OGGO Rapport du Comité

RAPPORT DISSIDENT DU PARTI CONSERVATEUR DU CANADA

« Vu la création du Crédit central 40 du Conseil du Trésor, le Parlement a été incité à autoriser l’affectation de fonds à de nombreuses mesures qui, annoncées dans le budget de 2018, n’avaient pas encore fait l’objet du processus de présentation au Conseil du Trésor.  Il en résulte une réduction de la capacité des parlementaires d’examiner et de superviser les dépenses du gouvernement.  Il ne semble pas que ce changement de procédure ait accéléré la mise en œuvre par le gouvernement des mesures budgétaires. »[1]

– Directeur parlementaire du budget

Le Parti conservateur du Canada (PCC) est déçu que la version finale du rapport ne contienne pas plus de recommandations compréhensives basées sur les témoignages qui ont eu lieu durant l’étude sur la réforme du processus d’examen budgétaire. Plusiers experts ont souligné les lacunes importantes du processus existant et des processus qui pourraient priver le Parlement de la capacité d’examiner et de contrôler le processus de dépense et de reddition de comptes du gouvernement. Cette étude avait le potentiel de changer, de manière réelle et efficace, la façon dont notre gouvernement fait état de ses plans de dépenses aux Canadiens. 

Le processus d’examen budgétaire est un important aspect de la surveillance parlementaire, qui repose sur le maintien des valeurs d’ouverture, de transparence et de responsabilisation.  Le PCC a fait des recommandations qui auraient renforcé le processus budgétaire et amélioré la transparence des dépenses gouvernementales.  Le présent rapport indique les préoccupations liées à l’orientation choisie par le Comité, ainsi que les recommandations du PCC pour combler les lacunes du processus budgétaire.

HARMONISATION DU BUDGET DES DÉPENSES : FAIT ET FICTION

Peut-être que l’aspect le plus décevant de cette étude est que le PLC affirme qu’il y a une harmonisation entre le budget et le Budget des dépenses sans que ce soit vraiment le cas.  Pourquoi est-ce important ?  Avec l’harmonisation de ces deux documents, il serait plus facile pour les Canadiens et les parlementaires de faire le suivi des dépenses gouvernementales et des engagements en matière de dépenses.  Pour le moment, le suivi des dépenses nécessite une comparaison complexe de tous les documents financiers pour savoir comment et où les fonds gouvernementaux sont dépensés.  Il est tout simplement irréaliste de s’attendre à ce que le citoyen moyen puisse comprendre ces documents sous leur forme actuelle et, comme cela a été souligné pendant l’étude, il arrive souvent que les parlementaires ne sachent pas non plus comment lire ces documents.  En fait, l’ancien directeur parlementaire du budget, M. Jean-Denis Fréchette, a dit qu’il est « […] très difficile pour les parlementaires de suivre chaque dollar et de demander des comptes au gouvernement sur la mise en œuvre de son plan financier, tel qu’il est présenté dans le budget ».[2]  Il a ajouté que le gouvernement pourrait remédier en partie à ces difficultés s’il « […] préparait et présentait le budget et les Budgets supplémentaires des dépenses simultanément, et de façon plus cohérente ».[3]

Des experts et des responsables ont fait des recommandations qui aideraient le gouvernement à réellement harmoniser le budget et le Budget des dépenses.  Premièrement, ils ont recommandé que le gouvernement s’engage à fixer une date de dépôt du budget avant la publication du Budget principal des dépenses.  Helaina Gaspard et Kevin Page, de l’Institut des finances publiques et de la démocratie, ont dit que « […] le Canada [devrait] présenter son budget au Parlement au moins deux mois avant le début du nouvel exercice financier et assurer que le Budget principal des dépenses et le budget sont intégrés ».[4]  Cela serait possible si le processus d’approbation du budget est fait simultanément avec le processus d’approbation du Budget principal des dépenses, ce que MM. Page et Fréchette ont souligné dans leur analyse du processus budgétaire.  En moyenne, moins de la moitié des postes annoncés dans un budget figurent dans le Budget principal des dépenses.  L’harmonisation de ces deux processus ferait en sorte qu’un plus grand nombre de postes du budget figureraient dans le Budget principal des dépenses pour être approuvés par le Parlement.[5]  Ainsi, le processus de rapport serait plus rapide et plus exact.

