INTRODUCTION

Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), le « mandat de Construction de Défense (1951) Limitée (la Société) est de fournir des services d’approvisionnement, de construction et d’entretien ainsi que des services opérationnels et professionnels pour appuyer la défense du Canada ». Le principal bénéficiaire de ces services est Défense nationale, mais la Société offre également ses services à l’Agence de logement des Forces canadiennes, au Centre de la sécurité des télécommunications, à Services partagés Canada et à Services publics et Approvisionnement Canada[1].

La Société (aussi connue sous le nom de Construction de Défense Canada ou CDC) rend compte au Parlement par l’intermédiaire du ministre des Services publics et de l’Approvisionnement. En sa qualité « d’agence de passation et de gestion de contrats, la Société sert essentiellement d’intermédiaire entre ses clients gouvernementaux, d’une part, et les experts-conseils et les entrepreneurs qui exécutent les travaux des projets réels, d’autre part. La Société peut ainsi travailler indépendamment du gouvernement à la gestion du processus d’approvisionnement, de l’attribution des contrats jusqu’à la gestion des contrats sur les chantiers[2] ». Depuis 2001, CDC « tire […] ses produits des honoraires qu’elle réclame à ses clients gouvernementaux » pour des services comme « la gestion des projets et des contrats, la gestion des biens immobiliers tout au long de leur cycle de vie, et le soutien à l’atteinte des objectifs environnementaux des projets[3] ».

En décembre 2016, le BVG a présenté un rapport d’examen spécial au conseil d’administration de CDC; l’examen visait à déterminer si les moyens et les méthodes qu’il avait sélectionnés aux fins de l’examen « fournissaient à la Société l’assurance raisonnable que ses actifs étaient protégés et contrôlés, que ses ressources étaient gérées avec efficience et économie et que ses activités étaient menées avec efficacité[4] ».

Le 2 novembre 2017, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une audience sur le rapport en question[5]. Ont comparu, du BVG, Michael Ferguson, vérificateur général du Canada, et Marise Bédard, directrice principale. De CDC, ont comparu Robert Presser, président du conseil d’administration; James Paul, président et premier dirigeant; et Mélinda Nycholat, vice-présidente de l’Approvisionnement[6].

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

A. Méthodes de gestion organisationnelle

Le BVG a constaté que CDC disposait des éléments d’une saine gouvernance[7]. Il a aussi constaté, à partir d’éléments probants, la présence de « moyens et méthodes solides pour la planification stratégique, la gestion des risques, la mesure du rendement et la communication des résultats », en notant toutefois que « le registre des risques organisationnels ne tenait pas compte de tous les éléments de risque en matière de fraude, comme le risque que les moyens et les méthodes ne permettent pas de prévenir ou de détecter les fraudes[8] ». Par exemple, le « registre ne comportait aucun risque lié à la détection ou à la prévention des incidents de fraude, de collusion ou de corruption. La haute direction et le Conseil d’administration ne disposaient donc que d’information limitée sur la fraude pour les guider dans la gestion des risques et la prise de décisions[9] ».

En ce qui concerne les services d’approvisionnement, le BVG a constaté que si CDC « disposait de moyens et de méthodes pour gérer les contrats et les services », la Société avait « des systèmes de détection de la fraude rudimentaires, qui étaient manuels et mis en œuvre à l’échelle régionale. C’est pourquoi la direction n’a pas pu utiliser ces systèmes pour détecter et analyser les tendances générales pouvant révéler des fraudes éventuelles (comme le truquage des offres), fraudes qui pourraient se généraliser au fil du temps, dans l’ensemble des régions ou parmi de nombreux fournisseurs. Ce type de fraude, de collusion ou de corruption pourrait survenir même pour des contrats qui, pris individuellement, semblent avoir été attribués dans les règles[10] ».

Enfin, bien que la Société ait offert des séances de formation sur la fraude aux employés, elle ne l’a pas fait de façon systématique. En outre, étant donné qu’elle n’était pas en mesure de faire de manière constante le suivi de la formation reçue par ses employés, « elle ne pouvait avoir la certitude que la formation avait été donnée aux employés qui en avaient besoin[11] ».

En conséquence, selon la recommandation du BVG, Construction de Défense Canada « devrait mieux définir les risques de fraude dans son registre des risques, en s’assurant d’inclure tous les éléments de risque pertinents, et devrait mettre en place les moyens et les méthodes nécessaires pour évaluer, surveiller et atténuer ces risques[12] ».

