INTRODUCTION

Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), dans les organisations fédérales, la fraude « peut entraîner une perte de fonds et de biens publics [et saper] le moral des employés et la confiance de la population canadienne envers les services publics. Les organisations fédérales doivent donc gérer les risques de fraude qui les menacent[1] ».

Le BVG a également ajouté que les organisations fédérales « doivent s’assurer de gérer efficacement les risques qui les menacent pour protéger leurs actifs, leurs renseignements et leur intégrité organisationnelle. Elles doivent aussi s’assurer que leur personnel connaît le code de valeurs et d’éthique de l’organisation[2] ». Pour y arriver, le « Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada est chargé d’encourager l’excellence en gestion au sein des organisations publiques. Pour ce faire, il met à la disposition des organisations fédérales des outils, des directives et de l’expertise pour les aider à mettre en œuvre une approche de gestion fondée sur les risques[3] ».

Au printemps 2017, le BVG a publié un audit de performance sur la gestion du risque de fraude dans les cinq ministères et organismes fédéraux suivants (retenus parce qu’ils sont de taille diverse et mènent des activités différentes)[4] :

• l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA);
• Affaires mondiales Canada (AMC);
• Santé Canada;
• Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC);
• Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC).

Les 3 et 5 octobre 2017, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu des audiences pour étudier des questions soulevées lors de l’audit[5]. Les témoins suivants étaient présents : Michael Ferguson, vérificateur général du Canada; Paul Glover, président, Agence canadienne d’inspection des aliments; Ian Shugart, sous-ministre, Affaires mondiales Canada; Simon Kennedy, sous-ministre, Santé Canada; Hélène Laurendeau, sous-ministre, Affaires indiennes et du Nord Canada; Marie Lemay, sous-ministre, Services publics et Approvisionnement Canada; et Bill Matthews, contrôleur général du Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada[6].

Dans le cadre du présent rapport, les définitions suivantes sont employées :

• Risques de fraude – Risques liés aux divers types de fraudes auxquels pourrait être exposée une organisation tant à l’interne qu’à l’externe, ou à des actes répréhensibles supposant de la fraude, compte tenu des activités de l’organisation[7].
• Évaluation des risques de fraude – Processus consistant à identifier les vulnérabilités d’une organisation à la fraude interne et externe et à tenter d’y remédier[8].

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

A. Déceler les risques de fraude et les mesures d’atténuation, procéder à des évaluations des risques de fraude

Le BVG a examiné « si les ministères et organismes audités disposaient de processus de gouvernance des risques de fraude et s’ils avaient procédé à des évaluations périodiques de ces risques[9] ». Il a aussi examiné si les évaluations reposaient sur les pratiques exemplaires préconisées par des organisations d’audit et de comptabilité pour les évaluations des risques de fraude.

Selon le BVG, « les cinq ministères et organismes fédéraux disposaient des structures de gouvernance, notamment d’un comité de vérification indépendant et d’un bureau des valeurs et de l’intégrité, pour superviser leur gestion des risques, notamment des risques de fraude[10] ».

Toutefois, le BVG a également constaté que « seuls l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada avaient procédé à une évaluation des risques de fraude[11] ».

Le BVG a constaté que « les ministères et organismes fédéraux retenus aux fins de l’audit disposaient de structures de gouvernance qui favorisaient la gestion du risque de fraude[12] » et que « le système de gouvernance de chacun des ministères et organismes comportait diverses composantes supplémentaires[13] », comme le Bureau de l’ombudsman, de l’intégrité et de la résolution de Santé Canada ou le processus national de traitement des allégations et des plaintes d’Affaires autochtones et du Nord Canada[14].

Le BVG a constaté que « l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada avaient procédé à une évaluation des risques de fraude qui les menacent », mais « qu’il manquait des pratiques exemplaires à leurs évaluations »[15]. De plus, même si « Santé Canada et Services publics et Approvisionnement Canada avaient disposaient tous deux d’un cadre de gestion du risque de fraude, aucun des deux ministères n’avait effectué une évaluation des risques de fraude[16] ».

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante : « [l]’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada devraient revoir et mettre à jour régulièrement leur évaluation des risques de fraude, en suivant les pratiques exemplaires en vigueur[17]. »

Pour donner suite à cette recommandation, l’ACIA a indiqué dans son plan d’action détaillé qu’elle « examinera l’évaluation actuelle des risques de fraude et la mettra à jour régulièrement afin d’y inclure les pratiques exemplaires » d’ici décembre 2017[18].

Également pour donner suite à la recommandation du BVG, AMC a mentionné dans son plan d’action que le Ministère « prendra des mesures pour assurer la révision et la mise à jour annuelle d’une évaluation du risque de fraude, y compris une vérification du bon fonctionnement et de l’efficacité des contrôles. Les activités liées à cette recommandation seront terminées d’ici le mois de décembre 2017[19] ».

