ayant eu recours au programme étaient encore dans leur logement une année plus tard. Selon cette étude, les banques d’aide au loyer contribuent à réduire les dépenses des propriétaires et des refuges pour les sans-abri, car elles aident à prévenir le sans‑abrisme[373].
• Fiducies foncières communautaires : Vancouver a une fondation de fiducie foncière communautaire qui a 358 logements en construction sur des terrains loués pour 99 ans. Quand ces logements seront prêts, le loyer moyen sera abordable pour les personnes dont le revenu est égal à 70 % du revenu médian, et un de ces logements sur cinq ira à des personnes se trouvant dans le quintile du plus faible revenu de la population locale. Ces logements seront abordables à perpétuité en raison de la structure à but non lucratif de la fondation. Une fois ces logements loués, le coût continu pour les gouvernements en subventions au logement sera nul. Des projets semblables sont envisagés à Surrey, à North Cowichan et à Vancouver. Le gouvernement pourrait utiliser ce modèle pour les terrains transférés à des collectivités dans le cadre de l’Initiative visant à mettre des biens immobiliers excédentaires fédéraux à la disposition des sans-abri. Si les terres étaient transférées à une fiducie foncière communautaire, les logements construits seraient alors abordables à perpétuité[374].
• Fonds de placement pour les groupes communautaires : La Cooperative Housing Federation of British Columbia a suggéré que, de concert avec les collectivités et le secteur privé, la SCHL crée un fonds de placement à court et à long terme et un fonds de financement, auxquels pourraient accéder les groupes communautaires qui sont manifestement en mesure de mener à bien des projets d’habitation et qui peuvent contribuer des terrains à cette fin, éliminant ainsi les risques pour les partenaires investisseurs privés[375]. L’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine a d’ailleurs formulé une recommandation semblable, à savoir que le gouvernement fédéral devrait créer un office distinct et évolutif de financement du logement afin de pouvoir consentir des prêts aux petits fournisseurs. Un tel office doit pouvoir mener des activités à long terme pour réduire les risques et offrir un meilleur taux que les banques commerciales. Les prêts seraient garantis par le gouvernement fédéral, peut-être la SCHL[376].
• Réserves foncières : Le Comité a été informé d’une étude sur le recours aux réserves foncières dans les municipalités en difficulté aux États‑Unis et des raisons pour lesquelles ce modèle pourrait intéresser certaines collectivités. Les réserves foncières sont essentiellement des organisations sans but lucratif qui acquièrent des terrains (achats et dons) et qui, dans certains cas, sont autorisées à exproprier des terrains en cas de défaut de paiement des taxes foncières. Un témoin, Jody Kliffer, a décrit l’étude qu’il a réalisée à ce sujet, expliquant comment les réserves peuvent contribuer à rétablir l’intégrité et la fierté communautaires dans les quartiers en déclin et les fins visées. Donnant les exemples de Detroit et de Flint, au Michigan, il a expliqué que les réserves sont généralement des organismes quasi gouvernementaux à but non lucratif qui examinent les propriétés immobilières négligées ou abandonnées de la ville et essaient de leur attribuer une valeur. Souvent, ces organisations se procurent les terrains (achat, don et expropriation). Les réserves entretiennent les terrains en créant des espaces verts à la place des immeubles irréparables qui sont démolis. Elles revalorisent les terrains et les propriétés acquises, qui peuvent servir au développement de logements abordables.
• Les taxes qui souvent se sont accumulées pendant des années et l’ambiguïté entourant les titres fonciers sont des obstacles empêchant d’autres groupes d’acheter des propriétés délabrées. Or, plusieurs réserves foncières américaines ont le pouvoir d’éliminer ces taxes et d’établir les titres fonciers. Elles peuvent aussi accélérer le processus de forclusion, de sorte que l’immeuble en question n’atteint pas un état critique de déclin. Les réserves foncières offrent de nombreux avantages : stabilisation du déclin des collectivités, nouvelles recettes fiscales pour les collectivités, quartiers plus sécuritaires, préservation de vieux immeubles, parc de logements plus abordables, espaces verts et potagers communautaires.
• Approvisionnement social : L’entreprise sociale et le développement social sont des concepts connus. Le Comité a voulu savoir comment une entreprise sociale avait établi son modèle d’affaires de manière à travailler de concert avec l’office de logement social de la province, ce qui lui a permis de créer des emplois pour des résidents à faible revenu et de contenir les coûts des logements sociaux. BUILD Inc. (Building Urban Industries for Local Development) a été constitué en organisme sans but lucratif dans le but de protéger les logements à prix modique et de réduire la pauvreté à Winnipeg. En 2008, BUILD a commencé à appliquer un modèle d’entreprise sociale, ayant recours à un modèle d’affaires pour atteindre des objectifs sociaux. L’organisme a embauché des personnes à faible revenu de la communauté et fournit des services de rénovations éconoénergétiques pour Hydro Manitoba. Il offre maintenant aussi des services d’amélioration du rendement énergétique et d’entretien et de rénovation des logements à Logement Manitoba, le principal fournisseur de logement social de la province. Logement Manitoba a commencé récemment à ajouter des clauses sur les avantages sociaux dans ses appels d’offres visant la construction d’immobilisations, obligeant les soumissionnaires choisis à retenir les services d’une entreprise sociale pour un certain pourcentage de l’ensemble des travaux. Pour satisfaire ces exigences, les entrepreneurs peuvent accorder en sous-traitance certaines parties du projet à une entreprise sociale ou encore embaucher des employés du bassin de diplômés. BUILD a adapté et reproduit son modèle, dans le cadre d’activités de mentorat ou de partenariats avec d’autres entreprises sociales à Winnipeg, à Toronto, et à Saint John’s (Terre-Neuve-et-Labrador). De plus, BUILD a cofondé, avec l’Assemblée des chefs du Manitoba et de Green Communities Canada, Aki Energy, qui mène des projets géothermiques dans les réserves des Premières Nations[377].