Introduction

Selon le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), les régions rurales et éloignées du Canada n’ont pas accès à la même qualité de service Internet que les centres urbains, malgré divers investissements des secteurs public et privé pour ce faire[1]. Par exemple, en 2016, « environ 96 % des Canadiens vivant en milieu urbain avaient accès à des vitesses Internet à large bande de 50 mégabits par seconde (Mbit/s) pour le téléchargement de données et de 10 Mbit/s pour le téléversement de données (50/10 Mbit/s) », comparativement à seulement 39 % pour ceux en régions rurales et éloignées[2].

L’infrastructure Internet à large bande, ou « haute vitesse », comprend à la fois le « réseau de base », qui est la principale voie de transmission de données, et le « dernier kilomètre », qui relie les domiciles et les entreprises au réseau de base[3]. La connectivité peut se faire par le biais d’une variété de technologies : « une connexion filaire, qui achemine les données par câble à fibre optique (appelée aussi ligne à fibre optique), et une connexion sans fil, qui achemine les données grâce à une station hertzienne vers une tour sans fil fixe ou un satellite […] Les utilisateurs ont accès au réseau de base au moyen d’une connexion dite “du dernier kilomètre”, qui peut être une connexion filaire — fibre optique, ligne d’abonné numérique (DSL) ou câble — ou une connexion sans fil à une tour sans fil fixe. La connexion sans fil du dernier kilomètre peut aussi être établie par satellite[4]. »

Au Canada, l’administration des télécommunications est partagée comme suit :

• Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes [le CRTC ou le Conseil] est un tribunal administratif qui réglemente et supervise la radiodiffusion et les télécommunications au Canada. Il fonctionne indépendamment du gouvernement du Canada.
• Innovation, Sciences et Développement économique Canada [ISDE ou le Ministère] est l’organisation fédérale chargée de favoriser l’accès à l’Internet, d’établir les cadres législatifs et politiques et de gérer les fréquences du spectre [radiofréquence] avec efficience et efficacité de façon à optimiser les avantages qu’en tire le public[5].

Le CRTC postule que l’accès à large bande est essentiel à la participation de tous les Canadiens à l’économie numérique, surtout compte tenu du rôle que joue l’Internet dans le tissu économique, social, démocratique et culturel du Canada. À cette fin, il a établi un objectif de service universel de 50/10 Mbit/s à atteindre d’ici 2032 ainsi qu’un fonds de 750 millions de dollars pour l’aider à atteindre cet objectif, tout en mettant l’accent sur les régions défavorisées[6].

Le Parlement du Canada s’est également penché sur cette question. Par exemple, en avril 2018, le Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des communes a présenté un rapport intitulé Connectivité à large bande dans les régions rurales du Canada : combler le fossé numérique, qui affirmait que « le fait d’empêcher les Canadiens vivant dans les régions rurales et éloignées de participer à l’économie numérique créait un “fossé numérique” qui exacerbe les difficultés auxquelles ces régions sont déjà confrontées[7] ».

En outre, en juin 2018, « le gouvernement a annoncé que la Loi sur la radiodiffusion, la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiocommunication feraient l’objet d’un examen, qui vise à déterminer s’il faut modifier le cadre législatif pour l’adapter à l’ère numérique[8] ».

À l’automne 2018, le BVG a publié un audit de gestion dont l’objectif était de déterminer si ISDE et le CRTC avaient, « conformément à leurs responsabilités et rôles respectifs, surveillé l’état de la connectivité ainsi qu’élaboré et mis en œuvre une stratégie visant à répondre aux besoins en la matière des Canadiens qui vivent dans les régions rurales et éloignées[9] ». Il n’a pas cependant examiné « la disponibilité des services mobiles à large bande utilisant la technologie d’évolution à long terme[10] ».

Le 12 décembre 2018 et le 21 février 2019, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu des audiences sur cet audit. Y ont participé, du BVG, Jerome Berthelette, vérificateur général adjoint, et Philippe Le Goff, directeur principal[11]. Y assistaient aussi, d’ISDE, John Knubley, sous-ministre; Lisa Setlakwe, sous-ministre adjointe principale, Secteur des stratégies et politiques d’innovation, ainsi que Michelle Gravelle, directrice générale de la Direction générale de la vérification et de l’évaluation[12].

Conclusions et recommandations

A.  Stratégie nationale pour les services à large bande

À la suite de divers examens de la politique canadienne des télécommunications, il a été recommandé que le gouvernement crée une stratégie nationale des technologies de l’information et des communications (TIC). Parmi ces appels à l’action, citons ceux du Groupe d’étude sur le cadre réglementaire des télécommunications de 2006, ainsi que les recommandations du CRTC et du Comité permanent de l’industrie, des sciences et de la technologie (voir ci-dessus)[13]. De plus, ces intervenants ont convenu qu’une telle stratégie serait mieux réalisée par la participation coordonnée des secteurs public et privé[14].

