Introduction

Le droit à une nourriture suffisante est un droit de la personne reconnu internationalement^[1]. Ce droit a été interprété comme signifiant que tous doivent avoir « un accès suffisant à des aliments qui fournissent tous les nutriments nécessaires à une vie saine et active à toutes les étapes de la vie, qui sont propres à la consommation humaine et exempts de substances nocives, et qui sont culturellement adaptés^[2] ». Cela fait 45 ans que le Canada a contracté de son plein gré l’obligation internationale qui consiste à prendre des mesures pour garantir que toute sa population ait accès à une nourriture suffisante.

Or, l’insécurité alimentaire demeure un grave problème dans certaines parties du Canada, surtout dans les collectivités du Nord et les collectivités autochtones^[3]. La sécurité alimentaire « existe quand tous les êtres humains ont en tout temps un accès physique et économique à des aliments sains et nutritifs en quantité suffisante pour mener une vie saine et active^[4] ». Inversement, on parle d’insécurité alimentaire lorsque l’accès à la nourriture est limité par divers facteurs, comme la pauvreté et le prix exorbitant des aliments. L’insécurité alimentaire est « un problème lié au revenu qui a des incidences disproportionnées sur les Autochtones et autres groupes racialisés, les personnes handicapées, les enfants, les familles monoparentales, et les personnes qui bénéficient de l’aide sociale ou qui gagnent moins que le salaire de subsistance^[5] ».

En 2020 et au cours des premiers mois de 2021, le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes (ci‑après, le Comité) a entrepris une étude sur la sécurité alimentaire dans les collectivités nordiques afin de trouver des moyens pour que les habitants du Nord aient accès à des aliments sains et nutritifs. Dans le cadre de cette étude, le Comité a entendu 38 témoins, tenu huit réunions et reçu 10 mémoires pendant la deuxième session de la 43e législature. Pendant la première session de la législature, avant que la Chambre des communes ne suspende ses travaux à cause de la pandémie de COVID‑19, le Comité a tenu une réunion au cours de laquelle il a entendu quatre témoins.

Dans les collectivités autochtones et du Nord, les denrées qui sont achetées dans des magasins ne représentent qu’une partie de systèmes alimentaires complexes et uniques qui reposent également sur des aliments traditionnels provenant de la chasse, de la pêche et de la cueillette^[6]. Les aliments traditionnels sont particulièrement importants pour le bien‑être social, culturel et spirituel des Autochtones^[7]. De plus, leur valeur nutritionnelle a tendance à être plus élevée que celles de nombreux produits achetés en magasin^[8].

Le Comité a appris que le Nord est secoué par une crise liée à l’insécurité alimentaire :

• Aux quatre coins du Nunavut, du Nunavik (Nord‑du‑Québec), du Nunatsiavut (Nord du Labrador) et de la région désignée des Inuvialuit (Territoires du Nord‑Ouest), qui forment ce qu’on appelle l’Inuit Nunangat, 76 % des Inuits de 15 ans et plus sont en situation d’insécurité alimentaire (2017);
• Au Nunavut, 57 % des ménages sont en situation d’insécurité alimentaire et 79 % des enfants du territoire vivent dans un ménage en situation d’insécurité alimentaire (2017);
• Au Nunatsiavut, 68 % des Inuits sont en situation d’insécurité alimentaire (2017);
• Au Nunavik, les résultats préliminaires de l’enquête Qanuilirpitaa? menée en 2017^[9] indiquent que plus des trois quarts des Inuits sont en situation d’insécurité alimentaire, proportion qui atteint 87 % chez les jeunes de 16 à 19 ans et 89 % chez les femmes enceintes^[10].

Les collectivités des Premières Nations sont elles aussi dans une situation désastreuse au chapitre de la sécurité alimentaire. En effet, les collectivités qui ont été interrogées dans le cadre de l’Étude sur l’alimentation, la nutrition et l’environnement chez les Premières Nations (EANEPN)^[11], qui s’est échelonnée sur 10 ans, ont déclaré un taux moyen d’insécurité alimentaire de 47,1 %. L’étude a révélé que l’insécurité alimentaire augmente du sud vers le nord et atteint près de 80 % dans certaines collectivités des Premières Nations qui n’ont pas d’accès routier^[12]. Pour mettre ces statistiques en perspective, seulement 12,7 % des ménages canadiens étaient dans une situation d’insécurité alimentaire en 2017–2018^[13].

M. Garrison Settee, grand chef du Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc., a expliqué que l’insécurité alimentaire met en péril la santé et le bien‑être mentaux et physiques des Autochtones et des habitants du Nord^[14]. L’insécurité alimentaire peut entraîner des carences alimentaires qui contribuent au développement d’autres maladies^[15]. De plus, elle a un effet néfaste sur la réussite scolaire des enfants et des jeunes^[16]. Jason Smallboy, grand chef adjoint de la Nation Nishnawbe Aski, a déclaré que la crainte constante de l’insécurité alimentaire est elle-même « traumatisant[e], démoralisant[e] et inutile^[17] ».

Le présent rapport porte sur les témoignages entendus par le Comité au sujet des causes de l’insécurité alimentaire dans les collectivités du Nord, des effets des changements climatiques et de la dégradation de l’environnement sur les systèmes alimentaires du Nord, du programme Nutrition Nord Canada et du soutien que le gouvernement du Canada doit accorder aux solutions communautaires au problème de l’insécurité alimentaire. Le Comité insiste sur le fait que les solutions doivent être conçues avec la participation directe des habitants du Nord.

Le Comité tient à remercier toutes les personnes et les organisations qui ont contribué à l’étude et qui lui ont fait part de leur expérience et de leur expertise très précieuses. Le Comité reconnaît aussi que la tenue de la présente étude a été compliquée par la pandémie de COVID‑19, laquelle a d’ailleurs exacerbé les inégalités socioéconomiques et d’autres problèmes liés à l’insécurité alimentaire.

