Introduction

Les édifices à valeur patrimoniale et les lieux historiques nationaux constituent des biens importants du patrimoine canadien; ils permettent « de promouvoir et de renforcer l’identité culturelle du pays. Ces biens doivent donc être entretenus, mis en valeur et conservés pour les générations de Canadiens d’aujourd’hui et de demain[1]. »

Selon le Bureau du vérificateur général (BVG) du Canada, « [p]ar l’entremise de diverses lois, politiques et directives, le Canada reconnaît l’importance de la conservation de ses biens patrimoniaux. Il s’est aussi engagé à atteindre l’objectif de développement durable des Nations Unies qui comprend la protection et la préservation du patrimoine culturel et naturel mondial[2]. » En fait, en 2017, « le gouvernement fédéral possédait 1 272 édifices visés par une désignation patrimoniale et au moins 223 lieux historiques nationaux aux quatre coins du pays[3] ».

En décembre 2017, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes a publié le rapport intitulé Préserver le patrimoine du Canada : Les fondements de notre avenir, qui recommandait d’« intervenir plus vigoureusement à l’égard de la conservation des biens patrimoniaux du Canada[4] ».

Par ailleurs, voici quelques-unes des constatations et conclusions des rapports précédents du BVG portant sur les biens patrimoniaux fédéraux :

• 2003 (Chapitre 6 — La protection du patrimoine culturel au gouvernement fédéral) : Le BVG a constaté que des biens patrimoniaux étaient dans un piètre état et que le gouvernement n’arrivait pas à en assurer la conservation. Patrimoine canadien et Parcs Canada ont accepté de renforcer le cadre juridique pour assurer la conservation des biens patrimoniaux; de plus, Patrimoine canadien a accepté de collaborer avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada pour déterminer le type de renseignements à recueillir, ainsi que pour établir comment évaluer de manière appropriée l’état des biens patrimoniaux et en faire rapport[5].
• 2007 (Chapitre 2 — La conservation du patrimoine bâti du gouvernement fédéral) : Le BVG a indiqué que « Parcs Canada n’avait pas renforcé le cadre de protection juridique pour assurer la conservation des biens patrimoniaux, et que ceux-ci étaient donc toujours menacés[6] ». Et même s’il a constaté que Parcs Canada avait pris des mesures pour assurer la conservation des lieux qu’il avait jugés en mauvais état en 2003, d’autres organisations fédérales effectuaient uniquement des travaux sporadiques de conservation des biens patrimoniaux. Le BVG a aussi constaté que la Politique du Conseil du Trésor sur les édifices à valeur patrimoniale ne protégeait que les édifices du patrimoine, et non les lieux historiques nationaux[7]. Dans cet audit de 2007, le BVG a conclu également que « les mesures prises depuis 2003 par Parcs Canada n’étaient pas suffisantes pour assurer la conservation des biens patrimoniaux qui étaient sous la garde des organisations fédérales. […] Le gouvernement avait alors accepté de renforcer le régime de conservation, et la Défense nationale, Parcs Canada ainsi que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada avaient accepté d’établir des objectifs de conservation des biens patrimoniaux fédéraux dont ils avaient la charge[8]. »

À l’automne 2018, le BVG a publié les résultats d’un audit de performance qui visait à « déterminer si Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale s’étaient employés à conserver la valeur patrimoniale des biens patrimoniaux fédéraux et à en prolonger la durée de vie pour que les générations de Canadiens d’aujourd’hui et de demain puissent en profiter. (Ensemble, cette agence et ces deux ministères possèdent plus de 70 % de tous les édifices fédéraux visés par une désignation patrimoniale[9].) L’audit portait sur les lieux historiques nationaux et les édifices patrimoniaux, y compris les phares patrimoniaux[10]. »

Parcs Canada gère 171 lieux historiques nationaux et 504 édifices patrimoniaux; c’est aussi le principal organisme fédéral chargé des programmes de conservation des biens patrimoniaux fédéraux et « de la mise en œuvre des politiques du gouvernement du Canada dans les domaines suivants :

• les parcs nationaux;
• les lieux historiques nationaux;
• les aires marines nationales de conservation;
• d’autres lieux patrimoniaux protégés par les lois fédérales;
• les programmes de protection du patrimoine[11] ».