Le gouvernement fédéral a affirmé que « l’approche axée sur le marché avait été avantageuse pour les Canadiens. Toutefois, il a reconnu que certaines régions rurales et éloignées n’avaient toujours qu’un accès limité aux services à large bande en raison de la difficulté pour le secteur privé de rentabiliser un déploiement dans ces régions, et qu’il fallait en faire plus pour améliorer la situation[15]. » De plus, le BVG a déclaré avoir « constaté que ces initiatives de financement ciblées ne faisaient pas partie d’un plan global visant à élargir l’accès aux services à large bande à tous les Canadiens, y compris aux habitants des régions rurales et éloignées. Le Ministère a défendu son approche actuelle à l’égard de l’expansion de l’accès aux services à large bande en expliquant qu’il ne souhaitait pas établir un objectif qui ne pouvait être réalisé au moyen des fonds disponibles[16]. »

En 2018, ISDE a avalisé « la cible de vitesse minimale de service de 50/10 Mbit/s, mais seulement pour 90 % de la population canadienne. Il estimait que le secteur privé et les programmes de financement publics en place permettraient d’atteindre cette cible. En 2016, 84 % des Canadiens avaient déjà accès à des vitesses Internet de 50/10 Mbit/s. Le Ministère a prévu que, d’ici à 2020, 90 % des Canadiens auraient accès à ces vitesses. Toutefois, cette cible excluait 10 % de la population, soit les 3,7 millions de Canadiens vivant dans des régions rurales et éloignées. Le gouvernement n’avait aucun plan pour leur offrir des vitesses supérieures à 5/1 Mbit/s. Il comptait sur les initiatives actuelles et futures des secteurs public et privé pour améliorer l’accès de ce segment de la population canadienne, même si les progrès pouvaient être inégaux à l’échelle du pays[17]. »

Selon le BVG, en 2016, le Ministère « a estimé que connecter tous les Canadiens au moyen de la fibre optique (qui offre des vitesses de téléchargement et de téléversement presque illimitées) pouvait coûter de 40 à 50 milliards de dollars. D’autres technologies, comme l’accès sans fil fixe ou par satellite, pourraient permettre l’offre de services Internet à haute vitesse à un moindre prix. Les responsables du Ministère nous ont affirmé que, même avec ces technologies, il en coûterait au moins 6,5 milliards de dollars pour atteindre la cible de vitesse de 50/10 Mbit/s dans toutes les régions du pays[18]. »

En conséquence, le BVG a recommandé qu’ISDE élabore une stratégie qui :

• « définit le niveau minimal de service Internet fiable et de qualité supérieure qui doit être offert aux Canadiens;
• établit des échéanciers clairs pour l’atteinte de ce niveau de service;
• présente une estimation des ressources nécessaires, y compris des ressources financières et techniques, ainsi qu’une analyse des technologies et des solutions privilégiées pour améliorer, de manière rentable, le déploiement de services à large bande;
• permet de vérifier si l’amélioration de l’accès favorise l’adoption de ces services Internet[19] ».

Dans sa réponse, le Ministère a déclaré, dans son Plan d’action détaillé, qu’il « élaborera une stratégie, notamment compte tenu de :

• la décision du [CRTC] de décembre 2016 reconnaissant le service à large bande comme étant un service de base;
• l’engagement pris publiquement par le gouvernement, en juin 2018, d’examiner les lois canadiennes sur les communications, y compris les outils législatifs faisant la promotion d’un accès universel^[20] ».

Le Plan d’action mentionne aussi qu’au printemps 2018, « le Ministère a mis sur pied un Comité fédéral-provincial-territorial chargé de la connectivité qui, de manière collaborative, examine les niveaux, les priorités, les principes et les écarts en matière de services et élabore des plans d’action coordonnés^[21] ». En outre, en juin 2018, le Ministère « a lancé une consultation sur une stratégie nationale relative au numérique et aux données, dont l’un des éléments de base est la connectivité, dans le but de favoriser l’innovation, de préparer les Canadiens et les Canadiennes en vue des emplois de demain et d’assurer la confiance à l’égard du monde numérique^[22] ».

Lorsqu’on lui a demandé pourquoi il n’y avait pas de stratégie nationale, John Knubley, sous-ministre, ISDE, a reconnu cette lacune, mais a expliqué qu’il y avait maintenant davantage de coordination pour assurer la connectivité haute vitesse dans les régions rurales, en grande partie grâce à la déclaration du CRTC selon laquelle la large bande est un service de base[23]; il a également donné l’explication suivante :

Parce que personne ne pouvait s’entendre sur un objectif technologique commun; par exemple, l’objectif des provinces était peut-être de 30 [Mbit/s] ou de 5/1. La technologie suscite toujours un débat. Aussi, les divers intervenants ne s’entendent pas toujours sur la mesure dans laquelle le secteur privé devrait intervenir pour régler un problème ou sur les endroits où il investira. Comme le vérificateur général l’a souligné, une grande question qui concerne la rentabilité, c’est comment équilibrer les investissements du secteur public et ceux du secteur privé?

