INTRODUCTION

Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), « [l]es délinquants autochtones représentent une part importante et toujours plus grande des délinquants sous responsabilité fédérale[1] ». Par exemple, même « s’ils ne constituent qu’environ 3 % de la population adulte canadienne, les délinquants autochtones représentent 26 % de tous les délinquants [fédéraux] incarcérés pour l’exercice 2015‑2016[2] ».

Don Head, commissaire du Service correctionnel du Canada (SCC), a signalé que « la population de délinquants autochtones diffère à plusieurs égards de la population de délinquants non autochtones[3] » :

Par exemple, au chapitre des statistiques globales, les délinquants autochtones tendent à être plus jeunes; à être plus susceptibles d’avoir reçu des peines antérieures en tant que délinquants juvéniles ou délinquants adultes; à être incarcérés plus souvent pour une infraction avec violence et à être plus enclins à s’affilier à un gang et à présenter des risques et des besoins plus élevés[4].

En ce qui a trait à l’importance des gangs autochtones, particulièrement dans la région des Prairies – soit en Alberta, en Saskatchewan et au Manitoba –, M. Head a expliqué que le SCC a entre autres de la difficulté à « placer des délinquants dans certains pénitenciers pour assurer la poursuite de leur plan de réhabilitation[5] » :

En effet, compte tenu de la myriade de gangs différents et de leurs conflits, nous ne pouvons pas mettre ensemble des membres du Native Syndicate avec des membres de tel ou tel autre gang. Nous devons donc faire preuve d’une grande prudence au moment de choisir leur lieu de détention. Il arrive parfois que l’intégration de personnes dans une rangée de cellules ou dans un établissement en général pose problème. Les gangs autochtones des Prairies sont [ceux] qui se développent le plus rapidement[6].

Le SCC a pour mission de « contribue[r] à la sécurité publique en incitant activement et en aidant les délinquants à devenir des citoyens respectueux des lois, tout en exerçant sur eux un contrôle raisonnable, sûr, sécuritaire et humain[7] ». Selon le BVG, l’une des « principales responsabilités législatives [du SCC] est d’assurer la réinsertion réussie des délinquants au sein de la société[8] » et « Service correctionnel Canada est tenu par la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition de mettre en œuvre des politiques et des programmes correctionnels adaptés aux besoins particuliers des délinquants autochtones[9]. »

Le BVG a expliqué qu’en 2006, le SCC a élaboré un « Plan stratégique relatif aux services correctionnels pour Autochtones [le Plan], afin de répondre aux besoins particuliers de ces délinquants au sein du système correctionnel. Ce plan prévoyait la mise au point de programmes et d’interventions adaptés à la culture autochtone et une amélioration des compétences culturelles du personnel de l’organisme qui travaille avec ce segment de la population. Un des objectifs à long terme était de réduire l’inégalité des résultats correctionnels entre délinquants autochtones et délinquants non autochtones[10] ».

Le BVG a également signalé que « [d]ans ses décisions relatives aux délinquants autochtones, Service correctionnel Canada est tenu par sa politique de prendre en compte les circonstances particulières qui sont décrites dans leurs antécédents sociaux[11] », y compris :

• les séquelles du régime des pensionnats indiens;
• les antécédents de suicide, de toxicomanie et de victimisation dans la famille ou la collectivité, et d’éclatement de la famille ou de la collectivité;
• la pauvreté;
• la perte de l’identité culturelle et spirituelle ou la lutte pour la conserver[12].

Le rapport de la Commission de vérité et réconciliation, publié en 2015, « demandait au gouvernement fédéral de s’engager à éliminer, au cours de la prochaine décennie, la surreprésentation des Autochtones en détention et de publier des rapports annuels détaillés sur le suivi et l’évaluation des progrès accomplis en ce sens[13] ». En outre, le rapport « demandait aussi au gouvernement fédéral d’éliminer les obstacles à la création de pavillons de ressourcement additionnels sous responsabilité fédérale[14] ». Étant donné que, en décembre 2015, « le gouvernement fédéral s’est engagé à mettre en œuvre toutes les recommandations de la Commission », le SCC « a un rôle à jouer dans la mise en œuvre des recommandations destinées à appuyer la réinsertion sociale réussie des délinquants autochtones sous responsabilité fédérale[15] ».

À l’automne 2016, le BVG a publié un audit dont l’objectif était de déterminer si le SCC « avait réalisé des interventions correctionnelles en temps opportun auprès des délinquants autochtones pour les préparer à une réinsertion sociale réussie[16] ».

Le 15 février 2017, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a consacré une séance à cet audit[17]. Du BVG, le Comité a accueilli Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Carol McCalla, directrice principale. Quant au SCC, il a été représenté par Don Head, commissaire, et Anne Kelly, sous‑commissaire principale.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

A. Délinquants autochtones libérés d’établissements à sécurité maximale ou moyenne

Le BVG a « examiné à quel moment les détenus autochtones avaient été mis en liberté pour la première fois, quel avait été le type de mise en liberté et le niveau de sécurité de l’établissement dans lequel ils avaient été incarcérés au cours des trois derniers exercices[18] ».