Par ailleurs, Parcs Canada appuie l’administration de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux et, conformément à la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor, détermine « la valeur patrimoniale de tous le[s] édifices fédéraux de 40 ans ou plus » et recommande à la ministre de l’Environnement et du Changement climatique de procéder, s’il y a lieu, à la désignation de ces édifices[12].

Pêches et Océans Canada a la charge de 267 édifices patrimoniaux, dont 32 phares ayant une désignation patrimoniale, ainsi que de sept lieux historiques nationaux[13]. La Défense nationale possède quant à elle 292 édifices patrimoniaux et 22 lieux historiques nationaux au Canada, comme des manèges militaires et des hangars d’avions[14].

Le 2 mai 2019, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une audience sur l’audit du BVG. Les personnes suivantes étaient présentes : du BVG, Jerome Berthelette, vérificateur général adjoint, et Susan Gomez, directrice; de Parcs Canada, Michael Nadler, directeur général par intérim, Joëlle Montminy, vice-présidente, Direction générale des affaires autochtones et du patrimoine culturel, et Genevieve Charrois, directrice, Politiques du patrimoine; de la Défense nationale, Jody Thomas, sous-ministre, et Rob Chambers, sous-ministre adjoint intérimaire, Infrastructure et environnement; de Pêches et Océans Canada, Kevin Stringer, sous-ministre délégué, et Bill Varvaris, directeur général, Biens immobiliers et gestion de l’environnement[15].

Constatations et recommandations

A.  Gestion des biens patrimoniaux

1.   Nombre d’édifices patrimoniaux

Le BVG a constaté que même si Parcs Canada était le principal organisme responsable des programmes de conservation des biens patrimoniaux, sa base de données ne recensait que 186 des 504 édifices patrimoniaux[16]. Il a constaté également que « la base de données de Pêches et Océans Canada ne contenait pas de renseignements exacts sur les phares ayant une désignation patrimoniale aux termes de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux. Ainsi, la base contenait des données sur des phares qui n’appartenaient plus au Ministère, ou des renseignements selon lesquels certains phares avaient une désignation patrimoniale en vertu de la Loi, alors que ce n’était pas le cas[17]. »

À l’opposé, le BVG a remarqué que les données sur le nombre d’édifices patrimoniaux de la Défense nationale étaient exhaustives[18].

2.   État des édifices patrimoniaux

Dans le cadre de son audit, le BVG a visité plusieurs édifices patrimoniaux; certains étaient en assez bon état, mais un nombre équivalent étaient dans un piètre état : « effritement des briques, absence de toit, présence de graffitis et risque d’effondrement de certains bâtiments[19] ». Étant donné les lacunes dans la qualité des données, le BVG a conclu qu’« aucune des trois organisations ne pouvait non plus connaître l’état général de ses biens patrimoniaux[20] ».

3.   Rapports au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Au sens de la Loi sur la gestion des finances publiques, les organisations fédérales doivent « assurer la tenue de renseignements à jour, complets et exacts à propos de leur parc immobilier dans le Répertoire des biens immobiliers fédéraux du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada [SCT]. Tous les ans, chaque organisation doit attester de l’exhaustivité et de l’exactitude des dossiers versés dans ce répertoire[21]. » Le BVG a constaté « qu’une partie de l’information inscrite dans le répertoire par les organisations auditées était inexacte, en dépit des attestations données. Les renseignements sur l’état de certains biens de la Défense nationale et de Parcs Canada n’avaient pas été actualisés, et Pêches et Océans Canada a indiqué qu’il possédait toujours des phares qui, dans les faits, ne lui appartenaient plus[22]. »

Par conséquent, le BVG a recommandé que « Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale [mettent] à jour leurs bases de données sur la gestion des biens de façon à fournir une information complète quant au nombre et à l’état actuel de leurs biens patrimoniaux[23] ».

