Introduction

D’un océan à l’autre, le Canada connaît un déficit infrastructurel qui, selon les estimations, serait de l’ordre de 50 à 570 milliards de dollars[1]. Les lacunes infrastructurelles sont les plus criantes dans le Nord et dans les collectivités éloignées ou autochtones[2]. Elles entravent considérablement le développement socioéconomique et, en étant « en soi un obstacle à la construction de nouvelles infrastructures », contribuent à « un cycle de sous‑développement dans le Nord[3] ».

Conscient de cette situation, le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes (le Comité) a décidé le 24 septembre 2018 d’entreprendre une étude sur les projets d’infrastructure nordique essentiels et les stratégies régionales en matière d’infrastructure dans le Nord du Canada[4]. Le Comité était particulièrement intéressé par les routes, les chemins de fer, les ponts, les aéroports, les ports, l’infrastructure énergétique, le logement, les télécommunications et toute autre composante d’une stratégie d’infrastructure régionale plus vaste. Les mots « le Nord du Canada » devaient s’entendre des régions visées par le Cadre stratégique pour l’Arctique annoncé par le gouvernement du Canada : le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut, Inuit Nunangat[5], le Nunatsiavut, le Nunavik et le Nord du Manitoba. Dans le présent rapport, les termes « Nord » et « Arctique » sont utilisés de manière interchangeable pour désigner ces régions.

Au cours de son étude, le Comité a tenu huit audiences publiques et entendu 51 témoins, y compris des représentants de collectivités du Nord, d’associations autochtones, de services publics et d’entreprises privées actives dans le Nord. Six mémoires écrits ont également été reçus. Le Comité remercie sincèrement tous les particuliers et groupes qui ont participé à cette étude, faisant part de leurs connaissances et proposant des solutions concrètes pour relever les défis du développement et de l’entretien de l’infrastructure dans le Nord.

Il est à noter, toutefois, que cette brève étude n’a pu donner une idée exhaustive d’une question aussi complexe. Le Comité reconnaît que ce rapport ne touche que la pointe de l’iceberg et qu’il reste beaucoup à faire.

Contexte

Les caractéristiques particulières de l’Arctique

L’Arctique présente des caractéristiques qui lui sont propres et, de même, les défis et les possibilités qu’y rencontre sa population sont différents de ceux qu’on trouve ailleurs au pays. Les facteurs environnementaux — rudesse du climat, difficulté du terrain — limitent la durée de la saison de la construction et du transport des matériaux, ce qui ne facilite guère le développement et l’entretien de l’infrastructure dans le Nord. De fait, la conception de cette infrastructure doit composer avec la présence de pergélisol, de neige et de glace.

Par ailleurs, les collectivités de l’Arctique sont relativement éloignées et isolées, tant par rapport au Sud que les unes par rapport aux autres. Selon des représentants du gouvernement, « [i]l y a environ 200 000 habitants dans ce que nous appelons l’Arctique[6] ». C’est dire que moins de 1 % de la population totale du pays habite l’Arctique, une région qui représente presque la moitié de la masse terrestre du Canada[7]. La figure 1 ci-dessous illustre l’emplacement des collectivités dans l’Arctique. Elle montre aussi où se trouvent les principales routes toutes saisons et hivernales ainsi que les voies ferrées, l’infrastructure maritime et certains aéroports.

Figure 1 — Infrastructure de transport dans l’Arctique et délimitation géographique du Cadre stratégique pour l’Arctique

Source : Carte produite par la Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 2019, à partir de données de Ressources naturelles Canada (NRCan), Limites administratives au Canada — Série CanVec, « Entités administratives », 1:5M, Ottawa, NRCan, 2018; Lacs, rivières et glaciers au Canada — Série CanVec, « Entités hydrographiques »,1:5M, Ottawa, NRCan, 2018; Réseaux de transport au Canada — Série CanVec, « Entités transport »,1:15M, Ottawa, NRCan, 2018; Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), Régions inuites (Inuit Nunangat), Gatineau, 2017; AANC, Localisation des collectivités inuites, Gatineau, 2016; AANC, Localisation des Premières Nations, Gatineau, 2016; Natural Earth, Physical Vectors, Physical Labels, « Marine Areas », 1:50m, version 4.1.0 [en anglais]. Voici le logiciel utilisé : Esri, ArcGIS Pro, version 2.1.1. Contient de l’information visée par la Licence du gouvernement ouvert — Canada.

Nota 1 :  La majorité des collectivités ont un aérodrome ou une piste d’atterrissage. Cette carte n’indique que les aéroports relevés par Transports Canada dans son dernier rapport Les transports au Canada (voir la carte 4 à l’annexe A).

L’éloignement et la petite taille des collectivités du Nord, ainsi que les effets du changement climatique sur les bâtiments et l’environnement, sont d’autres obstacles à la construction et à l’entretien de l’infrastructure dans le Nord[8]. Petites et dispersées, les localités de l’Arctique sont difficiles d’accès, ce qui accroît les coûts de transport et de construction. Ces facteurs contribuent aux coûts élevés associés aux activités commerciales dans le Nord et constituent des défis logistiques.

Il en résulte que le manque d’infrastructures devient lui-même un « goulot d’étranglement au chapitre du développement[9] »qui étouffe le potentiel du Nord. Et si le coût des affaires est élevé pour les entreprises, le coût de la vie l’est aussi pour les habitants. En particulier, les lacunes de l’infrastructure de transport peuvent nuire à la prestation des services dans les collectivités du Nord. L’aîné George Kemp de la Première Nation de Berens River a par exemple indiqué que :

Chaque fois que nous voyons des routes toutes saisons aménagées, c’est toujours pour l’extraction de ressources. Et nous, le peuple? Nous sommes là. Regardez-nous. Il y a 20 000 personnes dans une région concentrée [le Nord du Manitoba] qui souffrent[10].