À la même recommandation, AANC a précisé dans son plan d’action que le Ministère « examinera son cadre actuel d’évaluation des risques de fraude et en fera la mise à jour régulière afin d’y intégrer des pratiques exemplaires à partir du 1^er septembre 2017[20] ». Par ailleurs, Hélène Laurendeau, sous-ministre, AANC, a ajouté ce qui suit :

Mon ministère et moi approuvons la recommandation selon laquelle il faut examiner et revoir régulièrement les évaluations du risque de fraude en appliquant des pratiques exemplaires. Notre évaluation actuelle du risque de fraude a été réalisée en 2014 et mise à jour en 2016. Un examen et une mise à jour de l’évaluation du risque de fraude dans l’ensemble du ministère seront lancés pendant l’exercice 2017‑2018. Nous avons l'intention de mettre en œuvre un cycle régulier d’examen à l’avenir[21].

Abstraction faite de ces engagements, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada soumettent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de réviser et de mettre à jour périodiquement, en suivant les pratiques exemplaires, leurs évaluations actuelles du risque de fraude.

De plus, le BVG a aussi formulé la recommandation suivante : « Santé Canada et à Services publics et Approvisionnement Canada devraient procéder à une évaluation des risques de fraude qui prend en considération tous les secteurs de leur organisation, en suivant les pratiques exemplaires en vigueur[22] ».

Dans leur plan d’action détaillé respectif, ces ministères ont pris les engagements suivants :

• Santé Canada produira un « rapport officiel sur l’évaluation des risques de fraude indiquant les risques de fraude, évaluant les mesures de contrôle existantes et recommandant des mesures supplémentaires, au besoin. Le rapport sera utilisé afin d’appuyer le Ministère dans la gestion efficace du risque de fraude[23] ».
• SPAC « fournira une évaluation à l’échelle du ministère des risques associés à la fraude et une mise en correspondance des contrôles existants et des mesures d’atténuation incluant des contrôles de gestion. Cette évaluation sera saisie dans le Profil de risque ministériel[24] ».

À ce sujet, Simon Kennedy, sous-ministre, Santé Canada, a ajouté ce qui suit :

Santé Canada est en train de mener une évaluation exhaustive des risques de fraude. L’évaluation du risque sera menée conjointement par notre dirigeant principal de la vérification, le dirigeant principal des finances et l’entreprise Deloitte. Deloitte a été choisie à la suite d’un processus concurrentiel de passation de contrats en raison de son expertise dans le domaine de l’évaluation des risques de fraude. L’ébauche de l’évaluation des risques de fraude devrait être terminée le 31 mars 2018 et présentée sous sa forme définitive à la suite de la réunion de notre comité ministériel d’audit en juin prochain. Nous planifions d’utiliser l’évaluation des risques en vue d’orienter notre cadre de contrôle interne et notre plan d’audit fondé sur les risques[25].

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, Santé Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de mener des évaluations du risque de fraude qui prennent en considération tous les secteurs de leur organisation et qui respectent les pratiques exemplaires.

B. Formation obligatoire sur les valeurs, l’éthique et les conflits d’intérêts

Le BVG a « examiné si les ministères et organismes fédéraux audités avaient dispensé à leurs employés une formation sur les valeurs, l’éthique, les conflits d’intérêts et la fraude[26] ». Il a constaté que « les cinq ministères et organismes audités dispensaient une formation sur les valeurs, l’éthique et les conflits d’intérêts. De nombreux employés n’avaient cependant pas suivi la formation, même si elle était obligatoire. Ainsi, moins de 20 % des employés de Santé Canada et de Services publics et Approvisionnement Canada avaient suivi la formation lorsque cela était exigé. Par ailleurs, 34 % des employés de l’Agence canadienne d’inspection des aliments avaient suivi la formation obligatoire[27] ».

De plus, le BVG n’a « pu déterminer le pourcentage des employés d’Affaires mondiales Canada qui avaient suivi la formation, parce que le Ministère ne disposait pas des données voulues pour […] faire le calcul. Dans le cas d’Affaires autochtones et du Nord Canada, le Ministère avait rendu la formation obligatoire vers la fin de la période visée par l’audit. [Le BVG n’a] donc pas été en mesure d’évaluer la surveillance qu’il exerçait à cet égard[28] ».

Le BVG a aussi reconnu qu’AMC et AANC avaient dispensé une formation sur la fraude même si le gouvernement du Canada ne l’exigeait pas[29].

