INTRODUCTION

A. Comptes publics du Canada

Les Comptes publics du Canada se divisent en trois volumes :

• Le volume I présente les états financiers consolidés vérifiés du gouvernement, ainsi que d’autres informations financières;
• Le volume II présente, par portefeuille ministériel, les opérations financières du gouvernement;
• Le volume III présente des informations et analyses supplémentaires[1].

Les Comptes publics du Canada 2016, qui portent sur l’exercice 2015-2016, ont été déposés à la Chambre des communes le 25 octobre 2016[2].

Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une réunion sur les Comptes publics du Canada 2016 le 3 novembre 2016. Il a rencontré Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Karen Hogan, directrice générale, tous deux du Bureau du vérificateur général du Canada (le BVG). Le Secrétariat du Conseil du Trésor (le SCT) était représenté par Bill Matthews, contrôleur général du Canada, et Diane Peressini, directrice exécutive, Comptabilité gouvernementale, Politique et Rapport. Pour finir, Paul Rochon, sous‑ministre, et Nicholas Leswick, sous-ministre adjoint, Direction de la politique économique et budgétaire, ont comparu au nom du ministère des Finances[3].

Le 24 novembre 2016, le Comité a aussi consacré une réunion à l’examen approfondi du plan que le ministère de la Défense nationale (le MDN) a mis au point pour bien comptabiliser et évaluer ses stocks. Il a rencontré John Forster, sous‑ministre, Patrick Finn, sous-ministre adjoint, Matériels, ainsi que Claude Rochette, sous-ministre adjoint (finances) et dirigeant principal des finances, tous trois du MDN[4].

B. Responsabilité du gouvernement du Canada

Le gouvernement fédéral est responsable de la préparation et de la présentation fidèle de ses états financiers consolidés conformément à ses méthodes comptables — qui s’appuient sur les normes comptables canadiennes pour le secteur public — ainsi que du contrôle interne qu’il juge nécessaire pour permettre la préparation d’états financiers consolidés exempts d’anomalies significatives que celles-ci résultent de fraudes ou d’erreurs[5].

C. Responsabilité du vérificateur général du Canada

La responsabilité du vérificateur général du Canada consiste à exprimer une opinion sur les états financiers consolidés du gouvernement, sur la base de son audit effectué selon les normes d’audit généralement reconnues du Canada. Ces normes requièrent que le vérificateur général se conforme aux règles de déontologie et qu’il planifie et réalise l’audit de façon à obtenir l’assurance raisonnable que les états financiers consolidés du gouvernement ne comportent pas d’anomalies significatives^[6].

Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, BVG, a souligné que les états consolidés représentent un document clé de reddition de comptes du gouvernement, car ils « fournissent beaucoup d’informations qui peuvent aider les parlementaires à comprendre les résultats des opérations financières du gouvernement pour le dernier exercice financier », notamment « la situation financière, les résultats des opérations et les changements à la situation financière du gouvernement^[7] ».

M. Ferguson a fait également observer que les employés du BVG « consacrent environ 50 000 heures à l’audit des états financiers consolidés du gouvernement du Canada » et que « [c]ela représente plus d’heures que ce qu’il faut pour réaliser six audits de performance[8] ».

RÉSULTATS FINANCIERS ET SITUATION FINANCIÈRE

Les Comptes publics du Canada 2016 décrivent les résultats financiers du gouvernement à l’exercice 2015-2016 et sa situation financière au 31 mars 2016.

Voici quelques faits saillants financiers :

• L’exercice 2015‑2016 s’est soldé par un déficit de 1,0 milliard de dollars (0,0 % du produit intérieur brut du Canada [PIB]), par rapport à un excédent de 1,9 milliard de dollars (0,1 % du PIB) en 2014-2015[9].
• Les revenus ont progressé de 4,6 %, passant de 282,3 milliards de dollars en 2014‑2015 à 295,5 milliards de dollars en 2015‑2016[10].
• Les charges de programmes ont augmenté de 6,7 %, passant de 253,8 milliards de dollars en 2014‑2015 à 270,8 milliards de dollars en 2015‑2016[11].
• Les frais de la dette publique ont diminué de 3,8 %, passant de 26,6 milliards de dollars en 2014‑2015 à 25,6 milliards de dollars en 2015‑2016[12].
• Le ratio des frais d’intérêt — frais de la dette publique en proportion des revenus — a reculé, passant de 9,4 % en 2014‑2015 à 8,7 % en 2015‑2016. Cela signifie qu’en 2015‑2016, « le gouvernement [du Canada] a consacré environ 9 cents de chaque dollar de revenus au paiement des intérêts sur la dette publique[13] ».
• Au 31 mars 2016, le déficit accumulé — soit la différence entre le total des passifs et le total des actifs — s’est établi à 616 milliards de dollars (31,1 % du PIB), comparativement à 612,3 milliards de dollars (31,0 % du PIB) au 31 mars 2015[14].

COMPOSITION DES REVENUS ET DES CHARGES POUR 2015‑2016

Comme la figure 1 le montre, l’impôt sur le revenu des particuliers constituait la principale source de revenus fédéraux en 2015‑2016, représentant 49 % du total des revenus par rapport à 48,1 % en 2014‑2015[15]. L’impôt sur le revenu des sociétés était la deuxième source de revenus en importance, représentant 14 % du total des revenus en 2015‑2016 — soit le même pourcentage qu’en 2014‑2015[16].

