INTRODUCTION

Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), les importateurs canadiens « doivent payer les droits de douane prévus au Tarif des douanes du Canada. Ces droits génèrent des revenus pour le gouvernement fédéral et permettent de protéger certains secteurs de l’économie canadienne[1] ».

De plus, le Tarif des douanes « dresse, entre autres, la liste des produits qui sont soumis à des droits de douane à l’importation et les tarifs imposés. Le gouvernement fixe le montant des droits à l’importation en tenant compte des diverses répercussions qu’ils auront[2] ».

Toujours selon le BVG, le gouvernement fédéral « modifie les droits de douane imposés en signant des accords commerciaux ou en supprimant unilatéralement certains droits […] En 2015, près de 70 % de tous les numéros tarifaires étaient exempts de droits de douane en vertu du traitement de la nation la plus favorisée ». Ce traitement signifie qu’en vertu des règles de l’Organisation mondiale du commerce, un pays ne peut imposer un tarif douanier préférentiel à un autre pays, à moins qu’il ne fasse partie d’un accord de libre-échange avec ce pays ou qu’il s’agisse d’un pays beaucoup plus pauvre[3].

Le BVG décrit ainsi les diverses responsabilités des principaux acteurs du domaine des tarifs douaniers à l’importation :

• L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC ou l’Agence) « administre plus de 90 lois, règlements et accords internationaux au nom d’organisations fédérales, des provinces et des territoires. Elle doit établir le montant des droits et taxes exigibles au Canada[4] »;
• Finances Canada est responsable du Tarif des douanes et de plusieurs décrets et règlements, de même que de l’analyse et de l’élaboration de la politique sur les droits de douane[5];
• Affaires mondiales Canada (AMC) « est responsable du contrôle de l’importation des produits pour lesquels le Canada exige une licence d’importation, comme le bœuf, le poulet et les produits laitiers[6] »;
• Les importateurs doivent classer et déterminer correctement « la valeur des marchandises qu’ils font entrer au Canada afin de permettre à l’Agence d’évaluer le montant des droits exigibles, de recueillir des statistiques et de déterminer si toutes les exigences réglementaires ont été satisfaites[7] ». Ils peuvent être aidés par des courtiers en douane. Les importations sont classées parmi 7 403 catégories de marchandises[8].

Au sujet de l’Agence, le BVG ajoute que son « mandat comporte toutefois des missions qui s’opposent : elle doit assurer la sécurité des frontières tout en facilitant la circulation des biens et des personnes[9] ».

Le BVG a mené un audit, publié au printemps 2017, ayant pour but de déterminer si Finances Canada, AMC et l’Agence « avaient géré adéquatement les droits de douane, dans le respect de leurs rôles et responsabilités respectifs[10] ».

Le  9 novembre 2017, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a organisé une réunion sur cet audit. Les témoins suivants ont comparu : du BVG, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Richard Domingue, directeur principal; de l’Agence, John Ossowski, président, et Brad Loynachan, directeur, Politique commerciale; du ministère des Finances, Rick Stewart, sous-ministre adjoint, Direction des finances et des échanges internationaux, et Scott Winter, chef, Division de la politique commerciale internationale; et d’AMC, Steve Verheul, sous-ministre adjoint, Politique et négociations commerciales[11].

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Établissement des droits de douane

Selon le BVG, au fil des ans, l’Agence « a procédé à des vérifications ciblées et à des vérifications aléatoires afin de déterminer si les importateurs avaient respecté les règles d’importation canadiennes », en particulier en ciblant « les importations qui présentaient, selon elle, des risques élevés de non-conformité[12] ».

Depuis 15 ans, « les vérifications de conformité de marchandises particulières effectuées par l’Agence ont révélé que les importateurs avaient mal classé des marchandises dans plus de 20 % des cas ». Le BVG a constaté « que l’Agence n’avait pas estimé le montant total des erreurs dans les droits à l’importation payés, et ce, en dépit du taux d’incidence élevé de classement erroné[13] ». Cependant, en 2015-2016, « l’Agence a déterminé que les importateurs auraient dû en fait payer 42 millions de dollars de plus, dont la moitié environ s’expliquait par des erreurs de classement[14] ».

Le BVG a cerné certains facteurs ayant pu favoriser la non-conformité, soit :

• Des contrôles inefficaces, en raison de mauvaises descriptions de marchandises, de l’absence d’évaluation des courtiers en douane et de pénalités trop faibles en cas de transgression des règles;
• Le contournement des règles par certains importateurs[15].