La véritable harmonisation de ces processus pourrait nécessiter l’établissement d’une date fixe afin d’assurer que les ministères peuvent prévoir l’approbation du budget et du Budget principal des dépenses.  Cela garantirait que les présentations de programmes sont terminées à temps.  L’argument contre une date fixe repose sur la nécessité d’avoir de la flexibilité pour les éventualités, par exemple une récession ou un choc sur le marché mondial.  Le président du Conseil du Trésor Scott Brison a confirmé cette préoccupation, disant : « Au fil des ans, par exemple après les événements du 11 septembre et à d’autres moments, le ministère des Finances a effectivement jugé approprié de présenter un budget ou un énoncé économique comportant de nombreuses mesures budgétaires. »[6]  Cependant, le Règlement permet au gouvernement de demander le report de dates fixes dans des circonstances atténuantes comme celles indiquées par le président.  Actuellement, sans date fixe, il se peut que la demande de financement d’un ministère ne soit pas prête à temps pour être prise en compte dans les plans de dépenses du gouvernement.  De nombreux experts ont dit soutenir une date fixe pour le budget, de nombreux autres gouvernements comparables utilisant déjà cette pratique.  En fait, le Comité OGGO, lors d’une étude précédente sur la réforme du budget des dépenses menée en 2012, a présenté un rapport unanime recommandant une date fixe pour le dépôt du budget.

En conséquence, le PCC recommande :

1. Que le gouvernement étudie la Recommandation 6 du rapport unanime de 2012 sur la réforme du Budget principal des dépenses, qui est la suivante : Que, dans la mesure du possible, les annonces budgétaires qui concernent un exercice donné figurent dans le Budget principal des dépenses du même exercice et, en conséquence, que le gouvernement dépose son budget à la Chambre des communes au plus tard le 1^er février de chaque année, et que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre considère de modifier le Règlement, la procédure et les usages de la Chambre des communes de telle manière que le Budget principal des dépenses soit déposé à la Chambre plus tardivement en mars [...].

Jusqu’à présent, le gouvernement et les membres libéraux du Comité affirment à tort que l’harmonisation existe grâce à l’utilisation d’un nouveau crédit central, le Crédit d’exécution du budget, ou le Crédit 40 du CT.  Malgré le témoignage contraire d’un expert, le gouvernement maintient que l’utilisation de ce crédit harmonise les processus dont il a été question.  C’est complètement faux pour les raisons présentées dans la prochaine section de ce rapport.

CRÉDIT D’EXÉCUTION DU BUDGET

Le Crédit d’exécution du budget (CEB), ou le Crédit 40 du CT, est la tentative du gouvernement d’« harmoniser » le budget et le Budget principal des dépenses.  Avec ce crédit, les postes du tableau A2.11 du budget de 2018 sont admissibles à un financement par l’intermédiaire du CEB.  C’est un crédit forfaitaire, sans aucune limite, s’élevant à plus de 7 milliards de dollars pour l’exercice financier 2018-2019 et dont le vote, la mise en application et la supervision sont à l’entière discrétion du Secrétariat du Conseil du Trésor.  De plus, toutes les questions sur les programmes devant être financés par ce fonds doivent être soumises au SCT, peu importe le ministère visé par le programme.

On peut lire dans l’introduction du Budget principal des dépenses de 2018-2019 : « Les fonds seront centralisés jusqu’à ce que les approbations des politiques et des programmes à l’appui soient obtenues.  Les affectations seront régulièrement affichées en ligne et déclarées dans les documents du budget des dépenses, de concert avec les affectations provenant d’autres crédits centraux gérés par le Conseil du Trésor. »[7]  Les programmes du tableau A2.11 n’ont pas été officiellement approuvés par le Conseil du Trésor, c’est-à-dire qu’il n’y a pas eu de « diligence raisonnable ».  On s’attend à ce que le Parlement approuve les programmes non approuvés sans responsabilisation ou assurance que les programmes respecteront les exigences.  Faisant une comparaison avec les années précédentes, le DPB écrit : « […] comme le Secrétariat du Conseil du Trésor a approuvé moins de mesures prévues dans le budget de 2018 (13, pour un total de 221 millions de dollars) que dans l’exercice précédent (19, pour un total de 994 millions de dollars), il n’y a eu aucun réel progrès à ce chapitre. »[8]  Disons simplement que l’incapacité du gouvernement à procéder aux dépenses rend cette tentative d’« harmonisation » inutile.