Figure 1 – Composition des revenus pour 2015‑2016

Source : Receveur général du Canada, Comptes publics du Canada 2016, Volume I, p. 1.6.

Comme la figure 2 le montre à la page suivante, les principaux paiements de transfert aux particuliers — qui comprennent les prestations aux aînés, les prestations d’assurance-emploi et les prestations pour enfants — étaient la plus importante composante des charges fédérales en 2015‑2016, correspondant à 28 % des charges totales en 2015‑2016 par rapport à 27,3 % en 2014‑2015[17]. La deuxième composante des charges fédérales en importance, soit les charges des ministères, représentait 26,6 % des charges totales en 2015‑2016, comparativement à 25,5 % en 2014‑2015[18].

Figure 2 – Composition des charges pour 2015-2016

Source : Receveur général du Canada, Comptes publics du Canada 2016,Volume I, p. 1.8.

DIVERS SUJETS ÉTUDIÉS PAR LE COMITÉ

A. Fonds inutilisés et affectations bloquées

Bill Matthews, contrôleur général du Canada, SCT, a expliqué que les fonds non inutilisés sont simplement « des fonds votés qui n’ont pas été dépensés[19] ».

Pour répondre à diverses questions sur les fonds inutilisés, M. Matthews a déclaré que les fonds inutilisés du SCT correspondent à ses crédits centraux, essentiellement des fonds pour éventualités dont l’ensemble du gouvernement fédéral dispose en cas de nécessité seulement — c’est donc dire qu’ils ne sont pas des programmes[20]. Il a ensuite expliqué comment les ministères de l’Infrastructure, de la Défense nationale et des Affaires autochtones et du Nord disposent souvent de fonds inutilisés :

Pour ce qui est d’Infrastructure, la plupart du temps vous négociez des ententes avec les provinces ou les municipalités, parfois les deux. Étant donné le fonctionnement de la structure des crédits — vous avez jusqu’à concurrence de certains montants —, les ministères doivent présenter leurs prévisions les plus optimistes et la réalité ne correspond pratiquement jamais à leurs prévisions optimistes […] Dans le cas du MDN, c’est en raison des gros approvisionnements. Les autres ministères sont habituellement concernés par des négociations avec soit la province, soit des organisations des Premières Nations, et ce sont ces négociations qui entraînent actuellement des retards. Je pense que cette année, il y a seulement le pont Windsor-Detroit qui cause des soucis au ministère de l’Infrastructure, et il s’agit d’un grand projet à l’égard duquel des fonds n’ont pas été utilisés à plusieurs reprises[21].

Le Comité a demandé à M. Matthews quels mécanismes internes servent à vérifier si de bonnes raisons justifient l’inutilisation de fonds approuvés par le Parlement, et non pas l’inefficience des ministères ou la réticence des décideurs. M. Matthews a fourni la réponse suivante :

C’est un mélange des deux. Ce qu’il vous faut vraiment, ce sont les résultats de ces dépenses — s’agissait-il de projets qui n’ont pas été réalisés, ou le projet a-t-il été réalisé sans que l’on dépense toute la somme prévue au budget, comme vous l’avez mentionné? Tout s’articule autour de leurs prévisions. Le document public clé en l’occurrence, ce sont les états financiers trimestriels que les ministères produisent, mais bien franchement, personne ne les consulte. Ils sont publiés et vous pouvez avoir une idée des dépenses des ministères. Ce sont des documents publics. À l’interne, nous avons des conversations différentes quant à ce que sont leurs dépenses prévues. L’état financier trimestriel indique ce qu’ils ont dépensé; à l’interne, nous discutons de leurs dépenses prévues. Au cours de l’exercice, le gouvernement présente aussi des budgets supplémentaires si l’on prévoit que les dépenses seront plus élevées, mais on ne le fait pas lorsqu’il y a une diminution des dépenses. C’est vraiment un document pour les prévisions[22].

M. Matthews a également attiré l’attention du Comité sur les informations en matière d’affectations bloquées que le SCT s’est mis à divulguer en 2015‑2016 :

Vers la fin de l’exercice financier, nous indiquons maintenant si un ministère a une affectation bloquée. Je vous explique ce dont il s’agit, car c’est un terme un peu technique. Vous pouvez voir en public ce qu’un ministère a effectivement bloqué, donc une indication de ce qu’il ne va pas dépenser. Nous avons l’affectation bloquée parce que le Parlement vote des crédits aux ministères jusqu’à concurrence de certains montants, disons 100 millions de dollars pour le projet X, Y ou Z. Le Parlement ne vote pas de réductions en cours d’exercice. Si un ministère dispose de 100 millions de dollars en crédits autorisés et dit qu’il ne peut pas dépenser toute cette somme, nous ne retournons pas devant le Parlement pour demander de réduire les crédits votés, parce que le crédit était jusqu’à concurrence d’un certain montant. Tant et aussi longtemps que le ministère ne dépasse pas ce montant, le Parlement a fait ce qu’il fallait. Par contre, au gouvernement, si nous savons que la Défense nationale, par exemple, ne dépensera pas tous les fonds qui lui ont été alloués et nous a demandé si elle pouvait dépenser cet argent dans les années à venir, nous devons mettre en place un contrôle pour que cet argent ne soit pas dépensé au cours de l’exercice actuel et d’un exercice à venir. C’est ce que nous appelons l’affectation bloquée[23].

