À propos de ce rapport de comité

Le 18 février 2020, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a déposé à la Chambre des communes un rapport d’audit intitulé « Le respect en milieu de travail », qui a été renvoyé au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) pour étude[1]. Le 28 janvier 2021, le Comité a organisé une réunion sur ce rapport. Les personnes suivantes y ont participé :

• BVG – Martin Dompierre, vérificateur général adjoint, et Susan Gomez, directrice principale;
• Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) – John Ossowski, président, et Louise Youdale, vice-présidente, Direction générale des ressources humaines;
• Service correctionnel Canada (SCC) – Anne Kelly, commissaire, et Nick Fabiano, commissaire adjoint, Secteur de la gestion des ressources humaines[2].

Contexte

Définitions

Les définitions suivantes s’appliquent à l’ensemble du rapport :

• Harcèlement – Comportement inopportun et offensant d’un individu envers un autre individu en milieu de travail, y compris pendant un événement ou à un autre endroit lié au travail, et dont l’auteur savait ou aurait raisonnablement dû savoir qu’un tel comportement pouvait offenser ou causer préjudice.
• Discrimination – Action ou décision qui a pour effet de traiter de manière négative une personne en raison, par exemple, de sa race, de son âge ou de sa déficience.
• Violence en milieu de travail – Tout agissement, comportement, menace ou geste d’une personne à l’égard d’un employé à son lieu de travail et qui pourrait vraisemblablement lui causer un dommage, un préjudice ou une maladie[3].

Objectif de l’audit

L’audit du BVG avait pour but de déterminer si l’ASFC et SCC « avaient assuré la promotion et le maintien de milieux de travail respectueux et exempts de harcèlement, de discrimination et de violence de la part des collègues et des superviseurs[4] ». L’audit a porté sur la période allant du 1er janvier 2016 au 30 novembre 2018. Il s’agit de la période à laquelle s’applique la conclusion de l’audit. Toutefois, afin de mieux comprendre l’objet considéré de l’audit, le BVG a aussi examiné certains dossiers antérieurs à cette période[5].

Rôles et responsabilités

SCC est responsable d’assurer « la gestion des établissements correctionnels de divers niveaux de sécurité et la surveillance des délinquants qui sont mis en liberté conditionnelle dans la collectivité[6] ». Quant à elle, l’ASFC est chargée de « faciliter la libre circulation des voyageurs et des marchandises légitimes aux postes frontaliers canadiens[7] ». De plus, tous « les employeurs fédéraux doivent instaurer des milieux de travail respectueux pour leurs employés[8] ».

Constatations et recommandations

Mesures pour recenser et contrer les risques

Selon le BVG, avant 2017-2018, SCC « n’avait pas inscrit officiellement dans ses documents sur les risques d’entreprise que l’organisme éprouvait des problèmes graves de harcèlement, de discrimination et de violence entre les employés[9]. » Quant à elle, au moment de l’audit, l’ASFC n’avait « pas inscrit le harcèlement, la discrimination et la violence en milieu de travail dans ses documents sur les risques d’entreprise[10] ».

De plus, les deux organismes « n’avaient pas défini d’objectifs stratégiques globaux ni de priorités pour atteindre ces objectifs[11] » et n’avaient pas de cadre de mesure de rendement, pour définir les attentes, évaluer les résultats et rendre compte des progrès réalisés.

Le BVG a constaté que les deux organismes « n’avaient pas pris de mesures suffisantes pour contrer les risques liés à leur éventuelle incapacité de maintenir des milieux de travail exempts de harcèlement, de discrimination et de violence[12] ».

En ce qui concerne les mesures pour recenser et contrer les risques, le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

L’Agence des services frontaliers du Canada et Service correctionnel Canada devraient élaborer et mettre en œuvre des stratégies exhaustives pour contrer le harcèlement, la discrimination et la violence en milieu de travail. Chaque stratégie devrait être fondée sur les risques et appuyée par des plans d’action décrivant des responsabilités claires et un processus de surveillance du rendement bien défini dans le but de favoriser l’amélioration continue.[13]

Selon John Ossowski, président de l’ASFC, plusieurs « initiatives ont été entreprises pour comprendre et explorer plus avant les causes profondes du harcèlement, et pour déterminer quelles sont les actions concrètes nécessaires à prendre pour créer une culture de travail plus saine, pour fournir une protection aux employés et pour répondre à leurs préoccupations[14] ».

