Contexte

Le plan Investir dans le Canada (le plan) est le plan d’infrastructure du gouvernement du Canada qui vise à financer, de manière prévisible et durable, des projets d’infrastructure permettant de créer des collectivités modernes, résilientes et vertes. Au cours de la période de 12 ans que couvre le plan, qui a débuté en 2016, le gouvernement compte dépenser 188 milliards de dollars dans cinq domaines : le transport en commun; les infrastructures vertes; les infrastructures sociales; les infrastructures de commerce et de transport; les collectivités rurales et nordiques^[1].

Le plan Investir dans le Canada s’articule autour de trois objectifs :

• générer une croissance économique à long terme afin de renforcer la classe moyenne;
• améliorer la résilience des collectivités et faire la transition vers une croissance économique propre;
• améliorer l’inclusion sociale et les résultats socioéconomiques pour tous les Canadiens^[2].

En outre, le plan se divise en trois composantes :

• Le financement de la phase 1 (14,4 milliards de dollars) a été annoncé dans le budget de 2016. Il devait servir à remettre en état et à moderniser les réseaux de transport en commun et les réseaux d’aqueduc et d’eaux usées, à améliorer l’accès à des logements abordables et à atténuer les effets des changements climatiques sur les infrastructures existantes. Il visait des projets qui devaient être menés sur cinq ans, principalement entre les exercices 2016-2017 et 2017‑2018, dans le but de combler des besoins immédiats.
• Le financement de la phase 2 (81,2 milliards de dollars) a été annoncé dans l’Énoncé économique de l’automne 2016, puis confirmé dans le budget de 2017. Il devait servir à entreprendre des investissements à long terme en faveur de projets d’infrastructure de petite et de grande envergure. Les projets devraient être menés sur 11 ans afin de permettre au Canada de faire des progrès dans le secteur de l’environnement, de moderniser l’économie et de créer une société plus inclusive.
• Le financement des anciens programmes (92,2 milliards de dollars) avait déjà été engagé avant le budget de 2016, en faveur de programmes d’infrastructure devant être mis en œuvre entre 2016 et 2028^[3].

À titre de ministère responsable au premier chef du plan Investir dans le Canada, Infrastructure Canada collabore avec des « organisations fédérales partenaires et deux organismes centraux pour satisfaire aux exigences en matière de production de rapports et surveiller la mise en œuvre du plan. Le Ministère reçoit aussi des crédits pour financer certains programmes menés au titre du plan et il assure la gestion de ces programmes^[4]. » Il « abrite le Secrétariat du plan Investir dans le Canada, qui agit à titre de centre de coordination pour les organisations fédérales partenaires. Le Secrétariat a les responsabilités suivantes :

• recueillir l’information pertinente au titre du plan auprès de toutes les organisations fédérales partenaires afin d’en rendre compte dans un tableau supplémentaire du plan ministériel annuel et du rapport annuel sur les résultats ministériels d’Infrastructure Canada;
• fournir des conseils et des réponses aux demandes d’information des ministères et du Cabinet;
• organiser et coordonner les travaux des divers comités de gouvernance, notamment les comités de sous-ministres;
• afficher et actualiser des outils de rapport public sur les progrès et les résultats au titre du plan, pour satisfaire aux exigences établies ou de façon proactive;
• agir à titre de responsable en ce qui a trait à toutes les demandes d’information concernant le plan et répondre aux demandes ponctuelles d’information provenant des organisations fédérales partenaires et des organismes centraux^[5]. »

Vingt ministères, sociétés d’État et agences de développement régional sont chargés d’aider Infrastructure Canada à mettre en œuvre le plan. Ils doivent notamment recueillir et communiquer de l’information sur les résultats afin d’appuyer la fonction de secrétariat d’Infrastructure Canada. Ils sont aussi responsables de mettre en œuvre leurs propres programmes au titre du plan^[6].

