INTRODUCTION

Les membres des Forces armées canadiennes (FAC) doivent se réinstaller de nombreuses fois au cours de leur carrière[1]. Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), le ministère de la Défense nationale et les FAC (la Défense nationale) viennent en aide aux membres en leur offrant des indemnités de réinstallation et, dans certaines régions, une indemnité mensuelle pour tenir compte du coût de la vie plus élevé. Ils leur offrent aussi l’accès à des logements militaires[2].

Avant 1995, la gestion des logements militaires était assurée par les commandants des bases, pour ce qui est de l’Armée canadienne et de la Marine royale canadienne, et des escadres, pour ce qui est de l’Aviation royale canadienne[3]. Selon le BVG, « [l]es logements du portefeuille étaient considérés comme désuets et en mauvais état[4] ». À sa création en octobre 1995, l’Agence de logement des Forces canadiennes (l’Agence) a reçu le statut provisoire d’organisme de service spécial[5] de la Défense nationale[6]. En mars 2004, le Conseil du Trésor du Canada a conféré à l’Agence le statut permanent d’organisme de service spécial[7].

Selon le BVG, bon nombre de secteurs de la Défense nationale partagent les responsabilités relatives au logement militaire.

• Chef du personnel militaire : Établit, approuve, met en œuvre et examine la politique et les normes de la Défense nationale relatives au logement militaire.
• Commandants supérieurs des FAC : Définit les besoins opérationnels et offre des conseils sur les besoins en matière de logement militaire.
• Sous-ministre adjoint (Infrastructure et environnement) : Assure une supervision relativement au logement militaire, offre des conseils et assure une supervision technique à l’égard de la gestion du portefeuille de logements, et surveille l’Agence.
• Agence : S’assure que les unités de logement militaire sont maintenues dans un état convenable, et élabore et met en œuvre des plans pour répondre aux besoins futurs des FAC[8].

Dans ses Rapports de l’automne 2015 du vérificateur général du Canada, le BVG a publié un audit de performance qui visait à déterminer si la Défense nationale avait géré le logement militaire de façon à pouvoir répondre aux besoins en matière de logement d’une manière économique et conforme aux règlements et aux politiques du gouvernement[9].

Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu des audiences au sujet de cet audit le 22 mars 2016[10]. Ses membres ont rencontré Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Gordon Stock, directeur principal, tous deux du BVG. La Défense nationale était représentée par Bill Jones, sous-ministre délégué principal, Jaime W. Pitfield, sous-ministre adjoint, Infrastructure et environnement, Dominique Francoeur, chef de la direction, Agence de logement des Forces canadiennes, et le major-général Derek Joyce, commandant adjoint, Commandement du personnel militaire[11].

LES BESOINS EN MATIÈRE DE LOGEMENT MILITAIRE

L’Agence a reçu son statut permanent d’organisme de service spécial sous réserve que la Défense nationale respecte la politique établie du gouvernement relativement aux logements d’État[12].

Le BVG a examiné les politiques et les méthodes de la Défense nationale pour déterminer si elles étaient conformes à la politique et aux règlements en vigueur du gouvernement et si elles avaient servi à appuyer les décisions concernant le logement militaire[13].

Lors de son audit, le BVG a constaté que la dernière mise à jour apportée par la Défense nationale à sa politique, Logement du ministère de la Défense nationale, remonte à 2007, mais qu’elle faisait l’objet d’une révision depuis 2009[14]. Selon le BVG :

• Aux termes de cette politique, la Défense nationale peut offrir des logements militaires uniquement dans les endroits où il y a un besoin opérationnel à satisfaire, ou dans les endroits où le marché du secteur privé ne peut pas répondre aux besoins des membres des FAC.
• La politique indique également que le caractère abordable des logements doit être assuré au moyen d’indemnités, lorsque cela est nécessaire. Le logement ne devrait pas constituer un droit ni un avantage pour les membres. Tous les membres devraient avoir un accès équitable à un logement convenable.
• La politique est accompagnée des Directives sur les logements du ministère de la Défense nationale. Ces directives définissent les normes applicables aux logements militaires, notamment la surface habitable et le nombre de pièces. Elles énoncent également les règles qui régissent l’accès des membres aux logements et l’occupation de ces logements[15].