Les causes de l’insécurité alimentaire

La pauvreté est la cause principale de l’insécurité alimentaire^[18]. La présente section du rapport porte, d’une part, sur les causes profondes de l’insécurité alimentaire, dont les revenus peu élevés, l’inégalité des revenus ainsi que le déficit infrastructurel dans le Nord et, d’autre part, sur les facteurs qui permettent de prévenir l’insécurité alimentaire.

Au Canada, l’insécurité alimentaire touche de manière disproportionnée les peuples autochtones, les groupes racialisés, les personnes handicapées, les enfants, les ménages monoparentaux, les bénéficiaires de l’aide sociale ou les personnes qui ne gagnent pas assez pour subvenir à leurs besoins fondamentaux^[19]. Pour les Autochtones qui habitent dans des collectivités éloignées, nordiques ou arctiques, l’insécurité alimentaire est accentuée par de grandes inégalités en matière d’emploi et de revenu^[20]. Selon l’Inuit Tapiriit Kanatami, « [m]oins de 48 % des Inuits qui habitent dans l’Inuit Nunangat ont un emploi^[21] ». Dans l’Inuit Nunangat, l’inégalité des revenus est très prononcée entre les Inuits et les non‑Autochtones. En effet, le revenu médian des Inuits est d’environ 23 000 $ par année, comparativement à environ 95 000 $ pour les non‑Autochtones^[22]. Qui plus est, M. Gérard Duhaime, professeur à l’Université Laval, a fait remarquer que « [l]es employés qui sont embauchés localement n’ont pas les mêmes conditions ni les mêmes avantages sociaux [que ceux] qui sont amenés de l’extérieur, qui ont droit à des allocations pour le transport des aliments^[23] ».

D’après la mesure de faible revenu après impôt, plus d’un cinquième des habitants du Nunavut (21 %) avaient un faible revenu en 2018, soit près du double du pourcentage observé dans les Territoires du Nord‑Ouest (12 %) et du triple de celui relevé au Yukon (7 %). À titre de comparaison, le taux de faible revenu dans les provinces canadiennes était de 12 %^[24]. Dans les collectivités éloignées, nordiques et arctiques, le coût élevé de la vie et des marchandises accentue la pauvreté déjà existante des ménages. Les coûts du logement et de l’énergie sont parfois prohibitifs. Les aliments sains provenant des magasins sont même hors de portée pour bien des gens. Comme l’a expliqué le grand chef adjoint Smallboy :

Pour bien des gens, il est impossible d’acheter des aliments vraiment sains pour faire vivre des familles en croissance, une situation principalement attribuable au coût. Nombreux sont ceux qui dépendent d’aliments importés, lesquels sont souvent extrêmement chers et souvent pauvres en nutriments, ce qui nuit encore plus à la santé. En raison des taux de chômage qu’enregistre notre territoire, la majorité des familles sont obligées d’acheter et de consommer des aliments mauvais pour la santé. Nos communautés sont ainsi touchées de manière disproportionnée par les problèmes de santé^[25].

En outre, les programmes fédéraux de supplément du revenu qui sont offerts à l’ensemble des Canadiens ne tiennent pas compte des réalités de la vie dans le Nord. Il semble que les régimes de remplacement du revenu qui sont en vigueur dans le Nord aboutissent concrètement à un taux inférieur à celui qui s’applique dans le Sud. Par exemple, de l’avis de M. Alex Yeo, président, Marché canadien, pour la North West Company, aucun programme fédéral de soutien du revenu, comme l’Allocation canadienne pour enfants et la Sécurité de la vieillesse, « n’est indexé au coût plus élevé de la vie, des activités et du travail dans le Nord^[26] ». M. Duhaime, quant à lui, a déclaré que les paiements de transfert fédéraux pour les ménages sont fondés sur des barèmes établis pour des ménages des centres urbains du Sud, alors que « le panier d’alimentation coûte de 50 à 100 % plus cher^[27] » dans le Nord.

Des témoins ont souligné le rôle que jouent les programmes du soutien du revenu et d’aide sociale dans la réduction de l’insécurité alimentaire. M. Malek Batal, représentant de l’EANEPN, a fait valoir que les programmes de soutien du revenu peuvent atténuer les niveaux d’insécurité alimentaire, car « dans les ménages où il y avait une personne âgée, une personne qui touchait la pension de la vieillesse, l’insécurité alimentaire était plus faible^[28] ». M. Duhaime, tout comme M. Adamie Delisle Alaku, vice‑président du Département de l’environnement, de la faune et de la recherche de la Société Makivik, ont fait remarquer que le gouvernement du Québec accorde du financement à l’Administration régionale Kativik, au Nunavik, afin que celle‑ci puisse gérer des mesures de réduction du coût de la vie spécifiques à la région^[29]. M. Alaku a mentionné que les programmes fédéraux comme Nutrition Nord Canada contribuent à réduire le coût d’envoi des aliments aux détaillants, mais des mesures de soutien additionnelles s’imposent. La formule mise en place au Nunavik comprend six initiatives destinées à réduire le coût de la vie, à savoir : « l’aide aux aînés; la réduction du coût du transport aérien; le programme de soutien à l’approvisionnement en aliments traditionnels dans les communautés; le programme d’appareils ménagers et d’équipement de récolte et de chasse; le programme des aliments et des autres produits de première nécessité […]; et [une subvention pour] l’essence^[30] ».

Similairement, le Centre communautaire d’alimentation Qajuqturvik a informé le Comité que le programme de soutien du revenu offert aux travailleurs pendant la pandémie de COVID‑19 semble avoir favorisé la sécurité alimentaire : « Pendant la semaine où la Prestation canadienne d’urgence a été distribuée pour la première fois en avril 2020, la demande pour nos services d’alimentation d’urgence a soudainement chuté de plus des deux tiers^[31]. »

Les infrastructures et le coût des biens et services

L’énorme déficit infrastructurel qui touche toutes les régions nordiques exerce une pression supplémentaire sur la chaîne d’approvisionnement et fait augmenter le coût des aliments en provenance du Sud ^[32]. Dans l’Arctique, les collectivités sont éloignées et nombreuses sont celles qui n’ont pas d’accès routier à l’année, ou qui disposent seulement d’une route de glace en hiver, et qui sont accessibles toute l’année par voie aérienne ou maritime. De nombreuses collectivités éloignées utilisent du diesel pour produire de l’électricité et faire fonctionner les réseaux d’aqueduc et d’égouts. De l’eau est d’ailleurs livrée par camion là où des avis d’ébullition d’eau sont en vigueur^[33].