Certains de ces programmes sont mis en œuvre aux termes d’ententes bilatérales entre le gouvernement fédéral et les provinces et territoires. Les municipalités et les collectivités autochtones et rurales comptent parmi les bénéficiaires du plan^[7].

Le Bureau du Conseil privé (BCP) et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) appuient la mise en œuvre des initiatives horizontales en fournissant une orientation et un soutien. Ils ne reçoivent aucun crédit pour financer des programmes au titre du plan. Le BCP donne des avis sur la nécessité ou non de désigner une initiative comme étant horizontale, et il détermine le ministère qui sera chargé de diriger l’établissement des rapports connexes. Le SCT offre une orientation et un soutien aux organisations pour les aider à gérer les initiatives et à établir les rapports connexes^[8].

Le 29 janvier 2020, la Chambre des communes a adopté une motion demandant au vérificateur général de réaliser un audit du plan. En mars 2021, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a publié un audit qui « visait à déterminer si Infrastructure Canada et des organisations fédérales clés pouvaient démontrer que le plan atteignait ses objectifs, et s’ils présentaient en temps opportun à la population canadienne des rapports exhaustifs et fiables sur le plan^[9] ». Plus précisément, l’audit « a porté sur Infrastructure Canada, la Société canadienne d’hypothèques et de logement et Services aux Autochtones Canada. Ensemble, ces entités sont responsables d’environ 83 % de l’effort financier de 188 milliards de dollars engagé dans le cadre du plan^[10]. »

Le 11 mai 2021, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une audience sur cet audit en présence des personnes suivantes :

• BVG – Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada; Nicholas Swales, directeur principal; Gabriel Lombardi, directeur.
• SCHL – Romy Bowers, présidente et première dirigeante; Paul Mason, premier vice-président, Opérations clients; Michel Tremblay, premier vice‑président, Politiques et innovation; Caroline Sanfaçon, vice-présidente, Solutions de logement, Immeubles collectifs.
• SAC – Christiane Fox, sous-ministre; Joanne Wilkinson, sous-ministre adjointe principale, Secteur des opérations régionales; Claudia Ferland, directrice générale, Direction générale de la mise en œuvre des projets d’infrastructure régionaux, Secteur des opérations régionales.
• Infrastructure Canada – Kelly Gillis, sous-ministre; Gerard Peets, sous‑ministre adjoint, Politiques et résultats; Sean Keenan, directeur général, Analyse économique et résultats et économiste en chef.
• BCP – Matthew Shea, sous-ministre adjoint, Services ministériels; Michelle Lattimore, directrice des opérations, Résultats et livraison.
• SCT – Peter Wallace, secrétaire du Conseil du Trésor du Canada^[11].

L’expression « initiative horizontale » est utilisée dans le présent rapport et s’entend d’une « [i]nitiative dans le cadre de laquelle au moins deux organisations fédérales reçoivent un financement commun afin d’atteindre un résultat commun clairement défini, et qui a été désignée comme une initiative horizontale par le Cabinet ou le Conseil du Trésor^[12] ».

Constatations et Recommandations

Rapports sur le plan Investir dans le Canada

Le plan Investir dans le Canada est assorti d’un cadre horizontal de présentation de rapports, qui prévoit deux niveaux d’information sur le rendement :

• Pour l’ensemble du plan, le cadre présente les sept résultats attendus (aussi appelés résultats dans les documents du plan). En consultation avec d’autres organisations fédérales, Infrastructure Canada a défini, pour chaque résultat attendu, les indicateurs de rendement ainsi que les programmes de la phase 1 et de la phase 2 qui contribueraient à l’atteinte du résultat en question. Étant donné que certains indicateurs devaient s’appliquer à des programmes qui n’avaient pas encore été créés, le cadre horizontal de présentation de rapports a été modifié au fil du temps.
• Pour chaque programme des phases 1 et 2 qui contribue à l’atteinte des résultats du plan, le cadre désigne l’organisation fédérale qui en assure la mise en œuvre, le domaine connexe, les fonds alloués par le plan et les indicateurs de rendement propres au programme^[13].