Le BVG a « constaté que parmi les 1066 détenus autochtones mis en liberté au cours de l’exercice 2015‑2016, 740 (69 %) l’avaient été à leur date de libération d’office[19] ». En conséquence, « les détenus autochtones purgeaient une plus grande partie de leur peine dans un établissement correctionnel que les détenus non autochtones, disposant ainsi de moins de temps pour bénéficier d’un retour structuré et progressif dans la collectivité, sous surveillance, jusqu’à l’expiration de leur peine[20] ». En outre, sur les « 740 détenus autochtones libérés d’office au cours de l’exercice 2015-2016, 102 (14 %) étaient passés directement d’un établissement à sécurité maximale à la collectivité, et 483 (65 %) d’un établissement à sécurité moyenne à la collectivité. […] Service correctionnel Canada n’est pas tenu, par sa politique, d’évaluer les détenus des établissements à sécurité supérieure, en vue d’un transfèrement vers un établissement à sécurité inférieure, à la suite d’un événement marquant, par exemple la réussite d’un programme correctionnel. [Le BVG a] constaté qu’au cours de l’exercice 2015‑2016, seuls 13 % des délinquants autochtones détenus dans des établissements à sécurité maximale ou moyenne avaient fait l’objet d’une évaluation en vue d’un transfèrement vers un établissement à sécurité moindre après avoir terminé un programme correctionnel avec succès[21]. »

Le BVG a donc recommandé au SCC de « s’assurer que les détenus autochtones sont évalués en vue d’un transfèrement vers un établissement à sécurité moindre à la suite d’un événement marquant, par exemple la réussite d’un programme correctionnel, qui favorise leur réinsertion sociale[22] ».

En réponse à cette recommandation, le SCC a déclaré qu’il « veillera à ce que le plan correctionnel initial indique clairement les événements importants, comme la réussite des programmes correctionnels ou des initiatives des Sentiers autochtones, qui exigent la réévaluation de la cote de sécurité des délinquants et qui facilitent leur transition sécuritaire à un niveau de sécurité plus bas, et éventuellement, leur réinsertion sociale[23] ». De plus, le SCC « révisera la politique au besoin, communiquera les attentes et fera le suivi des résultats[24] ».

Dans son plan d’action, le SCC a présenté neuf grandes étapes :

1. Fournir des directives provisoires en ce qui concerne le besoin de réévaluer la cote de sécurité du délinquant après un événement important[25] » (décembre 2016);
2. Procéder à l’examen des politiques et élaborer des ébauches des directives du commissaire[26] » (mars 2017);
3. Mener une consultation nationale sur les répercussions de l’évaluation effectuée à la suite d’événements importants définis auprès d’intervenants internes[27] » (mars à septembre 2017);
4. Finaliser l’examen de la charge de travail et formuler des recommandations à la haute direction sur les répercussions de la charge de travail[28] » (septembre 2017);
5. Améliorer la Chronologie du plan correctionnel du SGD [Système de gestion des délinquant(e)s] pour qu’il soit possible de saisir manuellement les événements relatifs à la planification des services correctionnels[29] » (septembre 2017);
6. Améliorer le modèle du plan correctionnel[30] » (septembre 2017);
7. Créer des exigences dans le SGD pour automatiser les événements relatifs à la planification des services correctionnels[31] » (décembre 2017);
8. Finaliser et communiquer les modifications apportées aux politiques en ce qui concerne les événements importants[32] » (décembre 2017);
9. Mener un examen de la conformité aux politiques[33] » (décembre 2018).

À la lumière de ces témoignages, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Qu’au plus tard le 31 janvier 2019, le Service correctionnel du Canada soumette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport faisant état des résultats de l’examen de conformité de sa politique de réévaluation de la cote de sécurité d’un délinquant après un événement important[34]. Le rapport devrait également expliquer clairement les modifications apportées à la politique relative aux événements importants.

B. Délinquants autochtones mis en liberté conditionnelle

Le BVG a « vérifié si Service correctionnel Canada veillait à ce que des rapports complets sur l’état de préparation des détenus autochtones à leur mise en liberté soient présentés en temps opportun à la Commission des libérations conditionnelles du Canada avant leur première date d’admissibilité à une libération conditionnelle[35] ».

Le BVG a « constaté que peu de détenus autochtones avaient été préparés en temps opportun à leur libération conditionnelle : 12 % des 1 066 détenus autochtones qui ont été libérés au cours de l’exercice 2015‑2016 avaient un dossier préparé en vue d’une audience de libération conditionnelle à leur première date d’admissibilité[36] ». Il a aussi « constaté qu’au cours de l’exercice 2015‑2016, 83 % des 1 066 délinquants autochtones mis en liberté avaient renoncé à leur audience de libération conditionnelle ou l’avaient différée » pour diverses raisons, notamment « parce que Service correctionnel Canada n’a pas pu leur offrir des programmes correctionnels, en temps opportun, pour leur permettre de terminer avant leur première date d’admissibilité à une libération conditionnelle[37] ».

Michael Ferguson, vérificateur général du Canada au BVG, a déclaré au Comité que, même si la « surveillance des délinquants en liberté conditionnelle est un moyen très efficace d’assurer la réinsertion sociale des délinquants dans la collectivité », le SCC « avait préparé les délinquants autochtones moins souvent que les délinquants non autochtones à des audiences de libération conditionnelle » et que, même lorsqu’il l’a fait, « c’était plus tard dans leur peine[38] ».

