Introduction

Le Canada, en plus de devoir assurer la sécurité et la défense de son territoire, doit contribuer à la paix et à la stabilité dans le monde en tant que membre du Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD) et de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN)[1]. Pour honorer ces engagements, « la Défense nationale doit disposer d’une force de chasse efficace, c’est-à-dire qu’elle doit avoir des aéronefs et un personnel aptes au combat. Au printemps 2018, l’Aviation royale canadienne disposait de 76 appareils CF-18 et comptait plus de 1 450 militaires et civils contribuant à la capacité de combat[2] ».

Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), l’« Aviation royale canadienne doit disposer d’un nombre minimum d’avions de chasse et de membres du personnel en alerte afin de défendre la souveraineté du pays et de répondre rapidement aux menaces contre l’Amérique du Nord. Elle doit aussi avoir des aéronefs qui sont prêts à répondre en cas d’urgence, à se déployer dans le cadre d’opérations internationales avec nos alliés ou à servir à l’entraînement[3] ». Lorsque le Canada a acheté ses CF-18 au début des années 1980, il était prévu de les remplacer au bout d’environ 20 ans; des efforts de modernisation ont retardé la date de leur mise hors service[4].

Même si en 2010, « le gouvernement a annoncé son intention d’acheter 65 avions de chasse F-35 pour remplacer les CF-18 d’ici 2020 », en 2014, il n’avait toujours pas décidé, d’acquérir les aéronefs de remplacement[5]. Par conséquent, « la Défense nationale a reporté la date prévue de mise hors service des CF-18 jusqu’en 2025. En décembre 2017, le gouvernement a annoncé qu’il avait l’intention de lancer un appel d’offres pour acquérir 88 nouveaux avions de chasse en remplacement des CF-18 d’ici 2032[6] ».

En 2012, le BVG a publié un audit qui avait examiné « la participation du pays au programme d’avions de combat interarmées et le processus décisionnel visant à acquérir des appareils F-35. L’audit avait conclu que la Défense nationale n’avait pas fait preuve de diligence raisonnable dans sa gestion du processus de remplacement de la flotte de CF-18, et que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (à présent Services publics et Approvisionnement Canada) n’avait pas non plus fait preuve de diligence raisonnable en tant que responsable des achats du gouvernement[7] ».

En juin 2017, le gouvernement a publié un document intitulé Protection, Sécurité, Engagement : La politique de défense du Canada, qui annonçait divers investissements dans l’Aviation royale canadienne, dont l’achat de « 88 chasseurs plus sophistiqués[8] ».

À l’automne 2018, le BVG a publié un autre audit sur les avions de chasse; il visait à déterminer « si la Défense nationale avait géré les risques liés à la flotte des avions de chasse du Canada de manière à pouvoir respecter les engagements du pays auprès du NORAD et de l’OTAN jusqu’à ce qu’une flotte de remplacement soit opérationnelle[9] ». Fait important, le BVG n’a « pas examiné le processus que le gouvernement a lancé en 2017 pour acheter les 88 avions de chasse de remplacement », ni fait un suivi de la recommandation formulée dans le rapport de 2012[10].

Le 3 décembre 2018, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une audience sur cet audit. Jerome Berthelette, vérificateur général adjoint, et Casey Thomas, directrice principale, représentaient le Bureau du vérificateur général. Les représentants du ministère de la Défense nationale étaient Jody Thomas, sous-ministre, Patrick Finn, sous-ministre adjoint, Matériel, et le lieutenant-général A. D. Meinzinger, commandant de l’Aviation royale canadienne[11].

Constatations et recommandations

A. Répondre à la nouvelle exigence relative à la force de chasse du Canada

1. Personnel

Avant 2016, la Défense nationale maintenait une flexibilité qui lui permettait d’entraîner son personnel ou de déployer des aéronefs en fonction du niveau d’alerte décrété par le NORAD; en conséquence, le nombre d’avions préparés chaque jour variait, et dépendait en outre de facteurs comme « les impératifs opérationnels et d’entraînement, la disponibilité des pièces de rechange et les conditions météorologiques[12] ».