La pièce 1 explique le cadre de présentation de rapport du plan.

Pièce 1 — Le cadre de présentation de rapport du plan Investir dans le Canada

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Le plan Investir dans le Canada, Rapport 9 des Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, pièce 9.1.

Même si les rapports ont changé au fil du temps, certains des changements ont entraîné des incohérences dans les renseignements présentés dans les tableaux d’une année à l’autre, tandis que certains renseignements présentés étaient incomplets. Par exemple :

• Les indicateurs de rendement présentés dans certains tableaux cadraient avec les trois objectifs du plan, alors que dans d’autres tableaux, ils cadraient avec les sept résultats attendus ou les cinq domaines du plan.
• Selon l’année, les tableaux présentaient des renseignements sur des indicateurs de rendement différents pour les résultats attendus.
• Selon l’année, entre un tiers et la moitié des indicateurs de rendement pour les résultats attendus qui étaient présentés dans le tableau n’étaient pas assortis de cibles connexes. Lorsqu’il y avait des cibles, nous avons constaté qu’elles étaient précises et mesurables^[14].

De plus, le BVG a constaté que le financement accordé aux anciens programmes (92,2 milliards de dollars) « n’était pas bien intégré au plan. Le cadre horizontal de présentation de rapports exigeait la communication de données uniquement sur les programmes de la phase 1 et de la phase 2, alors que les anciens programmes ont continué d’être mis en œuvre sans être explicitement harmonisés avec les objectifs, les résultats attendus ou les domaines établis pour le plan^[15]. » (Voir la pièce 9.2.) Par conséquent, les anciens programmes, qui représentent près de la moitié de l’engagement total de 188 milliards de dollars au titre du plan, n’ont pas été inclus dans le tableau supplémentaire sur l’initiative horizontale^[16].

Pièce 2 — Infrastructure Canada n’a pas été en mesure de présenter de l’information exhaustive sur les programmes

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Le plan Investir dans le Canada, Rapport 9 des Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, pièce 9.2.

En outre, les organisations fédérales n’ont pas toujours harmonisé leurs programmes et leurs rapports avec le cadre horizontal d’établissement de rapports du plan. Le BVG examiné un échantillon de 32 programmes faisant partie du plan qui étaient gérés par Infrastructure Canada, la SCHL ou SAC. Le plan était mentionné dans les documents stratégiques des programmes dans moins de 20 % des cas. Cela donne à penser que les organisations n’ont pas tenu compte de la manière dont leurs programmes pouvaient refléter ou affecter les objectifs généraux du plan^[17].

Infrastructure Canada a reconnu qu’il était chargé de la présentation des rapports sur l’initiative horizontale et de la gestion de ses propres programmes dans le cadre du plan. Il n’incombait toutefois pas au Ministère de gérer les programmes de ses organisations fédérales partenaires^[18].

Aussi, les organisations fédérales partenaires « n’ont pas toujours respecté les diverses exigences du plan en matière de présentation de rapports pour communiquer leurs données sur les programmes des phases 1 et 2^[19] ». Ce manque d’harmonisation a nui à la capacité d’Infrastructure Canada de publier de l’information exacte et exhaustive sur les résultats des programmes menés au titre du plan. Ainsi :

• SAC « a affecté des fonds et des investissements ciblés dans les infrastructures des collectivités selon une stratégie de portefeuille (où les projets pouvaient être financés par diverses sources), et a fait rapport à cet égard. Même si le plan Investir dans le Canada ne constituait qu’une de ces sources, les rapports produits par le Ministère au titre du plan présentaient les résultats atteints pour l’ensemble du portefeuille.
• Douze programmes du plan, d’une valeur de 3,4 milliards de dollars, n’ont pas communiqué les résultats sur leur rendement dans le plan, mais plutôt dans les rapports sur d’autres initiatives horizontales fédérales^[20]. »

Le BVG a également constaté qu’Infrastructure Canada ne pouvait publier qu’une liste partielle de projets financés par les programmes inclus dans le plan; la liste de projets publiée en ligne par Infrastructure Canada en juin 2020 comptait environ 33 000 éléments et n’avait pas été mise à jour depuis sa publication initiale. De plus, un « bilan plus exhaustif des projets a été publié dans le sommaire des dépenses, qui comportait environ 65 000 projets et avait été mis à jour plus récemment que la liste de projets^[21] ».

