INTRODUCTION

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC) est le ministère fédéral chargé de s’assurer que toute personne qui accède à la citoyenneté le fait conformément à la Loi sur la citoyenneté[1]. En 2014, plus de 260 000 personnes sont devenues citoyens canadiens, ce qui représente une augmentation de plus de 100 % par rapport à l’année précédente[2].

Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), pour présenter une demande de citoyenneté, il faut généralement avoir le statut de résident permanent et remplir certaines conditions, dont les suivantes : avoir été présents au Canada durant une période minimale, avoir une connaissance de l’une des langues officielles et avoir une connaissance du Canada[3]. Les demandeurs doivent aussi ne pas être frappés d’une interdiction pénale, définie comme des circonstances qui peuvent empêcher une personne d’obtenir la citoyenneté – par exemple le fait de purger une peine de prison, de bénéficier d’une libération conditionnelle ou d’être sous le coup d’une ordonnance de probation, d’avoir déjà été reconnu coupable d’une infraction ou d’être inculpé de certaines infractions[4].

Pour évaluer l’admissibilité à la citoyenneté, il est essentiel de vérifier la légitimité d’une demande (une représentation visuelle du processus de traitement des demandes est fournie à la Figure 1)[5]. Le Ministère doit constamment adapter ses systèmes pour lutter contre les nouveaux types de fraudes qui apparaissent puisqu’il est très long et très coûteux de révoquer la citoyenneté si la fraude est découverte après l’octroi de la citoyenneté[6]. En janvier 2016, le Ministère avait environ 700 dossiers de révocation de citoyenneté en cours[7]. De fausses déclarations sur la résidence ou sur l’identité ainsi que la dissimulation de procédures pénales sont les trois motifs les plus courants de révocation de la citoyenneté[8].

Dans le cas des déclarations frauduleuses sur la résidence, les demandeurs « prétendent habiter au Canada afin de conserver le statut de résident permanent et de remplir les conditions relatives à la résidence pour obtenir la citoyenneté[9] ». En 2012, IRCC a publié un avis indiquant que près de 11 000 personnes faisaient l’objet d’une enquête liée à la fraude relative à la résidence[10].

Figure 1 – Résumé du processus de traitement des demandes de citoyenneté

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, « Rapport 2 – La détection et la prévention de la fraude dans le programme de citoyenneté », Rapports du printemps 2016 du vérificateur général du Canada, Ottawa, 2016, pièce 2.2, p. 6.

Au printemps 2016, le BVG a publié un audit de performance qui « visait à déterminer si [IRCC] avait détecté et prévenu la fraude dans les demandes de citoyenneté présentées par des adultes, de manière à avoir l’assurance que seuls les demandeurs qui remplissaient certaines conditions d’admissibilité avaient obtenu la citoyenneté canadienne[11] ». Le BVG a également vérifié si les responsables du programme de citoyenneté avaient obtenu en temps opportun de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) les informations exactes et complètes nécessaires pour éclairer la prise de décisions sur l’attribution de la citoyenneté[12].

Le 2 juin 2016, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a consacré une audience à cet audit. Le Comité a reçu, du Bureau du vérificateur général, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Nicholas Swales, directeur principal.[13] IRCC était représenté par Anita Biguzs, sous‑ministre, et Robert Orr, sous-ministre adjoint, Opérations[14]. La GRC était représentée par Brendan Heffernan, directeur général, Service canadien d’identification criminelle en temps réel, et Jamie Solesme, officier en charge, Centre de coordination fédérale, Canada-É.-U.[15]. Enfin, le Comité a entendu, de l’ASFC, Denis Vinette, vice‑président associé intérimaire, Direction générale des opérations[16].

APPLICATION DES CONTRÔLES DE DÉTECTION ET DE PRÉVENTION DE LA FRAUDE

A. Vérification des adresses problématiques

Selon le BVG, pour satisfaire aux conditions relatives à la résidence dans le cadre du processus de demande, les demandeurs de citoyenneté doivent soumettre leur adresse. Or, certains demandeurs utilisent parfois une adresse qui a servi ou qui est suspectée d’avoir servi lors d’une fraude. Ces adresses sont qualifiées de « problématiques[17] ». Lorsqu’un demandeur donne une adresse problématique, la base de données d’IRCC (Système mondial de gestion des cas ou SMGC) devrait le signaler[18]. 

Le BVG a constaté que les agents de la citoyenneté « ne disposaient pas toujours des informations sur les adresses problématiques dont ils avaient besoin pour appuyer leurs décisions d’accorder ou non la citoyenneté. Cela était attribuable à des problèmes liés à la base de données, comme des erreurs de saisie des données et des mises à jour sporadiques[19] ». Par exemple, le BVG a examiné 150 adresses parmi un échantillon de 9 778 demandeurs et a constaté qu’il y avait des entrées multiples dans le système pour 102 d’entre elles en raison de disparités dans l’information saisie – 13 versions différentes d’une même adresse ont été relevées[20]. Ces disparités peuvent faire en sorte que les agents sont incapables de détecter les demandes frauduleuses[21]. Le BVG a par ailleurs noté que si l’adresse présentée par un demandeur est signalée comme étant problématique dans le SMGC, les agents d’IRCC doivent mettre en œuvre des procédures supplémentaires, comme demander des éléments de preuve complémentaires pour confirmer que le demandeur satisfait à l’obligation de résidence[22].