Autre caractéristique particulière de l’Arctique : une grande proportion des habitants sont membres des Premières Nations, Inuits ou Métis. C’est particulièrement le cas au Nunavut, au Nunavik et au Nunatsiavut, où 85, 89 et 90 % de la population respectivement se définit comme inuite. Cette population est plus jeune et présente un taux de croissance plus élevé que celle du reste du pays, ce qui ajoute aux pressions sur l’infrastructure en place. Il ressort aussi de cette réalité démographique que la région a besoin de structures communautaires, ainsi que d’installations pour la prestation des soins de santé, de l’éducation et des autres services sociaux.

Attirer et maintenir en poste une main-d’œuvre qualifiée dans l’Arctique constitue une autre difficulté à surmonter pour la construction et l’entretien de l’infrastructure. Les possibilités de formation ne sont pas courantes dans la région. En outre, le Comité a appris que les projets d’infrastructure sont rarement assez longs pour donner aux gens le temps de compléter leur apprentissage, ce qui fait qu’il est encore plus difficile de constituer et de maintenir des effectifs qualifiés à l’échelle locale[11]. Les fonctionnaires fédéraux ont expliqué que les résidents du Nord essaient de trouver des solutions à la « pénurie […] d’expertise à l’appui de la maintenance à long terme des infrastructures[12] ». En attendant, il faut souvent faire venir des travailleurs d’ailleurs au pays pour mener les projets à bien[13].

Les nouveaux défis

Tout au long de l’étude, les témoins ont souligné qu’il y a urgence de prendre des mesures concrètes quant au déficit d’infrastructure, notamment en raison de la menace du changement climatique. En effet, la majeure partie du sol dans l’Arctique et aux environs repose sur une couche de pergélisol qui est en train de fondre. De même, les routes d’hiver qu’utilisent les habitants du Nord deviennent de moins en moins fiables : « [l]es changements climatiques réduisent certainement leur efficacité et leur durée[14] ». Ainsi, les collectivités du Nord sont particulièrement vulnérables aux répercussions du changement climatique, alors qu’elles ne contribuent pas significativement à ce phénomène. Selon Annette Bergeron, présidente d’Ingénieurs Canada, « les collectivités du Nord et les collectivités autochtones et éloignées sont loin de pouvoir résister convenablement aux risques liés aux changements climatiques, ce qui contribue à creuser davantage leur déficit infrastructurel[15] ».

Le Comité a aussi entendu que le secteur minier et ses partenaires locaux et autochtones ne peuvent pas exploiter le plein potentiel de la région en raison du manque d’infrastructure de transport, d’approvisionnement en énergie et de télécommunication. La question de la souveraineté de l’Arctique a aussi été soulevée. Les témoins ont fait valoir que le développement et l’entretien de l’infrastructure dans les régions nordiques du Canada est une bonne façon pour le pays d’y affirmer sa souveraineté. Le Comité croit que ces enjeux, discutés en détail ci-dessous, donnent à cette étude un caractère particulièrement opportun.

L’État actuel de l’Infrastructure

Le Comité s’est intéressé à divers types d’infrastructure, notamment dans les secteurs du transport, de l’énergie, des télécommunications et du logement. On trouvera ci-dessous un résumé des témoignages entendus sur l’état actuel de l’infrastructure du Nord et sur les défis que présentent sa construction et son entretien.

Infrastructure de transport

Les collectivités du Nord ont absolument besoin d’une infrastructure de transport sûre et durable leur permettant d’être reliées les unes aux autres, de s’approvisionner en nourriture, en carburant et en marchandises, d’obtenir des services de santé, d’exploiter l’industrie du tourisme et des voyages, et d’assurer une intervention rapide en cas d’urgence. Comme l’a dit un témoin, le transport est « vital pour les collectivités du Nord et un catalyseur essentiel pour le développement économique[16] ».

Cependant, plusieurs facteurs, comme la rigueur du climat et de l’environnement, la petite taille et l’éloignement relatifs des collectivités du Nord, et la distance qui les sépare les unes des autres, compliquent la construction et l’entretien de l’infrastructure de transport dans le Nord : « [p]ar conséquent, les infrastructures de transport de base sont limitées dans le Nord, ce qui pose des problèmes pour tous les modes de transport et rend difficile, long et coûteux le déplacement des passagers et des biens à destination et en provenance des collectivités du Nord[17] ».

Dans l’Arctique, la plupart des collectivités dépendent de plusieurs moyens de transport, tant pour les personnes que pour les marchandises. Les réseaux de transport terrestre, maritime et aérien doivent donc se compléter les uns les autres. De plus, selon le Conseil national de développement économique des Autochtones, « [l]es recherches indiquent qu’il existe des avantages plus importants pour les collectivités qui sont positionnées stratégiquement par rapport aux réseaux de transport multimode qui combinent » ces trois modes de transport[18]. Or, le Comité a entendu que les infrastructures servant au commerce et au transport dans le Nord « souffrent du manque d’intégration des plans[19] », d’où peuvent résulter des pertes d’efficacité.

En réponse à cette situation, la Chambre de commerce du Yukon a recommandé l’élaboration et la mise en œuvre « d’une stratégie panterritoriale en matière de transport et la création d’un organisme de coordination des corridors territoriaux[20] ». À cet égard, le Comité a appris que le ministère des Transports travaille actuellement à développer « un cadre stratégique multimodal pour le transport dans l’Arctique[21] »; le Comité espère que cette initiative répondra à certains des problèmes soulevés par les témoins.

Transport maritime

Dans l’Arctique, les voies maritimes servent d’autoroutes régionales[22]. En effet, en raison des lacunes du réseau routier, de nombreuses collectivités s’approvisionnent en produits essentiels et en matériaux de construction par la voie des mers. Le transport maritime est d’ailleurs l’un des modes de transport les plus efficaces pour les collectivités côtières de l’Arctique.

