INTRODUCTION

L’analyse comparative entre les sexes (ACS) est une méthode analytique servant à évaluer les effets distincts sur les femmes et les hommes qu’ont les mesures législatives, les politiques et les programmes[1]. « Lors de la Quatrième Conférence mondiale des Nations Unies sur les femmes en 1995, le gouvernement du Canada s’est engagé à analyser les répercussions sur les femmes et les hommes, des politiques, des mesures législatives et des programmes, avant de prendre des décisions, et ce, au sein de tous ses ministères et organismes[2] ».

Condition féminine Canada (CFC), l’organisme chargé de diriger la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes dans l’ensemble de l’administration fédérale, a depuis précisé que ce type d’analyse devrait « aussi tenir compte de facteurs de diversité au sein des groupes d’hommes et de femmes, notamment l’âge, le niveau de scolarité, la langue maternelle, le lieu de résidence, la culture et le revenu[3] ». Cette méthode d’analyse est appelée l’analyse comparative entre les sexes PLUS (ACS+).

Dans le « Chapitre 1 – L’analyse comparative entre les sexes » – Rapport du printemps 2009 de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a formulé des recommandations adressées à CFC, au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et au Bureau du Conseil privé (BCP) pour améliorer l’utilisation de l’ACS au sein de tous les ministères et organismes fédéraux[4]. À la demande du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, CFC, le SCT et le BCP ont présenté au Parlement un Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes couvrant l’ensemble du gouvernement, qui énonçait les mesures prévues pour mettre en œuvre et maintenir l’ACS dans tous les ministères et organismes fédéraux[5].

Dans ses rapports de l’automne 2015, le BVG a publié les résultats d’un audit portant sur quatre ministères – Emploi et Développement social Canada (EDSC), Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)[6], Industrie Canada (IC)[7] et Ressources naturelles Canada (RNCan) – visant à déterminer s’ils avaient réalisé de manière appropriée des ACS pour éclairer les décisions du gouvernement. L’audit visait aussi à déterminer si CFC, le SCT et le BCP avaient apporté un soutien adéquat à la mise en œuvre de l’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale, et examinait les progrès réalisés par le gouvernement en vue de donner suite aux recommandations formulées en 2009[8].

Le Comité a consacré sa réunion du 19 avril 2016 à cet audit. Du BVG, il a entendu Richard Domingue, directeur principal. Du BCP, il a entendu Les Linklater, sous-secrétaire du Cabinet, Opérations. Renée LaFontaine, secrétaire adjointe, Direction des services ministériels et dirigeante principale des finances, a comparu au nom du SCT. Meena Ballantyne, chef d’agence, a comparu au nom du CFC[9].

Les témoins suivants, provenant des quatre ministères retenus, ont aussi comparu : d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada, Mitch Davies, sous-ministre adjoint, Secteur de la politique stratégique, d’Affaires autochtones et du Nord Canada, Nicole Kennedy, directrice générale, Politiques stratégiques, Cabinet et affaires parlementaires, d’ESDC, Jacques Paquette, sous‑ministre adjoint principal, Direction générale des politiques stratégiques et de service, et de RNCan, Neil Bouwer, sous-ministre adjoint, Intégration des sciences et des politiques[10].

MISE EN ŒUVRE DU CADRE DE L’ACS+

Le Bureau du vérificateur général a examiné dans quelle mesure le cadre d’ACS+ a été mis en œuvre au sein des ministères et organismes fédéraux, notamment dans les quatre ministères retenus pour l’audit[11].

En 2009, avec le concours du SCT et du BCP, CFC a élaboré un Plan d’action ministériel pour l’ACS couvrant l’ensemble du gouvernement afin d’aider les organismes fédéraux à utiliser l’ACS, notamment à mettre en œuvre des cadres d’ACS[12]. De 2009 à 2013, 25[13] ministères et organismes fédéraux se sont officiellement engagés à mettre en œuvre le plan, auxquels cinq autres organismes s’étaient ajoutés en janvier 2015[14].

En outre, selon le BVG, CFC a défini le cadre d’ACS+ pour aider les ministères et organismes « à intégrer l’ACS à l’élaboration de leurs projets de politiques, de mesures législatives et de programmes[15] ». Ce cadre d’ACS s’articule autour de six éléments qui sont essentiels à la mise en œuvre à long terme de l’analyse comparative entre les sexes au sein de chacun des ministères et organismes :

• une déclaration d’intention ou une politique;
• un centre de responsabilité pour surveiller la mise en œuvre du cadre d’ACS+ et la réalisation des analyses;
• une formation pour les cadres supérieurs, analystes et tout autre membre concerné du personnel;
• des guides, manuels et autres outils pertinents;
• une auto-évaluation annuelle de la mise en œuvre du cadre d’ACS+;
• la publication d’informations sur les progrès réalisés, dans des rapports ministériels externes comme les rapports ministériels sur le rendement[16].