Comme il s’agit d’un nouveau crédit, le PCC croit qu’il serait utile de faire une vérification exhaustive de la façon dont il est utilisé afin de déterminer son efficacité, et si le compromis entre une surveillance parlementaire réduite et une présumée « harmonisation » aide à utiliser le crédit.  Une vérification similaire a été faite après l’utilisation du Crédit 35 en 2008, pendant la crise financière, et une vérification du CEB garantirait aux Canadiens que la structure des crédits est utilisée de manière appropriée et produit les résultats attendus par ses maîtres politiques.

Le PCC croit qu’il existe de meilleures façons d’assurer l’harmonisation du budget et du Budget principal des dépenses sans compromettre la surveillance parlementaire.  Il est difficile de faire le suivi du financement des postes de ce crédit et, contrairement à d’autres programmes, les parlementaires ne peuvent pas analyser les postes du CEB.  Comme les programmes sont à l’étape de la rédaction, on ne peut pas mesurer leur exécution ou leur succès, contrairement aux programmes soumis au processus du Conseil du Trésor.  Kevin Page écrit : « La chose ne manque pas d’ironie, parce qu’on demande au Parlement de faire un chèque et d’autoriser des crédits pour des mesures qui n’ont pas encore été analysées par l’exécutif. »[9]

De plus, le CEB n’est pas sujet à des limites de dépenses, ce qui fait en sorte que le gouvernement en place peut inclure pratiquement toute mesure du budget dans l’utilisation future du crédit, minant à la fois la transparence et la légitimité de son plan de dépenses.  Le Budget principal des dépenses vise à préciser les dépenses réelles par ministère.  Si l’on permet d’inclure des postes provisoires, les parlementaires votent sur de l’information incomplète et, dans bien des cas, des mesures budgétaires non accompagnées de plans ou de résultats attendus.  Cela ne respecte pas la valeur pour les contribuables, et ce n’est certainement pas une harmonisation des cycles budgétaires et de dépenses, contrairement à ce qu’affirme le gouvernement.

Finalement, l’utilisation de ce crédit n’améliore pas la transparence.  L’engagement du gouvernement à publier des mises à jour mensuelles du CEB n’est pas prévu par la loi.  Aucune exigence juridique n’oblige le Conseil du Trésor à tenir sa promesse.  Contrairement aux autres crédits centraux qui sont présentés dans le Budget supplémentaire des dépenses, les affectations du CEB sont obtenues par le rapprochement du Budget principal des dépenses, le mécanisme de rapport en ligne du SCT, et les budgets de fonctionnement du Budget supplémentaire des dépenses pour le SCT et le ministère recevant les fonds.  Bien qu’il existe des tableaux « supplémentaires » précisant les nouvelles affectations, ils ne figurent pas dans le document officiel présenté à la Chambre.  Le directeur parlementaire du budget a dit : « […] les parlementaires devront déterminer si les efforts récents du gouvernement visant à améliorer l’alignement du budget sur les prévisions budgétaires constituent une amélioration dans leur rôle de surveillance et s’ils sont prêts à recevoir une information incomplète et à avoir un contrôle moindre afin que, en retour, le gouvernement puisse accélérer la mise en œuvre des mesures du budget. »[10]  L’Opposition refuse catégoriquement ce compromis.

Les parlementaires ont besoin que le gouvernement tienne sa promesse de rapport pour savoir où vont les fonds du CEB.  Il importe de noter que ce gouvernement a promis de produire des rapports sur de nombreuses initiatives, dont la construction navale, le système Phénix, les opérations de défense, Postes Canada et d’autres, mais qu’il ne l’a pas fait.