Le Comité a examiné les plus récentes informations sur les affectations bloquées et a constaté que, en 2015‑2016, les affectations bloquées des crédits votés totalisaient 5,1 milliards de dollars au 12 février 2016. La plupart d’entre elles sont attribuables à un reprofilage qui prévoit un report de fonds (2,8 milliards de dollars) à des exercices ultérieurs de manière à correspondre aux modifications apportées à l’échéancier de mise en œuvre d’un programme, ainsi qu’à des autorisations non engagées de crédits centraux du SCT (1,8 milliard de dollars)[24].

B. Infobase

M. Matthews a parlé d’InfoBase, un outil en ligne du SCT dont les députés « peuvent se servir pour suivre les dépenses du gouvernement et d’autres données, comme celles sur les » ressources humaines[25]. Il a ensuite expliqué que les données sur les comptes publics y ont été ajoutées dernièrement[26].

C. Dette nette de l’ensemble des administrations publiques du Canada

Comme la figure 3 le montre, selon le Fonds monétaire international (le FMI), le ratio de la dette au PIB de l’ensemble des administrations publiques du Canada s’est établi à 26,7 % en 2015 — il s’agit du ratio le plus faible parmi les pays du G7, dont la moyenne s’est s’élevée à 83 % du PIB[27].

Figure 3 – Ratio de la dette nette par rapport au PIB des administrations publiques des pays du G7, 2015

Source : Receveur général du Canada, Comptes publics du Canada 2016, Volume I, p. 1.21.

Lorsque le Comité lui a demandé si le FMI calcule le ratio de la dette nette par rapport au PIB de tous les pays du G7 selon les mêmes règles comptables, M. Matthews a répondu que tous respectent les mêmes règles de base, mais que le FMI tient compte de certaines différences dans ses calculs[28]. Par exemple, Paul Rochon, sous-ministre des Finances, a indiqué qu’il faut prendre en considération deux principaux facteurs pour ce qui est du Canada :

Le premier est la nature fédérale du Canada et le deuxième est que nous, contrairement à de nombreux autres pays, nous avons un important régime de retraite public contributif, le RPC et le RRQ, de sorte que les données que vous avez ici pour le Canada dans le comparateur de la dette nette de l’ensemble du Canada, c’est la somme des dettes du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux, moins les actifs dans ces deux régimes de retraite[29].

D. Simulations de crise de la Société canadienne d’hypothèques et de logement

Pour répondre aux questions sur les simulations de crise de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), M. Rochon a expliqué que la SCHL mène régulièrement ce type d’exercice et qu’elle en publie les résultats et les paramètres dans son rapport annuel[30]. Il a alors donné un exemple au Comité :

Il existe des degrés divers de tension, à partir de ce que vous pourriez juger modéré — par exemple, une diminution de 10 % dans le prix des maisons — à un niveau qui est vraiment exceptionnel, comme le dernier épisode aux États-Unis. Pour un événement plus modéré comme une diminution uniforme de 10 % dans le prix des maisons à travers le pays, la SCHL estime que sa perte nette en revenus au total, cumulativement sur une période de six ans, serait de 2,5 milliards de dollars[31]. [Dans le cas extrême d’une correction de l’immobilier comme il a été vu aux États‑Unis,] [c]ette somme serait beaucoup plus importante, plus près de 11 milliards de dollars[32].

E. Exactitude des prévisions de déficit

En réponse aux questions sur l’exactitude des prévisions de déficit émises par le ministère des Finances, M. Rochon a indiqué qu’en 2015‑2016, « le déficit prévu s'est révélé être de 4,4 milliards inférieur aux estimations contenues dans le budget de 2016 », car les revenus « ont été de 4,3 milliards supérieurs à ce [qui avait été] prévu[33] ». Il a ensuite fait valoir que cette prévision était très exacte, car l’écart de 4,4 milliards de dollars demeure relativement faible par rapport à un budget fédéral de 300 milliards de dollars[34].

F. Stratégie de gestion de la dette

La Stratégie de gestion de la dette « énonce les objectifs, la stratégie et les plans d’emprunt du gouvernement du Canada au chapitre de son programme d’emprunt sur le marché intérieur et de la gestion de ses réserves officielles de liquidités internationales. Les opérations d’emprunt servent à assurer le refinancement des titres du gouvernement qui arrivent à échéance, ainsi que l’exécution du plan budgétaire et des autres opérations financières du gouvernement[35] ».

Aux questions sur la stratégie de gestion de la dette du gouvernement, M. Rochon a répondu que le ministère des Finances et la Banque du Canada consacrent énormément de temps à analyser l’approche la plus optimale pour gérer la dette du gouvernement du Canada :

L’objet de nos discussions et analyses est, par exemple, de déterminer si, compte tenu du contexte actuel des taux d’intérêt, dans lequel les taux à long terme sont très faibles, il serait approprié de structurer la dette de façon à en transférer une portion plus substantielle vers le long terme de la courbe. Plusieurs facteurs entrent en ligne de compte dans ce genre de décision, par exemple, les avantages et inconvénients de la souscription d’une dette à long terme à un moment où les taux d’intérêt à court terme sont bas. Plus important encore sans doute, nous savons qu’il y a ce que l’on pourrait presque qualifier de couverture naturelle entre les revenus et les frais de la dette. Autrement dit, lorsque les revenus diminuent parce que l’économie stagne, les frais de la dette ont, eux aussi, tendance à baisser. Nous pesons donc le pour et le contre de ces considérations dans nos analyses[36].