Selon CFC, 19 des 25 organismes fédéraux avec lesquels l’organisme a collaboré avaient réussi à mettre en œuvre les cinq premiers éléments du cadre d’ACS[17]. De plus, CFC a relevé que RNCan et AADNC constituaient des exemples d’organismes appliquant des pratiques exemplaires en ce qui concerne les cadres d’ACS. Ainsi, ces deux ministères ont procédé à l’examen des questions fondamentales relatives aux enjeux hommes-femmes et documenté les réponses[18].

Le Bureau du vérificateur général a signalé que, bien que le cadre d’ACS+ exige de faire rapport des résultats dans les rapports ministériels sur le rendement (ou d’autres rapports semblables), le SCT a recommandé aux ministères et organismes de communiquer des informations sur leurs activités d’ACS dans de tels rapports uniquement s’ils ont des résultats à communiquer à cet égard[19]. Malgré cela, le BVG a constaté que 19 ministères et organismes avaient fait un compte rendu sur l’état d’avancement de la mise en œuvre de leurs cadres d’ACS à CFC en 2014, même s’ils n’avaient pas publié cette information[20].

Le BVG a aussi constaté que CFC avait fait rapport sur ses activités d’ACS dans son rapport ministériel sur le rendement, « mais pas sur l’avancement du cadre d’ACS+ dans l’administration fédérale », contrairement à ses engagements découlant de l’audit de 2009[21].

Dans l’ensemble, en ce qui concerne la mise en œuvre de l’ACS au gouvernement fédéral, Richard Domingue, directeur principal, BVG, a affirmé au Comité que « le cadre réglementaire pour introduire l’ACS n’est pas appliqué de façon uniforme à l’échelle des ministères », et a laissé entendre que cela était peut-être attribuable à certains obstacles à sa mise en œuvre, ce dont il sera question un peu plus loin dans ce rapport[22].

EFFECTUER UNE ACS EXHAUSTIVE

Le BVG a examiné 16 initiatives proposées par les quatre ministères retenus pour l’audit afin d’évaluer dans quelle mesure les ACS y avaient été réalisées[23]. Ces initiatives comprenaient des stratégies, des mesures législatives, la mise en œuvre ou le renouvellement de programmes, l’approvisionnement et le financement[24]. Il les avait retenues parce qu’il estimait qu’elles « étaient susceptibles d’avoir des répercussions différenciées selon le sexe[25] ».

L’audit du BVG a permis de constater que les ministères retenus avaient effectué des ACS pour les 16 initiatives[26], cependant, comme l’a fait remarquer M. Domingue, « les analyses qui étaient réalisées par les ministères de notre échantillon n’étaient pas toujours exhaustives et […] leur qualité était variable[27] ». De plus, le BVG a constaté que même si des analyses comparatives entre les sexes exhaustives n’étaient pas réalisées dans certains cas, les ministères « avaient néanmoins conclu que leurs initiatives n’auraient pas de répercussions distinctes sur des groupes donnés de femmes et d’hommes. Ils ont transmis leurs conclusions aux décideurs publics[28]. »

Le BVG a aussi constaté que la qualité des ACS variait au sein des organismes fédéraux (c.-à-d. qu’elles n’étaient pas effectuées de manière uniforme dans les directions ou les secteurs d’un ministère ou d’un organisme)[29]. À titre d’exemple, les « ministères n’avaient pas toujours des capacités suffisantes pour effectuer des analyses complètes ou […] la haute direction n’avait pas réalisé un examen approfondi de l’exhaustivité des analyses et de la qualité des éléments étayant les conclusions formulées sur les répercussions différenciées selon le sexe[30] ». Lorsqu’il a été interrogé au sujet de la question du manque d’uniformité, M. Domingue a répondu :

Je crois que certains ministères ont plus de facilité que d’autres à réaliser l’analyse comparative entre les sexes. C’est plus facile si cela comporte un volet social ou vise directement les personnes. Les répercussions sur les hommes et les femmes sont plus faciles à quantifier, et des données existent probablement. Par exemple, dans le cas du Fonds d’innovation pour le secteur de l’automobile, les répercussions sur les hommes et les femmes sont moins directes. Il y en a, mais il n’existe peut-être pas de données[31].