Selon le BVG, les agents de la citoyenneté reçoivent pour consigne de faire des vérifications dans le SMGC afin de déterminer si un demandeur utilise une adresse qui a déjà été utilisée par d’autres demandeurs pendant des périodes qui se chevauchaient. Si tel est le cas, les agents doivent informer l’administration centrale d’IRCC afin que la liste des adresses problématiques puisse être mise à jour[23]. Toutefois, le BVG a constaté que « lorsque l’information était disponible dans le SMGC, les agents de la citoyenneté n’avaient pas toujours pris les mesures nécessaires[24] ».

Par conséquent, le BVG a recommandé à IRCC d’« améliorer ses processus de saisie et de mise à jour des adresses problématiques dans sa base de données afin de pouvoir détecter ces adresses avec plus de fiabilité », et d’« établir des procédures de contrôle de la qualité pour avoir l’assurance que les agents de la citoyenneté appliquent ces processus avec efficacité et constance[25] ». En réponse à cette recommandation, IRCC a indiqué que le Ministère « a préparé des directives mises à jour à l’intention des agents de la citoyenneté sur le repérage, l’entrée et la mise à jour des adresses problématiques dans le Système mondial de gestion des cas. Ces directives devraient permettre de repérer les adresses problématiques de manière plus fiable et de prendre les mesures qui s’imposent. Le Ministère a mis en place des procédures de contrôle de la qualité et [s’est engagé à] procéde[r] à un exercice de vérification en septembre 2016 pour s’assurer que ces procédures sont suivies[26]. » De plus, le « Ministère a déjà mis en place des mesures pour renforcer ses processus afin de mieux signaler les adresses dans le Système mondial de gestion des cas qui ont été associées, ou soupçonnées d’être associées, à de la fraude afin que les demandes qui comportent ces adresses soient examinées avec la plus grande attention[27] ». Plus précisément, selon le plan d’action ministériel, IRCC s’est engagé à établir et à mettre en œuvre « un processus documenté pour saisir et mettre à jour systématiquement les adresses problématiques. Ce processus documenté comprendra des vérifications régulières de contrôle de qualité pour faire en sorte que les adresses soient saisies et mises à jour correctement[28]. » À cet égard, Anita Biguzs, sous-ministre, IRCC, a ajouté que le Ministère s’emploie notamment à l’heure actuelle à uniformiser davantage ses procédures et qu’il a précisé « à l’intention de [ses] agents, qu’en matière d’archivage des adresses, ils doivent suivre les directives de Postes Canada[29] ».

Lorsqu’elle a été questionnée sur la saisie des adresses problématiques et le fait que plusieurs demandeurs utilisent la même adresse, Anita Biguzs a toutefois expliqué au Comité que le fait qu’une adresse soit utilisée plusieurs fois ne prouve pas nécessairement qu’il y a fraude :

[I]l est fréquent que l'on retrouve la même adresse, car il se peut très bien que les nouveaux arrivants aient occupé un des logements provisoires fournis par les organismes d'établissement. Cela ne veut donc pas dire qu'il y a eu fraude, mais il y a, effectivement, un certain nombre d'adresses que l'on retrouve souvent[30].

Robert Orr, sous-ministre adjoint, Opérations, IRCC, a lui aussi parlé de ce phénomène :

[D]’autres immigrants leur recommandent tel ou tel logement et, là encore, la même adresse va avoir tendance à apparaître. C'est tout à fait normal et cela explique que certaines adresses reviennent à plusieurs reprises[31].

En ce qui concerne l’entrée des données, le contrôle de la qualité des données et l’utilisation des données, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, a dit au Comité le 5 mai 2016 qu’un « thème relie plusieurs [des] audits [du printemps 2016]. Il s’agit du fait que les données que collectent beaucoup d’organisations publiques ne sont pas utilisables, ou ne sont pas utilisées, ou ne déclenchent pas d’action[32]. » De plus, le 5 mai 2016, il a référé expressément à cet audit de performance et a ajouté ce qui suit :

Certains contrôles importants, qui sont conçus pour aider les agents de la citoyenneté à repérer les risques de fraude, n’avaient pas été appliqués de manière systématique. Du fait de faiblesses dans la base de données du Ministère, les agents ne disposaient pas toujours d’information exacte ou à jour sur des adresses associées à la fraude, ou soupçonnées de l’être[33].

Le Comité, lui aussi préoccupé par la collecte, la qualité et l’utilisation des données, fait la recommandation suivante :

Recommandation 1

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada fournisse au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport décrivant son processus documenté pour assurer la saisie et la mise à jour systématiques des adresses problématiques ainsi que les résultats de ses exercices de contrôle de la qualité. Le rapport doit expliquer en quoi ce processus documenté et ces exercices de contrôle de la qualité permettront au Ministère de détecter les adresses problématiques avec plus de fiabilité et de faire en sorte que les agents de la citoyenneté appliquent ces processus avec efficacité et constance.

B. Détection de documents frauduleux et falsifiés

Selon le BVG, les fraudeurs peuvent falsifier les passeports et d’autres documents pour donner une fausse preuve de résidence au Canada. Le BVG a donc examiné la manière dont IRCC a détecté ces documents[34].

Au cours de l’examen, le BVG a observé un manque d’uniformité dans le traitement des documents suspects[35]. Par exemple, le BVG a constaté que, dans une région, « aucun document présumé faux ou falsifié n’avait été saisi aux fins d’une analyse approfondie depuis au moins 2010. Dans une autre région, cependant, des agents du Ministère avaient saisi des documents douteux et les avaient transmis à l’ASFC pour qu’elle les examine en détail[36] ».