Par conséquent, le BVG a recommandé au SCC de « s’assurer que les délinquants autochtones à faible risque sont préparés à une audience de libération conditionnelle à leur première date d’admissibilité[39] ».

En réponse à cette recommandation, le SCC a déclaré qu’il « veillera à ce que les délinquants à faible risque aient accès en temps opportun aux programmes et interventions dont ils ont besoin pour que leur préparation de cas soit terminée lorsqu’ils seront admissibles à leur première forme de mise en liberté sous condition[40] ». Le SCC s’est aussi engagé à repérer « les établissements où il est possible de centraliser le processus d’évaluation initiale et les interventions et programmes pour Autochtones afin de veiller à ce que la préparation à la mise en liberté soit effectuée en temps opportun[41] ».

Dans son plan d’action, le SCC a présenté sept grandes étapes :

1. Effectuer des analyses et déterminer des groupes cibles[42] » (terminé);
2. Élaborer un processus de préparation à la mise en liberté commençant à l’évaluation initiale pour les délinquants autochtones à faible risque[43] » (janvier 2017);
3. Consulter les intervenants appropriés[44] » (juin 2017);
4. Procéder à l’examen des politiques et réviser les directives du commissaire[45] » (décembre 2017);
5. Finaliser et communiquer les modifications apportées aux politiques en ce qui concerne les événements relatifs à la préparation à la mise en liberté[46] » (décembre 2017);
6. Élaborer et mettre en œuvre des plans de centralisation de l’évaluation initiale des délinquants autochtones et des programmes qui leur sont destinés […] pour veiller à la préparation à la mise en liberté des délinquants autochtones en temps opportun[47] » (décembre 2017);
7. Réviser les politiques et les procédures du SCC concernant la cote de sécurité initiale et le placement pénitentiaire afin de fournir des lignes directrices structurées sur la façon de tenir compte des antécédents sociaux des Autochtones et de les consigner[48] » (décembre 2017).

Afin de s’assurer que cette question est résolue comme il se doit, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Qu’au plus tard le 31 janvier 2019, le Service correctionnel du Canada communique au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes le pourcentage de délinquants à faible risque qui ont été préparés à une audience de libération conditionnelle à leur première date d’admissibilité en 2018, et qu’il explique les mesures concrètes ayant été prises afin que la préparation à la mise en liberté soit effectuée en temps opportun.

C. Accès à des programmes correctionnels adaptés à la culture

Le BVG a « examiné si des programmes correctionnels avaient été offerts aux délinquants autochtones au moment où ils étaient admissibles à leur première mise en liberté » et s’est particulièrement intéressé à « 843 délinquants autochtones ayant purgé de courtes peines (quatre ans ou moins) et été mis en liberté au cours de l’exercice 2015‑2016[49] ».

Le BVG a « constaté que les délinquants autochtones avaient attendu en moyenne près de cinq mois avant de commencer un programme correctionnel après leur admission dans un établissement fédéral. Par conséquent, peu d’Autochtones (20 %) purgeant une courte peine avaient été en mesure de terminer les programmes auxquels ils avaient été affectés avant leur première date d’admissibilité à une mise en liberté[50]. »

M. Ferguson a expliqué que, alors même que la population de délinquants autochtones augmentait, le SCC « ne pouvait pas leur offrir les programmes de réadaptation dont ils avaient besoin au moment où ils en avaient besoin[51] ». Par ailleurs, « l’accès à ces services variait d’un établissement à l’autre[52] » :

Par exemple, les pavillons de ressourcement avaient été conçus pour répondre aux besoins particuliers des délinquants autochtones, mais il n’y en avait pas dans toutes les régions. Il n’y en avait pas en Ontario, où sont incarcérés environ 500 délinquants autochtones. Nous avons constaté que les délinquants qui participaient au programme des pavillons de ressourcement présentaient un taux de récidive très faible après leur libération, mais Service correctionnel Canada n’avait pas examiné comment il pourrait en étendre l’accès à plus de délinquants autochtones[53].

Pour cette raison, le BVG a recommandé au SCC de « s’assurer que les délinquants autochtones ont accès en temps opportun aux programmes correctionnels, y compris les programmes adaptés à leur culture, en fonction de leurs besoins et de leurs préférences, pour les aider à réussir leur réinsertion sociale[54] ».

En réponse à cette recommandation, le SCC a déclaré qu’il « a élaboré un modèle intégré de programme correctionnel pour les délinquants autochtones qui sera pleinement mis en œuvre[55] » en 2018. Le SCC veillera aussi « à ce que les ressources des programmes correctionnels correspondent aux besoins et aux préférences de l’ensemble de la population de délinquants autochtones afin d’offrir un accès rapide aux programmes pour Autochtones[56] ». Enfin, le SCC s’est engagé à suivre ces initiatives de façon continue « au moyen de la planification du rendement et des indicateurs de rapports, ainsi que de l’évaluation planifiée des programmes[57] ».