L’idée a été précisée par Les Linklater, sous-secrétaire du Cabinet, Opérations, BCP, qui a déclaré au Comité que le moment où s’effectue l’ACS dans le processus d’élaboration des politiques et des programmes peut possiblement avoir une incidence sur ses résultats :

Selon l’initiative et le ministère, je crois qu’il y a diverses approches en ce qui a trait à la réalisation de l’analyse comparative entre les sexes. Certains ministères ont les outils et la capacité de comprendre dès le départ les besoins en matière de collecte de données et le cadre d’évaluation nécessaire pour déterminer les répercussions sur les hommes et les femmes de la politique ou du programme élaboré. Ces ministères ont tendance à le faire en amont, ce qui donne de meilleurs résultats[32].

PROMOUVOIR ET APPUYER L’ACS

Le Bureau du vérificateur général a examiné le soutien apporté par CFC, le BCP et le SCT aux organismes fédéraux en vue de mettre en œuvre l’ACS. Il a constaté que CFC, le BCP et le SCT avaient précisé quand les ministères et organismes fédéraux devaient réaliser une ACS, conformément à l’engagement pris pour donner suite à l’audit de 2009[33]. À titre d’exemple, CFC a conçu « un certain nombre de directives, d’outils et d’aides didactiques » à l’intention des ministères et organismes en vue de la mise en œuvre de l’ACS[34].

Le BVG a constaté qu’en avril 2015 CFC avait établi l’ébauche du plan stratégique relatif à l’ACS pour 2015-2020, de concert avec le BCP et le SCT[35]. Ce plan prévoit les activités de surveillance qui continueront d’être menées par CFC, le BCP et le SCT, ainsi que de nouvelles activités, notamment l’accroissement du rôle joué par CFC pour conseiller les ministères et organismes clés sur l’ACS au moment où ils préparent des mémoires au Cabinet et des présentations au Conseil du Trésor[36]. De l’avis du BVG, ce plan, s’il était mis en œuvre, améliorerait l’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale[37].

Selon le témoignage de Meena Ballantyne, chef d’agence, CFC, la volonté du gouvernement fédéral d’appliquer l’ACS de façon prioritaire s’exprime également dans :

La lettre de mandat de notre ministre reflétait la volonté du gouvernement d’appliquer l’ACS de façon prioritaire. Le budget de 2016 réaffirmait cet engagement. En effet, Condition féminine Canada recevra un financement accru au cours des cinq prochaines années. Les nouvelles ressources amélioreront notre capacité de réaliser notre mandat relatif à l’ACS, ce qui est essentiel si l’on veut inciter tous les ministères et organismes fédéraux à agir.[38].

OBSTACLES ENTRAVANT L’INTÉGRATION DE L’ACS À L’ÉLABORATION DES POLITIQUES

Le BVG a examiné les raisons pour lesquelles les organismes fédéraux n’avaient pas réalisé des ACS exhaustives et vérifié si CFC avait évalué l’efficacité des ACS réalisées et communiqué les résultats des évaluations[39].

Il a constaté que des obstacles empêchaient les organismes fédéraux d’intégrer l’ACS à l’élaboration de leurs initiatives de politiques. Par exemple :

• l’absence d’exigences établies par le gouvernement, comme des directives du Cabinet ou des politiques du Conseil du Trésor, obligeant les ministères et organismes fédéraux à réaliser une ACS lors de l’élaboration ou du renouvellement de politiques, de mesures législatives ou de programmes ou lors de l’évaluation de programmes;
• des délais très courts pour élaborer des initiatives de politiques;
• un examen limité de l’exhaustivité des ACS par la haute direction et des capacités limitées au sein des ministères et organismes en matière d’ACS[40].

À noter que le BVG a aussi établi que CFC aidait les ministères et les organismes à surmonter certains de ces obstacles, notamment en tenant tous les trois mois des réunions du comité interministériel pour mettre en commun l’information, analyser les difficultés et apprendre les pratiques exemplaires en vue de la mise en œuvre du Plan d’action ministériel du gouvernement[41].