La nuance que j’essaie d’apporter, c’est que tous les gouvernements des 15 dernières années, toutes allégeances politiques confondues, ont choisi de procéder en ciblant des lacunes précises. Il s’agit d’une approche par étapes. Quels sont les problèmes précis que nous essayons de régler? Tentons-nous de faire la connexion du dernier kilomètre, la connexion filaire de deux ménages? Essayons-nous plutôt de réaliser des activités liées au réseau de base, comme rendre la large bande accessible à une collectivité ou à une école? Quelle est la meilleure façon d’aider les collectivités et de fournir le meilleur service possible aux régions très éloignées partout au Canada[24]?

Malgré ces progrès, le Comité recommande :

Recommandation 1 — Au sujet d’une stratégie de connectivité exhaustive pour les régions rurales et éloignées

Que, d’ici le 31 juillet 2019, Innovation, Sciences et Développement économique Canada remette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les progrès accomplis quant à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une stratégie nationale de connectivité qui a) définisse correctement des normes minimales de fiabilité et une qualité de service; b) fixe un échéancier précis pour l’atteinte de ce niveau de service; c) estime les ressources nécessaires, financières et techniques, ainsi que les analyses des technologies et les options à privilégier pour améliorer le déploiement du service à large bande dans les régions rurales et éloignées; d) vérifie si l’amélioration de l’accès favorise l’adoption de ces services Internet.

B.  Financement pour accroître la connectivité

Depuis 2014, ISDE a mis en œuvre deux programmes de financement pour étendre aux régions rurales et éloignées du Canada l’accès aux services à large bande :

Le programme Un Canada branché a été lancé en 2014. Doté d’un budget de 240 millions de dollars sur cinq ans, il visait à financer des projets d’installation du « kilomètre » de connexion pour 280 000 foyers qui n’avaient pas accès à des vitesses de 5 mégabits par seconde (Mbit/s) pour le téléchargement de données et de 1 Mbit/s pour le téléversement de données (5/1 Mbit/s).

Le programme Brancher pour innover a été lancé en 2016. Doté d’un budget de 500 millions de dollars sur cinq ans, il visait à connecter 300 collectivités rurales et éloignées du Canada à des services Internet haute vitesse. Le programme a offert une aide à l’aménagement d’une infrastructure de base à des établissements comme les écoles et les hôpitaux. Il a aussi consacré des fonds aux mises à niveau de l’infrastructure de base et à la connexion du « dernier kilomètre » aux foyers et aux entreprises qui n’avaient pas accès à des vitesses Internet de 5/1 Mbit/s[25].

Selon le BVG, le Ministère s’est servi de données de qualité pour créer une carte qu’il a publiée et qui montre les zones admissibles aux fonds du programme Brancher pour innover. La carte est divisée en hexagones, chacun représentant une superficie de 25 km^2[26]. Si aucun foyer dans un hexagone donné n’avait accès à des vitesses d’au moins 5/1 Mbit/s, la zone représentée par l’hexagone était jugée admissible au financement. Par contre, si seulement certains foyers dans un hexagone ne bénéficiaient pas de cet accès, la zone n’était pas considérée comme admissible au financement[27]. Dans pareils cas, « un demandeur intéressé vivant dans une telle zone aurait eu à démontrer son admissibilité au programme[28] ».

ISDE a affirmé que la carte avait été conçue « de façon à éviter d’empiéter sur les plans d’expansion des fournisseurs de services Internet actuels[29] ». Cependant, d’après le BVG, « une carte montrant une information complète et détaillée sur l’état de la connectivité dans les régions rurales et éloignées aurait été plus utile. Tous les demandeurs de financement auraient su immédiatement si leur projet était admissible. En raison de l’information fournie, certains demandeurs ont dû démontrer l’admissibilité de leur projet. Le manque d’accès à des données détaillées a pu alourdir la tâche pour certains demandeurs éventuels. De plus, cette information permettrait d’orienter le déploiement futur de services Internet à haute vitesse par les secteurs public et privé[30]. »

Ainsi, le BVG a recommandé à ISDE, en collaboration avec le CRTC, de « publier une carte détaillée sur la connectivité et la mettre à jour régulièrement, tout en respectant la confidentialité des données des fournisseurs de services[31] ».

Bien qu’il accepte la recommandation, le Ministère a expliqué, dans son plan d’action, que les « cartes publiées par [ISDE] et le [CRTC] sont aussi détaillées qu’elles peuvent l’être pour le moment compte tenu de la nature sensible sur le plan commercial des renseignements sur les réseaux des fournisseurs des services d’Internet. Le Ministère et le Conseil continuent de travailler avec ces fournisseurs pour améliorer les cartes publiées[32]. » Le Plan d’action d’ISDE précise également ce qui suit :

• Le Ministère continuera de collaborer avec le Conseil afin de recueillir et de tenir à jour les renseignements sur la connectivité. En consultation avec l’industrie, le Ministère poursuit son examen d’autres améliorations qui pourraient être apportées tout en respectant la nature sensible sur le plan commercial de l’information présentée dans les cartes.
• Afin de démontrer son engagement à assurer l’exactitude des données, les données susmentionnées seront mises à jour annuellement, après la publication prévue du Rapport de surveillance des communications du CRTC et les discussions avec les FSI[33].