En conséquence, le PCC recommande :

2. Que, conformément à la pratique établie en 2018 par l’utilisation d’un crédit central similaire pour les postes budgétaires, le Secrétariat du Conseil du Trésor fasse une vérification exhaustive des programmes ayant reçu des attributions ou des approbations d’attribution dans le cadre du Crédit d’exécution du budget, et que les résultats de la vérification soient rendus publics, comme cela a été fait en 2008.
3. Que le Secrétariat du Conseil du Trésor supprime le Crédit d’exécution du budget du processus d’examen budgétaire.
4. Que, si le gouvernement maintient le Crédit d’exécution du budget, le Secrétariat du Conseil du Trésor impose une limite financière aux dépenses pouvant être incluses.
5. Que tous les postes approuvés pour l’allocation des fonds du crédit central respectent un seuil minimal de diligence raisonnable du Secrétariat du Conseil du Trésor qui, comme un montant de financement a été atteint, comprend des prévisions d’un an pour les plans de dépenses, les mesures de succès prévues et une méthode pour l’utilisation des fonds, en l’absence de soumission.
6. Que les postes budgétaires devant être financés au titre du Crédit d’exécution du budget, conformément à la Politique sur les résultats du gouvernement, précisent les objectifs du programme, les mesures de succès prévues et le but, dans les plans ministériels, peu importe le statut de l’approbation.
7. Si, au moment de l’approbation des fonds d’un crédit central, les détails du programme et les résultats attendus d’un récipiendaire ou d’un ministère ne figurent pas dans les plans ministériels, qu’un plan de programme identique à ceux fournis dans les plans ministériels soit annexé aux budgets subséquents.
8. Que le Secrétariat du Conseil du Trésor s’engage à traiter les postes du Crédit d’exécution du budget comme un transfert pour que les postes du crédit central puissent être rapportés directement par le ministère visé dans les budgets supplémentaires après la publication et l’approbation du Budget principal des dépenses.

RAPPORT FIABLE ET TRANSPARENT

Les plans ministériels sont des documents importants, et souvent négligés, fournis par les ministères et précisant leurs objectifs de performance.  Déposés dans le cadre de la Partie III du Budget principal des dépenses, les plans ministériels comprennent des indicateurs sur les principaux enjeux liés à leur mandat, de même que des prévisions financières et sur les effectifs.  Dans le but de mesurer si les ministères atteignent leurs objectifs ou non, on compare le plan ministériel au Rapport sur les résultats ministériels présenté l’année suivante, qui précise quels sont les objectifs atteints ou non.  Le rapprochement de ces deux documents indique qu’il y a de nombreux problèmes avec la façon dont les ministères préparent et mesurent leurs prévisions.  Malheureusement, comme c’est le cas avec nombre des réformes proposées par le gouvernement, les modifications aux plans ministériels sont un échec lamentable.

Le premier problème est le changement constant des mesures de la performance des programmes et des activités par les ministères.  Dans bien des cas, comme il n’y a pas de processus normalisé pour mesurer les progrès, de nombreux points des plans ministériels sont accompagnés des mentions « À venir » ou « Sans objet » pour les indicateurs de performance.  Très souvent, ces mesures changent d’une année à l’autre, faisant en sorte que les données de mesure sont inutilisables, car elles ne peuvent pas comparées à celles des années précédentes.  Le directeur parlementaire du budget a noté cet écart, indiquant une différence significative entre les dépenses précisées dans le budget et les résultats attendus du ministère.[11]  Cela pose un problème pour les parlementaires et les citoyens qui veulent valider le travail des ministères en question.  Pour mettre cette préoccupation en contexte, un rapport publié en novembre par le directeur parlementaire du budget indiquait que près de 50 % des mesures de la performance n’étaient pas accompagnées de résultats, et que 44 % n’étaient pas accompagnées de résultats des années précédentes.[12]  L’examen des plans ministériels continue avec l’échec du gouvernement à inclure des mesures budgétaires dans ses plans, en particulier parce qu’il demande l’approbation du Parlement.[13]

Sans données claires et exactes pour mesurer la performance ministérielle, les parlementaires, les Canadiens ou les responsables ne peuvent pas demander des comptes aux ministères.  En raison de l’absence de si nombreuses mesures dans les plans ministériels de 2018, les documents présentés n’ont aucune valeur véritable pour le Parlement.  Aussi, le PCC encourage vivement le gouvernement à établir immédiatement un système normalisé de mesure de la performance des programmes et des ministères pour que les données recueillies pour l’évaluation des objectifs soient fiables et cohérentes.