En 2016, « le gouvernement du Canada a demandé à la Défense nationale d’avoir chaque jour un nombre suffisant d’appareils de combat disponibles pour répondre au niveau d’alerte le plus élevé du NORAD et honorer dans le même temps l’engagement du Canada envers l’OTAN. Même s’il n’y avait aucun calendrier pour satisfaire à cette nouvelle exigence opérationnelle, il s’agissait d’un changement significatif, car il est survenu à un moment où l’Aviation royale canadienne manquait déjà de personnel, gérait une flotte vieillissante et n’avait pas encore trouvé une flotte de remplacement. Ce changement devrait réduire la flexibilité opérationnelle et obliger la Défense nationale à augmenter de 23 % le nombre d’appareils disponibles[13]. »

Selon le BVG, en avril 2018, 22 % des postes de techniciens dans les escadrons de CF‑18 étaient vacants ou occupés par des techniciens qui n’étaient pas encore entièrement qualifiés pour s’occuper de l’entretien; de plus, « entre décembre 2016 et avril 2018, les techniciens des CF-18 avaient été en mesure de préparer en moyenne environ 83 % des aéronefs nécessaires pour satisfaire à la nouvelle exigence[14] ». Les départs de techniciens de CF-18 expérimentés depuis 2014 ont entraîné une augmentation du nombre moyen d’heures de maintenance, ce qui ne fera que s’aggraver à mesure que la flotte vieillira[15]. Par ailleurs, ce manque d’aéronefs opérationnels nuit à la formation des pilotes[16].

De plus, le rythme auquel les pilotes quittent la force de chasse est plus rapide que celui auquel ils sont remplacés; par exemple « entre avril 2016 et mars 2018, l’Aviation royale canadienne a perdu 40 pilotes de chasse qualifiés et en a formé seulement 30 nouveaux. Depuis, 17 autres pilotes de chasse sont partis ou ont manifesté leur intention de le faire[17] ». Le BVG a signalé que le Ministère n’avait « aucun plan pour régler expressément le grave problème que posait le manque de pilotes de CF-18[18] ».

Le BVG a constaté que, « la pénurie de techniciens et de pilotes formés, conjuguée aux difficultés qu’engendre l’entretien d’une flotte vieillissante, empêchera la Défense nationale de satisfaire à la nouvelle exigence du gouvernement », et ce, durant de nombreuses années[19].

2. Aéronefs provisoires

En 2016, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il envisagerait de faire l’acquisition de 18 nouveaux chasseurs Super Hornet; cependant, l’analyse de la Défense nationale a démontré que cet achat ne permettrait pas à lui seul de respecter la nouvelle exigence opérationnelle[20]. À la suite d’un différend commercial en 2017, le gouvernement a décidé de ne pas acheter de Super Hornet; par la suite, il a annoncé son intention d’acheter et de modifier 18 F/A-18 australiens et des pièces de rechange; le tout coûterait 471 millions de dollars, plus 558 millions de dollars pour rendre les appareils opérationnels jusqu’en 2032[21].

Selon le BVG, « cet achat ne réglera pas les faiblesses fondamentales de la flotte : le déclin de la capacité de combat des aéronefs et la pénurie de personnel. Il faudra modifier et mettre à niveau les F/A-18 australiens pour qu’ils puissent rester en service jusqu’en 2032. Ces modifications amèneront les F/A-18 au même niveau que les CF-18, sans toutefois améliorer la capacité de combat de ces appareils. Par ailleurs, la Défense nationale ne dispose toujours pas d’un nombre suffisant de techniciens pour entretenir ces appareils ni de pilotes pour les faire voler[22]. »

Le BVG a donc formulé la recommandation suivante : « La Défense nationale devrait élaborer et mettre en œuvre des stratégies de recrutement et de maintien en poste des techniciens et des pilotes de la force de chasse pour lui permettre de satisfaire aux exigences opérationnelles et de se préparer au passage à la flotte de remplacement[23] ».