Le BVG a analysé « 2,5 millions de données de classement tarifaire d’importation pour la période allant de janvier à mars 2016 », afin de déterminer « si les importateurs avaient donné un numéro de classement tarifaire qui correspondait à la description des marchandises qu’ils avaient inscrite sur le formulaire d’importation[16] ». Le BVG a constaté que « les descriptions sur un même formulaire visaient souvent plusieurs types de marchandises, mais que l’importateur avait attribué un seul numéro de classement tarifaire à tous ces types de marchandises[17] ». Parmi les formulaires ayant un numéro et une marchandise, 74 % d’entre eux « ne contenaient pas de description [permettant au BVG] de déterminer si le bon numéro avait été attribué[18] ».

Selon le BVG, « si l’Agence ne recueille pas des descriptions fidèles des marchandises importées au moment de leur entrée au pays, il est plus difficile de connaître la nature exacte des importations et de déterminer si le bon montant des droits a été payé[19] ».

A. Courtiers en douane

Le BVG a constaté que « 68 % des transactions d’importation étaient effectuées par l’entremise d’un courtier en douane[20] » et que « malgré des problèmes de conformité de longue date aux règles d’importation du gouvernement des importateurs, l’Agence n’avait pas évalué l’exactitude des informations sur les importations fournies par chaque courtier. Elle n’a pas non plus évalué le rendement de chaque courtier[21] ».

Selon Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, « l’Agence n'avait pas suivi le rendement des courtiers en douane. Elle est habilitée à suspendre ou à annuler la licence d'un courtier, mais elle ne l'a pas souvent fait sur la base d'un motif de compétence[22] ».

Par conséquent, le BVG a fait la recommandation suivante :

L’Agence des services frontaliers du Canada devrait revoir son régime d’agrément des courtiers en douane en envisageant, par exemple, les éléments suivants :

• un processus d’agrément qui exigerait une évaluation périodique du dossier d’observation du courtier;
• le partage entre les courtiers en douane et les importateurs de la responsabilité à l’égard du respect des règles d’importation et du paiement des droits et des taxes exigibles[23].

En réponse à cette recommandation, John Ossowski, président de l’ASFC, a accepté de réviser le régime d’agrément en douanes, « notamment en envisageant un processus d’agrément qui exigerait une évaluation périodique du dossier d’observation du courtier et le partage entre les courtiers en douane et les importateurs de la responsabilité à l’égard du respect de certaines exigences. Cet examen comportera des consultations avec les intervenants touchés, dont les courtiers en douane, et il sera achevé d’ici septembre 2018[24] ».

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1 – Sur le processus d’agrémentation des courtiers en douane

Que, d’ici le 30 septembre 2018, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport faisant état des consultations menées dans le cadre de la révision du processus d’agrément des courtiers en douane, des participants à ces consultations, des conclusions en découlant et des changements qui seront apportés à l’agrément des courtiers en douane suite à ces consultations, notamment sur les évaluations périodiques des courtiers et le partage de responsabilités entre courtiers et importateurs à l’égard du respect des règles d’importation.

B. Sanctions pécuniaires

Selon le BVG, l’Agence « pouvait imposer trois niveaux de sanctions aux importateurs qui fournissaient des renseignements inexacts ou incomplets sur les permis, les certificats, les licences, les documents ou les déclarations visant des marchandises importées[25] » :

1. 150 $ pour une première transgression;
2. 225 $ pour une deuxième transgression;
3. 450 $ pour une troisième transgression et pour les transgressions subséquentes[26].

Toujours selon le BVG, en 2014-2015, « l’Agence a imposé 16 000 sanctions, ce qui signifie que moins de 0,1 % des transactions effectuées au cours de cet exercice ont fait l’objet d’une sanction ». Le montant moyen de la sanction était de 151 $[27].

À savoir si les importateurs ayant fait l’objet d’une première sanction étaient surveillés de plus près par la suite, Brad Loynachan, directeur de la Politique commerciale, ASFC, a affirmé que l’Agence «évalue les risques associés à toutes les marchandises entrant au Canada, et les bilans de conformité sont pris en compte dans cette évaluation[28] ». 

Par conséquent, le BVG a fait la recommandation suivante :

L’Agence des services frontaliers du Canada devrait revoir son régime de sanctions pécuniaires afin de mieux protéger les recettes fiscales provenant des importations et d’assurer le respect des exigences des programmes commerciaux[29].