Afin de répondre à ces préoccupations, le BVG a recommandé ce qui suit : « [l]’Agence canadienne d’inspection des aliments, à Affaires mondiales Canada, à Santé Canada, à Affaires autochtones et du Nord Canada et à Services publics et Approvisionnement Canada devraient :

• identifier les secteurs d’activité qui présentent un risque élevé de fraude et élaborer une formation adaptée aux employés travaillant dans ces secteurs;
• s’assurer que les employés suivent la formation obligatoire dans les meilleurs délais[30].»

À la suite de cette recommandation, l’ACIA a indiqué dans son plan d’action qu’elle « s’engage à accroître la sensibilisation des employés en faisant des rappels réguliers » et qu’elle « réalisera également une évaluation des besoins d’ici juin 2017 afin de déterminer la meilleure approche pour atténuer les secteurs à risque plus élevé de fraude. Cette évaluation permettra de déterminer si une formation supplémentaire ou d’autres produits sont requis pour atténuer les risques de fraude[31] ». Paul Glover, président de l’ACIA, a pris un engagement additionnel devant le Comité :

C'est pourquoi, au début de l’exercice en cours, nous avons inscrit dans l’entente de gestion de mes dirigeants qu’obligatoire signifie obligatoire, et qu’il fait partie de leurs objectifs de rendement de veiller à faire respecter cela.

Nous ferons des suivis. Nous approchons l’examen de mi‑année, après six mois, où nous leur donnons de la rétroaction. Nous recevons un rapport trimestriel à la table de gestion pour vérifier que nous faisons effectivement ce que nous avons dit[32].

AMC a donné suite à la recommandation en indiquant dans son plan d’action que le Ministère « prendra des mesures pour recenser les secteurs à plus haut risque de fraude, la nature des risques, et des mesures pour atténuer les risques » et qu’il « développera une stratégie de formation et un plan de communication afin de promouvoir la formation sur les valeurs et l’éthique en milieu de travail. Les activités liées à cette recommandation seront terminées d’ici le mois de novembre 2017[33] ».

À la suite de cette recommandation, Santé Canada a souligné dans son plan d’action que le Ministère « améliorera la formation spécialisée pour les nouveaux régulateurs et augmentera les efforts de communication et de surveillance de la formation obligatoire sur les valeurs et l’éthique destinée aux gestionnaires[34] ». Simon Kennedy a ajouté ce qui suit :

Santé Canada convient de la nécessité d’offrir une formation adaptée dans les secteurs d’activité qui présentent un risque élevé, et le ministère continuera d’offrir aux nouveaux agents responsables de l’application de la réglementation sa formation spécialisée enrichie, tel que le Bureau du vérificateur général l’a recommandé dans son rapport de 2011 sur la réglementation des médicaments pharmaceutiques. La réglementation des médicaments pharmaceutiques est effectivement un secteur d’activité où nous devons nous préoccuper des problèmes de ce genre[35].

AANC a donné suite à la recommandation en s’engageant dans son plan d’action à « détermine[r] les secteurs qui présentent un risque de fraude élevé, [à] continue[r] de fournir aux employés une formation ciblée sur la fraude et [à] s’assure[r] que la formation obligatoire sur les valeurs et l’éthique a bel et bien été suivie » d’ici le 1^er septembre 2017[36]. Hélène Laurendeau a ajouté ce qui suit :

Mon ministère a mis en œuvre les deux volets de cette recommandation. Le premier volet consiste à offrir une formation ciblée aux employés des secteurs opérationnels les plus vulnérables à la fraude. En décembre 2016, une formation sur la sensibilisation à la fraude dans le domaine de la construction a été donnée aux employés de toutes les régions concernées par cet enjeu.

Le second volet de cette recommandation consistait à offrir en temps opportun à tous les employés une formation obligatoire sur les valeurs et l’éthique. Depuis 2008, Affaires autochtones et du Nord Canada a offert des formations sur les valeurs et l’éthique à ses employés qui travaillent à l’administration centrale et dans les régions. En 2016, cette formation est devenue obligatoire pour tous les employés. Je devrais signaler que je reçois tous les mois un rapport sur les séances tenues et le nombre de participants. Nous avons également ajouté une composante portant sur la fraude afin de nous assurer que les employés restent bien au fait de cet enjeu[37].

Enfin, SPAC a donné suite à la recommandation en mentionnant dans son plan d’action que le Ministère continuera « à cibler les secteurs professionnels où il y a un risque plus élevé de pratiques frauduleuses et déterminera les besoins en matière de formation, le cas échéant ». Pour « s’assurer d’effectuer un suivi exact des taux d’achèvement des employés, le Ministère mettra en place un nouveau système de gestion de l’apprentissage en avril 2017[38] ».