Pourtant, l’Arctique est moins bien desservi par l’infrastructure maritime que d’autres régions du Canada, et les services maritimes auxquels les habitants du Nord ont accès « demeurent de bien piètre qualité[23] ». Les témoins ont dit au Comité qu’il fallait construire de nouvelles structures de transport maritime et améliorer celles qui existent déjà. À mesure que la saison de navigation se prolonge sous l’effet du changement climatique, la circulation de navires devrait augmenter. Selon l’honorable Johannes Lampe, président du gouvernement du Nunatsiavut :

Le nombre de navires naviguant le long de la côte Nord du Labrador est en hausse et continuera d’augmenter au fur et à mesure que les voies de navigation nordiques se multiplieront. C’est la raison pour laquelle il est si important de réclamer l’aménagement d’infrastructures maritimes et la réfection des infrastructures existantes dans nos communautés. En même temps, il faut veiller à mettre en place des mécanismes, des règles et des technologies adaptés pour réduire les risques de catastrophes maritimes. Une telle catastrophe le long des côtes du Nunatsiavut serait terrible[24].

En conséquence, les habitants réclament une présence accrue de la Garde côtière canadienne dans l’Arctique, ce que l’organisme reconnaît[25]. Entre autres choses, la Garde côtière aide à assurer la navigation sécuritaire dans les eaux canadiennes, y compris par le déglaçage et la gestion des glaces[26]. Sur les « autoroutes maritimes » de l’Arctique, les brise-glaces de la Garde côtière sont « les chasse-neige du Nord[27] ». Bien que la couverture de glace diminue en raison du changement climatique, des risques demeurent (et de nouveaux surgissent) maintenant qu’« une glace pluriannuelle plus dure et plus dangereuse se déplace vers les eaux du Sud de l’Arctique[28] ».

Dans le contexte de cette évolution de l’environnement marin, les collectivités du Nord ne peuvent se passer d’installations portuaires. Actuellement, le seul port en eau profonde dans l’Arctique canadien se trouve à Churchill. Murad Al-Katib, qui représentait l’Arctic Gateway Group, un consortium s’étant récemment porté aquéreur du chemin de fer du la baie d’Hudson dans le Nord du Manitoba, a déclaré que Churchill et son port, étant donné qu’ils sont reliés au système ferroviaire, pourraient devenir une véritable porte d’entrée vers l’Arctique[29]. Il a également souligné qu’en raison des changements climatiques et de la fonte des glaces marines, « le transport maritime commercial sera possible toute l’année avec l’aide d’un brise-glace[30] ».

Un autre port en eau profonde est en construction à Iqaluit, mais il ne sera pas en exploitation à longueur d’année; selon la Madeleine Redfern, mairesse d’Iqualuit, il sera également trop petit pour répondre à toutes les possibilités futures[31]. Par ailleurs, aucun port en eau profonde ne se trouve dans la partie ouest de l’Arctique canadien, alors que, selon ce qu’on a dit au Comité, « [u]n port opérationnel [en] eau profonde est essentiel pour soutenir diverses industries, dont les ressources naturelles et le tourisme[32] ». Un éventuel port du côté ouest de l’Arctique pourrait être construit, selon les témoins, à Grays Bay (Nunavut), à Tuktoyaktuk (Territoires du Nord-Ouest) ou à King Point (Yukon)[33]. L’honorable Jackie Jacobson, conseiller de Tuktoyaktuk, a dit que le gouvernement local cherche à obtenir du soutien à l’étranger ou auprès du secteur privé pour convertir ses installations actuelles en port d’eau profonde[34].

Transport terrestre

Le réseau routier de l’Arctique n’est ni aussi développé ni aussi fréquenté que celui du Sud du Canada, mais il joue néanmoins un rôle important pour les collectivités isolées et éloignées. Par exemple, l’Aîné George Kemp a expliqué l’impact positif de la nouvelle route qui, dans le Nord du Manitoba, relie la Première Nation de Berens River à l’autoroute. Selon lui, cette route a réduit l’isolement de sa collectivité et amélioré son accès aux ressources nécessaires pour construire, reconstruire ou mettre à niveau l’infrastructure[35]. Toutefois, comme le nombre de routes toutes saisons reste limité dans le Nord, les habitants continuent de dépendre largement des routes d’hiver pour le transport terrestre.

M. Al-Katib a souligné l’importance, pour le développement économique, de l’accès à une infrastructure ferroviaire stable[36]. Or, exception faite des chemins de fer se rendant à Hay River (Territoires du Nord‑Ouest) et à Churchill (Manitoba), il y a très peu de voies ferrées dans l’Arctique.

D’autres témoins ont dit que le manque d’infrastructure de transport terrestre nuit à l’industrie — celle des ressources naturelles ou des télécommunications, par exemple — parce qu’il entraîne une forte hausse des dépenses de fonctionnement. Par exemple, un témoin a expliqué que « [l]e manque de routes fait que des ressources minérales comme le cobalt, l’or, le lithium, le bismuth et certains métaux du groupe des terres rares nécessaires pour alimenter l’économie verte mondiale sont, pour la plupart, inaccessibles[37] ».

Par ailleurs, le Comité a appris que la nouvelle route toutes saisons dans la vallée du Mackenzie avait donné accès à de nouvelles possibilités pour Tuktoyaktuk. À lui seul, le gouvernement fédéral a investi 199 millions de dollars dans ce projet, un coût élevé reflétant les réalités de l’Arctique. Selon Merven Gruben, maire de Tuktoyaktuk, le nombre de touristes au hameau a plus que doublé depuis la construction de la nouvelle « route de Tuk »[38]. L’honorable Jackie Jacobson, toutefois, a précisé qu’il « n’y a pas de financement afin de construire un restaurant pour acheter du café ou un hôtel à Tuk ». Malgré les possibilités touristiques que présente la nouvelle route, le hameau n’a toujours pas l’infrastructure nécessaire pour accueillir les touristes[39].