Dans son plan d’action, l’Agence s’est engagée à se pencher « sur des mesures additionnelles pour créer un ‘effet dissuasif significatif’ à l’inobservation des exigences par les importateurs en ce qui a trait aux recettes liées aux importations, et pour assurer l’observation des programmes commerciaux[30] ». Les consultations et la mise en œuvre devraient être achevées en juin 2018[31].

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2 – Sur le régime de sanctions pécuniaires

Que, d’ici le 30 septembre 2018, l’Agence des services frontaliers du Canada (l’Agence) présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les consultations menées par l’Agence sur la révision de son régime de sanctions pécuniaires, les changements apportés dans ce domaine et leur mise en œuvre.

C. Modifications des renseignements donnés sur les formulaires d’importation

Selon le BVG, la loi permet aux importateurs « de modifier les renseignements sur leurs formulaires d’importation jusqu’à quatre ans après l’importation des marchandises. Toutefois, comme l’Agence ne recueillait pas de données utiles sur les marchandises au moment de leur passage à la frontière, il lui était difficile de vérifier si les modifications effectuées par les importateurs étaient appropriées[32] ».

Le BVG a constaté qu’en 2014-2015, « les importateurs avaient apporté environ 200 000 modifications pour lesquelles elle avait remboursé 136 millions de dollars à ces derniers. En revanche, les importateurs avaient effectué environ 20 000 modifications qui les avaient amenés à devoir verser 55 millions de dollars à l’Agence[33] ».

Par conséquent, le BVG a fait la recommandation suivante :

À moins d’indication contraire dans un accord de libre-échange, l’Agence des services frontaliers du Canada devrait revoir la période durant laquelle des modifications peuvent être apportées rétroactivement aux renseignements donnés sur les formulaires d’importation, tout en veillant à ne pas compromettre sa capacité à effectuer des vérifications de la conformité[34].

Selon son plan d’action, l’Agence « élaborera des options pour réduire la période permise à l'importateur pour apporter des corrections tout en préservant la capacité de l'Agence de mener des activités de conformité. Ces actions seront achevées d'ici décembre 2019[35] ».

Le long délai pour mettre en œuvre ces changements semble provenir de possibles modifications législatives, qui peuvent prendre un peu plus de temps à devenir officielles. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3 – Sur le délai pour la révision des déclarations d’importation

Que, d’ici le 30 septembre 2018, l’Agence des services frontaliers du Canada (l’Agence) présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes : A) un rapport d’étape sur l’examen de l’Agence des dispositions sur le délai pour les révisions des déclarations d’importation et les consultations menées, et; B) d’ici le 31 décembre 2019, un rapport d’étape sur les changements apportés à ce sujet. 

D. Ressources de l’Agence des services frontaliers du Canada

Selon le BVG, une estimation de l’Agence pour 2015-2016 était que « chaque agent additionnel affecté à la vérification de la conformité aurait permis de récupérer de 4 à 11 fois son salaire en taxes, intérêts et droits de douane non cotisés. Cela démontre que l’Agence ne croyait pas disposer de ressources optimales pour mettre en œuvre le régime des droits de douane[36] ». Il est à noter que ce constat n’a mené à aucune recommandation du BVG.

Contrôle des marchandises

A. Importations de marchandises contingentées sans licence

Selon le BVG, les marchandises contingentées qui entrent au pays « sont des produits particuliers sur lesquels le Canada applique des contingents tarifaires, soit essentiellement un régime de droits tarifaires à deux niveaux, pour contrôler la quantité du produit » (par exemple, produits laitiers, bœuf)[37]. De plus, les importateurs « doivent obtenir une licence auprès d’Affaires mondiales Canada pour les importer au Canada[38] ».

Le BVG a constaté que « les données sur les quantités autorisées et les quantités réelles de marchandises contingentées importées ont été conservées dans deux systèmes distincts et ont rarement été comparées[39] ». De plus, « en 2015, des marchandises contingentées avaient été importées sans les licences requises et sans le paiement des droits de douane exigibles […] Les importateurs auraient versé des droits de douane de 168 millions de dollars pour ces marchandises si l’Agence avait comparé les renseignements figurant sur les licences à ceux figurant sur les formulaires d’importation[40] ».