G. Créances — radiations et renonciations

Le Comité a demandé à M. Matthews de confirmer que le gouvernement fédéral avait procédé à la radiation, à la remise ou à la dispense de 4,4 milliards de dollars en 2015‑2016. Il a répondu que le total semblait juste[37] et a donné l’explication suivante :

Ça varie d’année en année, et je veux m’assurer que les membres comprennent que quand nous parlons de « radiation » ou de « remise », cela doit être divulgué en vertu de la loi. La majeure partie de ces chiffres proviennent de l’Agence du revenu du Canada. Est-ce une somme anormale? Non, mais ce n’est pas exactement la norme d’année en année. Ça dépend de leurs pratiques. Ce qui est normal ou habituel, ce sont les ministères principaux qui sont en cause, et l’ARC est habituellement[.][38]

[…]

Premièrement, ma collègue Diane vient de m’informer que ces chiffres sont assez similaires à ceux de l’an dernier. Deuxièmement, concernant la radiation par rapport à la remise, la « remise » signifie que la dette a été effacée. On est libre. Les raisons sont nombreuses. Pour ce qui est de la radiation, nous continuons à essayer de percevoir ces sommes, mais il s’agit de faillites ou peut-être de gens qui ont quitté le pays, donc c’est simplement une façon de garder les livres comptables à jour. C’est bien de procéder ainsi[39].

À la question de savoir comment les comités du Parlement peuvent vérifier si les ministères utilisent la radiation en dernier recours, M. Ferguson a répondu qu’ils devraient les inviter à comparaître pour expliquer leurs méthodes de recouvrement avant la radiation de certaines sommes. Ensuite, il a décrit ce qui suit :

Quand on parle de choses comme des radiations de dette, de toute évidence, ce qu’il faut savoir, c’est ce qui arrive en amont, quand on décaisse de l’argent ou quand on consent un prêt. Au départ, il y a une raison pour laquelle les gens doivent de l’argent au gouvernement. À l’étape de la radiation, il n’y a pas grand-chose que l’on puisse faire. Quand on traite avec l’Agence du revenu du Canada, du point de vue de l’imposition, il y aura toujours des gens qui déclareront faillite ou peu importe, ces problèmes sont inévitables. Ce sont les impôts, la situation est différente. Cependant, pour certains d’entre eux, quand il s’agit de prêts ou de paiements de prestations ou ce genre de chose, que font ces ministères au départ pour s’assurer que seules les personnes qui ont droit à ces prestations les reçoivent, ou que les gens à qui l’on consent un prêt ont la capacité de le rembourser? Je pense qu’il faut prêter attention aux deux, à ce qui se passe au départ et au moment de la radiation de la dette[40].

H.  Incidence des partenariats privé-public sur les états financiers consolidés du gouvernement

Invité à parler de l’incidence des partenariats privé-public (les PPP) sur les états financiers consolidés du gouvernement, M. Matthews a déclaré que tous les PPP sont différents et que cette incidence est essentiellement tributaire du fait que le gouvernement détient un actif ou non[41]. Il a ajouté que, dans tous les cas, le gouvernement est souvent le premier porteur de risque :

Les gens parlent des PPP comme s’ils étaient sans risque pour le gouvernement, mais il faut se référer à l’entente. Le gouvernement est le porteur de risque. Plus souvent qu’autrement, ils se transforment en actifs dans nos livres, que ce soit quand c’est terminé ou à un moment donné pendant le projet. Généralement, ils se changent en actifs. Le gouvernement du Canada a quelques PPP. Le gouvernement de la Colombie-Britannique en a beaucoup plus et possède une plus grande expérience, mais nous en avons quelques-uns d’importance. De mémoire, je pense que la plupart sont dans nos livres sous forme d’actifs[42].

I. Analyse comparative entre les sexes

D’après Condition féminine Canada, l’analyse comparative entre les sexes est « une méthode d’analyse qui permet d’évaluer les effets éventuels de politiques, de programmes, de services et d’autres initiatives » sur les femmes et les hommes[43].

Lorsque le Comité lui a demandé dans quelle mesure les ministères et organismes fédéraux mènent des analyses comparatives entre les sexes, M. Matthews a donné la réponse suivante :

Je dirais simplement que c’est fondamentalement une question de qualité. Certaines choses comme les dépenses liées à la dette nationale ne comporteront pas d’analyse comparative entre les sexes, mais les véritables programmes devraient tous, en théorie, comporter des analyses comparatives entre les sexes. Cependant, je pense que c’est vraiment un problème de qualité[44].

OPINION ET OBSERVATIONS DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU CANADA SUR LES COMPTES PUBLICS DU CANADA 2016

A. Opinion du vérificateur général du Canada

Pour un 18^e exercice consécutif, le vérificateur général a exprimé une opinion d’audit non modifiée sur les états financiers consolidés du gouvernement du Canada (telle qu’elle est présentée dans les Comptes publics du Canada 2016)[45]. Selon M. Ferguson, il faut en déduire que le Parlement et les Canadiens peuvent se « fier aux informations qu’ils contiennent[46] ».

M. Matthews a exprimé un point de vue semblable en affirmant que cette opinion « indique, encore une fois, la haute qualité et l’exactitude des rapports financiers du Canada[47] ». Il a également souligné « le travail excellent qu’a accompli la collectivité financière à l’échelle du gouvernement », dont les membres « sont responsables de la tenue de registres détaillés des opérations qui sont portées aux comptes de leurs ministères et du maintien de contrôles internes rigoureux[48] ».