Le BVG a constaté que la politique de la Défense nationale était, dans l’ensemble, conforme à celle du gouvernement. Toutefois, il a constaté que la Défense nationale n’avait pas respecté deux éléments clés de sa propre politique[16]. Lors de son témoignage devant le Comité, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, a déclaré ce qui suit :

Nous avons constaté que le [M]inistère n’avait pas déterminé quels membres des Forces armées canadiennes devraient bénéficier d’un logement, le type de logement requis et l’emplacement du logement. Nous avons également constaté que la Défense nationale n’avait pas respecté des éléments importants de sa politique sur le logement militaire. Aux termes de cette politique, le [M]inistère peut offrir des logements militaires uniquement dans les endroits où il y a un besoin opérationnel à satisfaire ou dans les endroits où le marché du secteur privé ne peut pas répondre aux besoins des militaires. Nous avons constaté que la Défense nationale n’avait pas pris en compte la mesure dans laquelle le marché privé aurait pu répondre aux besoins des membres des Forces armées canadiennes dans certaines régions. Pourtant, elle disposait d’analyses du marché indiquant qu’il était possible de satisfaire aux besoins des militaires dans certaines régions urbaines comme Halifax [Nouvelle-Écosse] et Valcartier [Québec][17].

Dans son rapport, le BVG a aussi constaté que la Défense nationale devait se plier à certaines contraintes relatives au caractère abordable des logements. La politique de la Défense nationale stipule que les logements militaires doivent être attribués selon le principe du premier arrivé, premier servi et que le caractère abordable des logements devrait être assuré au moyen d’indemnités[18]. Toutefois, selon le BVG, quand elle offre un logement, la Défense nationale doit aussi respecter les Ordonnances et règlements royaux : Volume IV – Appendice 4.1 Règlement concernant les frais pour les logements familiaux, qui ont été émises en 2001 en vertu de la Loi sur la défense nationale et qui ont préséance sur la politique du gouvernement et celle de la Défense nationale. Par exemple, le Règlement établit une limite possible sur les frais d’occupation à exiger, soit un pourcentage du revenu annuel brut d’un ménage, et comprend des dispositions destinées à rendre le logement militaire plus abordable pour les membres des grades inférieurs[19].

Lors de son audit, le BVG a aussi observé que l’Agence disposait d’analyses du marché lui permettant de constater que les frais d’occupation qu’elle imposait étaient inférieurs à ceux des logements du marché privé dans des endroits tels que Bagotville (Québec), Edmonton (Alberta) et Winnipeg (Manitoba), ce qui peut donner lieu à des iniquités entre les membres qui habitent dans un logement militaire et ceux qui habitent dans un logement du marché privé[20]. À une question portant sur l’évaluation du taux de location, Dominique Francoeur, chef de la direction, Agence de logement des Forces canadiennes, a expliqué que jusqu’en 2013, c’est la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) qui évaluait ces taux; depuis, puisque la SCHL n’offre plus ce service, l’Agence détermine les taux de location en fonction de l’indice des prix à la consommation appliqué aux taux actuels de la SCHL[21]. Interrogé sur la possibilité que les taux de location de logements militaires inférieurs à ceux du secteur privé puissent être considérés comme un avantage imposable par l’Agence du revenu du Canada, M. Ferguson a répondu ce qui suit :

[…] nous ne nous sommes pas penchés sur la question. Oui, il y a toujours un risque que l’avantage qu’offre un employeur à un employé soit imposable, mais je ne saurais vous dire si, dans ce cas-ci, c’est un problème, car, comme vous le savez, la Loi de l’impôt sur le revenu est plutôt complexe et il faudrait vérifier chaque disposition de cette loi. Cela ne faisait pas partie de notre vérification, alors je ne pourrais pas vous fournir une opinion à ce sujet[22].

Le BVG a recommandé à la Défense nationale d’achever l’examen de sa politique sur le logement militaire et de définir clairement ses besoins opérationnels en la matière[23]. La Défense nationale a répondu qu’en septembre 2015, des intervenants ministériels ont eu pour directive de revoir entièrement les besoins opérationnels pour le logement militaire d’ici l’automne 2016[24].