En ce qui concerne les délais très courts, M. Domingue a donné de plus amples explications au Comité, notamment sur le processus de présentation d’un mémoire au Cabinet :

Certains ministères apprennent par l’entremise du processus budgétaire qu’ils sont chargés d’une nouvelle initiative et doivent ensuite rédiger à la dernière minute un mémoire au Cabinet, et ce, parfois même après le dépôt du budget. Les délais sont courts, et une pression est exercée sur le système pour produire et livrer rapidement cette nouvelle initiative. Il arrive parfois que l’analyse comparative entre les sexes ne soit pas réalisée à cette étape. Cela n’empêche pas le ministère de la réaliser plus tard lorsque le programme est renouvelé[42].

Comme il est mentionné dans l’audit, l’une des principales exigences pour réaliser une ACS exhaustive (c.-à-d. adéquate) est l’analyse des données. Parmi les obstacles dont il a été question lors de l’audience, il y a la difficulté d’obtenir des données pertinentes; à titre d’exemple, M. Domingue, BVG, Mitch Davies, Innovation, Sciences et Développement économique Canada[43], et M. Linklater, BCP[44], ont parlé du peu de données pertinentes disponibles pour réaliser l’ACS, ce qui constitue un problème.

Cependant, parmi tous les obstacles signalés par le BVG, le fait que l’ACS n’était pas obligatoire à l’échelle des ministères et organismes fédéraux est celui qui inquiétait le plus le Comité. M. Domingue a expliqué que le gabarit du mémoire au Cabinet et celui des présentations au Conseil du Trésor comprennent des sections portant sur l’ACS; toutefois, cela n’oblige pas les ministères et les organismes à mener réellement une ACS en ce qui concerne le sujet particulier présenté au Cabinet ou au Conseil du Trésor[45].

Lorsque le Comité lui a demandé si le fait de rendre l’ACS obligatoire permettrait d’aplanir certaines difficultés liées à la réalisation uniforme et exhaustive de l’ACS au gouvernement fédéral, M. Domingue a répondu que le « cadre réglementaire [de l’ACS] n’est pas appliqué comme il se doit », et que cela « peut s’expliquer du fait de l’absence d’exigence à cet égard[46] »; il a cependant fait la mise en garde suivante : une « exigence obligatoire ne résoudra pas à elle seule le problème relatif à l’analyse comparative entre les sexes », ajoutant que la formation et une fonction de remise en question étaient au centre de tout cela[47].

Au sujet de l’incidence possible pour le gouvernement fédéral de rendre l’ACS obligatoire, M. Linklater a avancé ce qui suit :

Si cela devient obligatoire, la qualité des programmes et des politiques sera améliorée, étant donné que nous pourrons disposer de données. Comme l’a mentionné plus tôt M. Davies, nous aurons l’occasion de développer des cadres d’évaluation pour nous assurer, lorsque la politique sera élaborée, que les impacts différentiels seront pris en compte[48].

En réponse aux questions que lui posait le Comité sur l’incidence des exigences obligatoires de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés en matière d’ACS, qui stipule à l’alinéa 94(2)f) que le rapport au Parlement comprend « une analyse comparative entre les sexes des répercussions de la présente loi[49] », M. Linklater a répondu :

D’après mon expérience de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, les exigences législatives liées à l’analyse comparative entre les sexes se sont révélées utiles, et c’est pourquoi nous en sommes venus à considérer IRC comme un ministère qui se débrouille bien en la matière[50].

Compte tenu des constatations du BVG et des témoignages entendus par le Comité sur les lacunes observées parce que les ministères et organismes fédéraux ne sont pas tenus de réaliser une ACS, le Comité est convaincu qu’en rendant cette analyse obligatoire lors de l’élaboration et de l’application de lois, de règlements, de politiques et de programmes, tous les ministères et organismes fédéraux l’effectueront.

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1

Qu’à partir du 1^er avril 2017, conformément à leurs rôles et responsabilités respectifs, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada obligent les ministères et organismes fédéraux à effectuer une analyse comparative entre les sexes exhaustive lorsqu’ils élaborent des lois, des règlements, des politiques et des programmes, et à inclure les résultats d’une telle analyse dans les mémoires au Cabinet et les présentations au Conseil du Trésor.