Le Comité a été très déçu d’apprendre le faible taux d’achèvement de la formation obligatoire parmi les ministères et organismes fédéraux audités. Ainsi, pour veiller à ce que les ministères et organismes examinent sérieusement quels secteurs d’activité doivent offrir une formation spécialisée obligatoire et à ce que les employés visés la suivent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de cerner les secteurs d’activité présentant un risque plus élevé de fraude, d’élaborer une formation adaptée pour les employés de ces secteurs et de faire en sorte que ces derniers suivent cette formation obligatoire en temps opportun.

C. Processus de gestion des conflits d’intérêts

Le BVG « a examiné comment les cinq ministères et organismes fédéraux audités avaient géré les déclarations de conflit d’intérêts de leurs employés et si, le cas échéant, ils avaient réglé rapidement ces conflits d’intérêts ». Il a également « vérifié si les ministères et organismes obligeaient les employés travaillant dans des secteurs à risque élevé à déclarer régulièrement s’ils se trouvaient ou non en conflit d’intérêts[39] ». Le BVG a constaté que « tous les ministères et organismes audités avaient créé des registres de suivi et de gestion des déclarations de conflits d’intérêts, mais que ces registres ne contenaient pas certains renseignements clés[40] ».

Par conséquent, le BVG a fait la recommandation suivante : « [l]’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Services publics et Approvisionnement Canada devraient s’assurer que les registres utilisés pour suivre et gérer les déclarations de conflits d’intérêts et les mesures d’atténuation connexes contiennent de l’information complète et suffisante pour faciliter un règlement rapide des conflits d’intérêts déclarés par leurs employés[41] ».

En réaction à cette recommandation, les ministères ont indiqué ce qui suit dans leur plan d’action détaillé respectif :

• L’ACIA a terminé d’« examine[r] le système de consignation et de suivi du Secrétariat chargé des conflits d’intérêts [et] s’assurera que les données essentielles sont saisies en vue d’améliorer les capacités de suivi et de production de rapports[42] ».
• AMC « a récemment mis en place un nouveau système de gestion de cas qui améliorera le suivi et la présentation des enquêtes internes, y compris le suivi du statut des allégations » et précise que les « activités liées à cette recommandation seront terminées d’ici le mois de mars 2018[43] ».
• Santé Canada a ajouté « de nouveaux éléments de suivi à son système de gestion des cas de conflit d’intérêts de sorte à s’assurer qu’un volume suffisant de renseignements sont saisis pour appuyer la résolution rapide des déclarations de conflit d’intérêts des employés[44] ».
• AANC a modifié ses systèmes afin que les registres comprennent désormais la date à laquelle les déclarations ont été reçues et fermées ainsi qu’une évaluation du risque (bas, moyen, élevé)[45].
• « En janvier 2017 », SPAC « a ajouté une colonne à son registre de suivi des conflits d’intérêts afin d’indiquer la détermination des conflits d’intérêts (aucun, réel, potentiel ou apparent) découlant d’une déclaration[46] ».

La mesure dans laquelle les ministères et organismes audités ont donné suite à cette recommandation varie entre eux. Par exemple, Paul Glover, ACIA, a dit que l’Agence « ava[it] réalisé [ses engagements à l’égard de la recommandation 1.54 de l’audit du BVG][47] ». Marie Lemay, SPAC, a indiqué que les travaux étaient achevés[48]. Quant à AMC, dont l’objectif était de respecter les exigences liées à la même recommandation d’ici mars 2018, Ian Shugart a signalé que les « dossiers [avaient] été transférés et [que] les autres travaux avancent comme prévu, selon nous[49] ».

Afin de mieux faire en sorte que ces ministères et organismes fédéraux règlent cette question, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de s’assurer que les registres utilisés pour suivre et gérer les déclarations de conflit d’intérêts et les mesures d’atténuation connexes contiennent de l’information complète et suffisante pour faciliter le règlement rapide des conflits d’intérêts déclarés par les employés.

D. Déclarations des employés dans les secteurs à risque élevé

Dans un rapport antérieur publié à l’automne 2010, le BVG recommandait aux « ministères et organismes fédéraux de déterminer les secteurs à haut risque de conflit d’intérêts et d’exiger des fonctionnaires travaillant dans ces secteurs qu’ils déclarent régulièrement s’ils se trouvaient ou non en conflit d’intérêts[50] ».

Le BVG a constaté que Santé Canada et Services publics et Approvisionnement Canada disposaient de processus, mais que « les trois autres ministères et organismes n’avaient pas exigé que leurs employés travaillant dans des secteurs à risque élevé déclarent régulièrement s’ils se trouvaient ou non en conflit d’intérêts[51] ».