M. Gruben a aussi expliqué qu’avec l’appui d’autres ordres gouvernementaux, Tuktoyaktuk pourrait agrandir ses installations portuaires et d’entreposage : il a proposé « de faire venir les marchandises par camion tout l’hiver et d’entreposer ce dont nous avons besoin dans le Nord. [On pourra] expédier les marchandises bien plus tôt aux communautés si on les fait venir tout l’hiver par la route[40] ». En profitant de la nouvelle route toutes saisons, le hameau pourrait effectivement devenir une plaque tournante dans la région. Ce témoignage concorde avec celui de Michael Spence, maire de Churchill. Selon M. Spence, Churchill et ses « infrastructures peuvent continuer d’avoir une utilité régionale et contribuer à la prospérité de l’Arctique[41] ». Construire des infrastructures à des endroits stratégiques pourrait remédier au manque de routes et de chemins de fer dans l’Arctique.

Inversement, la Société de conservation du Yukon a souligné l’impact potentiellement négatif de l’environnement bâti, en particulier de l’infrastructure de transport terrestre, sur la faune et la biodiversité : « chaque utilisation des terres qui empèche les espèces de circuler librement et les membres de la collectivité d’accéder à la nourriture et aux médicaments déstabilise des relations qui ont toujours été interdépendantes[42] ». Ainsi, la Société de conservation du Yukon a recommandé de traiter la perte de biodiversité et le développement de l’infrastructure comme un tout.

Transport aérien

Vu l’absence de routes, la plupart des collectivités arctiques ne sont accessibles que par la voie des airs. Le transport aérien reste donc « le principal moyen d’amener les gens et les fournitures sur place[43] » et, souvent, le seul mode de déplacement offert à longueur d’année. Cependant, la disponibilité et la condition des pistes d’atterrissage dans le Nord forcent les exploitants aériens à « trouver des solutions à des problèmes opérationnels qui n’existent tout simplement pas dans le Sud du Canada[44] ». Certains de ces problèmes ont à voir avec la longueur des pistes ou les difficultés de navigation[45]. Par exemple, nombre de pistes d’atterrissage dans l’Arctique sont trop courtes pour accueillir certains avions. Les conditions météorologiques extrêmes, ou encore l’obscurité prolongée, sont autant de facteurs de risque[46]. Qui plus est, sur les 117 aérodromes situés au nord du 60^e parallèle, « [s]eulement 10 […] ont des pistes asphaltées, et la moitié seulement ont un revêtement en bon état. Pour les cinq autres, l’asphalte est à refaire[47] ».

Comme un si grand nombre de collectivités isolées et éloignées ne sont accessibles que par avion, ou ne peuvent être atteintes par la voie routière ou maritime que pendant des périodes limitées, l’infrastructure d’aviation civile est de la plus grande importance. En conséquence, le Comité est d’accord avec les témoins pour qui l’amélioration des renseignements météorologiques pour pilotes, des installations aéroportuaires et des aides à l’approche s’impose.

Infrastructure énergétique

Le secteur de l’énergie n’échappe pas au déficit de l’infrastructure dans le Nord. Le Comité a entendu parler d’une situation d’« inégalités énergétiques » dans les collectivités de l’Arctique, « où le coût de l’électricité dans un bon nombre d’entre elles est plus de 10 fois supérieur au coût moyen au Canada selon les estimations[48] ». Ces lacunes de l’infrastructure énergétique ont des conséquences considérables sur la vie des résidents du Nord.

Un grand nombre de collectivités utilisent presque exclusivement le diesel — un produit coûteux — pour produire de l’électricité, ce qui pose un défi particulier. Selon des responsables de Ressources naturelles Canada, « il y a environ 200 collectivités au Canada qui ne sont pas connectées au réseau électrique nord-américain et qui dépendent entièrement du diesel pour générer de l’électricité[49] ». Selon ces témoins, le gouvernement fédéral aide actuellement les collectivités du Nord à remplacer le diesel par d’autres sources d’énergie, au moyen par exemple du nouveau programme Énergie propre pour les collectivités rurales et éloignées lancé par le ministère des Ressources naturelles. Cependant, le nombre de demandes reçues excède l’enveloppe de 220 millions de dollars sur six ans allouée à ce programme[50].

La réduction de la dépendance envers le diesel est un défi technique autant que financier. Selon Bruno Pereira, président-directeur général de la Société d’énergie Qulliq du Nunavut, les sources d’électricité de remplacement, comme l’énergie solaire ou éolienne, ne fonctionnent que par intermittence; le diesel doit donc les compléter[51]. Similairement, la Société de conservation du Yukon note que les énergies solaire et éolienne ont des limites : « elles sont intermittentes et le stockage de l’énergie sous une forme ou une autre est donc nécessaire pour que ces ressources soient comparables à l’énergie hydraulique et remplacent complètement les combustibles fossiles[52] ».

Comme mentionné ci-dessus, les tarifs d’électricité sont considérablement plus élevés dans le Nord qu’ailleurs au pays : les collectivités du Nord « sont malheureusement celles où les tarifs d’électricité sont parmi les plus élevés au pays[53] ». Selon Jay Grewal, présidente-directrice générale de la Société d’énergie des Territoires du Nord-Ouest, « [n]ous en sommes au point où certains de nos clients doivent choisir entre acheter à manger pour la famille et payer la facture de services publics pour continuer à avoir de l’électricité[54] ».