Dans son plan d’action, le SCC a présenté six grandes étapes :

1. Fournir des lignes directrices supplémentaires sur l’établissement des priorités en ce qui concerne les programmes destinés aux délinquants autochtones[58] » (février 2017);
2. Assurer la mise en œuvre complète du Modèle de programme correctionnel intégré autochtone[59] » (juin 2017);
3. Élaborer un programme correctionnel intégré inuit pour veiller à ce que les délinquants inuits aient accès aux programmes correctionnels en temps opportun, y compris aux programmes correctionnels destinés aux Inuits[60] » (septembre 2017);
4. Élaborer et mettre en œuvre des plans de centralisation de l’évaluation initiale des délinquants autochtones et des programmes qui leur sont destinés […] pour veiller à la préparation à la mise en liberté des délinquants autochtones en temps opportun[61] » (décembre 2017);
5. Élaborer des indicateurs structurés au sein du Système de gestion des délinquant(e)s (SGD) afin qu’il soit possible d’établir les besoins et les préférences des programmes destinés aux délinquants autochtones[62] » (décembre 2017);
6. Évaluer les programmes correctionnels[63] » (juin 2018).

M. Head a fait remarquer que le SCC optimisera les rôles « des aînés et des conseillers spirituels et le recours aux initiatives des Sentiers autochtones et aux pavillons de ressourcement pour offrir aux délinquants autochtones en voie de réhabilitation et de réinsertion sociale des milieux structurés et adaptés à leur culture[64] ».

M. Head a aussi insisté sur le fait que le SCC a déployé « des efforts ciblés pour recruter et maintenir en poste des employés autochtones qui aident à la prestation des interventions destinées aux Autochtones, afin de fournir des perspectives qui tiennent compte de leur culture », ce qui a fait du SCC « le plus important employeur d’Autochtones au sein de la fonction publique[65] ».

Quand on lui a demandé combien de délinquants autochtones ont actuellement accès à des programmes de réadaptation, M. Head a répondu que tous « les délinquants ont accès en tout temps à l’ensemble des programmes généraux » et qu’ils « peuvent choisir la voie adaptée à leur culture [66]». Il a ensuite expliqué que l’accès à ces programmes est largement lié « à ce que souhaitent les délinquants[67] » :

Certains délinquants autochtones choisissent de ne pas s’engager dans la voie qui mènerait aux pavillons de ressourcement. Certains choisissent les programmes généraux, auxquels ils ont tous accès. Quant à ceux qui choisissent la voie des pavillons de ressourcement et des initiatives des Sentiers autochtones, il est difficile de vous donner les chiffres que vous cherchez, mais les gens y participent. Je peux vous donner les statistiques sur le nombre de places et le nombre de participants, tant pour les pavillons de ressourcement que pour les initiatives des Sentiers autochtones. Je peux également vous dire combien de personnes ont un plan de libération établi en vertu de l’article 84. Toutefois, comme je l’ai indiqué, la participation dépend en partie de la volonté des délinquants eux-mêmes[68].

M. Head a aussi expliqué que le SCC rendra les programmes correctionnels adaptés à la culture plus accessibles :

Nous visons à l’avenir à accélérer le processus d’évaluation initiale et la participation à ces programmes. Notre objectif est d’y parvenir dans les deux premiers mois suivant l’entrée d’un délinquant dans le système, comparativement à ce qui se faisait antérieurement, alors qu’il fallait jusqu’à 150 ou 160 jours pour que les délinquants participent aux programmes. Concrètement, notre objectif est de le faire dans la première semaine suivant leur arrivée. Dans le cadre de l’évaluation, on leur demandera de choisir une voie d’intervention. Les délinquants sont placés dans des unités d’admission, où ils entreprennent des programmes préparatoires. Certains commencent même à participer aux programmes complets pendant qu’ils sont en unité d’admission, avant leur transfert dans un autre établissement. L’autre changement important que nous souhaitons mettre en œuvre concerne notre approche à l’égard des délinquants qui ont terminé le programme. Nous passerons donc, dès qu’ils auront terminé le programme, à ce qu’on appelle le transfèrement présomptif vers un établissement à sécurité inférieure. Dans de tels cas, les agents de libération conditionnelle devront essentiellement faire l’inverse de ce qu’ils font actuellement. On considérera désormais que la réussite du programme prépare adéquatement les délinquants au transfert dans un établissement à sécurité moins élevée[69].

À la lumière de ces témoignages, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Qu’au plus tard le 31 janvier 2019, le Service correctionnel du Canada informe le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes du temps d’attente moyen des délinquants autochtones pour avoir accès à des programmes adaptés à leur culture en 2018, ainsi que du pourcentage de délinquants autochtones admissibles qui n’ont pas eu accès à ces programmes en 2018 bien qu’ils en aient fait la demande.

D. Évaluation de l’incidence des interventions correctionnelles adaptées à la culture

Le BVG a « cherché à déterminer si Service correctionnel Canada avait offert aux détenus autochtones des interventions adaptées à leur culture[70] ».

Le BVG a « constaté que l’accès aux interventions correctionnelles variait considérablement d’un établissement à l’autre et d’une région à l’autre[71] ». Il a aussi constaté que le SCC « n’avait pas vérifié s’il avait offert un accès suffisant aux interventions correctionnelles adaptées à la culture de façon à répondre aux besoins des délinquants autochtones[72] ».