Le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

L’Agence des services frontaliers du Canada, en collaboration avec Affaires mondiales Canada, devrait mieux faire respecter les contingents tarifaires en examinant le processus de vérification des licences. Elle devrait également examiner divers moyens automatisés de valider les déclarations en détail de marchandises contingentées à un traitement tarifaire moins élevé[41].

Dans son plan d’action, l’Agence s’est engagée à ce que d’ici mars 2019, l’Agence « aura terminé un examen du processus de vérification des permis, identifié les lacunes et les défis et exploré des moyens automatisés, y compris le projet [de gestion des cotisations et des recettes de l’Agence] et l’initiative du guichet unique, pour valider les déclarations comptables relatives aux marchandises assujetties aux contingents et pour combler les lacunes du processus[42] ». Entre temps, certaines étapes de vérification et de révision devraient avoir lieu d’ici septembre 2018[43].

En réponse à cette recommandation, Steve Verheul, sous-ministre adjoint, Politique et négociations commerciales, AMC, a affirmé que « le ministère a institué un processus par lequel les fonctionnaires de l’Agence des services frontaliers du Canada recevront régulièrement un rapport détaillé sur toutes les licences délivrées pour l’importation de marchandises agricoles contrôlées en vertu de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation. Il leur sera ainsi plus facile d’effectuer des vérifications après l’expédition et de faire appliquer les contingents tarifaires[44] ». Ce processus est en place depuis septembre 2017[45]. 

Étant donné l’importance des marchandises contingentées dans plusieurs régions agricoles canadiennes, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4 – Sur l’entrée des marchandises contingentées

Que, d’ici le 30 septembre 2018, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes : A) un rapport d’étape sur les processus de vérification et de révision concernant les marchandises contingentées et une présentation en personne à l’automne 2018; et B)  un rapport sur toute nouvelle mesure prise pour mieux contrôler l’importation des marchandises contingentées. 

B. Contrôle du Programme d’exonération des droits

Selon le BVG, le Programme d’exonération des droits, géré par l’Agence, « permet aux entreprises participantes d’importer des marchandises sans payer les droits à condition que celles-ci soient par la suite exportées à l’extérieur du Canada[46] ».

Le BVG a constaté que « [l’ASFC]avait peu de contrôles en place pour s’assurer que les marchandises importées en franchise de droits en vertu du Programme d’exonération des droits étaient déclarées à l’Agence si elles n’étaient pas exportées par la suite, et que les droits exigibles étaient versés dans les 90 jours suivant leur date d’entrée sur le marché canadien, comme l’exige le Programme[47] ».

De plus, « l’Agence ne recourait pas à certaines mesures de contrôle, par exemple exiger des importateurs qu’ils fassent un dépôt pour participer au Programme et leur délivrer des licences qui doivent être renouvelées, afin d’inciter davantage les importateurs à se conformer aux règlements du Programme[48] ».

Par conséquent, le BVG a fait la recommandation suivante :

Pour améliorer la conformité aux conditions du Programme d’exonération des droits, l’Agence des services frontaliers du Canada devrait, en consultation avec le ministère des Finances Canada :

• rendre les licences renouvelables et faire en sorte que le renouvellement dépende du bilan de conformité de l’importateur;
• exiger un dépôt proportionnel à la valeur des droits de douane exigibles qui sont à risque[49].

À cet égard, l’Agence, dans son plan d’action, a indiqué vouloir consulter Finances Canada « afin d’étudier ces améliorations possibles de conformité[50] ». Cela devrait être fait d’ici octobre 2018[51].

Le Comité est d’avis qu’il existe une différence entre consulter, puis étudier des recommandations, et les mettre en œuvre. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5 – Sur le contrôle des marchandises devant être réexportées

A)     Que, d’ici le 30 septembre 2018, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport intérimaire faisant état des consultations sur le fait de rendre les licences d’importation renouvelables et d’exiger un dépôt lors de l’importation de marchandises importées à risque, et;

B)     que, si aucun changement n’est apporté sur ces questions, que, d’ici le 30 octobre 2018, le ministère des Finances Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les raisons expliquant cette décision.

Examen et analyse du régime tarifaire

Le BVG a constaté que Finances Canada « avait examiné le Tarif des douanes à certaines fins, notamment dans le cadre de négociations commerciales et lorsqu’il soupesait les répercussions budgétaires de certains droits et d’autres objectifs du gouvernement. Cependant, le Ministère ne s’assurait pas que tous les numéros tarifaires étaient toujours nécessaires »[52]. Le BVG a observé qu’en 2015, « 1 973 numéros tarifaires avaient généré moins de 0,5 % des recettes douanières cette même année » et que « 57 % des droits de douane perçus provenaient de seulement trois catégories de biens de consommation : les vêtements, les chaussures et les véhicules et pièces d’automobile ». Au total, le Tarif des douanes compte 7 403 numéros tarifaires[53].