Selon son plan d’action détaillé, l’ASFC a « élaboré une stratégie globale fondée sur le risque pour garantir un lieu de travail respectueux et exempt de harcèlement, de discrimination et de violence[15] ». Cette stratégie, achevée en décembre 2020, comprend entre autres la création « du Centre national d’expertise sur l’intégrité afin de fournir une approche centralisée et intégrée de traitement des plaintes de harcèlement et de discrimination[16] » ainsi que l’introduction « d’un meilleur contrôle du rendement des cadres pour garantir que la stratégie sera exécutée efficacement à tous les niveaux[17] ». À l’aide d’indicateurs de rendement, l’ASFC « commencera à fournir des mises à jour régulières sur l’atteinte des principaux jalons et sur les résultats obtenus dans les six mois[18] ».

Pour s’assurer de l’atteinte de résultats satisfaisants, le Comité recommande :

Recommandation 1 – Sur les stratégies visant le respect en milieu de travail (ASFC)

Que, d’ici au 30 septembre 2021, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape présentant les résultats de sa stratégie globale pour s’attaquer au harcèlement, à la discrimination et à la violence au travail, comprenant des indicateurs de rendement. Un second rapport d’étape devra aussi être présenté d’ici au 31 mars 2022, ainsi qu’un rapport final, d’ici au 30 septembre 2022.

De son côté, SCC a aussi mis en place « une stratégie nationale globale sur le mieux-être en milieu de travail et le bien-être des employés. Cette stratégie vise à s’attaquer au harcèlement, à la discrimination et à la violence en milieu de travail de façon holistique et est fondée sur les risques et appuyée par des plans d’action comportant des responsabilités claires et un suivi du rendement[19]. »  SCC a entre autres mis sur pied « une ligne de renseignements pour fournir aux employés des moyens supplémentaires de signaler une faute[20] » et « étudie actuellement la possibilité de créer un bureau indépendant distinct, tel qu’une fonction de type médiateur, qui gérerait les allégations reçues par le biais de la ligne de dénonciation et du compte de courriel, et offrirait aux employés un espace de confiance sécuritaire pour discuter de leurs allégations sans crainte de représailles et pour les aider à naviguer les systèmes existants[21] ». La stratégie comprend aussi la préparation d’un rapport annuel sur le climat et le bien-être au travail. Le premier rapport concernait l’année 2018-2019 et « a été transmis au cabinet du ministre et à l’ensemble du personnel du SCC[22] », mais n’a pas été rendu public. Le deuxième rapport (2019-2020) devrait être terminé d’ici au 31 mars 2021[23].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2 – Sur les stratégies visant le respect en milieu de travail (SCC)

Que, d’ici au 30 mai 2021, Service correctionnel Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes ses rapports annuels 2018-2019 et 2019-2020 sur le climat et le bien-être au travail, de même qu’un rapport portant sur les progrès de son évaluation de la création d’un bureau indépendant distinct sur le harcèlement, la discrimination et la violence en milieu de travail.

Préoccupations des employés à l’égard du respect en milieu de travail

D’après un sondage mené par le BVG auprès des employés des deux organismes, 35 % des employés de l’ASFC et 46 % des employés de SCC « craignaient des représailles s’ils déposaient des plaintes de harcèlement, de discrimination ou de violence en milieu de travail[24] ». De plus, 55 % des employés de l’ASFC et 60 % des employés de SCC ont déclaré que « le manque de courtoisie et de respect représentait pour eux une préoccupation grave ou importante[25] ». Enfin, les deux tiers des répondants des deux organismes ont indiqué « qu’ils avaient des préoccupations graves ou importantes à l’égard de la culture organisationnelle[26] ». John Ossowski, président de l’ASFC, a indiqué :

La culture de l'organisation était de cacher les choses, et c'est en partie ce que nous changeons. Il faut dénoncer ces situations et agir, en employant des formations et des processus appropriés et en choisissant les bonnes personnes, afin que les gens puissent agir correctement et empêcher que les situations s'enveniment et que nous nous retrouvions avec un problème énorme qui rendra les choses difficiles pour tout le monde[27].

Anne Kelly, commissaire de SCC, a affirmé :

Enfin, nous avons également entamé un audit de la culture du SCC, lequel a pour objectif de trouver des façons de faire en sorte que tous les employés du SCC et les délinquants aient accès à un environnement plus sûr, plus sain, plus respectueux et exempt de violence[28].