Le déficit infrastructurel se traduit par un coût de la vie et des coûts d’exploitation exorbitants. En ce qui concerne les entreprises des régions arctiques et nordiques, les besoins pressants en matière d’infrastructures font augmenter les coûts d’exploitation et affaiblissent la chaîne d’approvisionnement alimentaire. M. Yeo a donné un aperçu des problèmes qui existent au Nunavut : « [L]e coût de l’énergie est jusqu’à 10 fois plus élevé au Nunavut que dans le Sud. La réparation d’un immeuble dans le Nord peut coûter 50 % plus cher en raison du coût du transport aérien des fournitures et des travailleurs spécialisés et du manque d’infrastructure^[34]. » Des témoins ont réclamé l’amélioration des réseaux de transport dans le Nord, y compris la construction de routes toutes saisons et de routes de glace, l’aménagement de ports et de quais pour faciliter le transport maritime et la modernisation des aéroports existants afin qu’ils puissent recevoir de plus gros avions^[35].

Les effets des changements climatiques fragilisent encore davantage les systèmes d’infrastructures déjà déficients dans le Nord; par exemple, l’érosion côtière et le dégel du pergélisol menacent les constructions existantes ainsi que les réseaux d’aqueduc et d’égouts. L’adaptation des infrastructures actuelles aux changements climatiques a également été qualifiée de grande priorité.

Pour assurer la durabilité des systèmes alimentaires locaux, il est aussi essentiel de doter les collectivités de congélateurs communautaires et d’endroits dédiés à la boucherie, à la transformation du poisson et à l’entreposage des aliments provenant du Sud. Enfin, des témoins ont mentionné que l’accès à des formes d’énergie fiables est un élément qui contribue à la sécurité alimentaire. Par exemple, pour la Première Nation de Pikangikum, qui a été raccordée récemment au réseau hydroélectrique dans le Nord de l’Ontario, une source d’électricité fiable signifie que « [l]es défaillances et les baisses de tension sont beaucoup moins fréquentes, et cela entraîne moins d’usure des appareils électriques et des maisons^[36] ».

Les facteurs de protection contre l’insécurité alimentaire

Le Comité a aussi recueilli des témoignages sur des moyens d’assurer la sécurité alimentaire des collectivités des régions nordiques et arctiques du Canada.

Le grand chef Settee a insisté sur le fait que « [l]es occasions économiques sont ce qui permettra à notre peuple de s’émanciper de la pauvreté, et l’éducation est notre moyen de nous sortir de la pauvreté^[37] ». S’il est vrai que l’emploi fait partie de la solution, d’autres témoins ont signalé que mettre l’accent sur les emplois rémunérés jette un voile sur le travail non payé qui est nécessaire pour servir la société et déprécie la chasse et la cueillette traditionnelles des Autochtones comme moyens de subsistance. Par conséquent, certains estiment que le travail rémunéré constitue seulement une partie de la solution, et plusieurs universitaires sont d’avis que la garantie d’un revenu de base mettrait fin à l’insécurité alimentaire, car :

>La plupart des ménages en situation d’insécurité alimentaire (65 %) dépendent de leurs salaires. Pour lutter contre l’insécurité alimentaire, les emplois doivent être stables, les salaires doivent être suffisants, et les personnes qui n’ont pas d’emploi, comme ceux qui s’occupent d’enfants ou d’aînés, les nouveaux entrepreneurs, et les étudiants, doivent avoir un revenu de subsistance^[38].

Pour les Autochtones qui habitent dans le Nord, la sécurité alimentaire est étroitement liée aux pratiques culturelles autochtones. La cueillette et le partage des aliments traditionnels permettent de transmettre les valeurs, les langues et les habiletés traditionnelles. Ces activités favorisent aussi les pratiques culturelles autochtones qui ont souffert du colonialisme^[39]. Comme l’a affirmé Mme Lindsay Turner, directrice de la Division de la réduction de la pauvreté au ministère des Services à la famille du gouvernement du Nunavut, « on s’inquiète beaucoup aujourd’hui du fait que les compétences en matière d’alimentation traditionnelle ne sont pas transmises aux jeunes générations et que des compétences semblables liées à la nourriture achetée en magasin ne sont pas acquises^[40] ».

Les auteurs de l’EANEPN affirment qu’il faut investir en priorité dans des solutions alimentaires locales, par exemple en offrant un accès accru aux programmes d’aliments traditionnels et en faisant la promotion de ces programmes. Il faut également prendre des mesures pour que les Autochtones puissent avoir les moyens d’acheter des produits alimentaires très nutritifs^[41]. Les initiatives de ce genre garantissent un certain degré d’autodétermination des Autochtones en matière de sécurité alimentaire, ce qui permet ensuite aux collectivités de subvenir à leurs besoins. Le Comité a également entendu parler du coût élevé des motoneiges, des bateaux, de l’essence et des autres équipements nécessaires à la chasse et pour avoir accès aux aliments traditionnels[42].

Les investissements qui visent à accroître le revenu des ménages ainsi qu’à soutenir les collectivités et les infrastructures régionales contribueront à rendre la vie plus abordable et les aliments sains plus accessibles dans les régions nordiques et arctiques. Le Comité accorde une grande valeur aux nombreuses mesures concrètes qui lui ont été proposées par des témoins pour améliorer la sécurité alimentaire dans les collectivités du Nord.