La Société a accepté cette recommandation; dans son Plan d’action détaillé, elle a déclaré avoir déjà « mis en œuvre ses nouvelles méthodes pour détecter et prévenir les fraudes liées à l’approvisionnement », ajoutant qu’elle « élaborera un processus d’analyse des données afin de mieux repérer les tendances en matière de fraudes possibles[13] ». Par ailleurs, elle « prévoit adopter des pratiques exemplaires en matière de dépistage et de repérage de fraudes globaux qui permettent de mieux repérer les tendances en ce qui concerne l’activité d’approvisionnement suspecte[14] ».

Interrogé sur cette question, Robert Presser, président du conseil d’administration, a précisé que CDC est en train de resserrer ces mécanismes de surveillance[15]. Plus précisément, Mélinda Nycholat, vice-présidente de l’Approvisionnement, a expliqué en détail le fonctionnement du système d’analyse des données à étapes multiples que la Société a récemment mis au point; entre autres techniques d’enquête, ce système utilise des méthodes statistiques telles que l’analyse des coefficients de variance[16].

Malgré ces nouveaux développements, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 1 – Au sujet de l’analyse du risque

Que, d’ici le 31 mai 2018, Construction de Défense Canada remette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillé des progrès réalisés pour a) mieux définir les risques de fraude dans son registre des risques organisationnels; b) s’assurer d’inclure tous les éléments pertinents de ces risques; c) mettre en place les systèmes et procédés nécessaires pour évaluer, surveiller et atténuer ces risques.

B. Gestion des contrats et des services

Le BVG a constaté que, même si elle dispose des moyens et des méthodes nécessaires à la bonne gestion des contrats et des services, CDC présentait des faiblesses dans ses « processus de gestion des contrats et des services, dans la vérification interne des secteurs de services et dans le suivi de la formation des employés[17] ».

De plus, le BVG a observé que la Société ne conservait pas l’information de façon uniforme; « les documents papier et les fichiers numérisés étaient souvent conservés dans les différentes régions. Obtenir ces documents à partir d’une autre région se faisait donc difficilement ou lentement. Certains documents électroniques n’étaient pas enregistrés dans Laserfiche, le système de gestion de contenu utilisé par la Société, mais sur des disques durs ou dans des comptes de courriel individuels[18] ».

Le format des documents manquait aussi d’uniformité. Dans l’échantillon du BVG, « certains documents clés n’avaient pas été numérisés; certains documents individuels avaient été numérisés en plusieurs fichiers, tandis que plusieurs documents clés sur support papier avaient été numérisés en un seul fichier. Dans un cas, le dossier papier n’avait pas pu être retracé[19] ».

Le BVG a également indiqué que selon la Politique sur les marchés du gouvernement, « les documents produits pour un contrat donné doivent être conservés de manière à contenir toute l’information nécessaire pour comprendre l’historique du contrat, et ils doivent être accessibles à plus d’une personne[20] ».

Enfin, le BVG a indiqué que ces lacunes ont leur importance « parce que, sans une gestion de l’information uniforme et une documentation facilement accessible, la Société ne peut pas être certaine de posséder tous les documents dont elle a besoin. Même si la Société avait conservé toute la documentation nécessaire, la recherche de cette documentation aurait été inefficace. De plus, un accès approprié aux principaux documents contractuels par plus d’une personne peut réduire les risques de fraude[21] ».

En conséquence, le BVG a formulé la recommandation suivante : « Construction de Défense Canada devrait s’assurer que les documents à l’appui de chaque contrat sont classé[s] de façon efficiente et systématique dans son logiciel de gestion des dossiers, afin de pouvoir obtenir tous les documents requis, en faire le suivi et vérifier qu’ils sont complets[22]. »

La Société a accepté cette recommandation, et a indiqué ce qui suit dans son Plan d’action détaillé : « CDC est en voie de peaufiner sa convention d’appellation des fichiers pour réduire la complexité et améliorer sa convivialité. CDC continuera de surveiller l’utilisation de la convention d’appellation par tous les membres du personnel et prendra les mesures de suivi nécessaires, au besoin, y compris une formation supplémentaire[23] ».

Interrogée sur ce sujet, Mélinda Nycholat a parlé de la modernisation des méthodes de gestion des documents de CDC :

Dans le cas d’un système de classement électronique, c’est le changement de culture qui pose le plus grand défi. Nous avons dû faire face à cette difficulté au cours des dernières années. Il faut vraiment travailler fort pour motiver les employés de telle sorte qu’ils effectuent le classement correctement. Ils ont encore tendance à imprimer les documents et à les garder à leur disposition sur leur bureau.

Premièrement, nous nous sommes efforcés d’améliorer la rapidité de notre système électronique. Si le système est trop lent et que les employés [trouvent] plus rapide de simplement garder les documents sur leur bureau, ils ne voudront pas utiliser ce système. Nous avons amélioré de façon importante la rapidité de notre système afin d’éliminer cet obstacle.