En conséquence, le BVG a fait la recommandation suivante : « [l]’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada devraient :

• identifier les secteurs à risque élevé de conflit d’intérêts et s’assurer que les fonctionnaires qui occupent des postes dans ces secteurs sont tenus de signaler régulièrement s’ils se trouvent ou non en conflit d’intérêts;
• faire un suivi de la mise en œuvre des mesures d’atténuation des conflits d’intérêts, et ce, en fonction du risque couru[52] ».

Pour donner suite à cette recommandation, les ministères et organismes ont pris les engagements suivants dans leur plan d’action détaillé :

• l’ACIA « entamera un examen afin de cerner les secteurs à risque élevé de conflits d’intérêts et de déterminer si d’autres mécanismes sont requis pour confirmer la présence ou l’absence d’un conflit d’intérêts », qui se terminera d’ici mars 2018[53].
• AMC « révisera et modifiera ses pratiques actuelles pour la déclaration et la gestion des conflits d’intérêts afin de s’assurer que des mesures efficaces de surveillance et de contrôle sont mises en place » d’ici 2018[54].
• AANC « fera le suivi de la mise en œuvre des mesures d’atténuation liées aux conflits d’intérêts en fonction des risques, déterminera les secteurs qui présentent un risque élevé et veillera à ce que les employés mettent régulièrement à jour leur déclaration » d’ici le 1^er septembre 2017[55].

À ce sujet, Hélène Laurendeau, AANC, a ajouté le commentaire suivant :

En ce qui a trait à cet enjeu particulier, j’aimerais signaler que nous avons procédé à la révision de notre registre des conflits d’intérêts potentiels afin de fournir la quantité de renseignements nécessaires pour assurer un meilleur suivi. Nous avons aussi effectué les suivis nécessaires pour les employés des secteurs opérationnels présentant les plus grands risques de conflit d’intérêts[56].

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada soumettent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de cerner les secteurs d’activité à risque élevé de conflits d’intérêts, de s’assurer que les fonctionnaires occupant des postes au sein de ces secteurs reçoivent chaque année un rappel des exigences requises pour indiquer s’ils sont ou non en conflit d’intérêts et de faire le suivi de la mise en œuvre des mesures d’atténuation liées aux conflits d’intérêts en fonction des risques.

E. Contrôles permettant de gérer le risque de fraude dans le secteur de l’approvisionnement

Le BVG a examiné « si les ministères et organismes fédéraux audités avaient certains contrôles et comités d’examen en place pour gérer le risque de fraude dans les activités d’approvisionnement en biens et en services relevant de leur compétence. [Il a] aussi vérifié si les contrôles avaient été mis en œuvre et si les comités d’examen avaient été associés au processus avec constance. [Le BVG] a vérifié si les ministères et organismes avaient analysé l’information sur la passation de contrats de manière suffisante et régulière pour y déceler des tendances et des indices d’actes frauduleux ou non conformes, et faire un suivi sur les écarts repérés[57] ».

Le BVG a aussi recherché des signes d’application inappropriée de trois pratiques acceptées par le Conseil du Trésor qui pourraient mener à de la fraude :

• Fractionnement de contrat : Le fait de diviser inutilement un besoin global en plusieurs contrats plus modestes, contournant ainsi les contrôles relatifs à la durée des engagements ou la nécessité de faire approuver le contrat.
• Recours inapproprié aux modifications au contrat : Un ajout, une suppression, une correction ou un changement apporté à un contrat, et ce, de manière inappropriée. Par exemple, un contrat est accordé au plus bas soumissionnaire, mais une modification est rapidement apportée au contrat pour éviter tout processus concurrentiel.
• Recours inapproprié à l’attribution de contrat à fournisseur unique : Le fait d’attribuer un contrat à un fournisseur en exclusivité lorsque d’autres fournisseurs sont en mesure d’effectuer ou de fournir le travail demandé[58].

Le BVG a constaté que « tous les ministères et organismes audités disposaient de contrôles sur les activités d’approvisionnement relevant de leur compétence pour prévenir et détecter » ces trois pratiques. Toutefois, selon le BVG, « ces contrôles n’avaient pas toujours été appliqués, même lorsqu’ils étaient obligatoires[59] ». Selon le BVG, l’ACIA, Santé Canada et AANC « disposaient de listes de contrôle à usage obligatoire pour amener leurs agents d’approvisionnement à déceler les signes de pratiques inappropriées de passation de contrats. L’Agence canadienne d’inspection des aliments et Affaires autochtones et du Nord Canada n’avaient cependant pas toujours utilisé les listes de contrôle ou celles-ci étaient incomplètes[60] ».

Le BVG a également constaté qu’il y avait eu « peu de mesures proactives de prévention et de détection. Pour les trois pratiques examinées, [le BVG a] constaté qu’aucun des ministères et organismes fédéraux n’avait analysé les données sur les contrats de manière suffisante et régulière afin d’y déceler des tendances et des indices d’actes frauduleux ou non conformes, et de faire un suivi sur les écarts repérés[61] ».