Les changements climatiques et leurs effets sur les aliments traditionnels

Les Autochtones qui habitent dans le Nord conservent un lien étroit avec la terre et ils ont créé des systèmes alimentaires uniques qui reflètent ce lien particulier. Les Autochtones du Nord pratiquent la chasse, la pêche et la cueillette, et ils achètent aussi des produits alimentaires qui proviennent du Sud. Les produits locaux qu’ils consomment sont très nutritifs et leur consommation comporte d’autres avantages, comme la transmission des langues et des cultures autochtones ainsi que le renforcement de la cohésion sociale et du bien‑être général^[43]. Pour reprendre les propos du grand chef Settee, « [ê]tre sur la terre et avoir accès à la terre sont les moyens pour notre peuple de guérir. Tout est lié à la sécurité alimentaire^[44]. »

Les changements climatiques représentent un grand danger pour les traditions et le bien‑être des habitants du Nord. En effet, les températures dans l’Arctique augmentent à un rythme deux ou trois fois plus rapide que la moyenne mondiale et les écosystèmes de la région sont les plus susceptibles de subir les effets néfastes des changements climatiques. La dégradation de l’environnement, attribuable au réchauffement climatique, au développement industriel et aux contaminants de l’environnement, limite la disponibilité et la sécurité des aliments traditionnels.

Les systèmes alimentaires du Nord sont étroitement liés à la santé globale de l’environnement^[45]. Le Comité a appris que la détérioration de l’environnement attribuable aux changements climatiques mène à « une réduction substantielle de la quantité de ressources exploitables disponibles ainsi qu’une augmentation des difficultés et des dangers associés à leur exploitation^[46] ». En effet, les changements climatiques ajoutent un élément de risque pour les chasseurs, car ils entraînent la modification d’habitudes de navigation et de déplacements datant de plusieurs milliers d’années. Dans de nombreuses régions, la glace est moins solide, car elle se forme plus tard ou fond plus tôt, ce qui rend les déplacements difficiles. Des témoins ont indiqué que la réduction des glaces de mer a des effets néfastes sur le nombre d’individus, la migration et la composition des populations de mammifères marins, d’oiseaux et de poissons. Par exemple, M. Wayne Walsh, directeur général de la Direction générale des politiques stratégiques du Nord au ministère des Relations Couronne‑Autochtones et des Affaires du Nord, a signalé que « [l]es effets des changements climatiques ont des répercussions énormes sur les troupeaux de caribous, les stocks de poissons et les mouvements migratoires^[47] ». Ces changements peuvent à leur tour limiter l’approvisionnement des collectivités en aliments traditionnels, situation qui a été illustrée par plusieurs exemples.

Roberta Joseph, cheffe de la Première Nation des Tr’ondëk Hwëch’in, a parlé du déclin de la migration du saumon quinnat au Yukon. Elle a expliqué au Comité les diverses raisons du déclin des stocks de saumon, notamment le réchauffement des océans et des rivières, qui a une incidence sur les cours d’eau d’élevage et de migration. À cause du déclin des stocks de saumon quinnat, la Première Nation des Tr’ondëk Hwëch’in a « dû cesser volontairement de […] pêcher pendant un cycle de vie complet. Nous avons récemment prolongé cet engagement d’une année, jusqu’à ce que nous ayons mis en place un plan de gestion de la pêche au saumon pour notre Première Nation^[48]. »

M. James Eetoolook, président par intérim de Nunavut Tunngavik Inc., et l’honorable Johannes Lampe, président du gouvernement du Nunatsiavut, se disent tous les deux très inquiets de la décroissance considérable des hardes de caribous de l’île de Baffin et de la rivière George au Nunavut et au Nunatsiavut^[49]. Selon la Stratégie et Plan d’action sur la sécurité alimentaire au Nunavut 2014-2016, « la préservation de l’intégrité écologique des ressources alimentaires est un élément clé d’un système alimentaire durable au Nunavut, et a donc une incidence sur la sécurité alimentaire^[50] ». M. Lampe a fait remarquer que les Inuits du Nunatsiavut ne peuvent pas chasser ni consommer de caribou depuis plus de 13 ans^[51]. Des quotas sur la chasse de certains mammifères sont adoptés par les Inuits dans tout l’Inuit Nunangat ou, dans certains cas, sont imposés. Par exemple, M. Alaku a fait observer qu’au Nunavik, en plus des quotas stricts imposés pour les bélugas, « [l]es perspectives pour la chasse au caribou sont aussi très sombres, car nous devons nous limiter à la harde de la rivière aux Feuilles^[52] ». En outre, le représentant du Nunavik a signalé un exemple de contradiction entre la connaissance de la terre et de la faune détenue par les Autochtones et les connaissances scientifiques occidentales en ce qui concerne l’ours polaire, qui est « une excellente source de nourriture saine pour notre communauté, mais nous sommes en conflit avec les scientifiques à ce sujet. Nous soutenons que les populations d’ours polaires se portent bien, alors que les projections des scientifiques indiquent le contraire^[53]. »

Les phénomènes météorologiques extrêmes représentent une autre menace pour les populations animales, ce qui nuit à la chasse et à l’ensemble de l’approvisionnement alimentaire dans le Nord. Par exemple, à Fort Smith, dans les Territoires du Nord‑Ouest, les gens chassent « l’orignal le long de la rivière des Esclaves depuis des générations. En raison du temps pluvieux et du printemps court, il y avait tellement d’eau dans la forêt que les orignaux n’ont pas pu marcher le long de la rivière cet automne^[54]. »

L’EANEPN a soulevé des préoccupations quant aux effets néfastes des contaminants de l’environnement sur certaines espèces de poissons présentes dans le territoire de Premières Nations du Nord. Par exemple, dans le Nord de la Saskatchewan, du Manitoba, de l’Ontario et du Québec, les « grands poissons prédateurs (comme le doré jaune et le grand brochet), que l’on retrouve dans certaines régions, ont des taux de mercure plus élevés^[55] ». Dans les régions où ces poissons sont consommés en grande quantité, certaines femmes en âge de procréer ont « des niveaux d’exposition élevés^[56] ».

Plusieurs témoins ont souligné l’importance de la participation des Autochtones à la surveillance environnementale et à la gestion intégrée de la faune^[57]. Des témoins autochtones ont présenté des exemples de contributions à la gestion de la faune et à la surveillance environnementale. La participation d’un nombre accru d’Autochtones à ces initiatives a aussi été qualifiée de « secteur socioéconomique viable qui permettrait de créer des emplois^[58] ».