Le BVG a également constaté que même si CFC n’avait pas évalué l’efficacité des pratiques en matière d’ACS, l’organisme avait relevé des cas où les analyses comparatives entre les sexes avaient influé sur les initiatives politiques[51]. CFC a aussi surveillé la mise en œuvre des cadres d’ACS et procédé à des examens internes de la capacité en matière d’ACS. Toutefois, l’organisme n’a communiqué que très peu d’informations sur ces examens. De plus, le BVG a constaté que CFC n’avait pas encore déterminé les meilleurs mécanismes qui pourraient lui permettre d’évaluer si ces analyses influent sur les processus décisionnels[52]. Sur ce point, M^me Ballantyne a déclaré au Comité que « [n]ous voulons notamment accroître notre capacité d’établir des rapports sur l’application de l’ACS pour démontrer aux Canadiens comment cette approche peut permettre au gouvernement de prendre de meilleures décisions et ainsi réellement améliorer leur vie[53] ».

RECOMMANDATIONS DE L’AUDIT

Compte tenu de l’ensemble des constatations de l’audit, le BVG a formulé les trois recommandations suivantes :

• Le BCP, CFC et le SCT devraient prendre des mesures concrètes pour recenser et supprimer les obstacles qui empêchent la réalisation systématique d’ACS (recommandation 1.61[54]).
• CFC devrait, avec l’appui du BCP et du SCT, effectuer des examens périodiques de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes au sein des ministères et organismes fédéraux, ainsi que des répercussions de ces analyses sur les projets de politiques, de mesures législatives et de programmes, et produire des rapports à ce sujet (recommandation 1.62[55]).
• CFC devrait évaluer les ressources qui lui sont nécessaires pour s’acquitter de son mandat relatif à l’ACS et affecter suffisamment de ressources aux examens des ACS et à la communication d’information périodiques à cet égard (recommandation 1.63[56]).

RÉPONSE DU GOUVERNEMENT ET PLAN D’ACTION

En réponse aux recommandations du BVG, CFC, le BCP et le SCT ont présenté la réponse du gouvernement et le plan d’action commun ci-dessous.

A.  Recommandation 1.61

Pour ce qui est de la recommandation 1.61, le gouvernement du Canada a répondu ce qui suit :

CFC a accepté la recommandation, et s’est engagée à continuer d’élaborer des outils et de la formation relatifs à l’ACS; ainsi, l’organisme prévoit remanier et relancer la page ACS+ de GCpédia en 2016[57]. CFC s’est aussi engagé à améliorer « l’approche de “grappe” afin de mobiliser les ministères aux vues similaires pour que l’ensemble des secteurs et des collectivités fonctionnelles aient accès à l’information et aux outils appropriés[58] ».

Selon le plan d’action commun remis au Comité le 18 avril 2016, CFC prévoit travailler « avec le BCP, le SCT et d’autres ministères et organismes fédéraux pour atténuer les obstacles connus en améliorant les outils, la formation, les réseaux et les ressources en matière ACS+ », notamment « harmoniser le contenu du cybercours afin de pouvoir l’intégrer au programme de formation de l’École de la fonction publique du Canada sur l’élaboration des politiques » d’ici l’automne 2017[59].

En outre, le plan d’action précise que CFC, le BCP et le SCT créeront et appuieront de nouvelles possibilités de réseautage et de collaboration en matière d’ACS+ sur une base continue dès l’automne 2016, notamment :

• un comité de direction composé de hautes et hauts fonctionnaires de CFC, du BCP et du SCT, qui se réunira deux fois l’an pour faire le point sur les progrès accomplis et les leçons tirées, ainsi que déterminer les priorités;
• le réseau des championnes et champions de l’ACS+, qui se réunit une fois l’an pour faire du réseautage, échanger sur les pratiques exemplaires et favoriser la collaboration entre les hautes et les hauts fonctionnaires;
• le Comité interministériel sur l’ACS+, présidé par CFC et réunissant un vaste éventail de ministères, qui se réunit une fois par trimestre pour échanger sur les pratiques exemplaires et les stratégies relatives à la mise en œuvre de l’ACS+;
• de nouveaux réseaux sectoriels de promotion de l’ACS+ dans des domaines prioritaires (par exemple, le Réseau des praticiennes et des praticiens du secteur de la sécurité)[60].

Le BCP a accepté la recommandation et déclaré qu’il « continuera d’exiger des ministères et des organismes qu’ils mènent des [ACS], au besoin, au moment de produire des mémoires au Cabinet, et continuera d’encourager les ministères à utiliser les ACS dans le cadre du processus régulier d’élaboration des politiques[61] ».