Le Comité s’est fait dire que, dans les Territoires du Nord-Ouest, le gouvernement territorial avait fait une priorité du projet d’agrandissement de la centrale de la rivière Taltson[55] en vue de fournir de l’énergie plus propre, plus fiable et à meilleur marché aux collectivités et aux industries[56]. L’honorable Wally Schuman, ministre de l’Infrastructure du territoire, a expliqué que « la centrale de la rivière Taltson génère actuellement 18 mégawatts d’hydroélectricité, mais elle possède un potentiel de 200 mégawatts qu’on pourrait exploiter progressivement. Toutes les phases s’appuieraient sur une technologie au fil de l’eau sans qu’il soit nécessaire de procéder à de nouvelles inondations[57] ». De même, M^me Grewal a dit du projet qu’il « peut et doit aller de l’avant », soulignant que l’expansion de la centrale « jettera également les bases d’une mise à niveau écologique pour le développement des activités minières actuelles et futures[58] ».

Infrastructure de télécommunication

En 2016, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a déclaré que l’accès à Internet devrait être considéré comme un service de base à la grandeur du pays. L’organisme prévoit que, d’ici 2021, 90 % de tous les Canadiens auront accès à des services à large bande fixes de 50 Mbps en téléchargement et de 10 Mbps en téléversement[59]. Or, on a dit au Comité que « des régions très importantes de notre pays sont mal branchées, mal desservies et, dans certains cas, sans le moindre service[60] ». La situation varie grandement d’une collectivité à l’autre, et « [a]méliorer la connectivité dans les collectivités éloignées du Nord du Canada exigera des solutions concertées qui tiennent compte de la complexité de la région[61] ».

Le Comité a appris que le secteur privé fait des progrès et met en œuvre des solutions novatrices, avec le soutien des gouvernements fédéral et territoriaux. Par exemple, depuis 2018, SSi Micro Ltd. fournit des services de communication sans fil de voix et de données à toutes les collectivités du Nunavut — beaucoup d’entre elles accèdent ainsi à ces services pour la première fois[62]. De même, Northwestel Inc. s’attend à fournir l’accès à large bande de 15 Mbps et un réseau pour téléphone intelligent aux Nunavummiut d’ici la fin de 2019[63]. Autre exemple positif de collaboration public-privé : la liaison par fibre optique dans la vallée du Mackenzie, un lien de près de 1 200 km de fibre qui relie maintenant le lac McGill au sud à Inuvik au nord. Récemment achevé, ce projet de l’entreprise Northern Lights « a apporté un accès Internet plus rapide à des coûts réduits dans la Vallée et favorise des programmes, des services et des occasions de développement économique gouvernementaux améliorés[64] ».

Ces exemples sont prometteurs, mais des obstacles importants existent toujours. Selon Dean Proctor, directeur de l’expansion de l’entreprise chez SSi Micro Ltd. :

Le défi n’est pas la technologie, la logistique ou le financement. Ce qu’il nous faut, c’est une approche holistique à un problème qui comporte de multiples facettes. Nous devons mobiliser les idées, la technologie et les compétences locales pour mieux faire les choses. Nous ouvrirons ainsi la voie à une émancipation numérique où tous les Canadiens dans toutes les régions du pays pourront participer pleinement à la démocratie numérique[65].

Les témoins ont souligné l’importance de disposer d’une infrastructure de télécommunication fiable dans le Nord. L’accès à Internet est essentiel pour que l’Arctique puisse se brancher au reste du monde et s’ouvrir à des possibilités qui, sinon, échapperaient aux collectivités éloignées et isolées. Par exemple, des témoins ont mentionné que l’infrastructure de télécommunication, lorsqu’elle est adéquate, facilite l’éducation à distance et la télésanté[66]. Le Comité est d’accord avec le fait que « [l]es résidents du Nord méritent des télécommunications rapides, fiables et à un coût comparable[67]. »

Logement et infrastructure communautaire

Le logement et l’infrastructure communautaire font aussi défaut. Selon les témoins, le Nord traverse une crise du logement : les unités d’habitation sont trop rares et elles coûtent trop cher, en plus d’être surpeuplées et peu sécuritaires[68]. En date de 2016, dans l’Inuit Nunangat, 31,5 % de la population inuite vivait dans un logement ayant besoin de réparations majeures et 51,7 %, dans des logements surpeuplés[69]. Cette situation entrave sérieusement le développement socioéconomique parce que « la croissance économique à long terme repose également sur une infrastructure collective qui favorise une économie diversifiée et une bonne qualité de vie pour les membres de la collectivité[70] ». L’environnement physique, y compris les conditions de logement, est aussi un déterminant important de la santé[71]. Par conséquent, les logements inadaptés et surpeuplés peuvent contribuer à la transmission des maladies et avoir un impact négatif sur la santé et le bien-être.

La Société régionale Inuvialuite a qualifié de « sans précédent[72] » les investissements récents[73] dans le logement abordable dans l’Arctique. Cependant, elle a avancé que « le rythme des décisions de financement et la nature du mode de financement » seraient améliorés si les fonds accordés une année à la fois étaient remplacés par des subventions pluriannuelles[74]. En ce qui concerne la situation au Labrador, la première ministre Kate Mitchell a dit que le gouvernement du Nunatsiavut « fai[t] des progrès » et qu’il a commencé « à améliorer vraiment les choses dans [ses] collectivités » en matière de logement[75]. Le Comité reconnaît le besoin urgent de régler la crise du logement dans l’Arctique et encourage le gouvernement à poursuivre sur cette lancée.

Les enjeux émergents relatifs à l’infrastructure dans le nord

Pendant l’étude, les témoins ont parlé d’enjeux émergents ou de réalités en évolution qui concernent l’infrastructure du Nord. Les sections ci-dessous résument les témoignages entendus sur l’exploitation des ressources naturelles, le changement climatique et la souveraineté dans l’Arctique.