Parcs Canada a répondu dans son plan d’action qu’il « va compléter l’identification des biens fédéraux patrimoniaux sous sa responsabilité ainsi qu’inscrire l’état de ces biens dans la base de données des biens réels ou immobiliers appropriée. Ceci permettra la comptabilisation actualisée des biens patrimoniaux dont l’Agence a la responsabilité » : cette mesure sera menée à bien d’ici l’automne 2019[24].

À l’audience, Joëlle Montminy, vice-présidente de la Direction générale des affaires autochtones et du patrimoine culturel à Parcs Canada, a ajouté ce qui suit :

[N]ous avions une liste complète des biens patrimoniaux et de leur état, mais elle était répartie entre les divers sites régionaux du pays. La liste existait, je vous rassure, et elle était complète. Les gens qui administrent ces biens étaient au courant de l’existence de cette liste.

Le problème se situait au plan national. Cette liste regroupait tous les biens administrés par Parcs Canada — il y en a plus de 17 000 — et pas seulement les biens patrimoniaux. Or cette liste ne comportait pas les plus récents détails concernant les biens patrimoniaux. Nous sommes donc en train de la mettre à jour[25].

De même, Pêches et Océans Canada a dit dans son plan d’action que, étant donné la complexité du portefeuille et les contraintes en matière de ressources, il n’a pas été en mesure de mettre à jour les renseignements de base et à valeur patrimoniale dans les délais impartis. Cependant, il met actuellement à jour ses bases de données des biens immobiliers de façon systématique, et la priorité est accordée aux sites qui soutiennent les exigences du programme. Cette tâche sera menée à terme d’ici le 31 mars 2021[26].

Kevin Stringer, sous-ministre délégué à Pêches et Océans Canada, a ajouté ce qui suit :

À Pêches et Océans, le suivi de base pose problème, et nous comprenons la frustration du Comité.

Pour nous, il y a véritablement trois choses qui expliquent la situation. Nous voulons donner des garanties au Comité. Nous connaissons nos édifices patrimoniaux et nous connaissons nos sites patrimoniaux.

Nous sommes sérieux dans notre volonté d’améliorer la situation. Ce sont des choses assez simples, et nous le comprenons. Dans le cadre de notre processus d’examen approfondi, nous avons doublé le financement accordé aux programmes immobiliers, ainsi que le nombre d’[équivalents temps plein] qui y sont affectés, donc nous avons confiance d’être sur la bonne voie. Nous avons déjà fait le ménage dans cette partie de la base de données, et nous poursuivons nos efforts pour revoir nos 6 600 lieux au pays[27].

Enfin, la Défense nationale a dit dans son plan d’action qu’elle ajouterait les nouvelles données de l’évaluation de l’état pour 214 édifices patrimoniaux sur 292 d’ici décembre 2018; ces données feront partie de la demande de certification du Répertoire des biens immobiliers fédéraux du SCT. Par la suite, le Ministère « continuera de recueillir des données sur l’état de ses biens patrimoniaux, dans le but d’évaluer l’état de 20 % de son portefeuille de biens immobiliers patrimoniaux chaque année[28] ».

Interrogée à ce sujet, Jody Thomas, sous-ministre de la Défense nationale, a répondu ce qui suit :

À la Défense, nous connaissions le nombre d’édifices que nous possédions : 292. Ils ne figuraient pas tous bien dans notre base de données, mais elle a été mise à jour depuis, et nous avons 78 édifices à évaluer au cours de la prochaine année[29].

Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 1 — Gestion des données sur les biens

Que, d’ici le 30 septembre 2019, Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale fassent rapport au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes des progrès réalisés en vue de mettre à jour leurs bases de données sur la gestion des biens de façon à fournir une information complète quant au nombre et à l’état actuel de leurs biens patrimoniaux.

B.  Conservation des biens patrimoniaux

1.   Biens patrimoniaux de Parcs Canada

Parcs Canada a notamment pour mandat de conserver les ressources culturelles qu’elle administre au bénéfice des générations d’aujourd’hui et de demain, et de fonder ses décisions relatives à la conservation sur les ressources financières et humaines disponibles. Le BVG a constaté que Parcs Canada avait considéré les ressources disponibles pour définir les priorités relativement aux biens à entretenir, à conserver et à surveiller régulièrement[30].

Parcs Canada a investi 50,5 millions de dollars, de 2015 à 2018, pour l’entretien et la conservation de biens patrimoniaux. Ce montant comprend « un financement ponctuel pour réduire l’arriéré de travaux de conservation requis. Cependant, l’Agence a admis ne pas avoir pu assurer la conservation de tous les biens patrimoniaux dont elle avait la charge. Elle a indiqué qu’elle aurait besoin de 1,2 milliard de dollars pour résorber l’arriéré de travaux d’entretien différés visant des biens patrimoniaux fédéraux en 2017[31]. »

De plus, même si l’Agence était le principal organisme fédéral chargé des programmes de conservation des biens patrimoniaux, le BVG a constaté que « son rôle s’était limité principalement à recommander la désignation de biens patrimoniaux à l’approbation de la ministre de l’Environnement et du Changement climatique et à fournir des directives en matière de conservation lors de consultations, notamment à d’autres organisations fédérales », et « que les ministères et les organismes ne recevaient aucun financement supplémentaire pour assurer la conservation d’un édifice. Parcs Canada pouvait certes donner des avis sur la conservation des biens, mais l’Agence ne pouvait pas obliger les ministères et organismes à suivre ces avis ni à réaliser des travaux quelconques de conservation ou d’entretien en vue de protéger les édifices désignés[32]. »

Le BVG a constaté également « qu’aucun financement supplémentaire n’était versé sur une base régulière aux propriétaires de phares pour en assurer la conservation après la désignation de phares fédéraux comme biens patrimoniaux en vertu de la Loi sur la protection des phares patrimoniaux », même si la Loi « accordait au gouvernement fédéral le pouvoir d’imposer des exigences en matière de conservation aux propriétaires de phares désignés, qu’il s’agisse de ministères fédéraux ou de tiers[33] ».

Enfin, le BVG a conclu que « Parcs Canada avait encouragé d’autres organismes fédéraux à établir un ordre de priorité pour assurer la conservation de leurs biens patrimoniaux en fonction de leurs ressources disponibles, reconnaissant ainsi qu’il n’était pas possible d’assurer la conservation de tous les biens patrimoniaux fédéraux[34] ».

2.   Motivation des ministères pour assurer la conservation de leurs biens patrimoniaux

Selon le BVG, « la Défense nationale et Pêches et Océans Canada n’avaient pas affecté de fonds exclusivement à la conservation des biens patrimoniaux. Les ministères n’ont pas établi de distinction entre leurs biens patrimoniaux et leurs autres biens immobiliers. Ils ont donc fondé leurs décisions relatives à l’entretien des biens sur les exigences de leurs programmes, non sur la valeur patrimoniale des biens[35]. »

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, toutes les organisations fédérales doivent respecter la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor. Elles doivent donc soumettre leurs édifices de 40 ans ou plus à une évaluation en vue de déterminer s’ils sont visés par une désignation patrimoniale[36]. Cependant, la Politique oblige aussi les organisations à garder uniquement les biens patrimoniaux dont elles ont besoin pour satisfaire aux exigences de leurs programmes. Le BVG a constaté que les organisations ne recevaient aucuns fonds pour la conservation des biens après l’octroi d’une désignation patrimoniale; par conséquent, les biens patrimoniaux risquaient de subir une dégradation continue. Les organisations fédérales étaient donc peu enclines à assurer la conservation de tous leurs biens patrimoniaux[37].