En conséquence, le CPC recommande :

9. Que le Secrétariat du Conseil du Trésor fournisse au directeur parlementaire du budget tous les détails, ce qui comprend les méthodes d’établissement des coûts, sous-jacents à tous les postes du Crédit central 40 ou du Crédit d’exécution du budget, afin d’assurer que les parlementaires peuvent se fier aux explications du Conseil du Trésor pour approuver ces postes avant un examen exhaustif du programme.
10. Que le Secrétariat du Conseil du Trésor exige que toutes les dépenses de programme figurant dans le Budget principal des dépenses et le Budget supplémentaire des dépenses figurent également dans les plans ministériels, surtout quand le financement a été approuvé avant l’allocation.
11. Que le gouvernement adopte la Recommandation 2 du rapport unanime de 2012 du Comité OGGO sur la réforme du Budget des dépenses, qui est la suivante : Que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada passe à un système où les prévisions budgétaires et les lois de crédits connexes sont fondées sur les activités de programme, [et] qu’il assiste les ministères fédéraux dans ce processus [...].
12. Que le gouvernement adopte la Recommandation 7 du rapport unanime de 2012 du Comité OGGO sur la réforme du Budget des dépenses, qui est la suivante : Que le gouvernement indique séparément, dans le Budget principal et les Budgets supplémentaires des dépenses, tous les nouveaux  fonds ajoutés aux crédits avec un renvoi aux sources budgétaires.

COMMENT PROCÉDER À L’AVENIR

Le PCC pense que la comptabilité future doit refléter des investissements tangibles et réalistes.  Les documents financiers discutés dans cette étude sont devenus des produits de communication, qui ne permettent pas de déterminer les futures dépenses et de mesurer les résultats de manière fiable.  Il est impératif que les documents budgétaires donnent aux Canadiens de l’information exacte et descriptive pour qu’ils puissent prendre des décisions avisées sur les priorités de dépenses du gouvernement.  Cela comprend le retour aux pratiques comptables indiquant que les priorités du gouvernement sont conformes au financement réel, pouvant être relié à la source et aux résultats attendus.  La ligne entre les annonces de financement du gouvernement et les comptes publics doit être visible sans nécessiter une analyse d’expert.  C’est le meilleur moyen d’être responsables devant les Canadiens pour les dollars d’impôt durement gagnés qui sont dépensés par leur gouvernement.  Le PCC presse le gouvernement de s’engager envers la vérité en matière de comptabilité.  Les fonds publics ne sont pas un outil pour le gouvernement pour manifester ses intérêts politiques.  La comptabilité financière doit plutôt être claire, concise et accompagnée de chiffres réels qui identifient les dépenses réelles.

CONCLUSION

Dans le but d’assurer l’intégrité de notre système financier, le gouvernement doit s’engager à apporter de véritables changements.  Ça ne doit pas être une autre annonce politique pleine de bonne volonté.  Il existe des lacunes claires dans les processus budgétaires du Canada, et elles doivent être comblées.  Les Canadiens méritent d’avoir accès à de l’information claire, concise et exacte sur la façon dont le gouvernement dépense leurs dollars d’impôt.  Le président du Conseil du Trésor a dit en 2016 : « La responsabilité du Parlement et des comités parlementaires de demander des comptes au gouvernement pour les dépenses du gouvernement est essentielle.  Le système n’est pas destiné à être compris. »  On ne sait pas vraiment ce qui a changé au cours des deux années qui ont suivi ce témoignage en comité, mais il est évident que le gouvernement ne veut pas vraiment réformer le processus budgétaire.  Il veut plutôt offrir des solutions provisoires à des problèmes graves et dire qu’il a réparé le système.  La structure de dépenses du gouvernement est obsolète, beaucoup trop compliquée et inutilement lourde.  Le PCC espère que le gouvernement va utiliser ce rapport pour préparer la réforme du processus budgétaire.