Le CRTC accepte aussi cette recommandation et déclare, dans son Plan d’action détaillé, qu’il :

• s’engage à poursuivre son entière collaboration avec [ISDE] afin que les données publiées sur l’accès aux services à large bande au Canada le soient avec le plus grand niveau de détail possible, tout en observant les limites permises par les dispositions de la Loi sur les télécommunications relatives à la confidentialité.
• continuera de recueillir et de publier des données sur la disponibilité de la large bande au Canada, y compris les ventilations par province et les nouvelles méthodes de livraison (telles que la fibre jusqu’au domicile)^[34].

Questionné à ce sujet, John Knubley a ajouté ce qui suit :

Nous avons la Carte nationale des services Internet à large bande. Tous les Canadiens peuvent y accéder et la consulter. Comme je l’ai déjà dit, elle résume les services offerts actuellement dans chaque zone. Normalement, une zone couvre une superficie de 25 [km²]. La carte montre la population et les collectivités, ainsi que les FSI qui desservent la zone.

La difficulté que pose la communication d’information, c’est que certains renseignements concernant la couverture offerte par les FSI sont des secrets commerciaux. Nous devons donc rassembler certaines données à cet égard. En plus des données du programme Brancher pour innover, nos cartes comprennent celles du programme de 2014, Un Canada branché. Les gens peuvent consulter les cartes pour savoir où sont les projets.

Enfin, comme nous visons des vitesses de 50/10, ce que nous avons fait récemment avec notre carte, en collaboration avec le CRTC, c’est que nous avons tenté de montrer les zones où ces vitesses ne sont toujours pas offertes[35].

Compte tenu de l’importance qu’accorde le Comité à la collecte et à l’utilisation judicieuses de données, il recommande :

Recommandation 2 — Au sujet d’une carte de connectivité

Que, d’ici le 31 juillet 2019, Innovation, Sciences et Développement économique Canada remette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les progrès accomplis quant à l’élaboration, en collaboration avec le Conseil de la radio-télévision et des télécommunications canadiennes, d’une carte de connectivité détaillée qui soit accessible au public, et la mette à jour régulièrement tout en respectant la confidentialité des données des fournisseurs de services.

C.  Conception du programme

Le BVG a « constaté que le Ministère avait mené des consultations poussées à l’égard de la conception du programme d’expansion de l’infrastructure à large bande Brancher pour innover, et qu’il avait coordonné ses activités avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. Par exemple, au Québec, le même formulaire permettait de présenter une demande de financement dans le cadre du programme fédéral et d’un programme provincial comparable. Le Ministère souhaitait doubler ses investissements en demandant que le financement provincial soutienne les projets du programme Brancher pour innover. Cependant, cette approche ne permettait pas d’optimiser l’utilisation de l’argent des contribuables, puisque les fonds provinciaux et fédéraux étaient tous les deux prélevés à même les impôts[36]. »

Contrairement aux programmes antérieurs, tels que Large bande Canada et Brancher les Canadiens, ISDE a décidé que le programme Brancher pour innover « financerait principalement des projets d’infrastructure de base, et que seule une petite partie du financement irait aux projets du “dernier kilomètre”. Les parties prenantes ont indiqué qu’il s’agissait d’une bonne décision, car les connexions de base jouent un rôle essentiel dans l’alimentation des réseaux du dernier kilomètre, qui raccordent les utilisateurs à Internet[37]. »

ISDE avait prévu d’« allouer des fonds à des projets dans des collectivités mal desservies situées dans des régions qui, autrement, ne bénéficieraient pas d’investissements indépendants du secteur privé ». Il a toutefois « plutôt déterminé que les collectivités étaient admissibles au financement du programme Brancher pour innover si elles étaient situées à plus de deux kilomètres d’une infrastructure de base existante en fibre optique[38] ».

Selon le BVG, le programme « n’exigeait pas que les demandeurs démontrent que leur projet ne pouvait se réaliser sans financement public. Or, il est important de pouvoir prévoir quels projets pourraient être menés sans aucun financement public, ou avec moins de fonds publics. Le Ministère pourrait ainsi optimiser l’amélioration des services à large bande et retirer le maximum de chaque denier public dépensé[39]. »

Par conséquent, le BVG a recommandé que pour « les futurs programmes de financement des services Internet à large bande, Innovation, Sciences et Développement économique Canada devrait adopter une conception de programme qui permet :

• d’optimiser les résultats des dépenses publiques;
• de réduire au minimum les répercussions commerciales négatives sur les fournisseurs de services Internet actuels[40] ».