C’est la raison pour laquelle le BVG a recommandé que « Parcs Canada [mène] une évaluation de l’approche visant à désigner et à conserver les biens patrimoniaux fédéraux. En collaboration avec les organisations détenant des biens immobiliers, l’Agence devrait mettre en œuvre des changements visant à mieux conserver les biens patrimoniaux[38]. »

Dans son plan d’action, Parcs Canada s’est engagé à procéder à « une évaluation de l’approche actuelle de désignation des édifices fédéraux du patrimoine de concert avec les ministères propriétaires de biens patrimoniaux » : cette tâche doit être achevée d’ici l’automne 2019[39]. De plus, Parcs Canada « regardera, en consultation avec les ministères propriétaires de biens patrimoniaux, la mise en œuvre de changements pour mieux conserver les édifices fédéraux du patrimoine » : l’échéance pour cette initiative est l’automne 2020[40].

Interrogé à ce sujet, Michael Nadler, directeur général par intérim de Parcs Canada, a répondu ce qui suit :

Parcs Canada collabore avec d’autres ministères fédéraux pour revoir la démarche de la désignation, compte tenu, en partie, de ce que vous venez de faire observer. Ça comprend la capacité de maintenir et de continuer à appuyer la valeur patrimoniale de ces immeubles. Ça concerne en même temps plusieurs ministères fédéraux et de nombreux détenteurs fédéraux[41].

Joëlle Montminy a ajouté ce qui suit :

On revoit actuellement la Directive sur les biens immobiliers, sous la houlette du Conseil du Trésor. Le processus de désignation pourrait donc être modifié. Vous dites que ces désignations ne s’accompagnent pas d’une protection légale du lieu. Comme on vous l’a dit, cette décision, actuellement, est honorifique. Dans les rapports et les audits antérieurs, on a exprimé le désir d’accompagner le processus de désignation d’une protection légale. Nous avons examiné la question et nous continuons de nous améliorer, que ce soit par des moyens stratégiques ou par l’examen de ce qu’impliquerait la protection légale[42].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2 — Approche de désignation et de conservation des biens patrimoniaux

Que, d’ici le 30 septembre 2019, Parcs Canada fasse rapport au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes des progrès réalisés en vue A) de mener une évaluation de son approche visant à désigner et à conserver les biens patrimoniaux fédéraux et B) de collaborer avec les organisations détenant ces biens à l’amélioration des pratiques de conservation.

C.  Information communiquée aux Canadiens et aux parlementaires

Le BVG a examiné « si les Canadiens et les parlementaires avaient reçu de l’information à jour et exacte sur les biens patrimoniaux fédéraux » à la lumière des « deux bases de données de Parcs Canada accessibles au public pour obtenir des renseignements sur les biens patrimoniaux fédéraux[43] ». Voici quelques-uns des problèmes relevés en comparant les renseignements contenus dans chacune des deux bases de données :

• les descriptions d’un même édifice ne concordaient pas toujours dans les deux bases de données;
• les descriptions des édifices étaient parfois incomplètes;
• des édifices répertoriés dans une base de données n’apparaissaient pas toujours dans l’autre;
• la même photographie était utilisée pour deux édifices qui n’étaient pas situés au même endroit;
• certaines photographies étaient anciennes et ne montraient pas l’état actuel des édifices;
• certaines inscriptions avaient des pages vides ou de l’information incomplète[44].

Selon la Loi sur l’Agence Parcs Canada, Parcs Canada « doit présenter au Parlement des rapports au moins tous les cinq ans, notamment sur l’état des lieux historiques nationaux et sur la mise en œuvre des programmes de conservation du patrimoine[45] ». Le BVG a constaté que même si Parcs Canada avait présenté au Parlement, en 2011 et en 2016, des rapports sur l’état des lieux historiques nationaux sous sa garde, ces rapports n’étaient pas complets[46].