Compte tenu de ces constatations, le BVG a recommandé au SCC d’« étudier la mesure dans laquelle les initiatives des Sentiers autochtones et les pavillons de ressourcement contribuent à une mise en liberté des détenus en temps opportun et à une réinsertion réussie dans la collectivité, et la façon d’optimiser ces deux types d’intervention. [Le SCC] devrait élaborer des directives et une formation destinées au personnel qui travaille avec les détenus autochtones sur la façon de démontrer l’incidence des interventions adaptées à leur culture sur les progrès réalisés en vue d’une réinsertion sociale réussie[73]. »

En réponse à cette recommandation, le SCC a déclaré qu’il « élaborera des lignes directrices structurées pour aider le personnel de gestion des cas à documenter l’incidence des interventions adaptées à la culture, comme les initiatives des Sentiers autochtones, dans les rapports utilisés lors de la prise de décisions[74] ». De plus, le SCC « veillera à utiliser au maximum les services des Aînés, les initiatives des Sentiers autochtones et les pavillons de ressourcement dans le cas des délinquants pour lesquels ces services sont le plus appropriés[75] ».

Dans son plan d’action, le SCC a présenté six grandes étapes :

1. Élaborer des outils et des lignes directrices afin d’aider le personnel de gestion des cas à évaluer les répercussions des interventions menées auprès des Autochtones (y compris les Sentiers autochtones, les services des Aînés et les pavillons de ressourcement) sur la réadaptation et la réinsertion sociale des délinquants autochtones[76] » (mars 2017);
2. Examiner et réaménager (au besoin) les ressources des agents de développement auprès de la collectivité autochtone (ADACA) afin d’accorder la priorité à la planification de la libération en vertu de l’article 84 deux ans avant la première date d’admissibilité d’un délinquant autochtone à la libération conditionnelle[77] » (avril 2017);
3. Élaborer une trousse d’orientation des Aînés à l’échelle nationale pour aider ceux‑ci à optimiser leur capacité à contribuer à la réussite de la réinsertion sociale des délinquants autochtones[78] » (septembre 2017);
4. Appliquer les recommandations de l’analyse générale des besoins en apprentissage, y compris en ce qui concerne la formation des ADACA et des agents de liaison autochtones dans la collectivité (ALAC)[79] » (janvier 2017 à mars 2020);
5. Élaborer un plan national des interventions auprès des Autochtones pour assurer l’utilisation maximale des interventions adaptées à la culture, y compris les services des Aînés, les Sentiers autochtones et les pavillons de ressourcement[80] » (décembre 2016);
6. Contrôler les résultats de la mise en œuvre du plan national des interventions auprès des Autochtones[81] » (en cours).

Quand on lui a demandé d’expliquer pourquoi le SCC n’avait pas vérifié s’il offrait suffisamment d’interventions adaptées à la culture en dépit du mandat qui lui a été conféré par la loi, M. Head a répondu ce qui suit :

Nous nous sommes sans aucun doute penchés là-dessus. L’accès que nous avons offert était-il suffisant? La réponse est non. Nous pourrions probablement avancer plusieurs raisons. De toute évidence, il y a l’augmentation du nombre de personnes qui entrent dans le système et la capacité du système à gérer cette augmentation. Certains délinquants, surtout de jeunes autochtones qui venaient d’entrer dans le système, posaient problème parce que les gangs les incitaient, dans une certaine mesure, à ne pas participer aux programmes. Toutes sortes de facteurs entrent en ligne de compte. Avions-nous des programmes et des interventions en place? Oui, nous en avions. En avions-nous assez? De toute évidence, la réponse est non. Essayons-nous de combler cette lacune? La réponse est oui, et nous essayons de le faire en tenant compte de nos contraintes budgétaires[82].

Quand on a posé à M. Head des questions sur la constatation du BVG, qui a jugé que le SCC « ne s’était pas assuré qu’il y avait une intervention culturelle suffisante des Aînés aux programmes correctionnels adaptés à la culture, ce qui a pu nuire à l’efficacité de ces programmes », il a répondu que le SCC emploie environ 140 aînés dans tout le Canada, mais que leur recrutement et leur maintien en poste présentent un défi constant, en partie en raison de leur âge :

Nous avons plusieurs tribunes où nous discutons, par l’entremise du Comité consultatif national sur les questions autochtones et du Groupe national de travail sur les aînés, de la façon de poursuivre le recrutement d’aînés et d’en trouver dans la communauté[83].

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Qu’au plus tard le 31 octobre 2017, le Service correctionnel du Canada explique au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes la façon dont il a assuré l’utilisation maximale des interventions adaptées à la culture dans son plan national des interventions auprès des autochtones; ses nouvelles directives structurées destinées au personnel de gestion des cas; et sa trousse d’orientation des Aînés à l’échelle nationale.

E. Accès aux documents officiels disponibles sur les délinquants aux fins de l’évaluation initiale

Le BVG a « vérifié si Service correctionnel Canada avait obtenu les documents officiels requis sur les délinquants afin d’effectuer les évaluations initiales en temps opportun[84] ».