Pour combattre adéquatement les menaces environnementales qui pèsent sur les systèmes alimentaires traditionnels, il faut déployer des efforts pour renforcer le lien des Autochtones avec la terre et leur gérance de l’environnement ainsi que leur capacité à assurer leur propre développement économique, social et culturel. Le Comité estime que les politiques fédérales pertinentes sur l’aménagement, la mise en valeur et la conservation du territoire et sur la protection de l’habitat doivent tenir compte des priorités et des valeurs des Autochtones afin de maintenir ou de faciliter l’accès à des aliments traditionnels de grande qualité, et d’assurer leur disponibilité. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 1

Qu’Environnement et Changement climatique Canada bonifie et garantisse le financement à long terme, qui doit être stable et adéquat, des programmes dirigés par des Autochtones pour la gestion des zones protégées, l’analyse de la qualité de l’eau et la surveillance de l’évolution et des changements du climat, comme le Programme pilote des gardiens autochtones.

Tel qu’indiqué précédemment, les motoneiges, les bateaux et les moteurs, ainsi que les munitions, les appâts et l’essence font partie du matériel nécessaire pour chasser du gibier ou pêcher, mais ils peuvent s’avérer coûteux. En outre, certains Autochtones qui ont passé moins de temps sur la terre à cause des effets intergénérationnels du colonialisme ont perdu le savoir sur les aliments traditionnels. Par exemple, le grand chef adjoint Smallboy a déclaré au Comité que « les aliments issus de la terre jouent un rôle de premier plan dans l’alimentation de bien des gens, mais ces pratiques deviennent un luxe pour un grand nombre de familles qui n’ont pas les moyens de se rendre sur les terres ou pour ceux pour qui le savoir relatif aux aliments traditionnels s’est perdu^[59] ».

Pour ce qui est des aliments traditionnels ainsi que de la production et de la transformation d’aliments locaux, le Comité a appris que l’imposition d’inspections et de règlements sur la salubrité des aliments qui sont conçus dans le Sud pose des problèmes. M. Natan Obed, président de l’Inuit Tapiriit Kanatami, a fait remarquer que les obstacles réglementaires et les exigences en matière d’inspection rendent difficile la survie des entreprises qui produisent des aliments traditionnels^[60]. M. Alaku a fait remarquer que ces obstacles et exigences « restreignent l’utilisation des ressources locales et régionales^[61] ». M. Eetoolook a ajouté que le nombre insuffisant d’inspecteurs fédéraux des aliments dans le Nord constitue une entrave aux possibilités commerciales^[62].

M^me Tracy St. Denis, sous‑ministre adjointe de l’Industrie du développement économique, tourisme et investissement du gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest, a fait valoir que les Territoires du Nord‑Ouest tentent d’accroître la production locale d’aliments, dont les viandes transformées, la volaille et des aliments traditionnels^[63]. Selon l’honorable Ranj Pillai, ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources du gouvernement du Yukon, le territoire tente lui aussi de devenir plus autosuffisant pour être moins vulnérable aux perturbations des chaînes d’approvisionnement du Sud^[64]. Dans le même ordre d’idées, M. Merlyn Recinos, vice‑président du Développement des affaires de la société Arctic Fresh Inc., a préconisé la création de microentreprises dans les collectivités nordiques afin d’accroître l’autosuffisance de ces dernières^[65].

Le Comité estime que le gouvernement fédéral doit favoriser la consommation et la commercialisation d’aliments traditionnels en remédiant aux entraves en matière de réglementation et d’inspection. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 2

Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments favorisent la création de nouvelles installations de transformation de viande et d’aliments traditionnels dans le Nord soutenant les chasseurs-cueilleurs locaux; qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada s’efforce d’accroître la production animale et crée des programmes de formation sur l’élevage et l’abattage dans le Nord.

Nutrition Nord Canada

En 2011, le programme Nutrition Nord Canada (NNC) a remplacé le programme Aliments‑poste qui existait depuis des dizaines d’années^[66]. Alors que ce dernier finançait une partie des frais d’expédition d’articles dans les collectivités du Nord (il s’agissait donc d’une subvention au transport), le programme NNC subventionne une liste d’articles admissibles qui peuvent être achetés auprès de détaillants et de fournisseurs inscrits (c’est‑à‑dire qu’il s’agit d’une contribution au commerce de détail). Le programme NNC a pour but de rendre plus abordables et accessibles des aliments nutritifs et certains articles essentiels dans les collectivités qui ne sont pas accessibles à l’année par voie terrestre ou maritime^[67]. La présente section porte sur certaines préoccupations exprimées par des témoins au sujet du programme et présente leurs suggestions pour l’améliorer.

Le programme NNC a récemment été élargi par l’ajout de la Subvention pour le soutien aux chasseurs‑cueilleurs, qui vise à réduire les coûts élevés associés aux activités de chasse et de récolte traditionnelles dans le Nord^[68]. Selon des témoins, cette subvention est « un jalon important^[69] » et elle a été « favorablement accueillie^[70] » en raison des coûts élevés qui sont associés à ces activités. M. Obed, qui a fait des commentaires positifs sur la nouvelle mesure, a souligné que celle‑ci fera augmenter la consommation d’aliments traditionnels : « En plus de faire des merveilles pour notre sécurité alimentaire, cette initiative favorise également la transmission de la culture et les liens entre les habitants des communautés. Elle renforce la communauté^[71]. » Le grand chef adjoint Smallboy a déclaré qu’il faut « créer plus de programmes et de services qui encouragent nos gens à aller davantage sur les terres^[72] ».

Il convient de noter que le programme NNC ne résoudra pas en soi le problème de l’insécurité alimentaire dans le Nord, car il ne s’agit pas là d’un de ses objectifs explicites^[73]. Le Conseil consultatif de NNC^[74], une entité formée d’habitants du Nord qui donnent au ministre des Affaires du Nord des conseils à propos du programme, a dit que ce dernier « n’a pas été créé pour résoudre à lui seul le problème de [l’insécurité] alimentaire^[75] ». Toutefois, puisqu’il s’agit du principal programme fédéral qui concerne l’alimentation et la nutrition dans le Nord, les témoins en ont toutefois discuté en profondeur au cours de la présente étude.