Dans son Plan d’action de la gestion détaillé, le Ministère a affirmé être d’accord avec cette recommandation et s’est engagé à mettre en œuvre « des plans pour augmenter le nombre de techniciens et de pilotes dans la force de chasse », notamment grâce à « l’initiative de renouvellement du maintien des capacités des chasseurs, qui ajoutera 200 techniciens aux escadrons de première ligne, ainsi que les nouveaux efforts de recrutement et les initiatives de maintien en poste devant être achevées à l’automne 2019. De même, une équipe du projet de chasseurs a été créée pour diriger les efforts liés à la formation, à l’intégration, au maintien en puissance et au maintien en poste du personnel dont le travail porte sur les chasseurs. En outre, la nouvelle politique de défense du Canada, Protection, Sécurité, Engagement, comprend une initiative visant à augmenter la force de chasse de 200 postes supplémentaires[24]. » Dans son plan d’action, le Ministère s’engage aussi à atteindre « la capacité opérationnelle initiale des futurs avions de chasse d’ici l’été 2026[25] ».

En réponse à des questions à ce sujet, Jody Thomas, sous-ministre, a répondu ce qui suit :

J’aimerais formuler ma réponse en parlant de la pénurie mondiale de pilotes. Un changement démographique est en cours, et il existe une demande de pilotes dans le secteur public, dans les forces armées et dans le secteur privé, à l’échelle du monde, et nous connaissons une pénurie de pilotes.

Depuis 2016, lorsque ce changement démographique a vraiment commencé à se manifester, nous avons perdu plus de pilotes qu’à la normale. Il y a toujours une attrition normale dans l’industrie et dans d’autres domaines, mais l’attrition a considérablement changé au cours des deux dernières années[26].

Le lieutenant-général A. D. Meinzinger, commandant de l’Aviation royale canadienne, a aussi expliqué comment le Ministère gère ces difficultés :

En outre, nous accordons une grande importance à la force de chasse en ce qui concerne la mise sur pied de la force, c'est-à-dire l'instruction que nous fournissons à nos pilotes chaque année. Depuis le quartier général de la 1^re Division aérienne du Canada à Winnipeg, nous accordons la priorité à la mise sur pied de la force. Cela signifie que, chaque jour, la force de chasse qui se déplace au pays tire le meilleur parti de chaque heure de vol. Nous faisons peut-être moins de spectacles aériens, moins de démonstrations de CF-18, mais nous nous concentrons vraiment sur le transfert de connaissances qui doit avoir lieu dans ce cockpit ou entre les deux pilotes, peut-être, qui volent en formation[27].

Notre politique en matière de défense prévoit 200 postes de plus pour appuyer la transition vers le chasseur de conception avancé. De ces 200 postes, environ 108 seront destinés à renforcer notre capacité de techniciens. Nous avons évidemment besoin de personnes, nous devons former d'autres techniciens pour occuper ces postes, mais cela vous donne une idée de la croissance que nous prévoyons en formation à mesure que nous passerons au chasseur de conception avancé[28].

Le commandant a aussi expliqué les difficultés liées à la vie familiale pour le personnel de la force de chasse et les mesures adoptées par le Ministère pour les atténuer :

Canada Sans Faille est une initiative sur mesure en cours actuellement, qui vise vraiment à aider nos familles. Au fur et à mesure que nous déplaçons les familles de province en province, celles-ci sont souvent exposées à des transitions atypiques et différentes, ce qui les oblige parfois à faire réinspecter leurs véhicules, même si ceux-ci ont été inspectés six mois auparavant; ou bien, les professions exercées par les époux ne sont pas agréées dans les provinces. On s'efforce énormément de normaliser les attentes et les exigences en matière de transition d'une province à l'autre. Je nourris donc beaucoup d'espoir à cet égard.

Lorsque nous examinons les raisons pour lesquelles les gens quittent les Forces armées canadiennes, cela nous incite beaucoup à réfléchir à ce que nous devons faire. Ce qui est certain, c'est que les membres libérés disent que c'est une question de famille, un défi pour leur famille. Il y a une dimension du rythme des opérations, de la conciliation travail-vie personnelle, de la prévisibilité de l'emplacement géographique, puis, généralement, au cinquième ou sixième rang, on mentionne la rémunération financière.

Que faisons-nous à ce sujet? On peut s'attaquer au problème sous divers angles. Nous examinons certainement la force de réserve. Les pilotes de chasse qui sont partis, et qui continueront certainement de le faire, reçoivent une offre de service de réserve personnalisée, ce qui signifie que nous leur proposerons de continuer à travailler avec nous sur une période de 2 à 5 ou 10 jours par mois, afin de les encourager à rester et à continuer à contribuer à notre mission. Nous appuierons cette mesure par l'entremise de voyages en service temporaire et de choses du même genre[29].