Deuxièmement, nous avons mis sur pied un nouveau comité, qui a pour mandat de considérer l’ensemble de la situation et de déterminer celles où il risque d’y avoir des lacunes pour ce qui est de l’efficacité du système. Nous avons restructuré le classement pour le rendre plus facile à utiliser. Le comité que nous avons mis sur pied couvre la totalité de nos régions et de nos bureaux locaux. Plutôt que d’attendre la vérification annuelle pour vérifier nos documents, nous allons effectuer une vérification continue au cours de l’année prochaine, de façon à accentuer la discipline et à faire en sorte que le personnel effectue le classement correctement[24].

En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2 – Au sujet des méthodes de gestion des documents

Que d’ici le 31 mai 2018, Construction de Défense Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillé des progrès réalisés pour s’assurer que les documents à l’appui de chaque contrat sont classés de façon efficiente et systématique dans son logiciel de gestion des dossiers, afin de pouvoir obtenir tous les documents requis, en faire le suivi et vérifier qu’ils sont complets.

C. Processus de vérification interne des secteurs de services

Le BVG a constaté que CDC avait « établi une pratique d’examen interne pour deux de ses secteurs de services — Services des marchés et Services de gestion des marchés — afin de fournir à la direction une assurance que ses activités sont réalisées avec la diligence raisonnable voulue et conformément aux politiques et aux procédures de la Société. La Société a comme objectif d’effectuer au cours de chaque exercice financier un examen de l’exercice précédent[25] ». Toutefois, CDC « n’a pas mené de vérification interne des Services des marchés pour l’exercice 2014-2015. Les représentants de la Société ont affirmé que ces vérifications internes avaient été reportées principalement en raison d’une augmentation des activités de programme. De plus, la Société avait documenté les recommandations issues des vérifications régionales réalisées lors des exercices antérieurs, mais aucune mesure de suivi n’avait été clairement consignée en dossier[26] ».

En conséquence, le BVG a recommandé que CDC effectue régulièrement « des vérifications internes du secteur des services et [consigne] clairement en dossier les mesures prises pour donner suite aux recommandations, afin de s’assurer que les activités d’approvisionnement sont réalisées conformément aux méthodes établies[27] ».

La Société a accepté cette recommandation, et a indiqué dans son Plan d’action détaillé avoir « terminé la vérification interne du secteur des Services des marchés, qui englobait des données de 2014-2015 et de 2015-2016. CDC a modifié son format de production de rapports sur la vérification afin de documenter plus clairement les conclusions, les recommandations et les mesures prises[28] ». En outre, des rapports « sur l’état de ces mesures ont été fournis au comité de vérification du Conseil d’administration de CDC à chaque réunion[29] ».

Interrogé sur les motifs pour lesquels la Société n’a pas effectué les vérifications attendues, James Paul, président et premier dirigeant, a donné l’explication suivante :

C’était une décision calculée que nous avons prise à ce moment-là, en raison d’un très haut volume de contrats que nous traitions dans le cadre du PIFI. Nous avons considéré ces vérifications presque comme un échantillon d’audits réguliers.

Nous acceptons tout à fait la constatation et la recommandation du vérificateur général, à savoir que cela présente des risques, et nous avons d’ailleurs effectué ces vérifications après coup. Bref, vous avez raison. Durant la période financière en question, compte tenu de la charge de travail et de la priorité accordée aux contrats attribués dans le cadre du PIFI, nous avons décidé d’y revenir plus tard que prévu dans le calendrier normal. D’habitude, toutes ces vérifications sont menées à bien. Nous avons pris ce risque, et nous acceptons la recommandation[30].

Interrogé quant aux mesures que prendrait CDC pour éviter ce problème s’il devait faire face à une autre charge de travail qui dépasse ses capacités à l’avenir, M. Paul a répondu ce qui suit :

Nous effectuerons sans faute toutes ces vérifications chaque année, même si cela risque de retarder quelques achats. Nous mesurons notre rendement en matière d’approvisionnement dans sa globalité, c’est-à-dire des projets achevés selon les spécifications, le calendrier établi et l’utilisation optimale de l’argent des contribuables. Si vous examinez nos paramètres, vous verrez que nous avons mené à bien plus de 94 % des projets dans le cadre du PIFI pour le ministère de la Défense nationale. Nous en sommes très fiers, mais si cela s’avère nécessaire, la priorité doit être accordée aux vérifications, et nous ne manquerons pas de les effectuer à l’avenir[31].

En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 3 – Au sujet des vérifications des secteurs de services

Que, d’ici le 31 mai 2018, Construction de Défense Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillé des progrès réalisés pour s’assurer que la Société effectue régulièrement des vérifications internes du secteur des services et consigne clairement en dossier les mesures prises pour donner suite aux recommandations, afin de s’assurer que les activités d’approvisionnement soient réalisées conformément aux méthodes établies.