Dans son plan d’action, la Défense nationale a écrit qu’elle procèdera, au printemps 2017, à l’examen des besoins opérationnels et qu’elle lancera une politique qui « aura pour but d’harmoniser la stratégie globale sur le logement avec le besoin opérationnel par l’intermédiaire des Ordonnances et des règlements royaux applicables aux Forces canadiennes (ORFC); il se traduira par un examen et/ou une révision des ORFC, des Directives et ordonnances administratives de la Défense (DOAD) et de l’Instruction sur les logements du MDN[25] ». Selon la Défense nationale, les modifications aux ORFC devront être approuvées par le ministre de la Défense nationale, et celles à l’appendice des ORFC, qui fait partie intégrante de la politique, devront faire l’objet d’une présentation au Conseil du Trésor. La Défense nationale présentera une nouvelle version de sa politique sur le logement militaire au plus tard à l’automne 2018[26].

Le Comité recommande :

Recommandation 1

Que le ministère de la Défense nationale fasse part au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes de ses nouveaux besoins opérationnels en matière de logement militaire d’ici le 30 juin 2017 et qu’il lui présente sa nouvelle politique sur le logement militaire d’ici le 31 décembre 2018.

LA GESTION DU LOGEMENT MILITAIRE

Le BVG a déterminé que l’Agence n’avait pas de plans adéquats précisant les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux et les ressources nécessaires pour répondre aux besoins de la Défense nationale en matière de logement militaire[27].

« En 2002, la Défense nationale a énoncé sa vision sur la mise à disposition de logements pour les membres des Forces armées canadiennes dans le document intitulé Le logement à l’appui des Forces canadiennes – une vision pour 2020. L’objectif était alors de moderniser le portefeuille de logements militaires pour que les logements respectent les normes modernes[28] ». Le BVG a constaté que la Défense nationale n’avait pas de plan à long terme adéquat et approuvé pour améliorer l’état des logements du portefeuille, rendre ces logements conformes aux normes modernes et faire en sorte qu’ils répondent mieux aux besoins des membres des Forces armées canadiennes[29].

L’Agence a élaboré des documents de planification pour chaque base et escadre. Selon le BVG, à plusieurs emplacements, comme Borden (Ontario), Edmonton (Alberta), Shilo (Manitoba) et Valcartier (Québec), l’Agence a noté un écart entre les besoins des membres en matière de logement, qui reflètent une évolution dans la taille et le type des ménages, et les unités de logement militaire disponibles pour répondre à ces besoins. Le BVG a toutefois constaté que ces documents de planification des emplacements n’indiquent pas la date à laquelle ces unités seront construites ni les ressources qui seront nécessaires, et aucune mesure n’a été prise pour répondre à ces besoins[30].

Interrogé sur la façon dont la Défense nationale règlera la situation, Bill Jones, sous-ministre délégué principal de la Défense nationale, a répondu ce qui suit :

Ce que nous devons faire, c’est mieux définir nos besoins, le nombre d’unités qu’il nous faut, le type d’unités, les endroits, etc. Une fois que nous aurons fait cela, une fois que la politique aura été établie, nous serons alors en mesure de mettre en place un plan de gestion plus approprié et précis[31].

L’Agence a aussi utilisé l’information découlant de l’évaluation de l’état des logements, qui est contenue dans une base de données nationale, pour établir les priorités de son plan de dépenses annuelles pour les unités de logement. Cependant, le BVG a constaté que l’information n’était pas toujours fiable et qu’elle n’avait pas été actualisée depuis octobre 2014 en raison de problèmes de logiciel[32].

Le BVG a recommandé à l’Agence de régulièrement saisir et mettre à jour l’information concernant l’état des logements militaires pour en assurer l’exactitude et l’utilité à l’égard d’une prise de décision éclairée[33]. La Défense nationale a répondu que l’Agence a ajouté une fonction d’évaluation de l’état des lieux dans sa plus récente version du Système d’information de gestion et a importé les données sur l’état des logements de l’ancien système. L’Agence terminera la formation liée au système et la mise en œuvre du système dans les bureaux régionaux d’ici au 31 mars 2016[34]. Dans son plan d’action, la Défense nationale a écrit qu’elle achèvera la conception et la mise en œuvre de son système d’ici le printemps 2016[35].

M. Ferguson a aussi encouragé l’Agence à mettre en place un processus de gestion de la qualité pour le Système d’information de gestion de l’Agence de logement :

[C’est] une chose que nous avons souvent observée dans le cadre d’audits — qu’il nous arrive souvent de constater que les données recueillies après la mise en place de nouveaux systèmes ne sont pas très bonnes. J’encourage l’agence à s’assurer d’avoir ce nouveau système en place pour que les données soient saisies ainsi qu’un bon mécanisme de gestion de la qualité visant à garantir que les renseignements conservés dans ce système peuvent servir à la gestion adéquate du programme[36].