En ce qui concerne les préoccupations des employés à l’égard du respect en milieu de travail, le BVG n’a formulé aucune recommandation.

Mécanismes informels de règlement

Le BVG a vérifié si les organismes « avaient renseigné les employés sur les mécanismes informels qu’ils pouvaient utiliser pour régler leurs plaintes[29] », lors de l’examen des plaintes de violence et de harcèlement en milieu de travail, chose qu’ils sont encouragés à faire. Or, dans 25 % des cas à l’ASFC et 14 % à Service correctionnel Canada[30], cela n’avait pas été le cas. Martin Dompierre, vérificateur général adjoint, a indiqué que les « employeurs fédéraux sont encouragés à offrir des mécanismes informels de règlement des plaintes, comme des rencontres entre des employés et des séances de médiation, pour rétablir plus vite les relations de travail. En ce qui a trait aux plaintes de harcèlement et de violence en milieu de travail […] examinées, [le BVG a] constaté que les deux organisations n’avaient pas toujours informé les employés qu’ils pouvaient recourir à des processus informels[31]. »

En ce qui concerne les mécanismes informels de règlement, le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

L’Agence des services frontaliers du Canada et Service correctionnel Canada devraient systématiquement renseigner les employés sur les processus informels qui sont mis à leur disposition pour régler les plaintes de harcèlement et de violence en milieu de travail[32].

Dans son Plan d’action détaillé, l’ASFC a indiqué qu’en avril 2019, elle a modifié son approche pour « informer les employés de leurs options pour accéder aux processus informels de résolution de conflits[33] ». Ainsi, pour tous les dossiers de plaintes de harcèlement, « un spécialiste du [Système de gestion informelle des conflits] communique directement avec l’intimé et le plaignant et offre aux deux parties les services disponibles pour résoudre la plainte de manière informelle[34] ». De plus, « les lettres d’accusé de réception des plaintes de violence au travail ont été modifiées pour que les plaignants soient conscients que le règlement informel demeure une option en tout temps[35] ».

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 3 – Sur les mécanismes informels de règlement des plaintes de violence et de harcèlement en milieu de travail (ASFC)

Que l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport présentant des statistiques sur le nombre de plaintes de violence et de harcèlement en milieu de travail, le nombre de ces plaintes où des mécanismes informels de règlement des plaintes ont été offerts et le nombre de fois où ces plaintes ont été réglées de manière informelle, en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021, d’ici au 30 septembre 2021.

SCC a élaboré « des lignes directrices sur la prévention de la violence en milieu de travail qui favorisent le règlement informel des conflits. Le SCC a publié ces lignes directrices en ligne. Les gestionnaires et les employés qui se prévalent du processus de plainte pour violence au travail y ont recours[36]. » 

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 4 – Sur les mécanismes informels de règlement des plaintes de violence et de harcèlement en milieu de travail (SCC)

Que Service correctionnel Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport présentant des statistiques sur le nombre de plaintes de violence et de harcèlement en milieu de travail, le nombre de ces plaintes où des mécanismes informels de règlement des plaintes ont été offerts et le nombre de fois où ces plaintes ont été réglées de manière informelle, en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021, d’ici au 30 septembre 2021.

Évaluations initiales des plaintes

Selon le BVG, quand une plainte officielle de harcèlement, de discrimination ou de violence en milieu de travail est déposée, les fonctionnaires des organisations doivent déterminer si la plainte est admissible à une enquête approfondie et documenter « les décisions prises à cet égard afin de favoriser la reddition de comptes et la transparence[37] ».

Le BVG a constaté que les deux organisations « n’avaient pas toujours effectué une évaluation initiale avant de rejeter une plainte[38] », ce qui a pu : 1) « entraîner des incohérences dans le processus décisionnel et le traitement des plaintes[39] »; 2) « créer chez les employés une perception de parti pris et diminuer leur confiance dans le processus[40] ».

Par exemple, dans le cas de l’ASFC, 88 % des plaintes de violence en milieu de travail (21 cas sur 24) n’ont pas reçu d’évaluation initiale. Dans 14 de ces 21 cas, la plainte a été rejetée. Dans le cas du SCC, c’est plutôt 90 % des plaintes de violence qui n’avaient pas reçu d’évaluation initiale (28 cas sur 31). Dans 16 de ces 28 cas, la plainte a été rejetée[41].