Certains témoins estiment que le programme manque de transparence et de responsabilité. De l’avis de M. Batal, « nous ne savons pas comment les subventions bénéficient au consommateur^[76] ». Ce manque de transparence suscite la méfiance chez les gens lorsque ceux‑ci ne sont pas en mesure de déterminer si leur pouvoir d’achat d’aliments augmente grâce à la contribution^[77]. M. Duhaime a signalé que le programme a été reçu froidement dans les collectivités, car « [l]es listes de produits créées pour déterminer les taux de subvention de [NNC] ont un relent de néocolonialisme qui veut imposer aux communautés les définitions de ce que sont des aliments sains^[78] ». Selon M. Obed :

Peu importe la situation, le concept de régime, de mode de vie et de choix alimentaires sains est subjectif. La société et les communautés inuites pourraient avoir une idée très précise des aliments sains qui composent un régime inuit. Si des dizaines de millions sont réservés annuellement aux communautés inuites et que la subvention de Nutrition Nord Canada sert majoritairement aux communautés de l’Inuit Nunangat, sans toutefois que les Inuits déterminent les articles admissibles ou le taux de subvention, ce n’est alors qu’un autre programme dans le cadre duquel on décide pour les Inuits de ce qui est important pour eux^[79].

Nutrition Nord Canada, la pauvreté et l’insécurité alimentaire

Une des principales difficultés entourant la sécurité alimentaire dans le Nord est l’absence relative de stratégie ou de programmes ciblés de réduction de la pauvreté qui tiennent compte des réalités propres aux habitants du Nord. En effet, à cause de la grande pauvreté qui règne dans le Nord, la nourriture demeure inabordable malgré la contribution de NNC^[80]. Dans son mémoire, l’EANEPN indique que « [ses] données sur le coût des aliments et sur les niveaux d’insécurité alimentaire dans les collectivités éloignées montrent que les programmes fédéraux existants, comme [NNC], n’ont pas réussi à réduire l’insécurité alimentaire dans les collectivités où ces programmes sont mis en œuvre^[81] ». Dans le même ordre d’idées, les Centres communautaires d’alimentation du Canada et le Centre communautaire d’alimentation Qajuqturvik ont fait observer que « le problème de l’insécurité alimentaire s’est aggravé dans les territoires depuis la mise en œuvre de ce programme^[82] ». M. Wade Thorhaug, directeur général du Centre communautaire d’alimentation Qajuqturvik, a confirmé lors de sa comparution que, selon un rapport, « l’insécurité alimentaire au Nunavut a augmenté depuis la mise en œuvre du programme Nutrition Nord Canada, malgré l’augmentation de la quantité d’aliments subventionnés achetés dans les communautés^[83] ». De l’avis de Mme Turner, « [i]l faut […] revoir les objectifs du programme, qui doivent se centrer sur la sécurité alimentaire et non sur l’expédition des aliments^[84] ».

Or, le gouvernement du Canada ne mesure pas la réussite du programme NNC en fonction de sa contribution à la réduction de la pauvreté ou à la sécurité alimentaire dans le Nord. Les deux indicateurs qui servent à évaluer l’efficacité du programme sont plutôt le maintien ou la diminution du prix du panier de provisions nordique à long terme et la quantité totale d’aliments expédiés dans le Nord^[85]. Selon le Conseil consultatif de NNC, le programme « s’est avéré efficace pour atteindre l’objectif fixé » et « la plupart des habitants du Nord apprécient le fait que cette subvention améliore l’accès aux aliments nutritifs et en abaisse le prix^[86] ». Le Conseil consultatif cite parmi les réussites du programme l’augmentation de la quantité de nourriture expédiée dans des collectivités nordiques depuis son lancement ainsi que le maintien en deçà de la moyenne nationale du taux d’inflation des aliments dans les collectivités admissibles^[87].

Par contre, Human Rights Watch a affirmé que, s’il est vrai que le programme NNC « a aidé à stabiliser le prix des aliments dans les collectivités éloignées et du Nord, […] il ne l’a pas réduit substantiellement, ce qui a entraîné une baisse de seulement 1,03 % du prix dans les collectivités admissibles à la contribution^[88] ». L’effet négligeable de NNC sur le prix des aliments a amené M. Batal à conclure que le programme ne semble pas bien fonctionner dans les collectivités où il a été mis en œuvre^[89]. D’autres témoins ont exprimé des préoccupations semblables au cours de leur comparution devant le Comité^[90].

Nutrition Nord Canada et les inégalités socioéconomiques

M. Obed a fait état d’importantes disparités socioéconomiques dans l’Inuit Nunangat, en particulier entre les Inuits et les non-Inuits; or, comme le programme « ne tient nullement compte des besoins », « la famille ayant un revenu médian trois à quatre fois plus élevé que celui d’une autre famille profite de la même subvention pour les mêmes produits lorsqu’elle se rend à l’épicerie^[91] ». Les Centres communautaires d’alimentation du Canada et le Centre communautaire d’alimentation Qajuqturvik s’entendent pour dire que, « [c]ompte tenu de cette inégalité [dans le Nord], une subvention universelle n’est probablement pas la mesure la plus efficace pour assurer la sécurité alimentaire^[92] ». Les deux organismes ont recommandé ce qui suit :

Que le gouvernement détermine si la subvention accordée dans le cadre du programme Nutrition Nord Canada profite davantage aux ménages à revenu plus élevé qu’aux ménages en situation d’insécurité alimentaire et veille à ce que tout changement apporté à ce programme fasse profiter les collectivités directement de cette subvention et tienne compte des besoins des ménages qui vivent l’insécurité alimentaire^[93].