Dans son Plan d’action, le Ministère s’engage à :

[consulter] le Comité fédéral-provincial-territorial chargé de la connectivité sur la façon de définir les meilleurs atouts qui permettraient d’optimiser les résultats des dépenses publiques et de minimiser les répercussions commerciales négatives sur les FSI actuels. (Printemps 2019)

[procéder] à une évaluation des programmes Un Canada branché et Brancher pour innover pour déterminer dans quelle mesure ils obtiennent les résultats prévus. Cette évaluation portera également sur la mise en œuvre et la prestation de ces programmes, y compris le travail avec des partenaires. Les conclusions aideront à éclairer la conception future des programmes. (Décembre 2019[41])

En réponse aux questions sur ce sujet, John Knubley a expliqué l’approche du Ministère :

[Pour] chaque projet associé à la large bande dans les régions rurales et éloignées, les défis, l’équilibre, l’investissement public et l’investissement du secteur privé... nous tentons de réaliser le projet de manière à ne pas chasser les investisseurs qui auraient autrement investi dans la région[42].

Par ailleurs, Philippe Le Goff, directeur principal (BVG), a expliqué « qu’il n’y avait aucun mécanisme en place pour vérifier si le projet aurait été financé par le secteur privé à un coût moins élevé[43] », mais Lisa Setlakwe, sous-ministre adjointe principale (ISDE), a donné les éclaircissements suivants quant à la façon dont le Ministère évalue les projets :

Je crois que ce que dit le vérificateur général, c’est que nous n’avons pas demandé aux entreprises ou aux demandeurs pourquoi un investissement public était nécessaire. Nous croyons avoir évalué ce point. Nous ne leur avons pas demandé de se prononcer là-dessus de façon précise, mais nous en avons tenu compte dans notre évaluation des demandes. C’est une chose[44].

Étant donné que le Comité s’inquiète du fossé numérique entre régions rurales et régions urbaines, il recommande :

Recommandation 3 — Au sujet de futurs programmes de large bande

Que, pour les futurs programmes de déploiement de la large bande dans les régions rurales et éloignées, Innovation, Sciences et Développement économique Canada prévoie a) des conditions tenant compte de stratégies qui maximisent les résultats des dépenses publiques et réduisent les répercussions commerciales négatives sur les fournisseurs de services d’Internet; b) des mesures tenant compte de ces objectifs lors de l’évaluation des projets. De plus, que le Ministère fournisse au Comité un calendrier du prochain programme de large bande dans les régions rurales et éloignées.

D.  Transparence et coordination

Le programme Brancher pour innover, qui était doté d’un budget de 500 millions de dollars, « a reçu 892 demandes de financement, totalisant 4,4 milliards de dollars. Dans certains cas, plusieurs projets visaient des zones qui se chevauchaient[45]. » Afin d’évaluer les demandes, ISDE a utilisé un processus en plusieurs étapes qui comprenait une vérification initiale de l’admissibilité, des évaluations par des fonctionnaires du Ministère et du cabinet du ministre, et l’approbation finale du ministre[46].

Le BVG a constaté que « le guide de préparation des demandes ne précisait pas le poids relatif de chaque critère utilisé dans le processus de sélection. Les projets qui ne correspondaient pas aux priorités des provinces et des territoires étaient moins susceptibles d’être financés. Or, ces priorités n’ont pas été rendues publiques », et elles auraient dû l’être[47]. De plus, « d’autres fournisseurs de services devaient avoir la possibilité de louer à un prix déterminé l’infrastructure aménagée à l’aide des fonds du programme. Le libre accès est important pour favoriser l’utilisation et l’entretien de l’infrastructure subventionnée par des fonds publics, et pour favoriser la concurrence locale[48]. »

Enfin, le BVG a signalé qu’ISDE a connu des retards en ce qui concerne le travail de diligence raisonnable requis avant la signature des contrats, ce qui touche les fournisseurs locaux de services Internet, qui « ont besoin de renseignements tels que la date de disponibilité, l’emplacement, la capacité et le prix prévus de l’infrastructure de base à laquelle ils auront accès[49] ». En fait, au « 30 juin 2018, soit neuf mois après l’annonce par le Ministère du premier projet qui allait être financé, seulement trois contrats avaient été signés[50] ».

Par conséquent, le BVG a recommandé qu’ISDE informe « les parties prenantes de la date de disponibilité, de l’emplacement, de la capacité et du prix prévus de l’infrastructure de base à laquelle ils auront accès, et ce, en temps opportun[51] ».