B. Observations du vérificateur général du Canada

Lorsqu’il vérifie les états financiers consolidés du gouvernement, le vérificateur général fait parfois des observations sur des questions qu’il aimerait porter à l’attention du Parlement. Pour l’exercice qui s’est terminé le 31 mars 2016, le vérificateur général a fait quatre observations sur les sujets suivants : la transformation de l’administration de la paye, les taux d’actualisation applicables aux importants passifs à long terme, les stocks du MDN et le passif au titre des sites contaminés[49].

1. Transformation de l’administration de la paye

Dans le cadre de son audit annuel des états financiers consolidés, le vérificateur général a testé la paye et les bénéfices sociaux qui, ensemble, représentent une des dépenses les plus importantes du gouvernement[50]. Selon M. Ferguson, le gouvernement a dépensé environ 50 milliards de dollars en charges relatives au personnel en 2015‑2016[51]. Le vérificateur général a constaté, dans les dossiers de cet exercice, « des erreurs dans les paiements. Cependant, comme les changements découlant de l’initiative de transformation n’étaient que partiellement mis en œuvre à la fin de l’exercice, l’incidence de ces erreurs n’était pas significative sur les états financiers consolidés[52]. » Les erreurs « consistaient en des portions de salaire versées en trop ou en moins attribuables à des erreurs de saisie et à des retards dans le traitement de changements des conditions de travail des employés, tels que l’admissibilité à une prime de bilinguisme et l’entrée en vigueur d’un nouvel horaire de travail[53] ».

Le vérificateur général estime que ces erreurs et les retards dans le traitement des corrections à apporter à la paye des employés et à d’autres opérations de paye ne sont pas acceptables étant donné l’incidence directe sur les employés[54]. Pour cette raison, il encourage le gouvernement à « poursuivre ses efforts en vue de corriger rapidement les faiblesses relevées dans son système d’administration de la paye afin de pouvoir verser à temps aux employés leur salaire exact[55] ».

Par ailleurs, le vérificateur général a indiqué que son bureau s’affaire actuellement à définir l’étendue d’un audit de performance de l’Initiative de transformation de l’administration de la paye[56]. Selon M. Ferguson, l’audit se terminera probablement d’ici le printemps de 2018[57].

En réponse à des questions sur ce que le gouvernement devrait faire pour s’assurer que ses employés reçoivent le montant exact du salaire qui leur est dû, M. Ferguson a jugé nécessaire « que le gouvernement trouve des façons de gérer ce problème » en identifiant les contrôles requis pour améliorer l’exactitude des paiements[58].

2. Taux d’actualisation applicables aux importants passifs à long terme

Selon le vérificateur général, l’établissement d’« estimations raisonnables a une incidence directe sur la qualité de l’information financière utilisée dans la prise de décisions. Les états financiers consolidés constituent une telle source d’information pour le Parlement et la population canadienne[59]. »

Pour l’exercice 2015‑2016, le vérificateur général a déterminé que « les estimations importantes et les hypothèses sous-jacentes du gouvernement se situent dans la fourchette des valeurs raisonnables qu’autorisent les Normes comptables pour le secteur public[60] ». Le vérificateur général a toutefois constaté que « certains taux déterminés par le gouvernement pour l’évaluation d’importants passifs à long terme sont à la limite supérieure de la fourchette acceptable par rapport aux tendances du marché[61]. » Il a ajouté que le « fait d’utiliser un taux d’actualisation plus élevé a pour effet de donner un montant estimatif des passifs à long terme plus faible[62] ». Par exemple, une diminution de 1 % du taux d’actualisation utilisé pour évaluer les obligations au titre des prestations constituées des régimes de retraite non capitalisés aurait pour effet d’augmenter le montant des obligations de 9,6 milliards de dollars[63].

M. Ferguson a précisé qu’il appuie le projet du gouvernement de mettre à jour la méthodologie utilisée pour établir les taux d’actualisation, mais il a recommandé au gouvernement « de tenir compte des pratiques sectorielles, des changements dans les normes comptables et de l’évolution du marché financier canadien dans le cadre de ce projet[64] ».

En réponse à des questions portant sur les taux d’actualisation employés par le gouvernement, M. Ferguson a expliqué que le taux d’actualisation utilisé dans le cas d’un régime de retraite par capitalisation se fonderait sur le taux supposé de rendement pour ce groupe d’actifs, tandis que pour un régime de retraite sans capitalisation, le taux se fonderait sur les coûts d’emprunt du gouvernement[65].

À la lumière de ces témoignages, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 1

Que, dans les 120 jours suivant le dépôt du présent rapport, le gouvernement du Canada communique au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes la date à laquelle il prévoit rendre publics les résultats de son projet de mise à jour de la méthodologie utilisée pour établir les taux d’actualisation, et qu’il explique clairement comment il tiendra compte des pratiques sectorielles, des changements dans les normes comptables et de l’évolution du marché financier canadien dans le cadre de ce projet.

3. Stocks du ministère de la Défense nationale

Les stocks du MDN revêtent une grande importance pour les états financiers consolidés parce qu’ils sont évalués à 6,2 milliards de dollars et qu’ils représentent 86 % du total des stocks du gouvernement[66]. Le vérificateur général porte attention aux difficultés qu’éprouve le MDN à comptabiliser et à évaluer correctement ses stocks depuis « que le gouvernement du Canada a comptabilisé pour la première fois ses stocks dans ses états financiers consolidés, il y a 13 ans[67] ». Les problèmes mis en lumière au fil des ans dans les audits du vérificateur général sont imputables « à divers types d’erreurs : des erreurs de quantité, la non‑radiation des articles obsolètes, des erreurs d’évaluation et des erreurs de classement entre les stocks et les éléments d’actif groupés[68] ».