M. Obed a recommandé de veiller à ce que le programme serve à aider les personnes qui sont en situation d’insécurité alimentaire, peut‑être en remplaçant la contribution au commerce au détail par un programme social^[94]. M. Batal a lui aussi suggéré de transférer la contribution directement aux familles plutôt que de la remettre aux détaillants, ce qui pourrait « aider des familles à réellement pouvoir acheter des aliments peu importe le coût de ces aliments^[95] ».

Des témoins ont également insisté sur la nécessité d’adapter le programme aux réalités particulières des régions nordiques et arctiques. De plus, les Autochtones doivent participer de façon proactive à son fonctionnement^[96]. M. Todd Nadon, propriétaire et gérant de Fresh Market Foods (un détaillant établi à Sioux Lookout), estime « que ce programme ne peut réussir que si les consommateurs y participent^[97] ».

Enfin, Randy Jones, maire de la Municipalité de Gros‑Mécatina, a fait observer que certains détaillants de sa région ne présentent pas de demande d’adhésion au programme « étant donné la bureaucratie et toutes les formalités administratives à remplir^[98] ». Souvent, un seul magasin fait partie du programme dans une collectivité, ce qui est injuste selon lui.

De l’avis de M. Thorhaug, il conviendrait « d’examiner les lacunes [du programme]^[99] » étant donné qu’il est en place depuis maintenant 10 ans. À la lumière de ce qu’il a entendu, le Comité abonde dans le même sens et recommande donc ce qui suit :

Recommandation 3

Que Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada collabore avec les Autochtones et les habitants du Nord pour entreprendre une évaluation externe complète du programme Nutrition Nord Canada; que le mandat du programme soit modifié afin d’améliorer les résultats en matière de sécurité alimentaire dans les collectivités nordiques et isolées; et que, dans le cadre de ce processus, le Ministère envisage, en concertation avec les peuples autochtones et les habitants du Nord :

• de mettre en place des moyens d’assurer la participation directe des Autochtones et des habitants du Nord afin d’établir comment la contribution sera utilisée dans leur collectivité, notamment pour dresser la liste des aliments qui doivent être admissibles à la contribution;
• d’élargir la Subvention pour le soutien aux chasseurs‑cueilleurs ou de créer d’autres mesures pour accroître l’accès aux aliments traditionnels;
• d’effectuer une analyse comparative entre les sexes plus des retombées du programme, et d’accorder une attention spéciale à la répartition des retombées chez les ménages à faible revenu et les ménages à revenu élevé ainsi que dans différentes compositions des ménages;
• de mettre en place des processus et de nouvelles mesures d’évaluation afin d’assurer la transparence et la responsabilité de Nutrition Nord Canada, et de veiller à ce que le programme se concentre sur les besoins des personnes et des familles les plus vulnérables;
• d’ajouter un volet de programme social à Nutrition Nord Canada;
• de rendre la contribution au commerce au détail de Nutrition Nord Canada accessible aux producteurs agricoles ainsi qu’aux coopératives communautaires, aux organismes sans but lucratif et aux organismes communautaires, comme les banques d’alimentation, qui fournissent de la nourriture et des services dans certaines collectivités éloignées et isolées;
• d’accorder la contribution à plus d’un magasin par collectivité, dans la mesure du possible;
• d’étudier la possibilité d’élargir les critères d’admissibilité de manière à inclure les collectivités éloignées et isolées qui disposent d’un accès à l’année par voie routière ou maritime, mais où la proportion du revenu familial consacré à la nourriture et le taux d’insécurité alimentaire sont excessivement élevés;
• d’allonger la liste des produits admissibles afin d’y inclure des articles non alimentaires vendus dans les magasins participants et utilisés pour la chasse, la pêche et la cueillette;
• de réduire le fardeau administratif associé à l’adhésion au programme.

Le programme NNC porte seulement sur un côté de la médaille, c’est‑à‑dire le prix des aliments^[100]. M. Duane Wilson, vice-président des Relations avec les intervenants d’Arctic Co‑operatives Limited, estime que le programme « ne fait rien pour [s’attaquer] au déterminant le plus fiable pour la sécurité alimentaire, c’est-à-dire le revenu^[101] ». Il est évident que le programme « ne rend pas la vie dans le Nord abordable^[102] ». M. Thorhaug, quant à lui, a signalé que « [n]ous ne pouvons pas espérer régler les enjeux liés à l’insécurité alimentaire sans d’abord nous attaquer à l’insuffisance des revenus^[103] ». À son avis, le gouvernement fédéral doit « augmenter les revenus des [habitants du Nord qui] vivent dans l’insécurité alimentaire grâce à des crédits d’impôt ou à des programmes d’aide sociale^[104] ».

Rendre la vie abordable et accroître les niveaux de revenu sont des éléments qui dépassent le mandat du programme NNC. Le Comité estime néanmoins que de nouvelles mesures pourraient s’ajouter au travail accompli par le programme en veillant à ce que les habitants du Nord les plus vulnérables à la pauvreté aient les moyens d’acheter de la nourriture, malgré le prix exorbitant de celle‑ci. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada reconnaisse que l’insécurité alimentaire dans le Nord est un problème complexe dû à la pauvreté qui ne peut pas être résolu seulement au moyen du programme Nutrition Nord Canada; qu’il collabore avec les Autochtones et les habitants du Nord afin d’examiner des opportunités de développement économique et des options comme des suppléments de revenu ou d’autres programmes d’aide sociale afin de soulager la pauvreté des ménages et d’accroître les niveaux de revenu des ménages qui sont en situation d’insécurité alimentaire dans le Nord; et que toute nouvelle mesure adoptée soit indexée en fonction du coût de la vie, de la croissance démographique et de l’inflation dans le Nord.

L’adoption de solutions communautaires

Il faut que les solutions à l’insécurité alimentaire dans le Nord soient adaptées à cette région et axées sur les besoins des collectivités^[105]. M^me Turner a mentionné au Comité que la Qikiqtani Inuit Association a recommandé de réorienter la discussion vers la notion de souveraineté alimentaire et la nécessité de « donner aux Inuits les moyens de nourrir leurs propres collectivités et de contrôler leurs systèmes alimentaires et leur approvisionnement^[106] ». Selon l’EANEPN, la souveraineté alimentaire est une condition essentielle pour assurer la sécurité alimentaire, et elle « accorde une place importante au lien étroit que les peuples autochtones entretiennent avec leur environnement, au travail effectué par les collectivités autochtones pour revitaliser leurs systèmes alimentaires, à la transmission des connaissances culturelles sur leurs terres et à la récolte des aliments traditionnels (c.-à-d. la chasse, la pêche, la cueillette et la culture)^[107] ».