Pour ces raisons, le BVG a fait la recommandation suivante : l’« Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada ainsi que Services publics et Approvisionnement Canada devraient s’assurer que les dossiers contractuels et les données sur la passation de contrats sont exhaustifs et exacts. Les ministères et organismes devraient aussi procéder à des analyses et explorations des données afin d’évaluer les contrôles et de déceler, selon une approche fondée sur les risques, les signes éventuels de fractionnement de contrat, de recours inapproprié aux modifications au contrat ou de recours inapproprié aux contrats à fournisseur unique[62] ».

Pour donner suite à cette recommandation, l’ACIA s’est engagée à « cherche[r] la meilleure façon d’accroître l’utilisation des analyses de données en vue d’évaluer les mesures de contrôle de l’approvisionnement et de la passation de marchés, et de cerner les secteurs préoccupants possibles. Les possibilités d’accroître les analyses de données relevées seront mises en œuvre d’ici mars 2018[63] ».

Paul Glover, ACIA, a ajouté le commentaire suivant :

Nous pensons progresser comme prévu. Nous collaborons de très près avec nos agents négociateurs. Je tiens à souligner que nous sommes aussi un organisme de réglementation et que nous ne profitons pas de cette occasion seulement pour nous pencher sur nos propres risques de fraude internes; nos inspecteurs consacrent une bonne partie de leur temps à repérer des comportements inappropriés de la part des entités réglementées. Nous travaillons en collaboration à cet égard. Nous estimons progresser comme prévu pour examiner nos activités de formation et être en mesure d’en assurer la prestation conformément au plan de travail[64].

AMC a donné suite à cette recommandation en soulignant dans son plan d’action que le Ministère « prendra des mesures pour améliorer l’intégrité des données du système et introduira des outils automatisés pour analyser les données d’approvisionnement afin de détecter d’éventuelles activités frauduleuses » d’ici septembre 2017[65].

Pour donner suite à cette recommandation, Santé Canada a indiqué dans son plan d’action que le Ministère « améliorera ses analyses de données, son forage de données, et ses autres pratiques de sorte à accroître la qualité des données et de mieux détecter les éventuels scissions de contrat, abus de modifications et passations de marchés à fournisseur unique inadéquates[66] ».

AANC a quant à lui mentionné dans son plan d’action détaillé que le Ministère « veillera à ce que les dossiers contractuels renferment tous les renseignements pertinents et examinera des occasions d’utiliser l’analyse et l’exploration de données afin de repérer les signaux d’alerte et les risques éventuels de fraude liée aux approvisionnements » d’ici le 30 juin 2017[67].

Enfin, SPAC a fait savoir dans son plan d’action qu’il « poursuivra son initiative visant à améliorer la qualité des données au moyen de mesures qui lui permettront de s’assurer que des renseignements complets sont consignés dans le système de gestion du matériel et des finances » et qu’il « a mis en œuvre des examens des contrats axés sur les risques dans le cadre d’un programme de surveillance visant à détecter les anomalies et à s’assurer que des mesures sont prises lorsque cela est adéquat[68] ».

Malgré ces mesures, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 6

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent au Comité permanent de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue A) de s’assurer que les dossiers contractuels soient complets et exacts; et B) d’effectuer des analyses des données et de l’exploration de données pour évaluer les contrôles et déceler les signes d’éventuels fractionnements de contrat et recours inappropriés aux modifications au contrat et à l’attribution de contrat à fournisseur unique, en fonction du risque.

F. Enquêtes internes sur les allégations de fraude et information utilisée pour faire le suivi des allégations

Le BVG a examiné « si les ministères et organismes retenus avaient :

• un groupe interne chargé de traiter les allégations de fraude;
• une approche pour coordonner et surveiller les allégations ainsi que pour faire enquête et rapport à leur sujet;
• pris des mesures correctives pour tenter d’atténuer le risque d’incidents futurs[69] ».

Le BVG a constaté « que les cinq ministères et organismes fédéraux avaient mis en place un ou plusieurs groupes pour gérer les allégations de fraude et mener des enquêtes internes au besoin » et qu’ils « disposaient de politiques et de directives qui décrivaient les rôles, les processus et les responsabilités en matière d’enquête[70] ». De plus, « tous les ministères et organismes audités utilisaient soit un registre, soit un système de gestion des dossiers pour gérer les allégations et les enquêtes. Toutefois, l’information consignée dans les registres de l’Agence canadienne d’inspection des aliments, d’Affaires mondiales Canada et d’Affaires autochtones et du Nord Canada comportait des lacunes qui ont nui à l’utilité de ces registres[71] ».