Quels que soient les engagements pris par le Ministère et les mesures d’atténuation proposées, le Comité recommande :

Recommandation 1 — sur les stratégies de recrutement et de maintien en poste du personnel de la force de chasse

Que, d’ici le 30 juin 2019, la Défense nationale présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport énonçant les progrès réalisés concernant les stratégies de recrutement et de maintien en poste des techniciens et des pilotes de la force de chasse visant à respecter les exigences opérationnelles et à préparer la transition et le remplacement de la flotte. De plus, que le Ministère fournisse au Comité des rapports d’étape chaque année jusqu’à ce que la capacité opérationnelle initiale des futurs avions de chasse soit atteinte.

B. Moderniser la capacité de combat des CF-18

1. Capacité de combat

Hormis quelques armes en 2011, « la Défense nationale n’a pas amélioré de manière notable la capacité de combat des CF-18 depuis 2008. Une des raisons était qu’elle prévoyait d’avoir remplacé la flotte d’ici 2020[30] ». Par conséquent, la capacité des CF‑18 n’a pas été gardée à niveau avec la plupart des avions de chasse et des systèmes de défense aérienne modernes, problème qui ne fera que s’aggraver avec le temps et qui « limiterait la contribution du pays dans le cadre des opérations du NORAD et de l’OTAN[31] ».

2. Prolonger la durée de vie des CF-18

En 2014, le Ministère a conclu que le report de la date de mise hors service des appareils jusqu’en 2025 posait un risque faible à l’égard des coûts et des aspects techniques, et un risque modéré pour les opérations; cependant, son report jusqu’en 2030 serait risqué et coûteux[32]. À la lumière de cette analyse, et « en l’absence de décision du gouvernement au sujet d’une nouvelle flotte, la Défense nationale a décidé de reporter la date de mise hors service des CF-18 jusqu’en 2025[33] ».

Selon le BVG, la « Défense nationale a recensé les améliorations à apporter aux CF-18 pour qu’ils puissent continuer de voler jusqu’à la nouvelle date de mise hors service, en 2025. Toutefois, le Ministère a supprimé du projet les améliorations à la capacité de combat, car les coûts suscitaient de l’inquiétude, il lui était difficile de trouver des partenaires de mise en œuvre et il prévoyait la mise en service des avions de chasse de remplacement au plus tard en 2025[34]. » De plus, selon « l’échéancier actuel d’approvisionnement du gouvernement, la Défense nationale devra de nouveau reporter la date de mise hors service des CF-18, et ce, jusqu’en 2032. Ce report est nécessaire pour terminer la transition vers la flotte de chasse de remplacement. En 2032, les CF-18 auront environ 50 ans et leurs technologies de combat, si elles ne sont pas mises à niveau, auront 15 ans de retard de plus[35] ».

La prolongation de la durée de vie des 76 CF-18 du Canada jusqu’en 2032 obligera la Défense nationale à surveiller régulièrement la fatigue des appareils et à effectuer un nombre accru d’heures d’entretien pour chaque aéronef; il est projeté que le tout coûtera 1,2 milliard de dollars[36]. Ce montant ne comprend pas le coût de l’amélioration de la capacité de combat; or, sans cette amélioration, les CF-18 seront moins efficaces pour contrer des adversaires, ce qui « amènera la force de chasse à jouer des rôles moins importants et compromettra la capacité du Canada à contribuer aux opérations du NORAD et de l’OTAN[37] ».

Par conséquent, le BVG a fait cette recommandation : « La Défense nationale devrait analyser les améliorations à apporter aux CF-18 pour en assurer la pertinence opérationnelle jusqu’en 2032, et devrait faire approuver celles qui sont adéquates et réalisables[38] ».