En ce qui concerne les évaluations initiales, le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

L’Agence des services frontaliers du Canada et Service correctionnel Canada devraient effectuer les analyses requises pour appuyer leurs décisions et en consigner les résultats en dossier lorsqu’ils traitent les plaintes de harcèlement, de discrimination et de violence en milieu de travail[42].

Dans son plan d’action détaillé, l’ASFC a indiqué que son Centre d’expertise en matière d’intégrité s’assurait maintenant « que toutes les plaintes sont traitées de manière standard. Par exemple, les plaintes qui sont reçues par l’unité centrale sont traitées en fonction d’une liste de contrôle afin de s’assurer que tous les documents et les étapes clés nécessaires sont documentés, y compris une analyse détaillée de chaque allégation[43]. » 

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 5 – Sur les évaluations initiales des plaintes (ASFC)

Que l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport attestant le nombre de plaintes officielles de harcèlement, de discrimination ou de violence en milieu de travail déposées en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021, et le nombre d’entre elles qui ont reçu une évaluation initiale documentée, d’ici au 30 septembre 2021.

SCC a élaboré des formulaires d’évaluation à utiliser pour évaluer les plaintes de harcèlement et de violence en milieu de travail, qui devront être utilisées par les gestionnaires. Cependant, elle ne semble pas l’avoir fait pour les plaintes de discrimination[44].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 6 – Sur les évaluations initiales des plaintes (SCC)

Que Service correctionnel Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport attestant le nombre de plaintes officielles de harcèlement, de discrimination ou de violence en milieu de travail déposées en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021, et le nombre d’entre elles qui ont reçu une évaluation initiale documentée, d’ici au 30 septembre 2021.

Recommandation 7 – Sur les évaluations initiales des plaintes de discrimination

Que Service correctionnel Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant quels processus seront mis en place pour s’assurer que les plaintes de discrimination fassent l’objet d’une évaluation initiale qui soit documentée, d’ici au 30 juin 2021.

Mesures de rétablissement des relations de travail après une plainte

Selon une directive du Secrétariat du Conseil du trésor, les organismes doivent « prendre des mesures pour rétablir le mieux-être dans le milieu de travail lorsqu’une enquête sur une plainte de harcèlement est réalisée[45] ». Selon le BVG, ces mesures devraient viser l’ensemble du milieu de travail, « parce que le processus est souvent une source de stress pour tous les employés concernés[46] ». Le BVG a examiné si les deux organismes audités avaient mis en place des mesures touchant l’ensemble du travail à la suite des plaintes de harcèlement : elles ne le faisaient que rarement. Le BVG n’a néanmoins formulé aucune recommandation à ce sujet.

Analyse comparative selon les sexes plus

Selon Condition féminine Canada, l’analyse comparative selon les sexes plus (ACS+) « est un processus analytique qui fournit une méthode rigoureuse pour évaluer les inégalités systémiques, ainsi qu'un moyen de déterminer comment différents groupes de femmes, d’hommes et de personnes de diverses identités de genre peuvent vivre les politiques, programmes et initiatives. Le signe « plus » dans ACS+ reconnait que l'ACS+ ne se limite pas aux différences biologiques (sexe) et socioculturelles (genre). […] L’ACS+ examine de nombreux autres facteurs identitaires comme la race, l’origine ethnique, la religion, l’âge, et les handicaps de nature physique ou mentale, et la façon dont leur interaction influence la manière dont nous pouvons ressentir les politiques et les initiatives gouvernementales »[47].

Selon le Plan ministériel du BVG de 2020-2021 :

Nombre de nos audits de performance examinent les programmes et les activités du gouvernement qui touchent divers groupes démographiques et prennent en compte des questions liées à l’ACS+. Certains rapports d’audit qui en découlent appuient directement ou indirectement l’atteinte des objectifs de l’ACS+ en éclairant les discussions et les analyses au sujet des facteurs identitaires croisés menées par les ministères et organismes gouvernementaux, les parlementaires et la population canadienne[48].

Lors de l’étude du rapport du BVG sur le respect en milieu de travail, Martin Dompierre, vérificateur général adjoint, a expliqué que l’analyse ACS+ n’avait pas été appliquée à cet audit : 

Nous avons obtenu l'information comme elle est présentée dans le rapport. Nous ne l'avons pas analysée de façon spécifique, par exemple en comparant les réponses des hommes et des femmes, ou d'une autre façon[49].