Le BVG a également constaté que les directives d’IRCC à l’intention des agents de la citoyenneté portant sur le traitement de tels documents étaient ambiguës et pouvaient donc avoir contribué au manque d’uniformité[37]. Par exemple, ces directives n’expliquaient pas la différence entre « conserver » et « saisir » un document et ne précisaient pas non plus les personnes qui étaient autorisées à saisir les documents[38]. De plus, selon le BVG, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés confère explicitement aux agents d’IRCC et de l’ASFC le pouvoir de saisir des documents, mais la Loi sur la citoyenneté ne comporte pas de dispositions similaires[39].

Enfin, une autre constatation similaire faite par le BVG tenait au fait que les agents de la citoyenneté ne vérifiaient pas si les titres de voyage figuraient dans la base de données sur les documents perdus, volés et frauduleux, contrairement aux directives du Ministère à cet égard[40]. En raison des lacunes dans les processus d’IRCC pour la détection des documents frauduleux, non seulement les contrevenants peuvent éviter d’être repérés et poursuivis en justice, mais, en plus, les documents frauduleux peuvent continuer de circuler et être utilisés par d’autres demandeurs inadmissibles[41].

Par conséquent, le BVG a recommandé à IRCC de « préciser l’autorité conférée à ses agents de la citoyenneté de saisir des documents suspects, leur fournir des directives détaillées et une formation approfondie à cet égard, et veiller à ce que les agents mettent ces directives en application[42] ». Le Ministère a répondu ce qui suit :

• le projet de loi C-6, Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté et une autre loi en conséquence[43], qui est actuellement devant le Parlement, prévoit de nouveaux pouvoirs pour la saisie de documents lorsqu’il y a des motifs raisonnables de croire que ces documents ont été obtenus ou utilisés de manière frauduleuse ou qu’il faut les saisir afin qu’ils ne puissent être utilisés de cette manière;
• le Système mondial de gestion des cas a été modifié récemment afin de donner accès aux agents de la citoyenneté à la base de données sur les documents perdus, volés et frauduleux ainsi qu’à des directives sur l’utilisation de cette base de données;
• le ministère s’emploie à uniformiser la formation destinée aux agents de la citoyenneté sur la détection des documents frauduleux, qui sera en place d’ici septembre 2016. IRCC commencera également à faire le suivi des documents frauduleux saisis d’ici septembre 2016 et à vérifier que les agents appliquent les directives sur les saisies d’ici mars 2017[44].

Par ailleurs, IRCC a indiqué dans son plan d’action qu’il avait clarifié les pouvoirs actuels liés à la saisie des documents, mis à jour les directives et étudié les possibilités d’apporter des modifications à la Loi sur la citoyenneté[45]. Le Ministère a également indiqué qu’il prendra les mesures suivantes :

• « Élaborer et coordonner une approche axée sur la formation avec l’ASFC pour les besoins du Programme de citoyenneté sur la manière de détecter des documents frauduleux, laquelle comprendra une disposition concernant le financement, la fréquence de la formation qui doit être offerte et le groupe ciblé » d’ici septembre 2016[46].
• « Établir un processus permettant de faire le suivi des documents qui ont été saisis, y compris la possibilité de consigner les incidents dans le SMGC »[47].
• « Mener un exercice de contrôle de la qualité sur le processus de saisie de documents » d’ici mars 2017[48].

Le Comité recommande :

Recommandation 2

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant le processus utilisé pour faire le suivi des documents saisis ainsi que l’approche concertée avec l’Agence des services frontaliers du Canada axée sur la formation. Ce rapport devrait aussi résumer les principaux résultats des exercices de contrôle du Ministère ayant trait à la qualité du processus de saisie des documents.

M. Robert Orr a également fourni des renseignements au Comité concernant un outil international destiné à aider les agents à détecter les documents de voyage frauduleux et auquel le Canada a accès :

On y trouve les éléments de sécurité des passeports de la plupart des pays, et l’agent peut ainsi voir si le document qui lui est présenté comporte ces divers éléments. Cela est très utile lorsqu'on n’est pas certain de l’authenticité d’un document[49].

C. Obtention d’informations auprès de la GRC sur les actes criminels

Selon le BVG, pour être admissible à la citoyenneté, un demandeur ne peut avoir été reconnu coupable de certaines infractions, être incarcéré ou être sous probation. De plus, tous les demandeurs âgés de plus de 15,5 ans doivent faire l’objet d’une vérification judiciaire par la GRC[50]. À la suite de cette vérification, IRCC exige que les demandeurs déclarent volontairement toute nouvelle accusation pénale portée contre eux avant de prêter le serment de citoyenneté[51]. Les agents de la citoyenneté consultent le SMGC pour vérifier si, à n’importe quelle étape du processus, la GRC a signalé de nouvelles accusations contre un demandeur[52].

Le BVG a examiné si IRCC « obtenait en temps opportun de la GRC des informations exactes et exhaustives pour éclairer la prise de décisions concernant l’attribution de la citoyenneté[53] ». Plus précisément, le BVG a examiné le processus de vérification judiciaire ainsi que le processus d’échange d’informations lorsque la GRC inculpe un résident permanent ou un ressortissant étranger d’un crime[54]. L’audit a mis l’accent sur l’échange d’informations, et non pas sur la qualité des renseignements de la base de données nationale[55].

Selon le BVG, la vérification judiciaire débute lorsqu’un agent d’IRCC demande à la GRC de vérifier le casier judiciaire au début du processus de traitement de la demande[56]. La GRC consulte une base de données nationale pour vérifier si le demandeur a un casier judiciaire. Une fois terminée, cette vérification est valide pendant 18 mois. Le BVG a constaté que ce processus fonctionnait généralement bien[57]. 