Le grand chef Settee a fait valoir que « [l]a souveraineté alimentaire, c’est le droit des [Premières Nations du Manitoba Keewatinowi Okimakanak] à combler leurs besoins alimentaires de façon durable conformément à leurs préférences et coutumes alimentaires, ainsi qu’à leurs pratiques d’exploitation du territoire traditionnel^[108] ». La souveraineté alimentaire, c’est redonner aux gens la responsabilité et le contrôle de leurs systèmes alimentaires^[109].

Partout dans le Nord, des collectivités trouvent et mettent en place des solutions novatrices pour améliorer la sécurité alimentaire^[110]. Le grand chef adjoint Smallboy a mentionné que les « communautés souhaitent ardemment changer la situation elles-mêmes, mais elles ont besoin d’aide financière pour acheter du matériel comme des rotoculteurs afin de créer des jardins et de construire des infrastructures comme des installations d’entreposage et des magasins communautaires^[111] ». M. Laurie Chan, représentant de l’EANEPN, a souligné lui aussi que « bon nombre des solutions peuvent provenir des collectivités, mais très souvent, elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour les mettre en œuvre. Quelques programmes [fédéraux] qui peuvent soutenir les solutions locales seraient probablement les solutions les plus efficaces^[112]. »

Parmi les initiatives locales et régionales citées par les témoins, on compte notamment :

• les programmes de mentorat pour les jeunes chasseurs;
• les congélateurs communautaires (grâce auxquels les habitants peuvent offrir gratuitement ou partager des aliments traditionnels) et d’autres installations d’entreposage;
• les magasins communautaires et les centres de distribution centralisée;
• les jardins, les cuisines et les serres communautaires^[113];
• les programmes d’alimentation en milieu scolaire;
• les programmes sur le terrain^[114].

De plus, afin d’atteindre la souveraineté alimentaire et de réduire le prix des aliments dans le Nord, des témoins ont préconisé l’accroissement de la production alimentaire locale ainsi que d’autres solutions qui ne reposent pas sur des aliments provenant du Sud^[115]. M. Chan a expliqué que permettre aux habitants du Nord d’« accéder à des aliments traditionnels locaux ou [de] trouver des solutions pour qu’ils puissent entreposer ou partager des aliments traditionnels se révéleront une solution plus efficace que le fait de subventionner des aliments importés dirigés vers les collectivités^[116] ». M. Frank Suraci, président et directeur général de FJJ Growtec, une société qui vend des « installation[s] de culture intérieure de qualité commerciale clé en main », a affirmé qu’il faut « permettre aux communautés de cultiver localement des produits frais en quantités commerciales afin de répondre à leurs besoins^[117] ». M. Duhaime estime qu’« il faut soutenir de manière considérable la production locale par et pour les collectivités locales, et non pas seulement sur un modèle commercial^[118] ».

Le Comité partage l’avis du grand chef adjoint Smallboy, qui a déclaré que les collectivités du Nord ne peuvent pas continuer d’aller de crise en crise : elles ont besoin de solutions à long terme^[119]. Souvent, ces solutions existent déjà et tout ce que le gouvernement doit faire, c’est fournir un soutien digne de ce nom. Des gens ont prospéré dans le Nord pendant des milliers d’années. Aujourd’hui, les habitants du Nord savent toujours ce qui convient le mieux à leurs collectivités. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 5

Que Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada reconnaisse que la souveraineté alimentaire est une condition préalable à la sécurité alimentaire et permette aux Autochtones et aux habitants du Nord de prendre leurs propres décisions au sujet de leurs systèmes alimentaires, notamment au moyen des mesures suivantes :

• Mettre l’accent sur les systèmes alimentaires qui existent déjà et qui ont fait leurs preuves dans le Nord;
• Accorder du financement et des ressources stables à long terme pour soutenir les projets communautaires et accroître la production alimentaire et la capacité de transformation à l’échelle locale;
• Étudier des technologies novatrices pour soutenir la production, la transformation, le transport et l’entreposage d’aliments à l’échelle locale;
• Mettre en place de nouveaux mécanismes et modèles de gouvernance élaborés conjointement pour combler les lacunes des politiques et des programmes existants.

Conclusion

L’insécurité alimentaire dans le Nord canadien est solidement ancrée dans des problèmes complexes et connexes comme la pauvreté et les inégalités socioéconomiques. La dégradation de l’environnement et les changements climatiques compliquent davantage la situation. Et, bien que le gouvernement fédéral ait mis en place le programme Nutrition Nord Canada afin de rendre les aliments nutritifs plus abordables dans le Nord, le Comité a appris que celui‑ci doit être réévalué et transformé dans le but de réduire le prix des aliments et d’aider les ménages qui sont en situation d’insécurité alimentaire. Le Comité a également entendu que le gouvernement du Canada doit soutenir les initiatives communautaires qui visent à accroître la souveraineté alimentaire dans le Nord dans le but d’améliorer la sécurité alimentaire.

Le Comité estime que les recommandations contenues dans le présent rapport contribueront à garantir l’accès à des aliments sains et nutritifs dans les collectivités du Nord. Comme il l’a fait dans le passé, le Comité continuera de surveiller la situation de la sécurité alimentaire dans le Nord. Le Comité partage l’avis de M. Thorhaug, qui a déclaré ceci : « Nous ne devrions pas nous contenter de vivre dans un pays dans lequel un si grand nombre de citoyens sont incapables de répondre à leurs besoins alimentaires, dans lequel les banques alimentaires parsèment le paysage et dans lequel des régions qui étaient autrefois autonomes en matière d’alimentation dépendent maintenant de produits importés subventionnés^[120]. »