D. Formation et perfectionnement professionnel

Selon le BVG, les employés de CDC doivent posséder des compétences diversifiées afin d’être en mesure de remplir leurs fonctions correctement; certaines formations sont propres aux types de postes[32]. En outre, la Société « avait recensé la formation que chaque employé devait suivre. Cette information était examinée par les superviseurs lors du processus d’évaluation annuelle du rendement, ce qui leur permettait d’établir que la formation requise était bel et bien suivie[33] ».

Le BVG a constaté que bien que CDC ait lancé un nouvel outil de suivi et de planification de la formation au cours de l’exercice 2016-2017, ce dernier « ne permettait pas de faire de manière constante le suivi des cours pris par les employés. Par exemple, le système indiquait que la formation reçue par une personne il y a cinq ans avait été suivie en 2015-2016, tandis que des données sur des formations plus récentes n’étaient pas disponibles[34] ».

Selon le BVG, cette constatation est importante « parce que la Société se fie aux connaissances et aux compétences spécialisées de ses employés pour ce qui est de surveiller les contrats et d’assurer la prestation des services conformément aux normes de l’industrie. L’industrie est en constante évolution et des questions précises qui nécessitent une attention particulière, comme la détection de la fraude, exigent une approche proactive pour préparer les employés en la matière[35] ».

En conséquence, le BVG a recommandé que CDC s’assure « que son outil de suivi et de planification enregistre les formations suivies par les employés de façon constante et exacte[36] ».

La Société a accepté cette recommandation, et a indiqué dans son Plan d’action détaillé avoir « achevé et mis en œuvre un nouveau système de suivi électronique de la formation. Il s’agit d’un outil en ligne qui constitue un registre propre aux employés de toute la formation nécessaire et terminée. Les employés et les gestionnaires peuvent l’utiliser pour gérer les dossiers de formation individuels de façon constante et exacte[37] ».

En conséquence, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4 – Au sujet de la formation et du perfectionnement professionnel

Que, d’ici le 31 mai 2018, Construction de Défense Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillé des progrès réalisés pour s’assurer que son outil de suivi et de planification enregistre les formations suivies par les employés de façon constante et exacte.

CONCLUSION

Le Comité est d’avis que, malgré les points soulevés dans l’audit, CDC a dans l’ensemble « assuré une bonne gestion en matière de gouvernance de la Société, de planification stratégique, de gestion des risques, de mesure du rendement et de communication des résultats[38] ». En outre, il convient de noter que « les moyens et les méthodes de gestion organisationnelle et de gestion des contrats et des services de [CDC] que [le BVG a] examinés ne comportaient aucun défaut grave » et que « la Société avait mis en œuvre ces moyens et méthodes tout au long de la période visée par l’audit d’une manière qui lui a fourni l’assurance raisonnable requise aux termes de l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques ».

Pour contribuer au maintien du bon rendement de la Société, le Comité a formulé quatre recommandations visant à régler les problèmes soulevés par le BVG.

RÉSUMÉ DES MESURES RECOMMANDÉES ET DES ÉCHÉANCES CORRESPONDANTES

Tableau 1 – Résumé des mesures recommandées et des échéances correspondantes

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	Construction de Défense Canada doit présenter au Comité un rapport détaillé des progrès réalisés pour a) mieux définir les risques de fraude dans son registre des risques organisationnels; b) s’assurer d’inclure tous les éléments pertinents de ces risques; c) mettre en place les systèmes et les procédés nécessaires pour évaluer, surveiller et atténuer ces risques.	31 mai 2018
Recommandation 2	Construction de Défense Canada doit présenter au Comité un rapport détaillé des progrès réalisés pour s’assurer que les documents à l’appui de chaque contrat sont classés de façon efficiente et systématique dans son logiciel de gestion des dossiers, afin de pouvoir obtenir tous les documents requis, en faire le suivi et vérifier qu’ils sont complets.	31 mai 2018
Recommandation 3	Construction de Défense Canada doit présenter au Comité un rapport détaillé des progrès réalisés pour s’assurer que la Société effectue régulièrement des vérifications internes du secteur des services et consigner clairement en dossier les mesures prises pour donner suite aux recommandations, afin de s’assurer que les activités d’approvisionnement soient réalisées conformément aux méthodes établies.	31 mai 2018
Recommandation 4	Construction de Défense Canada doit présenter au Comité un rapport détaillé des progrès réalisés pour s’assurer que son outil de suivi et de planification enregistre les formations suivies par les employés de façon constante et exacte.	31 mai 2018