Le BVG a également examiné si la GRC transmettait en temps opportun au Ministère des informations complètes sur les accusations criminelles qu’elle portait contre des résidents permanents et des ressortissants étrangers[58]. Le BVG a examiné un échantillon de 38 cas où des individus avaient été inculpés par la GRC. Certains de ces crimes étaient suffisamment graves pour rendre les auteurs inadmissibles à la citoyenneté canadienne. Le BVG a constaté que la GRC avait communiqué les informations exigées dans seulement 2 des 38 cas[59]. Sur les 36 cas restants pour lesquels la GRC n’avait pas communiqué les informations exigées, 4 concernaient des demandeurs de citoyenneté. Dans trois de ces quatre cas, IRCC ne disposait d’aucune information sur les accusations[60]. Ainsi, deux de ces demandeurs ont reçu la citoyenneté, et un troisième demandeur aurait pu l’obtenir s’il n’avait pas échoué au test de connaissances[61].

Le BVG soutient que les « lacunes relevées dans l’échange d’informations sur les mises en accusation de résidents permanents et de ressortissants étrangers s’expliquent surtout par le fait que la GRC et le Ministère n’ont pas établi de processus clair pour échanger les informations nécessaires, comme l’exigeait le protocole d’entente qu’ils ont signé[62]. Les agents des deux organisations ne comprenaient donc pas exactement la nature des informations à communiquer, ni la manière et le moment de les communiquer[63] ». Par conséquent, selon le BVG, « l’échange d’informations sur les mises en accusation des résidents permanents et des ressortissants étrangers a été fait de façon ponctuelle et manquait d’efficacité[64] ».

Selon le BVG, la première vérification judiciaire est effectuée très tôt dans le processus de traitement des demandes de citoyenneté, et IRCC ne dispose d’aucun mécanisme pour obtenir systématiquement des informations sur les accusations portées par des services de police autres que la GRC; ainsi, un demandeur qui est accusé d’un crime après la première vérification judiciaire pourrait ne pas être détecté[65]. Par exemple, sur les 42 cas de révocation étudiés, le BVG a constaté que 7 personnes n’avaient pas déclaré volontairement les accusations criminelles portées contre elles et avaient obtenu la citoyenneté[66]. Le BVG a indiqué qu’une « vérification judiciaire plus tardive dans le processus de traitement des demandes pourrait contribuer à réduire le risque que des demandeurs frappés d’une interdiction pénale reçoivent la citoyenneté[67] ».

Enfin, le BVG a relevé certains cas où des agents d’IRCC avaient eu accès à des informations sur les interdictions pénales, mais n’y avaient pas donné suite. Des demandeurs ont donc pu obtenir la citoyenneté canadienne même s’ils y étaient inadmissibles[68]. 

À la lumière de ces constatations, le BVG a recommandé à IRCC et à la GRC de « revoir leurs procédures afin de préciser la manière et le moment de communiquer des informations sur les accusations déposées contre des résidents permanents et des ressortissants étrangers » et de « déterminer le meilleur moment pour procéder à la vérification judiciaire[69] ». IRCC a accepté cette recommandation et a indiqué qu’il avait « communiqué avec la GRC afin de revoir quel serait le meilleur moment pour procéder à la vérification judiciaire, tout en gardant à l’esprit que les demandes de citoyenneté doivent être traitées sans tarder. Le Ministère a aussi contacté la GRC en vue d’éclaircir les processus à suivre pour l’échange d’informations au sujet d’accusations criminelles qui auraient une incidence sur les demandeurs de citoyenneté après la première vérification. Cette question sera réglée d’ici le 31 décembre 2016[70]. » Pour sa part, la GRC a répondu qu’elle « examinera quel serait le meilleur moment au cours du traitement des demandes de citoyenneté pour effectuer la vérification judiciaire », et qu’elle « se penchera sur la question de savoir quand et comment elle devrait communiquer de l’information sur les accusations criminelles portées contre des résidents permanents et des ressortissants étrangers » d’ici le 31 décembre 2016[71]. Dans son plan d’action, la GRC a également pris les engagements suivants :

• IRCC et la GRC reverront le moment pour procéder à la vérification judiciaire et le modifieront, au besoin, pour réduire le risque tout en assurant l’efficacité du processus de traitement des demandes;
• IRCC et la GRC reverront leurs politiques et leurs procédures afin de préciser la manière dont la GRC doit communiquer les renseignements sur les accusations criminelles portées contre des résidents permanents et des ressortissants étrangers. Cet examen s’appuiera sur les exigences en matière d’information d’IRCC ainsi que sur les exigences opérationnelles de la GRC;
• enfin, « les parties pertinentes du protocole d’entente entre IRCC et la GRC concernant l’échange de renseignements seront modifiées au besoin[72] ».

Le Comité recommande :

Recommandation 3

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et la Gendarmerie royale du Canada fassent connaître au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes le moment optimal pour procéder à la vérification judiciaire au cours du processus de délivrance de la citoyenneté et confirment qu’il a été mis en place dans leurs procédures.

Recommandation 4

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et la Gendarmerie royale du Canada fassent connaître au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes le processus infaillible qu’ils ont établi pour échanger entre eux tous les renseignements sur toutes les accusations criminelles portées contre des résidents permanents et des ressortissants étrangers.