Le Ministère a déclaré, dans son Plan d’action détaillé, que maintenant « que le programme Brancher pour innover a annoncé la majorité des projets sélectionnés et qu’un certain nombre d’ententes de contribution sont en place, ISDE permettra aux FSI tiers et aux intervenants qui souhaitent avoir un accès ouvert aux services de connexion de base offerts dans le cadre des projets Brancher pour innover de consulter le site Web de ce dernier pour obtenir des renseignements, y compris la date de disponibilité prévue, l’emplacement, la capacité et le prix. Tous les renseignements sur les projets approuvés seront publiés » à partir de décembre 2018 et sur une base continue[52].

Étant donné que le Ministère semble avoir déjà répondu aux principaux éléments de la recommandation du BVG, le Comité lui-même ne formulera pas de recommandation à ce sujet.

E.  Gestion du spectre des radiofréquences

Le BVG a expliqué que les fournisseurs de services Internet sans fil « s’inquiétaient de ce que le gouvernement n’ait pas mis à disposition des portions de spectre adéquates et suffisantes pour la fourniture de services à large bande fiables dans les régions rurales et éloignées », ajoutant que « le Ministère n’avait pas analysé les portions de spectre dont les fournisseurs de services avaient besoin pour améliorer le déploiement des services à large bande dans ces régions[53] ».

En juin 2018, ISDE a lancé des consultations sur la possibilité de convertir à une utilisation souple la bande de 3 500 MHz qui était utilisée par les services fixes à large bande[54]. Bien que le BVG ait déterminé que la conversion accroîtrait les portions du spectre disponibles pour les services mobiles, certains fournisseurs de services Internet ont exprimé des réserves. Selon eux, « cette mesure réduirait la part du spectre accessible aux solutions sans fil fixes à large bande dans les régions rurales et éloignées[55] ».

La mise aux enchères des licences de spectre par ISDE vise généralement de vastes zones géographiques, qui englobent des centres urbains et les régions rurales environnantes[56]. Bien que les titulaires de licence soient tenus d’assurer des services à un pourcentage établi de la population dans la zone visée, ils peuvent le faire « en fournissant des services surtout dans les grands centres urbains de la zone de desserte autorisée[57] ». Par conséquent, le BVG a constaté que « les conditions de déploiement n’incitaient pas assez fortement les titulaires de licence à offrir des services à l’extérieur des grands centres urbains visés. Par conséquent, des portions de spectre pour lesquelles des licences avaient été délivrées n’ont pas été utilisées dans les régions rurales et éloignées du Canada[58]. »

En 2018, ISDE a aussi annoncé le cadre de délivrance de licences pour la mise aux enchères en 2019 de la bande de 600 MHz. Cette mise aux enchères comprendra des licences d’utilisation souple pour permettre le déploiement à la fois de services Internet mobiles et sans fil fixes[59]. Par contre, cette bande, qui répond bien aux besoins des régions rurales et éloignées en matière d’accès à Internet, offre aussi un potentiel intéressant pour l’instauration de la technologie 5G, soit la prochaine génération de technologie sans fil mobile. Ainsi, on craint qu’une forte concurrence pour l’accès aux ondes radio entrave la connectivité Internet dans les régions rurales[60].

Par ailleurs, même si le Ministère a établi des conditions de déploiement plus strictes pour la mise aux enchères de la bande de 600 MHz en 2019, y compris l’offre de services en temps opportun dans les régions rurales et éloignées, les fournisseurs « ne seront pas tenus de satisfaire aux conditions de déploiement dans les régions les moins peuplées avant l’expiration de la période de 20 ans de la licence. Les nouvelles conditions de déploiement pourraient donc faire en sorte que de nombreux foyers des régions rurales et éloignées soient mal desservis à la fin de la période de licence[61]. »

Enfin, ISDE « a décidé de réserver aux fournisseurs régionaux de services de télécommunications 40 % des fréquences de la bande de 600 MHz mise aux enchères », mesure qui vise à « améliorer la concurrence, car les enchères favorisent généralement les grands fournisseurs de services de télécommunications. Or, les petits fournisseurs de services Internet sans fil n’ont généralement pas les moyens financiers de participer aux enchères de licences qui couvrent de vastes zones géographiques. [Le BVG est] d’avis que la réservation de certaines fréquences ne suffira peut-être pas à elle seule à garantir une couverture de services à large bande de qualité supérieure dans les régions rurales et éloignées^[62]. »

Par conséquent, le BVG recommande que « pour favoriser l’offre de services Internet sans fil dans les régions rurales et éloignées, ISDE devrait revoir sa méthode de gestion des enchères du spectre, notamment pour ce qui est de la conception et des conditions des licences telles que :

• la taille des zones géographiques;
• les conditions de déploiement;
• les mesures incitatives à la délivrance de licences subordonnées pour les portions de spectre non utilisées dans les régions mal desservies[63] ».