Le Comité comprend que les données disponibles peuvent limiter les possibilités d’offrir une analyse ACS+. Cependant, il est d’avis que, en particulier pour les sujets touchant la discrimination ou la violence, le BVG devrait prendre tous les moyens nécessaires pour pouvoir obtenir des données permettant une analyse ACS+. À ce sujet, Martin Dompierre s’est engagé à en faire davantage :

C'est même une chose que nous ferons davantage dans l'avenir. Cela fera partie de tous nos audits en cours, afin que nous puissions adopter cette perspective d'analyse particulière[50].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 8 – Sur l’utilisation de l’analyse comparative selon les sexes plus (ACS+)

Que le Bureau du vérificateur général du Canada utilise l’analyse comparative selon les sexes plus, qui comprend des facteurs identitaires comme la race, l’origine ethnique, la religion, l’âge, et les handicaps de nature physique ou mentale, dans ses audits de performance.

Conclusion

Le Comité conclut que l’Agence des services frontaliers du Canada et Service correctionnel Canada n’ont pas pris de mesures suffisantes pour promouvoir l’établissement et le maintien de milieux de travail respectueux et exempts de harcèlement, de discrimination et de violence. Dans le présent rapport, le Comité formule trois recommandations à l’Agence des services frontaliers du Canada et quatre recommandations à Service Correctionnel Canada pour veiller à ce que ces deux organismes prennent les mesures nécessaires pour atteindre cet objectif. Il fait aussi une recommandation au Bureau du vérificateur général du Canada afin de s’assurer qu’il utilise l’analyse comparative selon les sexes plus (ACS+) dans ses audits de performance.

Sommaire des mesures recommandées et échéance

Tableau 1 - Sommaire des recommandations et échéance

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) un rapport d’étape présentant les résultats de sa stratégie globale pour s’attaquer au harcèlement, à la discrimination et à la violence au travail, comprenant des indicateurs de rendement. Un second rapport d’étape devra aussi être présenté, ainsi qu’un rapport final.	30 septembre 2021, 31 mars 2022 et 30 septembre 2022
Recommandation 2	Service correctionnel Canada (SCC) doit présenter au Comité ses rapports annuels 2018-2019 et 2019-2020 sur le climat et le bien-être au travail, de même qu’un rapport portant sur les progrès de son évaluation de la création d’un bureau indépendant distinct sur le harcèlement, la discrimination et la violence en milieu de travail.	30 mai 2021
Recommandation 3	L’ASFC doit présenter au Comité un rapport présentant des statistiques sur le nombre de plaintes de violence et de harcèlement en milieu de travail, le nombre de ces plaintes où des mécanismes informels de règlement des plaintes ont été offerts et le nombre de fois où ces plaintes ont été réglées de manière informelle, en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021.	30 septembre 2021
Recommandation 4	SCC doit présenter au Comité un rapport présentant des statistiques sur le nombre de plaintes de violence et de harcèlement en milieu de travail, le nombre de ces plaintes où des mécanismes informels de règlement des plaintes ont été offerts et le nombre de fois où ces plaintes ont été réglées de manière informelle, en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021.	30 septembre 2021
Recommandation 5	L’ASFC doit présenter au Comité un rapport attestant le nombre de plaintes officielles de harcèlement, de discrimination ou de violence en milieu de travail déposées en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021, et le nombre d’entre elles qui ont reçu une évaluation initiale documentée.	30 septembre 2021
Recommandation 6	SCC doit présenter au Comité un rapport attestant le nombre de plaintes officielles de harcèlement, de discrimination ou de violence en milieu de travail déposées en 2018-2019, 2019-2020 et 2020-2021, et le nombre d’entre elles qui ont reçu une évaluation initiale documentée.	30 septembre 2021
Recommandation 7	SCC doit présenter au Comité un rapport expliquant quels processus seront mis en place pour s’assurer que les plaintes de discrimination fassent l’objet d’une évaluation initiale qui soit documentée.	30 juin 2021
Recommandation 8	Le Bureau du vérificateur général du Canada doit utiliser l’analyse comparative selon les sexes plus (ACS+) dans ses audits de performance.	Pas d’échéance