D. Obtention d’informations sur les cas possibles de fraude en matière d’immigration auprès de l’Agence des services frontaliers du Canada

Selon le BVG, en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, l’ASFC réalise diverses activités à l’appui du programme de citoyenneté. Les rapports entre l’Agence et le Ministère, notamment les échanges d’information, sont régis par un protocole d’entente[73]. Les activités de soutien de l’ASFC englobent les suivantes :

• vérifier si un demandeur satisfait aux conditions relatives à la résidence du programme des résidents permanents;
• informer les responsables du programme de citoyenneté si un demandeur fait l’objet d’une mesure d’exécution de la loi qui pourrait le rendre inadmissible à la citoyenneté;
• mener des enquêtes sur les fraudes en matière d’immigration — notamment la fraude liée à la résidence ou les mariages de convenance — et communiquer des informations aux responsables des programmes de citoyenneté et d’immigration du Ministère[74].

Le BVG indique que, conformément à la politique de l’ASFC, les agents doivent, après avoir obtenu des renseignements défavorables qui pourraient avoir une incidence sur l’admissibilité d’un résident permanent à la citoyenneté, en informer IRCC sous la forme d’un avertissement dans le SMGC[75]. Les agents d’IRCC sont tenus de vérifier si des avertissements figurent dans le système et, si tel est le cas, ils « peuvent décider de mettre en œuvre des procédures supplémentaires pour s’assurer que le demandeur satisfait à l’obligation de résidence avant de lui accorder la citoyenneté[76] ».

Le BVG a examiné si les responsables du programme de citoyenneté avaient obtenu en temps opportun auprès de l’Agence des informations exactes et exhaustives pour éclairer la prise de décisions sur l’attribution de la citoyenneté. Il a constaté que l’Agence n’avait pas systématiquement informé IRCC lorsqu’un résident permanent était lié à une enquête sur une fraude[77]. Le BVG a également constaté que lorsque l’ASFC a communiqué au Ministère des informations pertinentes, ces dernières n’ont pas toujours été communiquées en temps opportun — dans certains cas, l’information a été communiquée un an ou deux ans après le début de l’enquête[78].

Soulignons que les agents de l’ASFC ont expliqué au BVG « ce retard en indiquant que la communication d’informations au début d’une enquête pouvait compromettre le travail des enquêteurs[79]. Les lacunes observées dans la communication d’informations sur les enquêtes sur des fraudes en matière d’immigration pourraient aussi s’expliquer par le fait que le Ministère et l’Agence n’ont pas établi un processus décrivant la nature des informations à communiquer, le moment auquel il faut les communiquer et la manière de le faire[80]. » Faute de disposer de procédures précises, les « agents de l’ASFC ont exercé leur jugement en fonction des circonstances de l’enquête. Les échanges d’informations étaient donc sporadiques et, souvent, les agents de la citoyenneté n’avaient pas les renseignements importants dont ils avaient besoin pour évaluer la recevabilité des demandes de citoyenneté[81]. »

À la lumière de ces constatations, le BVG a recommandé à IRCC et à l’ASFC d’« améliorer l’échange d’informations pour s’assurer que les individus visés par une enquête sur la fraude sont soumis à un examen plus approfondi pour confirmer la recevabilité de leur demande de citoyenneté[82] ». IRCC a accepté cette recommandation et indiqué que le Ministère « a pris des mesures actives pour que l’information sur les personnes qui sont associées à une fraude en matière d’immigration soit communiquée selon une procédure uniforme et rapide aux responsables du programme de citoyenneté afin qu’ils puissent l’utiliser dans le processus de détermination de la recevabilité de la demande de citoyenneté ». IRCC et l’ASFC ont également « clarifié les pouvoirs législatifs régissant l’échange des informations dont le Ministère a besoin pour prendre ses décisions quant à la recevabilité d’une demande de citoyenneté en vertu de la Loi sur la citoyenneté ». Par ailleurs, les « organisations s’emploient à instaurer des processus et des méthodes clairs pour que le Ministère reçoive de l’information en temps opportun au sujet des enquêtes en matière de fraude. Le tout sera en place d’ici décembre 2016[83]. »

L’ASFC a également accepté cette recommandation, reconnaissant « la nécessité de communiquer rapidement l’information exacte relative à la fraude en matière d’immigration à [IRCC], sans nuire aux enquêtes en cours, afin d’aider le Ministère à reconnaître les personnes pouvant ne pas être admissibles à la citoyenneté canadienne »[84]. De plus, dans son plan d’action, l’Agence énonce qu’elle prévoit d’évaluer :

• de quelles informations IRCC a besoin pour prendre des décisions quant à l’admissibilité en vertu de la Loi sur la citoyenneté;
• quelles informations relatives à la fraude en matière d’immigration elle peut fournir conformément à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, compte tenu de la nécessité de préserver l’intégrité des enquêtes en cours;
• quelles procédures sont en place entre les deux organisations pour faciliter l’échange d’informations sur la fraude en matière d’immigration[85].

Le Comité recommande :

Recommandation 5

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada confirment au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes que l’Agence communique au Ministère tous les renseignements concernant les enquêtes sur la fraude en matière d’immigration dont font l’objet des demandeurs de citoyenneté, et ce, sans nuire aux enquêtes.

Lorsqu’elle a été questionnée sur les problèmes liés à l’échange d’informations entre IRCC ainsi que la GRC et l’ASFC, Anita Biguzs a répondu ce qui suit :

En matière d'échange de renseignements, nous avons par ailleurs lancé un certain nombre d'initiatives auprès de la GRC et de l'ASFC. Nous avons entamé avec leurs représentants des pourparlers en vue de bien préciser les responsabilités de chacun. Nous reconnaissons le besoin de mettre à jour le protocole d'entente sur l'échange de renseignements. Nous entendons, d'ici décembre, achever la mise à jour des accords que nous avons conclus avec ces divers organismes en matière d'échange d'information[86].