D’après le vérificateur général, le MDN fait des progrès – par exemple, il a mis en place en 2015‑2016 une nouvelle méthodologie automatisée pour analyser l’évaluation et l’obsolescence des stocks —, mais le Ministère « doit encore poursuivre ses efforts pour s’assurer que les stocks sont correctement enregistrés dans les états financiers consolidés[69] ».

Dans deux rapports antérieurs, le premier déposé en juin 2013 et le deuxième en juin 2016, le Comité a recommandé que le MDN lui présente un plan grâce auquel il pourra comptabiliser et évaluer ses stocks correctement. Lorsqu’il a comparé le plan de 2013 et le plan de 2016, le Comité a constaté que les jalons à atteindre étaient différents d’un plan à l’autre, et que les échéances avaient été reportées.

M. Ferguson a signalé que le MDN continue de « faire des erreurs dans l’évaluation des stocks, l’identification des articles obsolètes et le classement des éléments ainsi que quelques erreurs de quantité[70] ».

En réponse à des questions concernant les progrès réalisés par le MDN dans la comptabilisation et l’évaluation adéquates de ses stocks, M. Ferguson a fait savoir que son bureau avait observé certaines améliorations dans la façon dont le Ministère fait le suivi de la quantité de ses stocks, tout en précisant cependant qu’il y avait encore des problèmes[71]. Par exemple, dans son analyse des stocks, le MDN essaie maintenant de calculer et d’enregistrer une provision afin de déterminer le taux d’erreur. M. Ferguson préférerait que le Ministère améliore « ses pratiques relatives aux stocks à tel point qu’il ne serait plus nécessaire qu’il enregistre une provision pour ce genre d’erreur[72] ».

Après avoir convenu du caractère unique des stocks du MDN, qui sont composés surtout d’actifs à long terme difficiles à évaluer, Karen Hogan, directrice principale au BVG, a reconnu que le Ministère avait renforcé, dans les dernières années, la coordination entre les fonctionnaires et les militaires afin de mieux comptabiliser et évaluer ses stocks[73].

Le Comité a demandé à M. Matthews si le Canada pourrait s’inspirer d’autres pays afin de mieux comptabiliser et évaluer ses stocks militaires. M. Matthews a confié que, bien que l’on ne pense pas souvent à l’Amérique du Sud pour ce qui est de pratiques exemplaires en comptabilité et gestion des actifs, la « Colombie est l’un des meilleurs pays au monde pour faire le suivi de ses actifs militaires[74] ». Il a ajouté que des représentants du MDN « ont récemment établi un contact avec leurs homologues en Colombie pour parler des systèmes et des pratiques que ce pays utilise[75] ».

John Forster, sous‑ministre de la Défense nationale, a insisté sur le fait que la comptabilisation et l’évaluation correctes des stocks constituent un problème complexe et de grande envergure :

Croyez‑moi, si [la tâche] avait été facile, nous aurions déjà fini. Nos stocks comptent 640 millions d’articles classés sous plus de 450 000 codes de matériel différents. Le secteur des munitions comprend à lui seul plus de 5 000 différents articles qui sont stockés dans des entrepôts et des bases répartis dans toutes les régions du pays et dans le monde entier. Certains de ces stocks ont été acquis il y a plusieurs décennies et constitués avant que le gouvernement ne commence à les évaluer et à consigner l’inventaire dans ses livres. Parfois, il est difficile d’évaluer les articles. On nous dit parfois : « Pourquoi est‑ce si difficile? Pourquoi ne procédez‑vous pas comme à Canadian Tire? » C’est vrai, dans un certain sens, et j’ai moi‑même posé cette question lorsque je suis arrivé, mais il faut noter qu’il y a d’importantes différences. Premièrement, la plupart des grandes entreprises se procurent leurs produits, les vendent et refont leurs stocks et elles sont toujours en mesure de mettre à jour la valeur de leurs articles en stock. Pour la Défense, c’est un peu différent. Nous faisons souvent l’acquisition d’articles et de pièces détachées en vue de les conserver pour maintenir notre état de préparation opérationnelle et pour réagir en cas d’urgence. Nous devons parfois garder en réserve des équipements anciens parce qu’il peut être difficile d’obtenir des pièces détachées. Nous retirons certains articles de notre inventaire afin de les réparer, de les entretenir, puis nous les y réintégrons. Il est parfois difficile d’en estimer la valeur et d’en calculer le coût [...] Je ne cherche pas à trouver des excuses. C’est simplement notre réalité. Notre inventaire est énorme. Nos stocks sont répartis près de nos zones d’opération et ils nécessitent l’intervention de dizaines de milliers de personnes qui achètent, entreposent ou utilisent ces articles et qui consignent les données d’inventaire[76].