À l’audience, il y a eu un long débat sur la fonction d’examen critique des analystes du BCP et du SCT en ce qui concerne les ACS dans les processus d’élaboration de mémoires au Cabinet et de présentations au Conseil du Trésor, respectivement. En réponse à l’audit, le BCP s’est aussi engagé à renforcer la capacité de ses analystes pour que les ACS fassent partie des mémoires au Cabinet, notamment en rendant obligatoire la formation sur l’ACS+. Le BCP a aussi affirmé qu’il prévoit appliquer une liste de vérification des considérations stratégiques, comme l’ACS, qui serait intégrée au processus de présentation des mémoires au Cabinet; cela permettra de veiller à ce que « certains éléments soient considérés pour déterminer si une ACS partielle ou complète est requise, et à justifier les cas pour lesquels aucune ACS n’a été menée[62] ».

Le BCP explique, dans le plan d’action commun, que la liste de vérification vise notamment à augmenter la visibilité de l’ACS et à renforcer la responsabilisation à son égard parmi la haute direction du gouvernement, et que le « recours à cet outil pour aider à encadrer le processus d’élaboration des politiques permettra une analyse plus exhaustive, fondée sur des données probantes, des “enjeux hommes-femmes” (considérations de genre) pour éclairer l’élaboration des mémoires [au Cabinet] et les décisions ministérielles[63] ». Enfin, dès l’automne 2016, le BCP exigera de ses cadres de direction (EX-01 à EX-05) qu’ils suivent la formation sur l’ACS+[64].

Le SCT a accepté la recommandation et déclaré continuer à appuyer le fait qu’il faut « tenir compte des considérations relatives à l’ACS, le cas échéant, dans le cadre de l’élaboration et de l’examen des instruments de politique du Conseil du Trésor[65] ». Le SCT s’est aussi engagé à aider CFC à élaborer des lignes directrices pour évaluer l’ACS, et à les diffuser dans les ministères et organismes fédéraux[66]. À titre d’exemple, selon le plan d’action commun, dès le printemps 2016 le SCT « procédera à des consultations pour repérer et surmonter tous les obstacles qui empêchent les ministères et les organismes d’intégrer les considérations de genre aux présentations au Conseil du Trésor[67] ». En outre, dans le cadre de l’élaboration des instruments de politique du Conseil du Trésor qui ont trait à l’évaluation des programmes, d’ici le printemps 2017 le SCT « réfléchira aux moyens qu’il pourrait prendre pour que ceux-ci aident les ministères et organismes à tenir compte des considérations pangouvernementales, comme l’ACS, lors de l’évaluation du rendement des programmes fédéraux[68] ».

B.  Recommandation 1.62

Pour ce qui est de la recommandation 1.62, le gouvernement du Canada a répondu ce qui suit :

CFC a accepté la recommandation et s’est engagée à étudier de nouveaux moyens de recueillir des données supplémentaires sur la capacité d’ACS et l’application de celle-ci à l’échelle du gouvernement[69]. L’organisme continuera aussi de suivre la participation au cybercours sur l’ACS, et communiquera régulièrement cette information aux autres ministères et organismes fédéraux[70]. Selon le plan d’action commun, cela se fera en collectant chaque année des renseignements auprès des sous-ministres par l’entremise d’une enquête sur l’ACS (printemps 2016 et par la suite), en collaborant avec d’autres ministères et organismes fédéraux afin d’examiner la possibilité de concevoir des indicateurs de l’égalité entre les sexes pour des domaines clés (automne 2016 à hiver 2017), en mettant au point un « tableau de bord de l’ACS » pour suivre les progrès accomplis par les ministères et les organismes (été 2016 et par la suite), et « en établissant de nouvelles façons de rendre compte périodiquement de la mise en œuvre de l’ACS+ à l’échelle de l’administration fédérale, notamment en ce qui a trait aux leçons tirées, à la mise en commun des pratiques exemplaires, et aux orientations stratégiques à prendre pour l’avenir[71] ». La date butoir de cet engagement est la fin de 2017 et les années subséquentes[72].

Le BCP a accepté la recommandation et prévoit d’aider CFC à recenser les ministères et organismes qui effectuent de bonnes ACS, et ceux qui auraient peut-être besoin de plus de soutien et de formation[73]. Il entend aussi aider CFC à trouver des exemples d’ACS ayant eu une incidence sur les résultats de lois, de politiques et de programmes, des exemples pouvant constituer des études de cas et des leçons[74]. Selon M. Linklater, le BCP y parviendra par l’élaboration d’une liste de considérations stratégiques, qui :

rendra obligatoire l’analyse comparative entre les sexes. Selon nous, il ne s’agit pas de simples points à cocher sur une liste. Il s’agit plutôt d’un outil qui aidera les responsables des ministères à tenir compte des facteurs les plus importants à l’étape de la préparation des propositions de politiques ou de programmes. Notre objectif est donc de voir cet outil être utilisé pour déterminer les incidences de ces propositions sur la diversité et les différences entre les sexes le plus tôt possible au cours du processus d’établissement de politiques. En effet, à cette étape du processus, ces incidences peuvent orienter l’élaboration d’options, des stratégies d’atténuation et la formulation de conseils[75].