Par ailleurs, l’inspecteur Jamie Solesme, officier, Centre de coordination fédérale, Canada-É.-U., GRC, a expliqué au Comité que, en ce qui concerne la communication des renseignements, les organismes d’application de la loi doivent tenir compte de la Loi sur la protection des renseignements personnels, de la Charte canadienne des droits et libertés, des droits de la personne, etc. Ainsi, il faut atteindre un équilibre entre les dispositions prévues et l’appui qu’il faut apporter à d’autres organisations gouvernementales[87].

GESTION DES RISQUES DE FRAUDE

A. Recensement et analyse des risques de fraudes et des tendances à cet égard

Selon le BVG, le Cadre pour l’intégrité des programmes d’IRCC indique que la gestion des risques est un processus continu et systématique qui consiste à recenser et à analyser les risques. Pour ce faire, il faut « élaborer et évaluer de façon exhaustive les réponses possibles, appliquer des mesures d’atténuation, assurer le suivi de leurs résultats et apporter des correctifs au besoin[88] ». Le BVG a examiné si IRCC avait un processus systématique en place pour recenser et analyser les risques liés au programme de citoyenneté, y compris les risques de fraude[89].

Le BVG a constaté que si le Ministère avait défini de grandes catégories de risques de fraude, il n’a pas adéquatement documenté les informations recueillies au cours du traitement des demandes de citoyenneté en vue de comprendre les types de fraudes qui surviennent et leur ampleur[90]. Le BVG a également conclu que, faute d’une compréhension approfondie des types de fraudes et de leur ampleur, il est impossible de savoir si la situation s’améliore grâce à la mise en place de mesures d’atténuation[91].

Le BVG a proposé des exemples d’analyses qui seraient utiles, mais que le Ministère n’a pas menées :

• analyser les informations clés pour mieux cibler les efforts de lutte contre la fraude – IRCC pourrait relever des tendances et approfondir sa compréhension des risques liés au programme en examinant les demandes de citoyenneté révoquées, abandonnées ou retirées;
• examiner les demandes refusées pour des motifs liés à la résidence – IRCC pourrait recueillir des informations utiles sur l’évolution de la fraude liée à la résidence en examinant les cas de refus de citoyenneté pour des motifs liés à la résidence[92].

Le BVG indique que, selon le Cadre pour l’intégrité des programmes d’IRCC, les programmes devraient mesurer les tendances et les constantes quant au recours abusif aux programmes afin de mieux recenser les risques de fraude[93]. Le BVG a examiné si les « indicateurs de risques [d’IRCC] concernant la fraude liée à la résidence reposaient sur une analyse et des éléments probants concluants, conformément aux politiques du Ministère[94] ».

Le BVG a constaté qu’IRCC avait recensé les indicateurs de risque associés à la fraude liée à la résidence, mais qu’il n’avait pas suffisamment de données ou d’analyses pour expliquer comment ou pourquoi il avait retenu certains indicateurs – par exemple, les adresses problématiques et certaines caractéristiques liées à l’emploi – mais pas d’autres[95].

Le BVG a, par conséquent, recommandé à IRCC d’« établir une approche systématique fondée sur des éléments probants pour recenser les risques de fraude [et de] notamment établir des données de référence et suivre les tendances, comme l’exige son Cadre pour l’intégrité des programmes[96] ».

IRCC a accepté la recommandation, soulignant qu’il a mis en œuvre le plan d’action de lutte contre la fraude en matière de citoyenneté dans le but de prévenir et de dissuader la fraude de manière plus efficace. Le Ministère a également établi des indicateurs de risque et d’autres outils de détection de fraude et a défini des critères de triage pour s’assurer que les demandeurs désignés comme présentant un risque élevé de commettre une fraude font l’objet d’un examen plus approfondi[97]. Le Ministère a également indiqué qu’il a « élaboré le Cadre pour l’intégrité du programme de citoyenneté en janvier 2016. Ce cadre présente une approche systématique et factuelle pour recenser et gérer les risques de fraude liés au programme, qui comprend l’établissement de différentes données de référence et le suivi des tendances[98] ». De plus, dans son plan d’action, IRCC s’est engagé à établir « une base de référence pour surveiller les taux de refus de dossiers avec ou sans indicateur de risque qui fera partie intégrante du Cadre d’intégrité du Programme de citoyenneté. Les données de base seront établies pendant l’exercice financier 2016‑2017, tandis que les tendances feront l’objet d’une surveillance annuelle[99]. »

Le Comité recommande :

Recommandation 6

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport décrivant comment le Cadre pour l’intégrité du programme de citoyenneté ainsi que la base de référence connexe ont été établis, et comment le Ministère surveillera le taux de refus des dossiers.

Le BVG a également recommandé à IRCC de « documenter la justification sous-tendant son choix d’indicateurs de risque de fraude liée à la résidence » et de « s’assurer que ces indicateurs sont constamment vérifiés et qu’ils sont efficaces pour détecter et prévenir la fraude[100] ». Dans sa réponse, le Ministère a signalé qu’il « a amorcé une analyse des critères de triage en menant des activités liées à l’intégrité du programme conformément au Cadre pour l’intégrité du programme de citoyenneté. Le Cadre prévoit l’évaluation des indicateurs de risque pour déterminer s’ils sont appliqués de façon uniforme[101]. » Plus précisément, le plan d’action d’IRCC indique que des « exercices de validations sur les indicateurs rattachés aux critères de triage seront menés pour s’assurer qu’ils sont appliqués uniformément et qu’ils permettent bel et bien de détecter et de prévenir la fraude. Chaque indicateur devra être examiné dans le cadre d’un exercice d’intégrité du programme. Ces exercices permettront à IRCC de vérifier que les critères de triage sont fondés sur de solides preuves et analyses. Ces activités débuteront au cours de l’exercice financier 2016‑2017 et seront effectuées sur une base continue[102]. »

À cet égard, Anita Biguzs a expliqué quel était le plan d’action du Ministère à compter de maintenant :

Nous confirmons la valeur de nos indicateurs de risque au regard des éléments probants que nous avons documentés. Nous entendons évaluer et réévaluer beaucoup plus régulièrement les indicateurs de risque, mais aussi les documenter afin d'établir une base de référence[103].