Le BVG a constaté ce qui suit :

[Le SCC] ne disposait que de peu d’information sur le délinquant entrant dans un pénitencier fédéral. Lorsqu’un délinquant est condamné à une peine de ressort fédéral, ses antécédents dans le système judiciaire provincial ou territorial ne sont pas systématiquement transférés dans le système correctionnel fédéral. Il peut s’écouler plusieurs mois avant que les autorités provinciales ou territoriales transmettent cette information [au SCC], ce qui retarde l’évaluation des détenus et leur aiguillage vers des programmes correctionnels[85].

Compte tenu de cette constatation, le BVG a recommandé au SCC de « collaborer avec ses partenaires provinciaux et territoriaux pour s’assurer d’avoir accès en temps opportun aux antécédents criminels des délinquants et aux documents des tribunaux qui sont disponibles[86] ».

En réponse à cette recommandation, le SCC a déclaré qu’il « continuera de collaborer avec ses partenaires provinciaux et territoriaux afin d’améliorer les délais d’accès aux antécédents criminels des délinquants et aux documents des tribunaux[87] ». Dans son plan d’action, le SCC a présenté deux grandes étapes :

1. Consulter les Unités de recherche documentaire pour améliorer l’uniformité à l’échelle nationale en ce qui concerne la collecte opportune des antécédents criminels des délinquants et des documents des tribunaux[88] » (mars 2017);
2. Effectuer un examen des protocoles d’entente (PE) liant actuellement le SCC à des partenaires provinciaux et territoriaux afin de relever et de corriger les lacunes dans l’objectif d’améliorer l’accès opportun aux documents des tribunaux[89] » (septembre 2017).

En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Qu’au plus tard le 31 octobre 2017, le Service correctionnel du Canada explique au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes la façon dont il a corrigé les lacunes dans les protocoles d’entente en vigueur avec des partenaires provinciaux et territoriaux, afin d’accéder dans les plus brefs délais aux rapports sur les antécédents criminels des délinquants et aux documents des tribunaux.

F. Outils et processus servant au classement par niveau de sécurité et à l’aiguillage vers des programmes correctionnels

Le BVG a « examiné la façon dont Service correctionnel Canada avait utilisé l’échelle de classement par niveau de sécurité pour attribuer une cote de sécurité aux délinquants autochtones et les aiguiller vers des programmes correctionnels[90] ». Il a « constaté que les délinquants autochtones étaient plus susceptibles que les délinquants non autochtones de se voir attribuer des cotes de sécurité plus élevées[91] ». Selon M. Ferguson, cette constatation est attribuable au fait que « les outils d’évaluation de Service correctionnel Canada ne répondaient pas aux besoins particuliers des délinquants autochtones, et ne tenaient pas compte de leurs antécédents sociaux comme cela est requis[92] ».

C’est pour cette raison que le BVG a recommandé au SCC d’« envisager des outils et processus supplémentaires pour attribuer les cotes de sécurité aux délinquants autochtones, y compris l’élaboration de directives structurées pour prendre en compte les antécédents sociaux des Autochtones[93] ».

En réponse à cette recommandation, le SCC a déclaré qu’il « continuera de mener des recherches sur la validité de ses outils actuels d’évaluation en lien avec les délinquants autochtones » et « examinera […] le besoin et la faisabilité d’élaborer de nouvelles mesures d’évaluation appropriées sur le plan de la culture et fondées sur les principes de l’[a]rrêt Gladue[94] ».

Dans son plan d’action, le SCC a présenté trois grandes étapes :

1. Dans le cadre des plans de recherche annuels du SCC, examiner les outils d’évaluation, et, au besoin, envisager la possibilité de les réviser pour veiller à ce qu’ils conviennent aux délinquants autochtones[95] » (en cours);
2. Réviser les politiques et les procédures du SCC concernant la cote de sécurité initiale et le placement pénitentiaire, la réévaluation de la cote de sécurité et la prise de décisions prélibératoires et postlibératoires, et veiller à l’établissement des lignes directrices structurées sur la façon de tenir compte des antécédents sociaux des Autochtones et de les consigner[96] » (décembre 2017);
3. Élaborer et mettre en œuvre des indicateurs au sein du SGD afin d’orienter la prise en compte des antécédents sociaux des Autochtones[97] » (décembre 2017).

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 6

Qu’au plus tard le 31 janvier 2018, le Service correctionnel du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes les principaux résultats de sa recherche sur la validité des outils d’évaluation actuels en ce qui concerne les délinquants autochtones, et les principaux résultats de son examen du besoin et de la faisabilité d’élaborer de nouvelles mesures d’évaluation appropriées sur le plan culturel et fondées sur les principes de l’arrêt Gladue.

Le BVG a également « constaté que l’outil principal qu’utilisait Service correctionnel Canada pour aiguiller les détenus autochtones vers les programmes correctionnels était l’échelle de classement par niveau de sécurité », qui « n’a pas été conçue à cette fin, mais plutôt comme un outil de classement par niveau de sécurité. Son utilisation peut entraîner un aiguillage plus fréquent que nécessaire vers ces programmes[98] ». M. Ferguson a fait remarquer que, même si le SCC « avait élaboré des outils plus performants, il ne les avait pas encore utilisés[99] ».