Changement climatique dans l’Arctique

Les témoins ont souvent parlé de l’impact du changement climatique sur l’infrastructure du Nord. L’augmentation des températures cause la fonte du pergélisol sur lequel repose le sol dans l’Arctique et aux environs[76], ce qui a « des conséquences directes sur l’intégrité des fondations des bâtiments, des routes, des pistes, des oléoducs et de l’infrastructure côtière[77] ». Selon les témoins, le changement climatique affecte également l’infrastructure maritime et la navigation[78] ainsi que le transport aérien[79]. Les impacts se feront effectivement ressentir à grande échelle, puisque :

[L]’intégrité de nombreux écosystèmes nordiques et des infrastructures construites dépend de la stabilité du pergélisol; le pergélisol subit des changements rapides, ce qui pourrait menacer la stabilité structurale et la capacité fonctionnelle de l’infrastructure existante; l’affaissement des côtes et la perte de glace de mer augmentent les risques d’inondation en raison de l’élévation du niveau de la mer et des ondes de tempête dans certaines régions[80].

Comme l’ont fait remarquer les responsables du ministère de l’Environnement, « le processus qui alimente le réchauffement accru que nous observons dans l’Arctique n’est pas attribuable aux activités qui se produisent dans la région[81] ». Pourtant, cette région connaîtra « un réchauffement de deux à trois fois supérieur à la moyenne mondiale[82] ». Vu la disproportion de ses effets dans l’Arctique, il est urgent de prendre des mesures concrètes pour lutter contre le changement climatique. Cela inclut, sans s’y limiter, la construction d’une infrastructure durable et résistante au climat.

Les collectivités du Nord sont affectées par le changement climatique de façon disproportionnée et unique. C’est pourquoi la mise en œuvre de mesures d’atténuation et d’adaptation au changement climatique ne devrait pas négliger les caractéristiques uniques de la région. Les collectivités du Nord sont aussi vulnérables aux impacts potentiels d’une stratégie pancanadienne de réduction de notre empreinte carbone. M. Al-Katib a noté qu’un prix sur la pollution « pourrait représenter des coûts supplémentaires » dans ce qui est « un environnement assez difficile nécessitant une base de coûts importante[83]». Compte tenu des défis propres au Nord, l’Association minière du Canada « a toujours réclamé la prise en compte des particularités du Nord sur la question de la tarification du carbone[84] ».

Ce sont tous les Canadiens qui devront tenir compte de cette réalité, car la lutte au changement climatique ne repose pas uniquement sur les épaules des populations du Nord. En outre, il faudra tenir compte, dans la mise en œuvre de mesures d’atténuation et d’adaptation au changement climatique, des caractéristiques uniques de chacune des régions du Canada.

Exploitation des ressources naturelles dans le Nord

Le secteur minier est le premier employeur dans l’Arctique[85]. Selon l’honorable Wally Schumann, le secteur des ressources naturelles est « l’épine dorsale de notre économie[86] ». Les entreprises de prospection et d’exploitation investissent des milliards de dollars dans leurs projets, mais elles ont aussi besoin de financement des infrastructures, sans quoi elles ne peuvent accéder aux ressources et créer de l’emploi. Le Nord a beaucoup de potentiel, mais s’il ne se dote pas d’une infrastructure adéquate — routes, voies ferrées, ports, aéroports, installations de transmission de l’énergie et de télécommunication –, ses ressources naturelles demeureront inexploitées. Selon Lisa McDonald, de l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs du Canada, « [n]ous avons besoin d’infrastructures stratégiques pour encourager l’exploration et exploiter le potentiel que recèle le Nord[87] ». Pour l’instant, le déficit infrastructurel étouffe le développement[88].

Les dépenses d’immobilisations et de fonctionnement associées à la construction de mines peuvent être 2,5 fois plus élevées dans le Nord qu’ailleurs au Canada[89]. Brendan Marshall de l’Association minière du Canada a expliqué que « [l]es infrastructures jouent un rôle crucial pour réduire les coûts d’immobilisations initiaux dans le secteur de l’exploitation minière dans le Nord[90] ». Certaines sociétés, comme Agnico Eagle Mines Ltd., construisent les routes dont elles ont besoin, sans attendre le soutien du gouvernement (il leur en coûte 1 million de dollars par kilomètre[91]). Par contre, les entreprises de moins grande envergure ne peuvent pas en faire autant.

Souveraineté dans l’Arctique canadien

La question de la souveraineté dans l’Arctique, bien qu’elle ne fût pas au cœur de l’étude du Comité, a été soulevée par quelques témoins. Par exemple, certains ont dit que l’infrastructure maritime, sous la forme d’installations portuaires et de brise-glaces, pourrait aider à assurer la souveraineté du Canada dans l’Arctique et le passage du Nord-Ouest[92]. Selon la Société régionale Inuvialuite, « [l]es pays qui ont des infrastructures fortes et sûres dans leurs régions frontalières sont moins exposés aux intérêts internationaux[93] ». Autrement dit, « [s]ans la présence d’infrastructures et sans occupation active du territoire, d’autres États pourront s’y installer sans demander de permissions[94] ». La souveraineté dans l’Arctique devrait être à l’avant-plan de toute discussion sur l’infrastructure du Nord.

Répondre Aux Besoins Urgents Et Émergents

Importance des priorités locales

Compte tenu des caractéristiques démographiques et géographiques particulières de l’Arctique, tous les paliers de gouvernement doivent participer à la prise des décisions sur la construction et l’entretien de l’infrastructure. Toutes les régions de l’Arctique connaissent un déficit infrastructurel important, mais les besoins varient de l’une à l’autre. En conséquence, le Comité croit que le gouvernement fédéral doit mener de vraies consultations auprès des partenaires locaux et autochtones pour déterminer les solutions à adopter.

Les témoins ont expliqué que le Canada a besoin d’un cadre stratégique cohérent sur l’infrastructure dans le Nord[95]. Actuellement, « [i]l n’y a aucune stratégie énergétique pour le Nord et aucune stratégie en matière de télécommunications pour le Nord[96] ». De même, « [l]es investissements dans les infrastructures nordiques sont utilisés de manière désordonnée; les projets sont souvent menés par plusieurs administrations, mais il leur manque une entité de coordination[97] ». Le Comité estime que cette situation n’est pas favorable au développement socioéconomique.