Selon le BVG, « un examen régulier du Tarif des douanes serait utile, par exemple pour déterminer si tous les numéros tarifaires protègent les manufacturiers[54] ».

Par conséquent, le BVG a recommandé ce qui suit :

Le ministère des Finances Canada devrait revoir le Tarif des douanes pour relever les numéros tarifaires qui ne contribuent plus à l’atteinte de ses objectifs stratégiques et qui pourraient être modifiés[55] ».

Selon son plan d’action, Finances Canada procède à l’automne 2017 à l’examen du Tarif des douanes, et devrait mettre en œuvre « toute modification législative ou règlementaire découlant de l’examen », d’ici décembre 2018[56].

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 6 – Sur l’examen du Tarif des douanes

Que, d’ici le 28 février 2018, le Ministère des Finances Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les méthodes retenues pour éliminer ou conserver certains numéros tarifaires et le nombre de ces numéros qui seront combinés ou éliminés.

CONCLUSION

Le BVG a conclu que « l’Agence des services frontaliers du Canada ne pouvait pas garantir que tous les droits de douane exigibles avaient été établis , […] qu’Affaires mondiales Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada ne pouvaient pas garantir que les contingents tarifaires avaient été respectés[57] » et que « Finances Canada s’était acquitté correctement de ses responsabilités relatives aux droits de douane, mais qu’il devait mener un examen plus poussé de la pertinence des numéros tarifaires pour s’assurer qu’ils permettent d’atteindre les objectifs du gouvernement[58] ». Le Comité est d’accord avec ces conclusions et formule donc six recommandations visant une meilleure gestion des droits de douane et des risques de fraude lors de l’importation de biens au Canada, sans compromettre la capacité du Canada d’importer des biens. Trois de ces recommandations s’adressent uniquement à l’Agence des services frontaliers du Canada, une d’entre elles s’adresse uniquement à Finances Canada, une autre à l’Agence, en consultation avec Finances Canada et une autre à l’Agence, en collaboration avec Affaires mondiales Canada.

SOMMAIRE DES MESURES RECOMMANDÉES ET ÉCHÉANCE

Tableau 1 – Sommaire des mesures recommandées et échéance

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	L’Agence des services frontaliers du Canada doit présenter au Comité un rapport faisant état des consultations menées dans le cadre de la révision du processus d’agrément des courtiers en douane, des participants à ces consultations, des conclusions en découlant et des changements apportés.	30 septembre 2018
Recommandation 2	L’Agence des services frontaliers du Canada doit présenter au Comité un rapport sur les consultations menées par l’Agence sur la révision de son régime de sanctions pécuniaires, les changements apportés dans ce domaine et leur mise en œuvre.	30 juin 2018
Recommandation 3	L’Agence des services frontaliers du Canada doit présenter au Comité : A) un rapport d’étape sur l’examen de l’Agence des dispositions sur le délai pour les révisions des déclarations d’importation et les consultations menées, et; B) un rapport d’étape sur les changements apportés à ce sujet.	A) 30 septembre 2018 B) 31 décembre 2019
Recommandation 4	L’Agence des services frontaliers du Canada doit présenter au Comité : A) un rapport d’étape sur les processus de vérification et de révision concernant les marchandises contingentées et une présentation en personne à l’automne 2018; et B) un rapport sur toute nouvelle mesure prise pour mieux contrôler l’importation des marchandises contingentées.	30 septembre 2018 et automne 2018
Recommandation 5	L’Agence des services frontaliers du Canada doit présenter au Comité un rapport faisant état des consultations sur le fait de rendre les licences d’importation renouvelables et d’exiger un dépôt lors de l’importation de marchandises importées à risque; Si aucun changement n’est apporté à ce sujet, Finances Canada doit présenter au Comité un rapport sur les raisons expliquant cette décision.	30 septembre 2018
Recommandation 6	Finances Canada doit présenter au Comité un rapport sur les méthodes retenues pour éliminer ou conserver certains numéros tarifaires et le nombre de ces numéros qui seront combinés ou éliminés.	28 février 2018