Le sommaire présentait des totaux de projets pour la plupart des programmes faisant partie du plan ainsi que des renseignements sur la totalité du budget de 188 milliards de dollars pour le plan, même si certains projets avaient été regroupés^[22].

Dépenser les fonds d’infrastructure aussi rapidement que prévu

Au cours des trois premières années de mise en œuvre du plan, les organisations fédérales ont systématiquement dépensé moins que prévu. Cela a entraîné des réaffectations de fonds qui ont fait augmenter les niveaux des dépenses prévues au cours des dernières années de mise en œuvre du plan (voir la pièce 3). Résultat, dans le cadre des programmes des phases 1 et 2 et des anciens programmes, environ neuf milliards de dollars ont été reportés à des exercices ultérieurs, ce qui représente 20 % des dépenses prévues initialement^[23].

Pièce 3 — Les organisations fédérales ont reporté des fonds du plan à des exercices ultérieurs

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Le plan Investir dans le Canada, Rapport 9 des Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, pièce 9.3.

En ce qui concerne les défis associés aux accords bilatéraux avec les provinces et territoires du PCI, Kelly Gillis, sous-ministre, Infrastructure Canada, a fourni les informations suivantes :

Les ententes bilatérales intégrées prévoient des ressources pour chaque province et territoire. Une fois les ententes signées, la vitesse à laquelle les provinces et les territoires décident de fixer leurs priorités, de sélectionner des projets et de nous envoyer des demandes est entièrement de leur ressort[24].

De même, au cours de la quatrième année de mise en œuvre du plan (exercice 2019‑2020), environ trois milliards de dollars des budgets de la phase 1 et de la phase 2 du plan n’ont pas non plus été dépensés comme prévu et ont dû être reportés à des exercices ultérieurs. Le budget de 2019 a fourni une mise à jour sur les fonds alloués aux infrastructures jusqu’à l’exercice 2027-2028, laquelle indiquait qu’environ la moitié du montant total des dépenses devait être engagé au cours des cinq dernières années de mise en œuvre du plan^[25].

Enfin, les données disponibles sur les projets ne contenaient souvent pas suffisamment d’information pour expliquer les fréquents retards dans l’engagement des dépenses. De fait, les données ne donnaient pas de renseignements complets sur :

• les dates d’approbation, de début et de fin des projets;
• les dates de versement des paiements;

• les retards éventuels dans les projets^[26].

Recommandations

À la lumière de ces constatations, le BVG a recommandé que, pour « améliorer la surveillance et le suivi des progrès réalisés à l’égard des objectifs du plan […] ainsi que pour améliorer les rapports connexes, Infrastructure Canada devrait collaborer avec ses organisations fédérales partenaires et les organismes centraux afin de déterminer :

• comment mieux évaluer les progrès réalisés dans le cadre des projets en vue d’atteindre les objectifs du plan;
• les anciens programmes qui sont censés contribuer à la réalisation des objectifs du plan et la façon de rendre compte de ces programmes;
• les renseignements des organisations fédérales partenaires dont le Ministère a besoin pour présenter des rapports publics sur le plan qui sont uniformes, exhaustifs et faciles à comprendre^[27] ».