Comme l’a expliqué la mairesse Redfern, « nous devons cesser d’agir chichement, en faisant peu de consultations, en excluant des joueurs, en n’écoutant pas les gens, en sous‑investissant, sans vision d’avenir[98] ». Darrell Beaulieu, président et directeur général de Denendeh Investments Incorporated, a insisté sur la nécessité de « promouvoir de véritables relations intergouvernementales[99] » avec les peuples autochtones qui occupent l’Arctique depuis des temps immémoriaux. Le Canada ne peut pas s’attendre à trouver des solutions aux défis du Nord sans consulter les détenteurs des droits ancestraux et les gouvernementaux locaux. C’est pourquoi le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada intègre à son nouveau Cadre stratégique pour l’Arctique un processus élaboré conjointement afin de garantir la prise en compte des perspectives locales et autochtones lorsque seront prises les décisions sur la construction et l’entretien de l’infrastructure du Nord.

Financement fédéral de l’infrastructure

Le Comité a appris que de nombreux programmes d’infrastructure fédéraux réservent une partie de leurs fonds aux collectivités nordiques et autochtones. Par contre, les témoins ont aussi dit que ces programmes ne répondent pas toujours aux besoins particuliers du Nord, tels que les coûts de construction et de transport plus élevés, et la petite taille et l’éloignement des collectivités.

Au palier fédéral, plusieurs ministères et organismes financent des programmes de construction ou d’entretien de l’infrastructure. Par exemple, au moins 14 ministères et organismes (dont Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada) versent du financement dans le cadre d’Investir dans le Canada, le plan d’infrastructure de 186 milliards de dollars du gouvernement du Canada. Le Comité a appris que, de ce montant, 2 milliards de dollars sont réservés à des projets d’infrastructure dans les collectivités rurales et nordiques[100]. Les responsables fédéraux ont aussi donné d’autres exemples de financement octroyé à l’infrastructure dans le Nord : le nouveau Fonds pour l’énergie dans l’Arctique, aux termes duquel le gouvernement consacrera 400 millions de dollars à l’énergie renouvelable dans les territoires[101], et l’Initiative des corridors de commerce et de transport, dont une portion de 400 millions de dollars sera investie dans le Nord[102].

Cela dit, Hilda Broomfield Letemplier, membre du Conseil national de développement économique des Autochtones, a signalé que « [l]a plupart des mécanismes de financement offerts dans le Nord semblent être dépassés par l’ampleur des déficits d’infrastructure [de la région], ce qui laisse peu de place pour des investissements stratégiques dans les infrastructures[103] ». Certains programmes, comme le volet pour le Nord de l’Initiative des corridors de commerce et de transport, ont reçu trop de demandes pour que toutes puissent être financées[104]. Quant aux programmes dont le financement est réparti selon le nombre d’habitants, ils désavantagent le Nord, qui est relativement peu peuplé[105].

Par ailleurs, les enveloppes de financement actuelles ne sont « pas assez importantes pour [des projets] d’édification de la nation à même de générer des recettes fiscales », comme le projet routier et portuaire de la baie Grays, au Nunavut, qui se chiffre à 550 millions de dollars[106]. Selon le promoteur, ce projet « améliorera de façon importante les perspectives économiques et sociales des résidents de la région de Kitikmeot », et simultanément « générera d’importants avantages pour l’ensemble du Canada tout en soutenant les efforts de réconciliation avec les Inuits de l’Ouest du Nunavut[107] ». Les projets de développement national ambitieux de ce genre pourraient aider à concrétiser le plein potentiel de la région.

Le Comité croit que le Canada fait bien de réserver des fonds aux collectivités du Nord. Cependant, les programmes fédéraux de financement de l’infrastructure doivent être améliorés pour répondre aux problèmes soulevés par les témoins et mieux refléter les besoins et réalités du Nord. C’est pourquoi le Comité recommande :

Recommandation 2

Que le gouvernement considère un financement distinct consacré uniquement à l’infrastructure dans le Nord; que les critères de financement et mécanismes de versement tiennent compte des réalités de l’Arctique, comme le coût plus élevé du transport et des projets de construction, la petite taille et l’éloignement des collectivités, et le besoin d’accélérer le rythme des décisions de financement; et que ce financement et ses paramètres appuient les objectifs des administrations et gouvernements locaux, territoriaux et autochtones.

Diversification de la production de l’électricité dans l’Arctique

Le manque d’électricité abordable et efficiente est au cœur de beaucoup des difficultés qu’affrontent l’Arctique et sa population : ce manque « a limité le potentiel économique de la région et il étouffe son développement économique et sa prospérité[108] ». Les habitants du Nord continuent d’utiliser du carburant dispendieux pour produire leur électricité. Comme elles ne sont pas reliées au réseau électrique nord-américain, les collectivités de l’Arctique utilisent de petites centrales autonomes, mais celles-ci, vieillissantes, doivent être rénovées ou remplacées[109]. Plus que jamais, les collectivités du Nord ont « besoin d’une source d’énergie stable et abordable[110] ».

Les témoins ont convenu de la nécessité de diversifier les sources d’électricité dans l’Arctique, mais les avis divergeaient quant à la meilleure façon de procéder. Quoi qu’il en soit, l’Association canadienne de l’électricité a souligné qu’« il est essentiel de disposer d’un soutien soutenu du gouvernement fédéral afin de pouvoir investir dans des projets transformateurs en matière d’énergie propre dans le Nord canadien »; elle a ajouté que le caractère particulier de la région « nécessite […] une solution adaptée et personnalisée[111] ». De même, la Société régionale Inuvialuite a affirmé que :

Étant donné que nous partageons l’objectif d’atténuer les effets immédiats des changements climatiques et de décharger les familles des coûts accablants de l’énergie importée, le Canada doit entamer avec nous des discussions sur la façon de sortir de ce cycle de pollution et de pauvreté. Ce but ne peut être atteint en affectant des fonds ici et là. Ce projet doit être réalisé en partenariat[112].