Dans son plan d’action, le Ministère dit qu’il est d’accord avec cette recommandation et qu’il « cherche à faire approuver un certain nombre de mises à niveau afin de répondre aux exigences réglementaires et d’interopérabilité lui permettant de continuer à piloter les CF-18 jusqu’en 2032. De plus, l’Aviation royale canadienne effectue une analyse pour évaluer les mises à niveau nécessaires pour le combat pouvant être mises en œuvre afin de faire face aux défis croissants posés par l’évolution des menaces. Cette analyse, qui devrait être achevée d’ici le printemps 2019, tiendra compte des projets de transition vers de futurs besoins en matière d’avions de chasse au milieu des années 2020[39]. »

Lorsqu’on lui a posé des questions sur ces mises à niveau et sur la capacité opérationnelle, Jody Thomas a apporté les précisions suivantes :

Le premier chasseur amélioré arrivera en 2025, et le nombre d'aéronefs prêts à intervenir pour honorer nos engagements envers le NORAD et l'OTAN augmentera rapidement. Nous prévoyons en fait atteindre la capacité opérationnelle initiale d'ici 2026, grâce à neuf chasseurs améliorés prêts à mener à bien la mission du NORAD.

Nous sommes engagés à ce que le processus d'acquisition de la flotte de chasse améliorée continue de suivre son cours dans le respect des délais et du budget. D'ici 2032, nous disposerons d'un nombre suffisant d'aéronefs de bonne qualité pour permettre à l'Aviation royale canadienne de remplir ses obligations envers le NORAD et l'OTAN pour des années à venir.

Cela signifie également que, même si des chasseurs CF-18 demeureront opérationnels jusqu'en 2032, ce ne sont pas tous les CF-18 qui seront en fonction jusqu'en 2032. Nous n'utiliserons que le nombre de chasseurs nécessaire pour appuyer la transition à la flotte de chasseurs améliorés. Nous sommes conscients que nous ferons face à des défis alors que nous nous préparons à cette transition. Nous travaillons très fort à donner suite aux recommandations du vérificateur général qui nous aideront à relever ces défis[40].

Il n'arrive jamais que nous n'analysions pas l'amélioration des flottes. Nous procédons constamment à des remises à neuf et à des changements d'armes, de capteurs, de capacité défensive et offensive permettant de réagir aux menaces et à l'environnement, etc. Certes, les responsables de la force aérienne peuvent donner plus de détails que moi, mais ce projet n'est pas encore terminé. Il le sera au printemps. Ensuite, nous déciderons quoi faire[41].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2 – sur les mises à niveau de la force de chasse actuelle

Que, d’ici le 30 juin 2019, la Défense nationale présente un rapport au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes sur les progrès réalisés relativement à l’évaluation des mises à niveau requises pour rendre les CF-18 pertinents sur le plan opérationnel jusqu’en 2032 et à la détermination de celles qui seront mises en œuvre, s’il y a lieu. De plus, que le Ministère fournisse au Comité un rapport d’étape chaque année par la suite d’ici 2032.

Conclusion

Le Comité conclut que le ministère de la Défense nationale n’a pas pris les mesures nécessaires pour gérer les risques liés à la flotte d’avions de chasse afin de respecter ses engagements envers le NORAD et l’OTAN jusqu’à ce qu’une flotte de remplacement soit en place. Cependant, le Comité reconnaît que cela est en partie attribuable à des facteurs hors du contrôle du Ministère, notamment l’incertitude entourant l’acquisition d’une flotte de chasseurs de remplacement et les exigences opérationnelles accrues.

Afin de répondre à ces préoccupations, le Comité a formulé deux recommandations permettant au Ministère de s’attaquer à ces difficultés rapidement.

Résumé des mesures recommandées et des échéances correspondantes

Tableau 1 — Résumé des mesures recommandées et des échéances correspondantes

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	La Défense nationale doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport énonçant les progrès réalisés concernant les stratégies de recrutement et de maintien en poste des techniciens et des pilotes de la force de chasse visant à respecter les exigences opérationnelles et à préparer la transition et le remplacement de la flotte. De plus, le Ministère doit fournir au Comité des rapports d’étape chaque année jusqu’à ce que la capacité opérationnelle initiale des futurs avions de chasse soit atteinte.	Le 30 juin 2019 et chaque année jusqu’à ce que la capacité soit atteinte.
Recommandation 2	La Défense nationale doit présenter un rapport au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes sur les progrès réalisés relativement à l’évaluation des mises à niveau requises pour rendre les CF-18 pertinents sur le plan opérationnel jusqu’en 2032, et à la détermination de celles qui seront mises en œuvre, s’il y a lieu. De plus, le Ministère doit fournir au Comité un rapport d’étape chaque année par la suite d’ici 2032.	Le 30 juin 2019 et chaque année jusqu’en 2032.