Le SCT a accepté la recommandation et prévoit d’examiner, d’ici l’automne 2017, les présentations au Conseil du Trésor pertinentes afin de faire état de la façon dont l’ACS est prise en compte dans les diverses propositions de politiques ou de programmes provenant des organismes fédéraux[76]. Il entend, toujours en 2017, surveiller les progrès relatifs à l’intégration de l’ACS pour les présentations réglementaires ciblées[77]. À l’appui de telles mesures, un « comité […] de sous-ministres prendra part aux travaux sur l’état de l’ACS pour discuter de la mise en œuvre de l’ACS à l’échelle du gouvernement ainsi que de ses incidences sur les initiatives touchant les politiques, les lois et les programmes[78] ».

Plus précisément, d’après le plan d’action commun, le SCT évaluera les présentations soumises au Conseil du Trésor de septembre 2016 à juin 2017 afin de déterminer parmi celles-ci lesquelles nécessitaient une ACS, si une ACS a été réalisée, si les considérations de genre ont été intégrées à la conception de la politique ou du programme, et si des obstacles ont empêché la réalisation d’une ACS exhaustive. Les conclusions de cette évaluation seront communiquées à CFC à la fin de 2017, ce qui permettra de savoir quels ministères appliquent l’ACS+ et lesquels peuvent avoir besoin de ressources supplémentaires et de formation[79].

Selon le plan d’action, le SCT étudiera et trouvera des moyens de mieux intégrer l’ACS aux présentations réglementaires au gouverneur en conseil et au processus d’élaboration de la réglementation fédérale, notamment la formation des analystes[80].

Enfin, le SCT aidera CFC à travailler avec un comité de sous-ministres pour faire état des « progrès de la mise en œuvre de l’ACS+ à l’échelle du gouvernement et [des] répercussions de son utilisation sur les initiatives gouvernementales (mesures législatives, politiques ou programmes)[81] ».

C.  Recommandation 1.63

En ce qui concerne la recommandation 1.63, CFC l’a acceptée et prévoit d’évaluer les ressources nécessaires pour réaliser le mandat du gouvernement du Canada en matière d’ACS et déterminer de possibles sources de financement[82]. Selon le plan d’action, dès 2016, et en collaboration avec le BCP et le SCT, CFC élaborera un plan de mise en œuvre pour les nouveaux fonds que le Budget de 2016 lui attribue afin d’appuyer l’application de l’ACS à l’échelle du gouvernement[83]. Ce plan comprendra une plus grande offre d’outils de formation en ligne et autres, des considérations de genre pour éclairer l’élaboration d’initiatives clés du gouvernement, la collaboration entre ministères pour « accroître la disponibilité de données ventilées par sexe et de recherches comparatives entre les sexes dans les domaines prioritaires, ainsi que pour mettre au point des indicateurs de l’égalité entre les sexes dans des domaines clés, ce qui permettra de suivre les progrès[84] ».

Compte tenu de ces constatations, le Comité recommande :

Recommandation 2

Que le Bureau du Conseil privé, Condition féminine Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada présentent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, le 1^er décembre 2016, un rapport provisoire décrivant les progrès accomplis pour chacun des engagements pris dans le plan d’action commun, et qu’ils lui présentent un rapport final le 31 mars 2018.

RÉALISATION DE L’ACS DANS LES QUATRES MINISTÈRES RETENUS

Lors de l’audience, le Comité a entendu les quatre ministères retenus témoigner de leur expérience en matière d’ACS. À titre d’exemple, Nicole Kennedy, directrice générale, Politiques stratégiques, Cabinet et affaires parlementaires, Affaires indiennes et du Nord canadien, a parlé de l’ACS dans le cadre du Programme pour la prévention de la violence familiale du ministère :

[Il] a été évalué en 2012. Dans le cadre de l’évaluation pour le renouvellement du programme, nous avons découvert qu’il fallait nuancer un peu plus certains de ses éléments. Le volet prévention ne ciblait pas vraiment les questions auxquelles font face les hommes et les garçons qui sont victimes de violence. Des efforts concertés ont donc été déployés pour réorienter quelque peu le programme de sorte que nous puissions répondre à ces besoins ainsi qu’aux autres éléments fondamentaux du programme, qui visent à financer 41 refuges partout au pays. En terminant, je voudrais simplement signaler que la politique sur l’analyse comparative entre les sexes est obligatoire au sein du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, et ce, depuis 1999. Nous prenons donc cela au sérieux[85].