Le Comité a entendu qu’il n’est ni économiquement ni écologiquement durable d’importer du diesel pour produire de l’électricité dans le Nord. Il n’y a pas de consensus sur les alternatives à adopter, mais une chose est certaine : délaisser progressivement le diesel est l’objectif. Pour l’instant, les services publics comme la Société d’énergie Qulliq du Nunavut « dépend[ent] en grande partie du financement fédéral » pour élargir leur « utilisation des ressources énergétiques renouvelables et de remplacement[113]. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada mette en œuvre, en partenariat avec les collectivités du Nord, des programmes d’appui à la sécurité énergétique et à l’abandon graduel du diesel comme source d’électricité; et que, pendant la transition vers les sources d’énergie plus propres, le gouvernement du Canada travaille à améliorer la fiabilité et l’efficacité des centrales électriques qui seront remplacées.

En délaissant le diesel, les collectivités adopteront des sources d’énergie plus fiables, efficaces et propres, ce qui contribuera à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Par conséquent, donner suite à cette recommandation servirait non seulement à diversifier la production d’énergie dans le Nord, mais aussi à conjurer les menaces réelles que présente le changement climatique.

Agir contre le changement climatique

Tel que mentionné précédemment, il est impératif que le Canada devienne une économie à faibles émissions de carbone. D’ici là, les collectivités du Nord devront s’adapter au changement climatique, un phénomène auquel l’Arctique est particulièrement vulnérable. Selon M^me Bergeron, « [l]es infrastructures résilientes sont le moteur des sociétés productives, contribuent à la stabilité des industries et assurent la confiance du public[114] ». Le Comité estime donc que la stratégie d’infrastructure du Nord doit tenir compte de la réalité du changement climatique. Les collectivités du Nord ne sont pas responsables du changement climatique, mais elles gagneraient à se doter d’une infrastructure durable, à l’épreuve du changement climatique. C’est pour cette raison que le Comité recommande :

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada, en partenariat avec ses partenaires locaux, territoriaux et autochtones, exige que les projets d’infrastructure dans le Nord fassent l’objet d’une évaluation de la vulnérabilité climatique, pour garantir la durabilité et la résilience climatique de l’infrastructure du Nord; et que les résultats de ces évaluations servent à déterminer les mesures d’adaptation à prendre pour contrer les risques potentiels associés au changement climatique.

Les résidents du Nord sont particulièrement vulnérables aux impacts du changement climatique. Ainsi, ils reconnaissent le besoin pressant de prendre des mesures concrètes pour lutter contre ce phénomène et réduire les émissions de carbone. Néanmoins, les témoins ont signalé qu’un prix sur la pollution peut créer des défis dans l’Arctique. À ce sujet, le Comité trouve encourageante l’approche « conçue dans le Nord » du gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest, qui, entre autres, exempte le carburant d’aviation de la tarification du carbone et fournit des remises pour l’huile de chauffage[115].

Le Comité croit que c’est là un bon exemple d’une approche qui offre de la souplesse aux habitants du Nord sans compromettre les mesures d’atténuation et d’adaptation au changement climatique. La mise en œuvre d’un prix sur la pollution doit tenir compte des caractéristiques particulières de la région. C’est pourquoi le Comité recommande :

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada reconnaisse le besoin urgent d’agir concrètement pour lutter contre le changement climatique et s’assure que la mise en œuvre de la tarification du carbone dans l’Arctique soit suffisamment souple pour répondre aux besoins des ménages, des entreprises et des administrations locales; et qu’il s’assure que la tarification du carbone et les autres mesures d’adaptation au changement climatique n’imposent pas un fardeau financier excessif aux habitants du Nord.

Accessibilité

Les témoins n’ont pas soulevé la question de l’accessibilité, mais le Comité souhaite souligner que la suppression des obstacles à la pleine participation des personnes handicapées est un aspect essentiel du renouvellement de l’infrastructure. Le Comité croit que les obstacles à l’égalité des chances doivent être éliminés dans plusieurs secteurs, dont ceux de l’environnement bâti et du transport. De plus, le gouvernement du Canada doit prévenir l’apparition de nouvelles entraves. C’est pourquoi le Comité recommande :

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada, reconnaissant que l’accessibilité de l’infrastructure est essentielle à l’égalité des chances entre tous les habitants du Nord, exige que tous les projets d’infrastructure dans le Nord fassent l’objet d’une évaluation de l’accessibilité.

Conclusion

L’infrastructure du Nord — sa construction, son entretien — n’est pas seulement un facteur de développement économique, d’accès aux ressources naturelles ou d’affirmation de la souveraineté dans l’Arctique. Si elle est si importante, c’est avant tout pour les habitants eux‑mêmes, et parce que tous les Canadiens, peu importe la région, doivent avoir accès aux mêmes possibilités. Mais pour trouver et concrétiser des solutions au déficit infrastructurel dans le Nord, il faudra privilégier une approche à long terme et recourir aux partenariats. Le gouvernement se doit de consulter les habitants du Nord, incluant les peuples autochtones, pour déterminer les stratégies à adopter et les projets à prioriser.

Alors que l’Arctique devient de plus en plus accessible, le Canada arrive à un tournant, et il ne peut plus se permettre d’attendre. Ce n’est qu’au moyen de solutions novatrices que nous pourrons supprimer les obstacles à la construction et à l’entretien de l’infrastructure du Nord. Le Comité espère que son rapport aidera à dégager ces solutions.