M. Forster a ensuite décrit chacun des six points du plan d’action que s’est donné le MDN pour comptabiliser et évaluer correctement ses stocks :

Le premier des six points du plan d’action concerne la gouvernance. Le ministère en fait une priorité et en confie la surveillance à un comité de renouvellement de la défense dirigé par le sous‑ministre délégué et le vice‑chef d’état‑major. Notre haute direction l’a inscrite à son ordre du jour et le sous‑ministre et le chef ont émis une directive à ce sujet. Deuxièmement, nous voulons mettre en œuvre une technologie d’identification automatisée. Il s’agit d’une identification à l’aide de code‑barres et de fréquence radio. Nous analysons les options. Ce sera un grand changement et un grand projet et nous allons voir combien de temps cela va nous prendre et si nous pouvons nous permettre les coûts d’une telle opération. Troisièmement, nous allons modifier les obligations de rendre compte de nos gestionnaires supérieurs. Chaque année, ils doivent signer des documents attestant qu’ils suivent nos processus et nous effectuons une prise d’inventaire chaque année. Nous nous efforçons de progresser. Jusqu’à présent, nous avons répertorié l’équivalent de 4 milliards de dollars de nos stocks et nous allons vérifier cette année des articles d’une valeur de 1 milliard de dollars. Quatrièmement, nous nous efforçons de moderniser notre gestion des stocks. Nous éliminons les articles désuets et périmés. Chaque année, nous effectuons ce processus pour relever les codes périmés sur les stocks afin de les éliminer. C’est un peu la même chose que de nettoyer son grenier. Nous essayons d’en faire une partie chaque année. Cinquièmement, nous examinons les méthodes utilisées pour l’évaluation de nos stocks. Nous voulons nous assurer d’inscrire désormais les prix appropriés. Dans certains cas, ce sont encore les prix d’origine qui sont inscrits. C’est notre sixième élément[77].

Le Comité a demandé au MDN de lui présenter un rapport « expliquant si chaque jalon du plan d’action 2013 a été atteint, et comment », et un rapport détaillé expliquant « pourquoi les échéances du plan d’action 2013 ont été repoussées[78] ». Le MDN a donné la réponse suivante :

Alors que le [ministère de la Défense nationale] et les [Forces armées canadiennes] ont respecté bon nombre des engagements du plan d’action 2013, l’intégration de plusieurs entreprises dans le [Système d’information de la gestion des ressources de la Défense (SIGRD)] a permis de relever des failles supplémentaires dans plusieurs processus opérationnels, ce qui a fait en sorte que plus de ressources, d’efforts et de temps ont été nécessaires que ce qui était prévu au départ. La migration des données de plusieurs systèmes a créé d’importants obstacles à l’exactitude des données pour le ministère. Lorsque le MDN et les FAC ont mis en œuvre le plan d’action 2013, ils ont développé une meilleure compréhension de la nature du SIGRD et des difficultés qui s’y rattachent. Le plan d’action 2016 du MDN/des FAC représente une évolution du plan d’action 2013 formulée à partir des leçons retenues et d’une coopération étroite avec les alliés faisant face à des défis semblables en matière de gestion de l’inventaire afin d’apporter des améliorations durables plutôt que des solutions à court terme[79].

Dans ce rapport, le MDN a également noté que, outre son plan d’action 2013, « le ministère a mis en œuvre d’autres initiatives pour améliorer la gestion de l’inventaire, [comme] la directive du chef d’état‑major de la défense et du sous‑ministre concernant la responsabilisation à l’égard du matériel et l’initiative d’évaluation de l’inventaire[80] ». La directive représente « un effort des hauts dirigeants du ministère pour traiter les lacunes encore présentes en matière de gestion et de contrôle du matériel, et pour augmenter les initiatives en cours dans le cadre du plan d’action 2013[81] ». Pour sa part, l’initiative d’évaluation de l’inventaire vise à « traiter la conversion des données provenant de l’ancien système d’approvisionnement vers le SIGRD. Dans ce processus, le ministère reconnaît que l’évaluation de ses ressources matérielles devait être corrigée […] En date du 31 mars 2015, cette initiative a corrigé l’équivalent de 1 G$ de données d’inventaire[82]. »

Par ailleurs, le Comité a demandé au MDN de lui présenter « une explication plus claire des termes employés et qu’il uniformise les deux tableaux (plan d’action 2013 et plan d’action 2016) pour permettre une comparaison adéquate[83] ». Le Ministère a donné la réponse suivante :

Le plan d’action 2013 a énoncé des actions précises pour gérer l’exactitude des données d’inventaire, avec un accent sur la quantité et l’emplacement des stocks. Le plan d’action 2016 a été fondé sur les leçons retenues de la mise en œuvre du plan 2013. En effet, pendant la mise en œuvre du plan 2013, le ministère a mieux compris les défis liés à la migration des données de matériel de plusieurs applications de système vers le SIGRD. En général, le plan d’action 2016 vise à mieux intégrer les efforts d’amélioration de la gestion d’inventaire dans tous les secteurs d’activités, un processus facilité par le SIGRD. Le plan d’action 2016 a aussi mis en œuvre des efforts supplémentaires qui portaient précisément sur la fixation des prix[84].

Enfin, en réponse à la demande du Comité de fournir à ce dernier « un rapport faisant état de la qualité de la gestion de l’inventaire militaire » au Canada par comparaison à celle observée aux États‑Unis, au Royaume‑Uni et en Australie, le MDN a indiqué :

Récemment, en 2015, le département de la Défense des États‑Unis a été cité dans plusieurs vérifications au sujet de la gestion de l’inventaire de la Défense. Ces vérifications soulignent des problèmes en matière de gestion de l’inventaire, de distribution du matériel et de visibilité des ressources, qui entraînent « des niveaux de stocks élevés excédant les exigences ». En combinaison avec des inquiétudes au sujet de l’approvisionnement et de la supervision de la gestion d’inventaire, une vérification en 2015 a estimé que les états financiers du département de la Défense des États‑Unis étaient surestimés [...] Tout comme le MDN et les FAC, le département de la Défense des États‑Unis a instauré un plan d’amélioration de la gestion d’inventaire, a formé de nouveaux groupes de travail, et a créé des documents d’orientation afin d’améliorer la gestion et la responsabilisation générales à l’égard de l’inventaire[85].