Le Comité recommande :

Recommandation 7

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport décrivant comment il a amélioré la documentation de sa justification sous-tendant son choix d’indicateurs de risque de fraude liée à la résidence et faisant état des résultats de ses exercices de validation.

B.  Vérification de l’efficacité des contrôles antifraude et apport des correctifs nécessaires

Selon le BVG, le Cadre d’IRCC pour l’intégrité du programme témoigne de l’importance de mener des contrôles de la qualité pour connaître l’ampleur du recours abusif au programme et améliorer la détection et la prévention des fraudes[104]. Le Ministère a recensé trois types d’exercices de contrôle de la qualité :

• assurance de la qualité – veiller à ce que les agents de la citoyenneté respectent les procédures et prennent les décisions qui conviennent;
• contrôle de la qualité – déterminer si la documentation satisfait aux normes établies;
• activités ciblées de lutte contre la fraude – analyser les aspects et les secteurs qui peuvent être sujets à la fraude, afin de mesurer la fréquence de la fraude et de trouver des façons de lutter contre celle-ci et de la prévenir[105].

Le BVG a examiné si IRCC avait évalué « l’efficacité des mesures de détection de la fraude qu’il a adoptées et s’il avait apporté des correctifs en fonction des résultats obtenus[106] ».

Le BVG a constaté que les bureaux régionaux du Ministère menaient régulièrement des exercices d’assurance de la qualité et de contrôle de la qualité pour vérifier le respect des procédures par les agents de la citoyenneté[107]. Le BVG a cependant signalé que ces exercices n’indiquent pas si les contrôles antifraude étaient mis en œuvre correctement et fonctionnaient comme prévu. Le BVG a également constaté qu’IRCC n’avait pas « réalisé d’exercices ciblés d’assurance de la qualité et de contrôle de la qualité pour s’assurer de la bonne mise en œuvre des contrôles clés par les agents[108] ».

Anita Biguzs a reconnu les lacunes du programme à cet égard :

[Je crois que nous avons tiré comme leçon que nous devons] améliorer les instructions données à nos agents. Il est vrai que, malgré les directives, on relève parfois un manque d'uniformité dans l'action des agents du ministère[109].

Par ailleurs, le BVG a conclu qu’IRCC a certes pris des mesures pour évaluer l’efficacité de ses indicateurs de risque, mais qu’il reste encore du travail à faire[110]. Par exemple, selon le BVG, IRCC a en 2013 mené un exercice pour vérifier l’efficacité des indicateurs de risque utilisés pour recenser les demandes de citoyenneté à risque élevé en raison des conditions relatives à la résidence. Cependant, le BVG a constaté que les méthodes d’échantillonnage utilisées n’étaient pas fiables et qu’aucune donnée de référence n’avait été établie pour mesurer l’efficacité des indicateurs[111]. En 2015, le Ministère a également amorcé une analyse préliminaire en vue d’élaborer une stratégie d’évaluation de ses indicateurs de risque[112].

Selon le BVG, IRCC a créé un registre électronique des exercices sur l’intégrité des programmes qui peut être consulté par tous les employés du Ministère[113]. Toutefois, le BVG signale que si ce registre comporte les données tirées de 250 exercices, les résultats de ces exercices n’ont cependant pas été analysés pour déterminer s’il y avait lieu d’apporter des correctifs aux contrôles antifraude[114].

Le BVG a également souligné qu’IRCC avait apporté des correctifs à ses contrôles antifraude sans avoir analysé au préalable si les contrôles avaient été mis en œuvre correctement ou s’ils fonctionnaient comme prévu[115]. Par exemple, le BVG a constaté que le Ministère avait « modifié certains de ses indicateurs de risque visant la fraude en matière de citoyenneté sans avoir mené d’analyse pour déterminer si ces changements pouvaient compromettre l’intégrité du programme ou si les demandes présentant un risque élevé de fraude seraient toujours ciblées[116] ». Le BVG est d’avis que, en raison des changements apportés, « beaucoup moins de demandes ont été signalées comme présentant un risque élevé et nécessitant une évaluation approfondie[117] ». 

Enfin, selon le BVG, IRCC a prolongé la période de validité des attestations d’absence de casier judiciaire — la portant de 12 mois à 18 mois — pour accroître l’efficience de traitement des demandes[118]. Le Ministère a conclu que cette prolongation ne compromettrait pas l’intégrité du programme, mais le BVG a constaté que « les éléments probants recueillis ne semblent pas […] étayer » cette conclusion[119].

Par conséquent, le BVG a recommandé à IRCC, afin d’améliorer constamment ses activités de détection et de prévention de la fraude, de « surveiller ses contrôles antifraude pour s’assurer qu’ils sont appliqués de façon appropriée et qu’ils produisent les résultats attendus[120] » de même que d’« examiner régulièrement les résultats de ses processus d’amélioration continue et apporter des correctifs à ses contrôles antifraude, au besoin[121] ». 