Le Comité recommande :

Recommandation 2

Que le ministère de la Défense nationale présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, d’ici le 30 juin 2016, un rapport d’étape sur les trois premiers mois de la dernière version du Système d’information de gestion de l’Agence de logement suivant le déploiement dans les bureaux régionaux, ainsi qu’un rapport décrivant le processus de gestion de la qualité qu’il mettra en œuvre afin de s’assurer que ses données sont exactes, justes et fiables.

Le BVG a aussi recommandé à la Défense nationale, quand elle aura achevé l’examen de sa politique sur le logement et défini clairement ses besoins opérationnels en matière de logement militaire, d’élaborer des plans adéquats définissant les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux et les ressources nécessaires pour répondre à ces besoins[37]. La Défense nationale a répondu qu’elle mettra en place un plan de logement à long terme dans l’année suivant le respect de deux conditions : la révision de la politique sur le logement et la définition précise et l’approbation des besoins opérationnels pour les logements militaires[38]. Dans son plan d’action, la Défense nationale a écrit qu’elle mettra en place un plan de logement résidentiel à long terme d’ici l’automne 2019[39].

Lorsque le Comité lui a demandé comment il pourra évaluer tout progrès provisoire réalisé avant 2019, M. Jones a expliqué que le Comité pourra s’enquérir de l’état du système de gestion de l’information, de sa fiabilité, de son utilité et d’autres questions lorsque le système aura atteint sa vitesse de croisière et que l’information qui y est saisie sera exacte. De même, en ce qui concerne la mise à jour du plan, le Comité pourra chercher à savoir si le Ministère a cerné ses besoins opérationnels militaires, à connaître les piliers de la politique, etc.[40].

M. Ferguson a insisté sur l’importance d’institutionnaliser les engagements à long terme en affirmant ce qui suit :

Nous devons absolument veiller à ce que l’engagement que nous avons entendu aujourd’hui de la part du [M]inistère soit respecté à l’échelle institutionnelle, et non que ce soit l’engagement et les sentiments des personnes qui sont ici. Lorsque nous arriverons à 2019 et à la mise en œuvre, lorsque nous verrons quel est le plan et comment il sera réalisé, mon mandat de vérificateur général sera terminé. Le mandat d’autres personnes ici aujourd’hui sera aussi peut-être terminé. L’important, vraiment, c’est de nous assurer que les organismes ont institutionnalisé les mesures, de nous assurer que l’engagement n’est pas celui de personnes qui font partie de l’administration en ce moment, mais bien celui de l’organisation[41].

Le Comité recommande :

Recommandation 3

Que le ministère de la Défense nationale institutionnalise officiellement son engagement de mettre au point un plan de logement à long terme d’ici le 31 décembre 2019, plutôt que d’en déléguer simplement la responsabilité aux titulaires actuels d’une change. Le plan devrait définir clairement les travaux à réaliser, le délai d’exécution de ces travaux et les ressources nécessaires pour répondre aux nouveaux besoins opérationnels et il devrait être présenté au Comité d’ici le 31 décembre 2019.

La BVG a aussi examiné les documents et l’information de l’Agence et de la Défense nationale qui portent sur le financement et la planification financière[42]. En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), l’Agence ne peut reporter ses recettes de location d’un exercice à un exercice subséquent. En outre, en vertu de la LGFP et des lois de crédits annuelles, la Défense nationale a l’autorisation parlementaire d’utiliser ses recettes de location uniquement pour payer des dépenses de fonctionnement, telles que l’entretien et la réparation des unités de logement existantes[43].