Le BVG a donc recommandé au SCC d’« utiliser les outils d’évaluation les plus appropriés dont il dispose pour aiguiller les délinquants autochtones vers des programmes correctionnels[100] ». Le SCC a répondu qu’il « a élaboré et mettra en œuvre l’indice de risque criminel, soit un outil actuariel plus approprié pour attribuer les programmes correctionnels aux délinquants autochtones[101] ».

Dans son plan d’action, le SCC a présenté sept grandes étapes :

1. Finaliser l’élaboration de la mesure actuarielle pour tous les délinquants, y compris les délinquants autochtones et les délinquantes – index de risque criminel (IRC)[102] » (terminé);<
2. Élaborer des lignes directrices de notation liées à l’IRC[103] » (mars 2017);
3. Mener une consultation sur les exigences des politiques se rapportant à l’IRC[104] » (avril 2017 à mars 2018);
4. Veiller à ce que les modifications nécessaires relatives à l’IRC soient apportées dans le SGD[105] » (novembre 2017);
5. Réviser les politiques et les procédures du SCC afin qu’elles reflètent la mise en œuvre de l’IRC[106] » (mars 2018);
6. Former le personnel et communiquer avec celui-ci en ce qui concerne les changements opérationnels se rapportant au nouvel IRC et à ses répercussions sur la planification opérationnelle[107] » (mars 2018);
7. Mettre en œuvre l’IRC[108] » (mars 2018).

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 7

Qu’au plus tard le 31 mars 2018, le Service correctionnel du Canada confirme au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes qu’il a mis en œuvre de manière satisfaisante l’indice de risque criminel.

G. Prise en considération des antécédents sociaux des Autochtones

Le BVG a « vérifié si Service correctionnel Canada offrait une formation et des directives suffisantes à son personnel sur la façon dont il devait prendre en compte les antécédents sociaux des Autochtones dans ses décisions en matière de gestion de cas[109] ».

Le BVG a constaté que « la formation et les directives fournies par [le SCC] à son personnel sur la façon de prendre en compte les antécédents sociaux des délinquants autochtones dans les décisions de gestion de cas étaient insuffisante » et que « les membres du personnel ne documentaient pas leur prise en compte des antécédents sociaux des délinquants autochtones dans leurs évaluations en vue d’une libération conditionnelle[110] ».

En conséquence, le BVG a recommandé au SCC d’« élaborer des directives structurées pour appuyer la prise en compte des facteurs liés aux antécédents sociaux des Autochtones dans les décisions en matière de gestion de cas » et, ensuite, de « s’assurer que le personnel reçoit une formation appropriée sur la façon de prendre en compte les antécédents sociaux des Autochtones dans ces décisions[111] ». Le SCC a répondu qu’en s’appuyant sur les initiatives de formation actuelle, il « continuera à intégrer les éléments des antécédents sociaux des Autochtones à sa formation et ses pratiques de gestion de cas[112] ».

Dans son plan d’action, le SCC a présenté dix grandes étapes :

1. Fournir des lignes directrices sur la façon dont les antécédents sociaux des Autochtones (ASA) devraient être pris en compte et consignés dans les décisions relatives à la gestion des cas[113] » (terminé);
2. Offrir une formation sur les ASA aux Comités de gestion régionale[114] » (terminé);
3. Offrir une formation sur les ASA aux équipes spécialisées de gestion des cas responsables de l’évaluation initiale, dans les unités opérationnelles où les initiatives des Sentiers autochtones sont offertes et dans certaines unités opérationnelles inuites[115] » (avril 2018);
4. Procéder à l’examen des politiques et élaborer des ébauches des directives du commissaire[116] » (mars 2017);
5. Mener une consultation sur les politiques auprès des intervenants appropriés[117] » (juin 2017);
6. Finaliser et communiquer les modifications apportées aux politiques en ce qui concerne les ASA[118] » (décembre 2017);
7. Élaborer des indicateurs dans le SGD pour la cote de sécurité des délinquants, la réévaluation de la cote de sécurité, la prise de décision prélibératoire et les procédures postlibératoires[119] (décembre 2017);
8. Réviser et offrir des séances de formation initiale aux agents de libération conditionnelle afin de renseigner ceux‑ci sur la façon de prendre en compte et de consigner les ASA[120] » (mars 2018);
9. Intégrer des lignes directrices structurées sur les ASA dans le Programme de perfectionnement continu des agents de libération conditionnelle[121] » (mars 2018);
10. Mener un examen de la conformité aux politiques afin de contrôler et d’évaluer les répercussions des initiatives de formation sur les ASA sur les décisions relatives à la gestion des cas[122] » (mars 2019).