En réponse à cette recommandation, IRCC a indiqué qu’il a « établi un processus selon lequel les contrôles antifraude seront surveillés régulièrement pour veiller à ce qu’ils soient appliqués de façon appropriée et qu’ils produisent les résultats escomptés […] En outre, pour assurer l’amélioration constante des efforts menés pour détecter et prévenir la fraude, le Ministère a mis sur pied le Groupe de travail sur l’intégrité du programme de citoyenneté en août 2015. Ce groupe est chargé de transmettre l’information sur les tendances observées en matière de fraude et les pratiques exemplaires de détection et de prévention de la fraude aux différents bureaux de citoyenneté de partout au pays[122]. » Dans son plan d’action, le Ministère a ajouté que, à compter de mars 2017 et sur une base continue par la suite, il « mettr[a] en place de nouveaux contrôles antifraude en examinant les résultats des décisions pour les demandes de citoyenneté par l’entremise d’exercices de lutte contre la fraude[123] ».

Enfin, en réponse à des questions concernant le manque d’analyse des données tirées des 250 exercices dont il a été fait mention précédemment, Anita Biguzs a indiqué ce qui suit :

En matière de repérage et de gestion des risques, nous avons adopté une approche systématique axée sur les faits. Cette approche comprend des mécanismes de contrôle et d'assurance de la qualité. Nous allons ainsi renforcer le volet analyse de notre activité. Nous avons fait valider ce cadre par un tiers indépendant afin de soumettre notre action à un dispositif de freins et de contrepoids. Nous entendons également effectuer, jusqu'à trois fois par an, des exercices nous permettant de susciter les réactions nécessaires à notre plan de travail et à l'amélioration constante de notre activité. Ces exercices comprendront des contrôles aléatoires[124]. 

Le Comité recommande :

Recommandation 8

Que, d’ici le 31 mars 2017, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport décrivant le processus utilisé pour surveiller les contrôles antifraude et évaluer s’ils sont appliqués correctement et produisent les résultats escomptés.

CONCLUSION

À la suite de cet audit, le BVG a conclu qu’IRCC « n’avait pas détecté ni prévenu la fraude de façon adéquate afin de s’assurer que seuls les demandeurs qui satisfaisaient aux conditions d’admissibilité avaient obtenu la citoyenneté canadienne[125] ». Certes, IRCC peut révoquer la citoyenneté après la découverte d’une fraude, mais le processus de révocation est long et coûteux[126].

Qui plus est, comme la citoyenneté canadienne procure un certain nombre d’avantages tels que la mobilité internationale, l’accès aux droits et privilèges canadiens ainsi que des avantages financiers[127], le Comité insiste pour qu’IRCC agisse rapidement afin de s’assurer que la citoyenneté canadienne ne soit accordée qu’à des demandeurs admissibles et de minimiser le risque que des demandeurs inadmissibles bénéficient de ces avantages, même temporairement, par des moyens frauduleux.

RÉSUMÉ DES MESURES RECOMMANDÉES ET DES ÉCHÉANCES CORRESPONDATES

Tableau 1 – Résumé des mesures recommandées et des échéances correspondantes

Recommandation	Mesure recommandée	Délai
Recommandation 1 (p. 7)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada doit présenter au Comité un rapport décrivant son processus documenté pour assurer la saisie et la mise à jour systématiques des adresses problématiques ainsi que les résultats de ses exercices de contrôle de la qualité. Le rapport doit également expliquer comment ce processus documenté et ces exercices de contrôle de la qualité permettront au Ministère de détecter les adresses problématiques avec plus de fiabilité et de faire en sorte que les agents de la citoyenneté appliquent efficacement et uniformément les procédures de contrôle de la qualité.	31 mars 2017
Recommandation 2 (p. 9)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada doit présenter au Comité un rapport expliquant le processus utilisé pour faire le suivi des documents saisis ainsi que l’approche concertée avec l’Agence des services frontaliers du Canada axée sur la formation. Ce rapport devrait aussi résumer les principaux résultats des exercices de contrôle du Ministère ayant trait à la qualité du processus de saisie des documents.	31 mars 2017
Recommandation 3 (p. 12)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et la Gendarmerie royale du Canada doivent faire connaître au Comité le moment optimal pour procéder à la vérification judiciaire au cours du processus de délivrance de la citoyenneté et confirmer qu’il a été mis en place dans leurs procédures.	31 mars 2017
Recommandation 4 (p. 12)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et la Gendarmerie royale du Canada doivent faire connaître au Comité le processus infaillible qu’ils ont établi pour échanger tous les renseignements sur toutes les accusations criminelles portées contre des résidents permanents et des ressortissants étrangers.	31 mars 2017
Recommandation 5 (p. 15)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada doivent confirmer au Comité que l’Agence communique au Ministère tous les renseignements concernant les enquêtes sur la fraude en matière d’immigration dont font l’objet des demandeurs de citoyenneté, et ce, sans nuire aux enquêtes.	31 mars 2017
Recommandation 6 (p. 17)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada doit présenter au Comité un rapport décrivant comment le Cadre pour l’intégrité du programme de citoyenneté et la base de référence connexe ont été établis et comment le Ministère surveillera le taux de refus des dossiers.	31 mars 2017
Recommandation 7 (p. 18)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada doit présenter au Comité un rapport décrivant comment il a amélioré la documentation de sa justification sous-tendant son choix d’indicateurs de risque de fraude liée à la résidence et faisant état des résultats de ses exercices de validation.	31 mars 2017
Recommandation 8 (p. 21)	Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada doit présenter au Comité un rapport décrivant le processus utilisé pour surveiller les contrôles antifraude et évaluer s’ils sont appliqués correctement et produisent les résultats escomptés.	31 mars 2017

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