De plus, l’Agence est tenue de « présenter au moins tous les dix ans à la Chambre des communes un plan de gestion pour chaque lieu historique national[47] ». Le BVG a constaté « que ces plans pouvaient être consultés sur le site de Parcs Canada et qu’ils contenaient de l’information sur l’état du lieu historique » mais que « 39 plans avaient plus de 10 ans et que 87 lieux historiques ne faisaient l’objet d’aucun plan[48] ».

Par conséquent, le BVG a recommandé que « Parcs Canada [présente] à la population canadienne et aux parlementaires de l’information exacte et à jour grâce aux bases de données publiques et à des rapports au Parlement[49] ».

En réponse, Parcs Canada a affirmé dans son plan d’action que, une fois réalisées les mesures liées à la Recommandation 1, il regardera comment rendre publique cette information, qui sera aussi utilisée dans les rapports au Parlement. Cette mesure devrait être menée à terme d’ici l’automne 2020[50]. Interrogée à ce sujet, Joëlle Montminy a fourni la confirmation ci-dessous :

Notre réponse sur l’actualisation de notre base nationale de données y donne en partie suite. Cette actualisation nous permettra de fournir ces renseignements par l’entremise du Conseil du Trésor à qui sont destinés la plupart des rapports. Nous serons mieux en mesure de les communiquer au Parlement, aux parlementaires et aux Canadiens[51].

Étant donné qu’il est de la plus grande importance que les organisations fédérales fournissent des renseignements exacts et à jour aux Canadiens et au Parlement, le Comité prend cette question très au sérieux et recommande en conséquence :

Recommandation 3 — Prestation de renseignements exacts au Parlement et aux Canadiens

Que, d’ici le 30 septembre 2019, Parcs Canada fasse rapport au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes des correctifs et des mises à jour de son système de gestion des biens central en vue de présenter à la population canadienne et aux parlementaires de l’information exacte et à jour.

Conclusion

Le Comité conclut que Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale n’ont pas suffisamment travaillé à conserver la valeur patrimoniale et à prolonger la durée de vie physique des biens patrimoniaux fédéraux. De plus, ces ministères n’étaient pas en possession de renseignements complets et à jour sur leurs biens patrimoniaux. Enfin, l’octroi d’une désignation patrimoniale ne s’accompagnait pas de fonds pour la conservation des biens, et les renseignements mis à la disposition de la population et des parlementaires étaient inadéquats.

Par conséquent, le Comité formule trois recommandations pour aider ces organisations fédérales à mieux gérer leurs responsabilités à l’égard des biens patrimoniaux. Ces biens sont un élément important de l’histoire culturelle collective du Canada; ils doivent donc être conservés consciencieusement pour les générations futures.

Sommaire des mesures recommandées et des délais

Tableau 1 — Sommaire des mesures recommandées et des délais

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	Parcs Canada, Pêches et Océans Canada et la Défense nationale doivent faire rapport au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes des progrès réalisés en vue de mettre à jour leurs bases de données sur la gestion des biens de façon à fournir une information complète quant au nombre et à l’état actuel de leurs biens patrimoniaux.	30 septembre 2019
Recommandation 2	Parcs Canada doit faire rapport au Comité des progrès réalisés en vue A) de mener une évaluation de son approche visant à désigner et à conserver les biens patrimoniaux fédéraux et B) de collaborer avec les organisations détenant ces biens à l’amélioration des pratiques de conservation.	30 septembre 2019
Recommandation 3	Parcs Canada doit faire rapport au Comité des correctifs et des mises à jour de son système de gestion des biens central en vue de présenter à la population canadienne et aux parlementaires de l’information exacte et à jour.	30 septembre 2019