Le BVG a constaté que la Défense nationale n’avait pas accordé à l’Agence un financement stable annuel pour les dépenses en immobilisations de celle-ci, mais qu’elle lui avait versé des fonds tout au cours de l’exercice[44]. Il a fait observer que, pour atténuer les contraintes liées au montant et au calendrier du financement des immobilisations, l’Agence a fourni une partie de ses recettes de location à la Défense nationale en échange d’une somme équivalente pour des dépenses en immobilisations. Il a toutefois remarqué que la Défense nationale n’avait pas clairement défini ses coûts en matière de logement militaire, ni lesquels parmi ces coûts pouvaient être couverts par les recettes de location, ce qui réduit la transparence des coûts de fonctionnement du logement militaire[45]. À ce sujet, M. Ferguson a expliqué ce qui suit :

L’Agence de logement des Forces canadiennes doit utiliser ses recettes de location uniquement pour assurer le fonctionnement et l’entretien des logements. Les fonds pour les dépenses en immobilisations qui sont versés par le [M]inistère servent quant à eux à financer des rénovations de grande envergure et la construction de nouvelles unités. Nous avons constaté que le calendrier de versement des fonds pour les dépenses en immobilisations ne cadrait pas toujours avec les cycles de construction. Par exemple, en janvier 2015, l’Agence a reçu 6 millions de dollars pour des dépenses en immobilisations, alors qu’elle n’avait que deux mois avant la fin de l’exercice pour dépenser cette somme[46].

Le BVG a recommandé à la Défense nationale de s’assurer d’utiliser efficacement les ressources qu’elle affecte au logement militaire. Plus particulièrement, elle devrait définir clairement ce que sont les coûts de fonctionnement et déterminer les coûts qui seront couverts par les recettes de location, ainsi qu’affecter en temps utile les fonds destinés aux dépenses en immobilisations afin que leur utilisation puisse être planifiée adéquatement[47]. Dans sa réponse, M. Jones a dit au Comité que la Défense nationale « définit les coûts, comme l’a recommandé le vérificateur général » et qu’elle fournira « à l’Agence des fonds approuvés pour couvrir les dépenses en immobilisations au début de chaque année financière, ce qui lui permettra de faire sa planification »[48].

En outre, la Défense nationale a affirmé qu’elle « compilera un rapprochement qui fera rapport sur les revenus de location de logement reçus et les dépenses engagées au sein de la Défense nationale ou de l’organisation concernant les activités relatives aux logements militaires[49] ». Mme Francoeur a dit au Comité que ce rapprochement serait publié dans le rapport annuel de l’Agence[50]. Selon le plan d’action du Ministère, la date d’achèvement prévue de cet engagement est au maximum 30 jours après la fin de l’année financière précédente[51]. En outre, « le financement sera accordé à l’Agence sur une période de planification de trois ans par la lettre relative aux affectations initiales signée par le sous-ministre au début de chaque exercice[52] ». Dans son plan d’action, la Défense nationale a écrit que les affectations théoriques pour trois ans seront rajustées quand elle aura terminé son plan à long terme en matière de logements et déterminé ses besoins en ressources[53].

CONCLUSION

Lors de son audit, le BVG a conclu que « la politique de la Défense nationale en matière de logement militaire cadrait avec la politique du gouvernement, mais que, par contre, la Défense nationale n’avait pas respecté des éléments importants de sa propre politique ». Par exemple, elle n’a pas défini clairement ses besoins opérationnels ni examiné comment le marché résidentiel du secteur privé pouvait répondre aux besoins des membres des FAC. Le BVG a aussi conclu que la Défense nationale n’avait pas de plans adéquats et approuvés visant à répondre aux besoins actuels et futurs en matière de logement militaire et que des contraintes liées au montant et au calendrier du financement des immobilisations l’avaient empêchée de dépenser efficacement ses fonds pour moderniser le portefeuille de logements[54].  

Tout au long de l’étude, le Comité a été déçu de constater que la Défense nationale éprouvait toujours des difficultés à gérer les logements des membres des FAC malgré la longue histoire militaire du Canada. Il a toutefois été encouragé d’apprendre que le Ministère avait déjà pris des mesures correctives et des engagements pour résoudre les problèmes relevés dans l’audit du BVG.

Dans sa réponse aux recommandations du BVG, le ministère de la Défense nationale s’est expressément engagé à examiner sa politique de logement; à élaborer un plan de logement à long terme; à améliorer la qualité de l’information découlant de l’évaluation de l’état des logements; à compiler un rapprochement de ses revenus de location de logement militaire et de ses dépenses à la fin de chaque exercice; à accorder à l’Agence du financement sur une période de planification de trois ans. Au cours des prochaines années, le Comité surveillera étroitement les progrès du Ministère à l’égard du respect de chacun de ces engagements.

RÉSUMÉ DES MESURES RECOMMANDÉES ASSORTIES DE LEUR DÉLAI

Tableau 1 – Résumé des mesures recommandées assorties de leur délai