En réponse au premier et au deuxième éléments de cette recommandation, Infrastructure Canada a affirmé dans son Plan d’action détaillé être d’accord avec cette recommandation et qu’il collaborera avec les ministères partenaires, le BCP et le SCT afin de réviser les indicateurs/cibles et ajuster au besoin afin d’améliorer leur harmonisation aux objectifs et résultats visés du plan[28]. Plus spécifiquement, il travaillera avec les organisations fédérales afin de produire un plan ministériel – tableau d’initiatives horizontales pour l’exercice financier 2022-2023, incluant des indicateurs mis à jour ainsi que des mesures et cibles intérimaires permettant de mieux mesurer les progrès vers l’atteinte des objectifs du plan, y compris ceux provenant de programmes antérieurs, d’ici janvier 2022[29].

À propos du troisième élément de la recommandation, le ministère a indiqué qu’il « collaborera avec les partenaires d’exécution du PIDC afin de fournir de l’information cohérente, exhaustive et facile à comprendre par rapport au plan, et ce, de façon à respecter les exigences des programmes existants et des rôles, responsabilités et imputabilités des ministères. D’ici décembre 2021, un nouveau protocole de rapport en ligne sera mis en œuvre, mettant l’accent sur la ponctualité, la transparence et la cohérence à travers les initiatives du plan[30]. »

En ce qui concerne la présentation de rapports sur les progrès du plan, Kelly Gillis, sous‑ministre, Infrastructure Canada, a déclaré ceci :

Nous avons élaboré plusieurs outils pour rendre des comptes aux Canadiens et nous avons continué à faire évoluer nos rapports. Mais nous savons aussi qu’on peut faire encore mieux. Dans le cadre de l’élaboration de son plan d’action de gestion, Infrastructure Canada accorde une grande attention [aux préoccupations de la vérificatrice générale] et travaillera avec ses partenaires de mise en œuvre pour s’assurer que les Canadiens et les parlementaires disposent d’informations significatives sur les infrastructures qui sont mises en place dans le cadre du plan^[31].

Depuis la création du plan Investir dans le Canada, nous examinons les différents angles et points de vue qui pourraient être intéressants dans les différents programmes mis en œuvre dans le cadre du plan. Nous avons créé une carte géospatiale indiquant la longitude et la latitude de tous les programmes ou projets pour que les gens puissent voir les types d’investissements qui ont été faits dans leurs collectivités.

Nous avons dressé un tableau de financement des 93 programmes du plan, où sont indiqués l’affectation, le nombre de projets approuvés, le nombre de projets commencés et les fonds dépensés. Nous avons également un rapport sur les initiatives horizontales, qui porte sur les nouveaux programmes des budgets de 2016 et de 2017. Nous examinons tous ces aspects pour déterminer comment mieux rendre compte des améliorations^[32].

En ce qui concerne les questions précises liées à la présentation de rapports sur les anciens programmes, la sous-ministre a expliqué ce qui suit :

Entretemps, nous examinons le tableau du cadre horizontal, compte tenu de la recommandation de la vérificatrice générale, pour l’adapter aux enjeux de reddition horizontale abordés au sujet des anciens programmes. Nous avons déjà commencé à examiner la reddition des comptes applicable aux anciens programmes dans d’autres rapports rendus publics^[33].

En ce qui concerne la difficulté de satisfaire aux exigences du plan en matière de présentation de rapports, Romy Bowers, présidente et première dirigeante, SCHL, a déclaré ceci :

Concernant les exigences redditionnelles, il faut rappeler que le plus difficile a été de rendre compte de certains de nos anciens programmes pour les nombreuses raisons énumérées par Mme Gillis. Beaucoup de ces anciens programmes sont associés à des ententes bilatérales avec les provinces et les territoires, et il est très difficile de s’écarter de certaines des structures de reddition de comptes antérieures.