Dans son Plan d’action, le Ministère a expliqué qu’en juin 2018, il avait publié ses Perspectives du spectre sur cinq ans, dont « des plans de libération de spectre pour les services sans fil, satellites et exempts de licence afin d’appuyer des réseaux à large bande dans toutes les régions du Canada », et commencé des consultations sur les diverses radiofréquences « pour utiliser de manière souple le spectre disponible pour les services de 5G partout au pays. Les considérations comprennent les mesures de maintien des services fixes sans fil et des services satellites existants dans les régions rurales[64]. »

Le Ministère a aussi déclaré qu’il :

• continuera d’élaborer des politiques qui encouragent l’offre de services dans les régions rurales;
• continuera de tenir compte des besoins des collectivités rurales et éloignées lors de l’élaboration des règles de délivrance des licences, notamment en se penchant sur la taille des zones géographiques couvertes par les licences ainsi que les mesures pouvant augmenter le déploiement à l’extérieur des zones urbaines;
• examinera le spectre inutilisé dans les régions mal desservies et envisagera la prise de mesures pouvant rendre ce spectre disponible lorsqu’il y aura une demande;
• continuera de rendre le spectre disponible en ayant recours à une gamme de méthodes de délivrance de licences;
• continuera de favoriser l’Internet sans fil mobile dans les régions rurales et éloignées^[65].

À ce sujet, John Knubley a réitéré que pour les enchères de la bande de 600 MHz (qui devrait avoir lieu en 2019), le gouvernement avait réservé « une proportion de 40 % des fréquences de la bande […] aux fournisseurs de services régionaux[66] ». En outre, Lisa Setlakwe a ajouté ceci :

[Les] les enchères de la bande de 600 mégahertz sont assorties de conditions de déploiement. Nous menons des consultations sur toutes ces questions avant de faire une annonce. En fait, nous comprenons le problème que présente l’acquisition du spectre qui n’est ensuite pas déployé ou utilisé; c’est pourquoi nous exigeons des conditions de déploiement. Nous entendons les mêmes préoccupations, et nous prenons des mesures chaque fois que nous avons l’occasion de remédier à la situation[67].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 4 — Au sujet de la vente aux enchères du spectre

Que, d’ici le 31 juillet 2019, Innovation, Sciences et Développement économique Canada remette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les progrès accomplis quant à son examen de la façon dont il gère la vente aux enchères du spectre, y compris de la conception et des exigences comme a) la taille des zones géographiques; b) les conditions de déploiement; c) les mesures d’incitation à la vente de sous-licences pour les portions inutilisées du spectre dans les régions non desservies.

F.   Accès aux portions de spectre non utilisées

La Loi sur la radiocommunication prescrit qu’un tiers doit être titulaire d’une licence. Cela signifie que « l’approbation du Ministre est requise pour chaque transaction. Le Ministère avait comme objectif de mener à bien le processus d’approbation des licences subordonnées dans un délai de 12 semaines, dans des conditions normales. [Le BVG a] constaté que le Royaume-Uni avait comme objectif de traiter des demandes comparables en deux fois moins de temps[68]. »

Le BVG a constaté que, « dans certains cas, les fournisseurs de services Internet sans fil ayant besoin de bandes du spectre afin d’offrir leurs services avaient éprouvé des difficultés à obtenir une sous-licence auprès des titulaires pour les portions de spectre non utilisées. Ces difficultés tenaient en partie au fait que l’information sur les portions de spectre non utilisées n’avait pas été mise à la disposition des fournisseurs de services Internet intéressés pour qu’ils puissent y accéder aisément. Ainsi, le Ministère n’a pas entretenu de base de données conviviale sur les portions de spectre non utilisées. Dans certains cas, toutefois, il n’était pas dans l’intérêt du titulaire principal de délivrer des sous-licences pour les portions du spectre qu’il n’utilisait pas, même si ses conditions de déploiement pouvaient être respectées au moyen de licences subordonnées[69]. »

Selon le BVG, de nombreux pays, y compris le Canada, font face à des difficultés persistantes liées à l’établissement d’un marché secondaire en matière de licences de spectre[70]. En fait, en date de juin 2018, les trois principales sociétés de télécommunications du Canada « détenaient 1 351 licences d’utilisation du spectre pouvant faire l’objet d’une sous-licence. Cependant, ces trois sociétés ont seulement délivré 108 licences subordonnées à de petits fournisseurs régionaux de télécommunications[71]. »

Par conséquent, le BVG a recommandé qu’ISDE favorise « l’établissement de marchés secondaires pour les portions de spectre non utilisées dans les régions mal desservies en prenant les mesures suivantes :

• recueillir auprès des parties prenantes des régions rurales et éloignées des renseignements supplémentaires sur les difficultés qu’elles doivent surmonter pour avoir accès aux portions non utilisées;
• réviser les conditions de délivrance des licences d’utilisation du spectre afin de favoriser le déploiement de services et les marchés secondaires;
• fournir des renseignements publics pour aider les fournisseurs de services des régions rurales et éloignées à avoir accès au spectre au moyen de sous-licences[72] ».