En réponse à diverses questions sur la formation offerte au sujet des antécédents sociaux des Autochtones, M. Head a expliqué que cette formation s’adresse aux agents de libération conditionnelle et aux agents de programmes – pas nécessairement aux agents correctionnels de première ligne –, car ce sont eux qui préparent les évaluations et les rapports destinés à la Commission des libérations conditionnelles[123]. De plus, le SCC a mis sur pied des séances de formation sur les antécédents sociaux des Autochtones à l’intention des nouveaux agents de libération conditionnelle et des agents qui sont déjà en fonction[124]. Enfin, au cours des derniers mois, le SCC a également pris des mesures pour « veiller à ce que tous les comités régionaux de gestion et les divers groupes d’employés comprennent les antécédents sociaux des Autochtones, les utilisent et les intègrent dans leurs recommandations et leurs décisions[125] ».

Afin de s’assurer que les employés du SCC sont adéquatement formés sur la façon de tenir compte des antécédents sociaux des Autochtones dans leurs décisions, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 8

Qu’au plus tard le 31 mars 2018, le Service correctionnel du Canada confirme au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes qu’il a intégré avec succès des directives structurées sur les antécédents sociaux des Autochtones à la fois dans la formation offerte aux nouveaux employés et dans la formation continue des employés actuels, et qu’il a fait le nécessaire pour veiller à ce que le personnel suive ces directives.

CONCLUSION

Le BVG a « conclu que Service correctionnel Canada offrait des programmes correctionnels aux délinquants autochtones pour les aider dans leur réhabilitation et leur réinsertion sociale, mais que ces programmes n’étaient pas offerts en temps opportun[126] ». Il a aussi conclu que le personnel du SCC « n’avait pas dûment défini ni documenté la façon dont la participation des détenus aux interventions correctionnelles adaptées à la culture avait contribué à leur potentiel de réinsertion dans la collectivité » et qu’il « n’avait pas reçu de formation ni de directives suffisantes sur la façon dont les facteurs liés aux antécédents sociaux des Autochtones devaient être appliqués aux décisions en matière de gestion de cas[127] ».

Dans le présent rapport, le Comité a formulé huit recommandations ayant pour objectif d’assurer que le SCC met en œuvre chacune des mesures correctives proposées, afin de combler comme il se doit les lacunes cernées dans l’audit du BVG.

Même si le SCC n’a aucun contrôle direct sur le nombre de délinquants autochtones condamnés à une peine de ressort fédéral, il lui incombe, en vertu de la loi, de leur donner accès en temps opportun à des programmes de réadaptation et à des services adaptés à leur culture qui peuvent avoir une incidence sur leur réinsertion réussie dans la société.

RÉSUMÉ DES MESURES RECOMMANDÉES ET DES ÉCHÉANCES

Tableau 1 – Résumé des mesures recommandées et des échéances

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1 (p. 5)	Le Service correctionnel du Canada (SCC) doit présenter au Comité un rapport faisant état des résultats de l’examen de conformité de sa politique de réévaluation de la cote de sécurité d’un délinquant après un événement important. Le rapport devrait aussi expliquer clairement les modifications apportées à la politique relative aux événements importants.	Au plus tard le 31 janvier 2019
Recommandation 2 (p. 8)	Le SCC doit communiquer au Comité le pourcentage de délinquants à faible risque qui ont été préparés à une audience de libération conditionnelle à leur première date d’admissibilité en 2018, et expliquer les mesures concrètes ayant été prises afin que la préparation à la mise en liberté soit effectuée en temps opportun.	Au plus tard le 31 janvier 2019
Recommandation 3 (p. 11)	Le SCC doit informer le Comité du temps d’attente moyen des délinquants autochtones pour avoir accès à des programmes adaptés à leur culture en 2018, ainsi que du pourcentage de délinquants autochtones admissibles qui n’ont pas eu accès à ces programmes en 2018 bien qu’ils en aient fait la demande.	Au plus tard le 31 janvier 2019
Recommandation 4 (p. 14)	Le SCC doit expliquer au Comité la façon dont il a assuré l’utilisation maximale des interventions adaptées à la culture dans son plan national des interventions auprès des autochtones; ses nouvelles directives structurées destinées au personnel de gestion des cas; et sa trousse d’orientation des Aînés à l’échelle nationale.	31 octobre 2017
Recommandation 5 (p. 15)	Le SCC doit expliquer au Comité la façon dont il a corrigé les lacunes dans les protocoles d’entente en vigueur avec des partenaires provinciaux et territoriaux, afin d’accéder dans les plus brefs délais aux rapports sur les antécédents criminels des délinquants et aux documents des tribunaux.	31 octobre 2017
Recommandation 6 (p. 17)	Le SCC doit présenter au Comité les principaux résultats de sa recherche sur la validité des outils d’évaluation actuels en ce qui concerne les délinquants autochtones, et les principaux résultats de son examen du besoin et de la faisabilité d’élaborer de nouvelles mesures d’évaluation appropriées sur le plan culturel et fondées sur les principes de l’arrêt Gladue.	31 janvier 2018
Recommandation 7 (p. 18)	Le SCC doit confirmer au Comité qu’il a mis en œuvre de manière satisfaisante l’indice de risque criminel.	31 mars 2018
Recommandation 8 (p. 21)	Le SCC doit confirmer au Comité qu’il a intégré avec succès des directives structurées sur les antécédents sociaux des Autochtones à la fois dans la formation offerte aux nouveaux employés et dans la formation continue des employés actuels et fait le nécessaire pour veiller à ce que le personnel suive ces directives.	31 mars 2018