Concernant les nouveaux programmes s’inscrivant dans la Stratégie nationale sur le logement, les choses étaient claires depuis le tout début. Notre cible était les populations vulnérables, et notamment les aînés. À mesure que nous négocions des ententes bilatérales avec les provinces et les territoires et que nous travaillons avec nos promoteurs à l’exécution directe d’un plus grand nombre de projets, nous pouvons veiller à ce que les exigences redditionnelles soient comprises dès le départ et que nous puissions recueillir l’information nécessaire à la production de rapports plus détaillés. Cela nous aidera à comprendre les répercussions des programmes et garantira aux Canadiens et aux parlementaires que les investissements du gouvernement profitent aux personnes les plus vulnérables de notre société^[34].

Enfin, Christiane Fox, sous-ministre, SAC, a affirmé que le Ministère continuera « de discuter et de collaborer avec Infrastructure Canada pour mettre au point une méthode uniforme pour produire des rapports exhaustifs sur le Plan Investir dans le Canada^[35] », tout en ajoutant que :

Ce que nous essayons de faire en tant que ministère, c’est d’établir un juste équilibre entre un processus de production de rapports qui nous permet d’avoir une approche ouverte et transparente, et la nécessité de tenir compte du niveau de capacité. Comme vous le savez, le gouvernement fédéral a plusieurs ministères; c’est une grosse machine. Nous devons réfléchir aux exigences en matière de rapports du point de vue de nos partenaires.

Je vais vous donner l’exemple des anciens programmes. Au fil du temps, nous avons des programmes qui relèvent tout à fait du plan Investir au Canada, puis nous avons les programmes qui datent d’avant. Une grande partie de l’argent provient, en fait, du budget de services votés; par conséquent, les collectivités peuvent l’utiliser pour payer les factures de services publics et les salaires. Si nous commencions à leur demander de nous donner des détails à ce sujet, nous perdrions de vue l’importance d’obtenir des détails sur le projet lui-même. Nous essayons de limiter le fardeau tout en étant ouverts et transparents envers les Canadiens en affichant nos renseignements en ligne[36].

En conséquence, le Comité recommande :

Recommandation 1 – sur l’amélioration de la gestion du plan Investir dans le Canada

Que, d’ici le 31 janvier 2022, Infrastructure Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport dans lequel il décrira les progrès réalisés relativement a) à l’amélioration de l’évaluation et de la présentation de rapports sur les progrès accomplis à l’égard des résultats et des objectifs du plan, en intégrant des données faisant état des répercussions de ces investissements, au fur et à mesure qu’elles seront disponibles; b) à la clarification et à l’amélioration des rapports sur la contribution des anciens programmes aux objectifs du plan.

Recommandation 2 – sur l’amélioration des rapports d’étapes publics sur le plan Investir dans le Canada.

Que, d’ici le 31 janvier 2022, Infrastructure Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport dans lequel il décrira ses progrès relativement à la mobilisation de ses partenaires de mise en œuvre sur l’automatisation des données en vue de la publication de rapports d’étapes.

Conclusion

Le Comité conclut qu’Infrastructure Canada n’a pas géré de manière appropriée le plan Investir dans le Canada et n’a pas présenté de rapports convenables sur celui-ci. Il formule donc deux recommandations dans le présent rapport pour régler ces problèmes.

Résumé des recommandations et échéanciers

Tableau 1 — Résumé des recommandations et échéanciers

Recommandation	Mesure recommandée	Échéancier
Recommandation 1	Infrastructure Canada doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport dans lequel il décrira les progrès réalisés relativement a) à l’amélioration de l’évaluation et de la présentation de rapports sur les progrès accomplis à l’égard des résultats et des objectifs du plan, en intégrant des données faisant état des répercussions de ces investissements, au fur et à mesure qu’elles seront disponibles; b) à la clarification et à l’amélioration des rapports sur la contribution des anciens programmes aux objectifs du plan.	31 janvier 2022
Recommandation 2	Infrastructure Canada doit présenter au Comité un rapport dans lequel il décrira ses progrès relativement à la mobilisation de ses partenaires de mise en œuvre sur l’automatisation des données en vue de la publication de rapports d’étapes.	31 janvier 2022