[…]

Dans le rapport de vérification de 2013‑2014 sur le ministère de la Défense du Royaume‑Uni, le vérificateur général du R.‑U. affirme qu’il y a toujours des difficultés ce qui concerne la responsabilisation à l’égard du matériel. Le ministère de la Défense doit faire face aux systèmes d’entreposage et d’inventaire anciens et vieillissants, aux secteurs où les erreurs de prise d’inventaire sont communes, à des stocks qui n’ont pas été enregistrés, au besoin de s’adapter à des changements en cours, et aux difficultés liées à la fixation des prix et à l’évaluation de l’inventaire. Le vérificateur général du Royaume‑Uni a nuancé son opinion en raison de l’incertitude face à l’exactitude de l’information disponible[86].

[…]

Les vérifications de 2015 des états financiers par le National Audit Office australien ont décelé plusieurs secteurs particuliers au portefeuille militaire qui avaient le potentiel d’avoir une incidence sur les états financiers, y compris « la gestion et l’évaluation de l’inventaire en raison de la matérialité de la balance d’inventaire à la fin de l’année, les ressources décentralisées et la gestion par plusieurs parties, ainsi que l’identification et la comptabilisation des stocks obsolètes[87]. »

Afin d’assurer le suivi des progrès réalisés par le MDN dans la mise en œuvre de son plan d’action 2016, le Comité formule la recommandation suivante :

RECOMMANDATION 2

Que, dans les 30 jours suivant la fin de chaque exercice à compter de 2017‑2018, le ministère de la Défense nationale présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’une page indiquant les progrès réalisés par le Ministère dans la mise en œuvre de son plan d’action 2016 relatif à la comptabilisation et à l’évaluation correctes de ses stocks. Ce rapport devrait également faire connaître et expliquer tout retard observé dans la mise en œuvre des mesures correctives proposées dans le plan d’action.

4. Passif au titre des sites contaminés

En 2014‑2015, le vérificateur général a recommandé au gouvernement « d’élaborer de meilleurs processus pour perfectionner ses estimations comptables et comptabiliser un passif au titre des sites contaminés plus tôt dans les processus d’enquêtes[88] ». En réponse à cette recommandation, le gouvernement « a mis au point un modèle d’estimation des passifs au titre de l’assainissement des sites qui en sont au début du processus d’enquête. À partir de données historiques de sites similaires, le modèle peut identifier combien de sites sans passifs au sein d’une catégorie particulière atteindront l’étape de l’assainissement et à combien se chiffreraient les coûts prévus d’assainissement et de surveillance pour cette catégorie[89]. » Le vérificateur général a constaté « que le modèle a exploité les données de manière appropriée et effectué des calculs fiables[90] ».

M. Ferguson a dit au Comité qu’il était maintenant d’avis que le gouvernement avait apporté les modifications nécessaires à son modèle et qu’il avait adopté une meilleure approche pour estimer ces passifs[91].

Il est à noter que le Comité félicite le gouvernement d’être parvenu à élaborer de meilleurs processus pour perfectionner ses estimations comptables et comptabiliser un passif au titre des sites contaminés plus tôt dans les processus d’enquêtes.

CONCLUSION

Le Comité tient à remercier le vérificateur général du Canada et son bureau pour leur audit approfondi. Il félicite également le gouvernement du Canada d’avoir obtenu une opinion non modifiée pour une 18^e année consécutive, ce qui démontre qu’il a présenté sa performance financière globale de manière appropriée au Parlement et aux Canadiens pour l’exercice 2015‑2016.

Dans le présent rapport, le Comité fait une recommandation qui vise à répondre à l’observation du vérificateur général concernant les taux d’actualisation utilisés pour les importants passifs à long terme, et une autre recommandation qui vise à donner suite à l’observation du vérificateur général concernant la gestion des stocks du MDN.

SOMMAIRE DES MESURES RECOMMANDÉES ET DES DÉLAIS CONNEXES

Tableau 1 – Sommaire des mesures recommandées et des délais connexes

Recommandation	Mesure recommandée	Délai
Recommandation 1 (p. 13)	Le gouvernement du Canada doit communiquer au Comité la date à laquelle il prévoit rendre publics les résultats de son projet de mise à jour de la méthodologie utilisée pour établir les taux d’actualisation, et expliquer clairement comment il tiendra compte des pratiques sectorielles, des changements dans les normes comptables et de l’évolution du marché financier canadien dans le cadre de ce projet.	Dans les 120 jours suivant le dépôt du présent rapport
Recommandation 2 (p. 18)	Le ministère de la Défense nationale doit présenter au Comité un rapport d’une page indiquant les progrès réalisés par le Ministère dans la mise en œuvre de son plan d’action 2016 relatif à la comptabilisation et à l’évaluation correctes de ses stocks. Ce rapport devrait également faire connaître et expliquer tout retard observé dans la mise en œuvre des mesures correctives proposées dans le plan d’action.	Dans les 30 jours suivant la fin de chaque exercice à compter de 2017‑2018