Jacques Paquette, sous-ministre adjoint principal, Direction générale des politiques stratégiques et de service, EDSC, a indiqué qu’au ministère :

[Il] est possible d’élaborer des politiques sans effectuer une analyse comparative entre les sexes. L’exemple évoqué dans le rapport est un cas typique : nous manquions de temps, ce qui fait que nous avons dû faire le travail d’élaboration assez rapidement. Il y a donc eu une certaine forme d’évaluation, mais elle n’a pas été achevée. Nous y avons travaillé par la suite pour nous assurer d’avoir un portrait global. De plus, nous avons utilisé d’autres outils pour poursuivre nos efforts en vue d’accroître la participation des femmes dans le secteur des métiers[86].

Mitch Davies, sous-ministre adjoint, Secteur de la politique stratégique, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, a fait état de la formation obligatoire sur l’ACS pour tous les employés :

L’an dernier, la formation est devenue obligatoire pour tous les employés. Lorsqu’ils la suivent, les employés réalisent que cela concerne l’exécution efficace et la réflexion rigoureuse appliquées au travail. Cela concerne la recherche de sources de données et le fait de bien réfléchir avant d’agir. La formation est extrêmement bien faite. Comme elle a été élaborée avec beaucoup de professionnalisme, je crois que c’est un produit qui pourrait être exporté dans beaucoup d’administrations, et que ces dernières ne manqueraient pas d’y trouver leur compte. Pour moi, il s’agit d’une étape concrète importante pour l’incrustation de cette dynamique dans notre organisation. Nous avons 3 800 employés. Nous en sommes maintenant à 90 %. Nous devons encore trouver où sont les derniers 10 %, mais nous y arriverons[87].

Enfin, Neil Bouwer, sous-ministre adjoint, Intégration des sciences et des politiques, RNCan, a reconnu qu’avant l’engagement pris en 2013, RNCan n’effectuait pas systématiquement d’ACS :

Ce n’est que depuis la troisième étape du plan d’action que nous le faisons. Désormais, Ressources naturelles Canada effectue une analyse comparative des sexes pour toutes ses présentations au Conseil du Trésor, pour tous ses mémoires au Cabinet et pour toutes ses propositions budgétaires au ministère des Finances, ce qui est nouveau[88].

CONCLUSION

Dans son rapport d’audit, le BVG conclut que les ministères retenus n’ont pas toujours effectué d’ACS pour appuyer le processus décisionnel. Comme c’était le cas en 2009, certains ministères et organismes fédéraux n’ont pas mis en œuvre de cadre d’ACS. De plus, dans le cas de ceux qui l’ont fait, les analyses n’étaient pas toujours exhaustives ou uniformes[89].

Par ailleurs, le BVG conclut également que, depuis 2009, CFC, le SCT et le BCP ont effectivement réalisé des progrès en vue d’appuyer la mise en œuvre de l’ACS dans l’ensemble de l’administration fédérale; cependant, malgré leurs efforts, plusieurs obstacles – comme l’absence d’exigences rendant obligatoire la réalisation d’ACS – ont empêché les ministères et organismes fédéraux d’intégrer cette analyse à l’élaboration de leurs projets de politiques, de mesures législatives et de programmes[90].

Par conséquent, le Comité est convaincu que le seul moyen de faire en sorte que le gouvernement fédéral puisse enfin être en mesure de respecter son engagement, pris il y a plus de 20 ans, d’analyser les répercussions sur les femmes et les hommes des politiques, des mesures législatives et des programmes avant de prendre des décisions au sein de tous ses ministères et organismes, c’est de rendre l’ACS obligatoire, en plus de la formation, des outils, des données et des tribunes appropriés où mettre en commun les pratiques exemplaires.

RÉSUMÉ DES MESURES RECOMMANDÉES ET DES ÉCHÉANCES CORRESPONDANTES

Tableau 1 – Résumé des mesures recommandées et des échéances correspondantes