Selon le BVG, les groupes d’enquête qu’il a examinés « présentaient les résultats de leurs enquêtes à la haute direction de l’organisation ou à un comité supérieur. Cependant, il n’était pas toujours possible de déterminer comment les recommandations ou les mesures correctives systémiques avaient été mises en œuvre, ni si elles l’avant été[72] ».

Par conséquent, le BVG a fait la recommandation suivante : l’« Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada devraient tenir un registre complet et exhaustif permettant d’enregistrer et de surveiller l’état d’avancement du traitement des allégations, le cas échéant, notamment les mesures correctives mises en œuvre pour prévenir la fraude[73] ».

À la suite de cette recommandation, les ministères et organismes ont pris les engagements suivants dans leur plan d’action respectif :

• l’ACIA « s’emploie à mettre en place une fonction centralisée de coordination, de gestion et de production de rapports pour toute activité de fraude. Un système de suivi servira à saisir et à suivre l’état de cas de fraude présumés et leur plan de mesures correctives », d’ici mars 2018[74].
• AFM « a récemment mis en place un nouveau système de gestion de cas qui améliorera le suivi et la présentation des enquêtes internes, y compris le suivi du statut des allégations »; les activités liées à cette recommandation seront terminées d’ici mars 2018[75].
• AANC « travaille présentement à élaborer un registre détaillé afin de tenir compte du statut de toutes les allégations, y compris les mesures correctives systémiques qui ont été mises en œuvre »; les activités liées à cette recommandation seront mises en œuvre d’ici le 30 septembre 2017[76].

Hélène Laurendeau, AANC, a ajouté ce qui suit :

[J]e suis heureuse de signaler que nous travaillons actuellement à l’élaboration d’un registre de suivi qui sera prêt d’ici le mois de décembre prochain. Nous prenons très au sérieux les allégations de fraude, et nous saisissons toutes les occasions d’éduquer notre personnel et d’améliorer nos processus en fonction des constatations faites dans le cadre de l’évaluation d’allégations de ce genre[77].

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 7

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada soumettent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de tenir un registre complet et exhaustif permettant d’enregistrer et de surveiller l’état d’avancement du traitement des allégations, le cas échéant, notamment les mesures correctives employées pour prévenir la fraude.

G. Directives sur la gestion des risques

Le BVG a examiné « si le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait établi des politiques, des directives et des outils clairs sur l’évaluation et la gestion des risques de fraude dans le cadre de ses directives et mesures de soutien ayant trait aux risques globaux des ministères ». Il a aussi examiné « si le Secrétariat avait surveillé la manière dont les ministères et organismes fédéraux avaient géré les risques de fraude qui les menacent[78] ».

Selon le BVG, « le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada avait offert des outils, des directives et une expertise pour aider les ministères et organismes fédéraux à gérer leurs risques » et « disposait d’un Cadre stratégique de gestion du risque pour aider les entités à gérer les risques qui les menacent ». Cependant, ce Cadre et les autres directives ou politiques que [le BVG a] examinées « ne faisaient pas état du risque de fraude et de sa gestion[79] ».

En conséquence, le BVG a recommandé que, pour « aider les ministères et organismes fédéraux à améliorer leur gestion du risque de fraude, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devrait :

• mieux les sensibiliser à l’importance de gérer les risques de fraude en aidant la haute direction à instaurer un processus de gestion des risques de fraude;
• envisager de publier des directives particulières sur la gestion des risques de fraude et sur les modalités de surveillance de leur mise en œuvre[80] ».

À la suite de cette recommandation, le Secrétariat du Conseil du Trésor a indiqué dans son plan d’action détaillé que, en consultation avec les ministères et organismes fédéraux, il « examinera le besoin de mettre à jour ses lignes sur la gestion des risques de fraude d’ici décembre 2017, et il tiendra les ministères et organismes au courant de tout changement d’ici mars 2018. Sur une base périodique, le Secrétariat va améliorer la conscientisation, au sein des communautés de la gestion financière et de l’audit interne, de l’importance de la gestion des risques de fraude, par l’intermédiaire de ses événements d’engagement réguliers et divers modes de communication[81] ».

Bill Matthews, contrôleur général du Canada, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, a approuvé la recommandation, mais a néanmoins fait le commentaire suivant :

Désormais, le Secrétariat continuera de consulter les ministères et organismes quant au besoin de mettre à jour sa ligne directrice relative aux risques de fraude. Dans l’avenir, le défi consistera à trouver un juste équilibre entre la sensibilisation et la nécessité de ne pas imposer trop de nouvelles exigences aux ministères et organismes sur les plans de la reddition de comptes et la surveillance[82].

Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 8

Que, au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada soumette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les progrès réalisés en vue A) de mieux sensibiliser le Gouvernement du Canada à l’importance de gérer les risques de fraude en aidant la haute direction à instaurer un processus de gestion des risques de fraude; et B) d’envisager de publier des directives particulières sur la gestion des risques de fraude et sur les modalités de surveillance de leur mise en œuvre.

CONCLUSION

Le Comité conclut que les ministères et organismes fédéraux retenus dans le cadre de cet audit n’avaient pas géré de manière appropriée les risques de fraude qui les menacent; toutefois, un certain nombre de bonnes pratiques au sein de tous les ministères et organismes examinés a été relevé[83]. Bien que ces ministères et organismes disposaient de structures de gouvernance appropriées pour les aider à gérer le risque de fraude, certains « n’avaient pas adopté une approche suffisamment rigoureuse pour évaluer ces risques », et aucun d’entre eux n’avait vérifié si les contrôles particuliers examinés fonctionnaient comme prévu[84]. De plus, le Comité a également constaté que « le Secrétariat du Conseil du Trésor avait élaboré des directives à l’intention des ministères et organismes pour les aider à évaluer et à gérer l’ensemble des risques de leur organisation », mais qu’il ne leur « avait […] pas donné de directives précises sur la gestion du risque de fraude [et] n’avait pas non plus vérifié comment les ministères et organismes géraient le risque de fraude qui les menace[85] ».

Pour répondre aux préoccupations relevées dans le cadre de la présente étude, le Comité a formulé sept recommandations aux ministères et organismes fédéraux retenus pour les aider à mieux gérer le risque de fraude, et une recommandation au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour qu’il continue de surveiller la façon dont les ministères et organismes fédéraux gèrent le risque de fraude et qu’il leur donne des conseils connexes.

RÉSUMÉ DES MESURES RECOMMANDÉES ET ÉCHÉANCIERS

Tableau 1 – Résumé des mesures recommandées et échéanciers

Recommandation	Mesure recommandée	Échéancier
Recommandation 1	L’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada soumettent au Comité un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de réviser et de mettre à jour périodiquement, en suivant les pratiques exemplaires, leurs évaluations actuelles du risque de fraude.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.
Recommandation 2	Santé Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent au Comité un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de mener des évaluations du risque de fraude qui prennent en considération tous les secteurs de leur organisation et qui respectent les pratiques exemplaires.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.
Recommandation 3	L’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de cerner les secteurs d’activité présentant un risque plus élevé de fraude, d’élaborer une formation adaptée pour les employés de ces secteurs et de faire en sorte que ces derniers suivent cette formation obligatoire en temps opportun.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.
Recommandation 4	L’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent au Comité un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de s’assurer que les registres utilisés pour suivre et gérer les déclarations de conflit d’intérêts et les mesures d’atténuation connexes contiennent de l’information complète et suffisante pour faciliter le règlement rapide des conflits d’intérêts déclarés par les employés.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.
Recommandation 5	L’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada soumettent au Comité un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de cerner les secteurs d’activité à risque élevé de conflits d’intérêts, de s’assurer que les fonctionnaires occupant des postes au sein de ces secteurs reçoivent chaque année un rappel des exigences requises pour indiquer s’ils sont ou non en conflit d’intérêts et de faire le suivi de la mise en œuvre des mesures d’atténuation liées aux conflits d’intérêts en fonction des risques.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.
Recommandation 6	L’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada, Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada et Services publics et Approvisionnement Canada soumettent au Comité un rapport détaillant les progrès réalisés en vue A) de s’assurer que les dossiers contractuels soient complets et exacts; et B) d’effectuer des analyses des données et de l’exploration de données pour évaluer les contrôles et déceler les signes d’éventuels fractionnements de contrat et de recours inappropriés aux modifications au contrat et à l’attribution de contrat à fournisseur unique, en fonction du risque.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.
Recommandation 7	L’Agence canadienne d’inspection des aliments, Affaires mondiales Canada et Affaires autochtones et du Nord Canada soumettent au Comité un rapport détaillant les progrès réalisés en vue de tenir un registre complet et exhaustif permettant d’enregistrer et de surveiller l’état d’avancement du traitement des allégations, le cas échéant, notamment les mesures correctives employées pour prévenir la fraude.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.
Recommandation 8	Le Secrétariat du Conseil du Canada soumet au Comité un rapport détaillant les progrès réalisés en vue A) de mieux sensibiliser l’administration fédérale à l’importance de gérer les risques de fraude en aidant la haute direction à instaurer un processus de gestion des risques de fraude; et B) d’envisager de publier des directives particulières sur la gestion des risques de fraude et sur les modalités de surveillance de leur mise en œuvre.	Au plus tard 120 jours après le dépôt du présent rapport.