Dans son Plan d’action, le Ministère précise avoir mené, au milieu de l’année 2018, des « consultations préliminaires auprès des petits fournisseurs de services Internet sans fil afin d’examiner les enjeux liés à l’accès au spectre ». Il mentionne également que, d’ici février 2019, il complétera les « études […] et [élaborera] un plan pour aborder les règles de délivrance des licences ou combler les lacunes en matière d’information qui entravent l’accès au spectre par les opérateurs ruraux, et améliorer l’information Web pour les fournisseurs de service Internet sans fil[73] ».

Voici ce que Michelle Gravelle, directrice générale, Direction générale de la vérification et de l’évaluation, ISDE, avait à dire au sujet des marchés secondaires :

Je commencerai par dire que nos règles permettent certaines activités de délivrance de licences, et c’est relativement facile, mais cela dit, les fournisseurs n’accordent pas beaucoup de licences. Nous avons fait des démarches pour mieux comprendre ce problème; dans le cas des petits fournisseurs de services, nous essayons de voir quels sont les défis auxquels ils font face et, pour ce qui est des grands fournisseurs, nous tâchons de mieux comprendre pourquoi ils n’octroient pas de licences.

Les consultations sont en cours auprès des parties prenantes. Nous cherchons à déterminer quels sont les obstacles précis aux transactions sur le marché secondaire[74].

John Knubley a aussi expliqué que même si « le Ministère n’impose pas l’accès, par un marché secondaire, au spectre inutilisé, il essaie de plus en plus, dans le cadre de ses efforts de déploiement du spectre, d’imposer des conditions aux intervenants pour veiller à ce qu’il y ait ce genre d’utilisation^[75] ».

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 5 — Pour favoriser les marchés secondaires

Que, d’ici le 30 juillet 2019, Innovation, Sciences et Développement économique Canada remette au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les progrès accomplis quant à l’élaboration de stratégies pour favoriser l’établissement de marchés secondaires pour les portions du spectre non utilisées dans les régions mal desservies.

Conclusion

Le Comité conclut que même si ISDE et le CRTC ont surveillé avec soin la situation de la connectivité, ils n’ont pas publié d’informations détaillées à ce sujet. Qui plus est, ISDE n’a pas élaboré et mis en œuvre de stratégie nationale pour amener la connectivité Internet à large bande à un certain niveau de service dans les régions rurales et éloignées. Le Comité reconnaît toutefois qu’il y a eu des progrès dans la coordination des efforts et que des plans sont prévus pour mieux utiliser le spectre en ce qui concerne le déploiement du service à large bande dans les zones rurales.

Dans ce rapport, le Comité formule cinq recommandations pour que le gouvernement du Canada continue d’améliorer l’accès à la large bande dans les régions rurales et éloignées du Canada.

Résumé des recommandations et échéances

Tableau 1 — Résumé des suivis recommandés et échéances

Recommandation	Suivi recommandé	Échéance
Recommandation 1	Innovation, Sciences et Développement économique Canada devrait remettre au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les progrès accomplis quant à l’élaboration et à la mise en œuvre d’une stratégie nationale de connectivité qui a) définisse correctement des normes minimales de fiabilité et une qualité de service; b) fixe un échéancier précis pour l’atteinte de ce niveau de service; c) estime les ressources nécessaires, financières et techniques, ainsi que les analyses des technologies et les options à privilégier pour améliorer le déploiement du service à large bande dans les régions rurales et éloignées; d) vérifie si l’amélioration de l’accès favorise l’adoption de ces services Internet.	31 juillet 2019
Recommandation 2	ISDE devrait remettre au Comité un rapport sur les progrès accomplis quant à l’élaboration, en collaboration avec le Conseil de la radio-télévision et des télécommunications canadiennes, d’une carte de connectivité détaillée qui soit accessible au public, et la mette à jour régulièrement tout en respectant la confidentialité des données des fournisseurs de services.	31 juillet 2019
Recommandation 3	Pour les futurs programmes de déploiement de la large bande dans les régions rurales et éloignées, ISDE devrait prévoir a) des conditions tenant compte de stratégies qui maximisent les résultats des dépenses publiques et réduisent les répercussions commerciales négatives sur les fournisseurs de services d’Internet; b) des mesures tenant compte de ces objectifs lors de l’évaluation des projets. De plus, le Ministère devrait fournir au Comité un calendrier du prochain programme de large bande dans les régions rurales et éloignées.	s.o.
Recommandation 4	ISDE devrait remettre au Comité un rapport sur les progrès accomplis quant à son examen de la façon dont il gère la vente aux enchères du spectre, y compris de la conception et des exigences comme a) la taille des zones géographiques; b) les conditions de déploiement; c) les mesures d’incitation à la vente de sous-licences pour les portions inutilisées du spectre dans les régions non desservies.	31 juillet 2019
Recommandation 5	ISDE devrait remettre au Comité un rapport sur les progrès accomplis quant à l’élaboration de stratégies pour favoriser l’établissement de marchés secondaires pour les portions du spectre non utilisées dans les régions mal desservies.	31 décembre 2019