Introduction

Pour satisfaire leurs besoins opérationnels, les Forces armées canadiennes (FAC) doivent être bien formées et disposer de l’équipement adéquat. Les « 68 000 soldats de la Force régulière et les 30 000 réservistes doivent pouvoir compter sur une chaîne d’approvisionnement qui leur fournit le matériel dont ils ont besoin, au moment où ils en ont besoin. Ce matériel comprend les articles qui sont couramment utilisés par les militaires, comme des uniformes, des vêtements spécialisés et des vivres. Il comprend aussi l’équipement et les pièces de rechange nécessaires pour faire fonctionner, entretenir et réparer de grandes flottes de véhicules, de navires et d’aéronefs, ainsi que des munitions et du carburant[1] ».

La chaîne d’approvisionnement de la Défense nationale vise à fournir le matériel requis au moment le plus opportun et de la façon la plus économique possible en stockant la quantité adéquate de matériel à proximité du lieu prévu de son utilisation. Une partie du matériel dont on fait l’acquisition peut être livrée directement aux unités militaires, mais la plupart des livraisons se font aux dépôts d’approvisionnement des FAC à Edmonton et à Montréal[2]. De plus, la « Marine exploite deux autres dépôts, à Esquimalt et à Halifax. La Marine, l’Armée, l’Aviation, le Commandement des opérations interarmées du Canada de même que l’État-major interarmées stratégique assurent la gestion de divers éléments du système de transport qui sert à acheminer le matériel[3]. »

À partir de ces dépôts, le matériel est envoyé aux entrepôts dans les régions, puis redistribué à des entrepôts locaux de plus petite taille situés à proximité des unités militaires, au moyen d’une structure d’approvisionnement établie. Les unités d’approvisionnement des bases de la Marine, de l’Armée et de l’Aviation du Canada assurent ensuite la gestion des entrepôts locaux et aident les autres unités de la base à obtenir le matériel dont elles ont besoin si celui-ci n’est pas stocké à l’entrepôt local[4].

La Défense nationale a défini un processus pour gérer l’inventaire et procéder au transfert du matériel entre les sites, comme l’indique le Manuel de gestion de l’approvisionnement. Le Manuel du transport donne de plus amples renseignements sur le processus de livraison. Finalement, les processus d’approvisionnement et de transport reposent tous deux sur des systèmes d’information[5].

La Défense nationale regroupe le ministère de la Défense nationale (le ministère), qui est dirigé par le sous-ministre, et les FAC, qui sont dirigées par le chef d’état-major de la défense. Les deux entités « sont conjointement responsables de la gestion de la chaîne d’approvisionnement[6] ». En outre, au sein du ministère, la responsabilité de la chaîne d’approvisionnement incombe conjointement à deux groupes : les divisions responsables de la gestion des programmes d’équipement appuient les activités des flottes de navires, de véhicules et d’aéronefs (ce sont elles qui déterminent le type et le nombre de pièces de rechange nécessaires et les endroits où celles-ci doivent être mises à disposition pour que l’équipement militaire puisse être entretenu et réparé convenablement); et la direction des Systèmes de matériel et chaîne d’approvisionnement, qui élabore les politiques, les procédures et les processus opérationnels en matière d’approvisionnement[7].

Au printemps 2020, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a publié un audit qui visait à déterminer si la Défense nationale avait fourni aux FAC le matériel dont elles avaient besoin, au moment où elles en avaient besoin. L’audit a également examiné si la Défense nationale avait livré les articles demandés en temps opportun tout en évitant des frais de transport inutiles. Enfin, le BVG a examiné la chaîne d’approvisionnement du matériel sélectionné, à partir du moment de la demande jusqu’à la livraison. Le matériel sélectionné pour cet audit comprenait « des outils, des pièces de rechange, des uniformes, des vêtements spécialisés et des vivres », tandis que les « munitions, les bombes et les missiles ont été exclus de l’audit, tout comme les équipements autonomes tels que les aéronefs, les navires et les véhicules[8] ».

Le 19 novembre 2020, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une audience sur cet audit. Les personnes suivantes étaient présentes :

• BVG – Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada; Nicholas Swales, directeur principal.
• Défense nationale – Jody Thomas, sous-ministre; Troy Crosby, sous-ministre adjoint, Groupe des matériels; T. J. Cadieu, directeur de l’état-major, État-major interarmées stratégique[9].

Constatations et Recommandations

A.   Gestion des stocks

Le BVG a constaté que les systèmes et les processus de la Défense nationale n’avaient pas permis de livrer le matériel militaire aux FAC en temps opportun et de façon efficiente et que des ruptures de stock ont souvent entraîné des retards[10]. Le BVG a notamment constaté que 50 % de tout le matériel demandé au cours de la période visée par l’audit avait été reçu après la date demandée. Plus précisément :

• 50 % des livraisons avaient au moins 15 jours de retard;
• 25 % des livraisons avaient au moins 40 jours de retard[11].

Parmi les demandes prioritaires, dont il a été constaté qu’elles avaient été plutôt utilisées comme solution de rechange opérationnelle, le matériel a été livré après la date demandée dans 60 % des cas. Plus précisément :

• 50 % des livraisons avaient au moins 6 jours de retard;
• 25 % des livraisons avaient au moins 10 jours de retard[12].

La Défense nationale avait de plus un arriéré d’environ 162 000 demandes accusant au moins un an de retard, lesquelles étaient en attente de traitement à diverses étapes du processus[13].

En outre, « la Défense nationale n’avait pas gardé des stocks suffisants aux bons endroits », ce qui l’a « obligée de prendre des mesures supplémentaires pour obtenir le matériel demandé ou le transférer d’un site à l’autre, ce qui a retardé les livraisons. La mauvaise gestion des stocks a aussi entraîné un recours accru aux transporteurs commerciaux, qui coûtent généralement plus cher que d’autres méthodes de transport[14] ».

Finalement, « la Défense nationale n’avait pas défini d’indicateurs de rendement pour déterminer si les articles étaient conservés dans les bons entrepôts, et si les entrepôts disposaient de suffisamment d’articles pour répondre aux besoins des bases et des unités militaires qu’ils devaient desservir[15] ».

Le BVG a donc recommandé ce qui suit : la « Défense nationale devrait revoir ses méthodes de prévision des besoins en matériel et de positionnement des stocks afin de maintenir des stocks suffisants aux bons endroits. La Défense nationale devrait également revoir ses indicateurs sur la disponibilité des stocks (dans ses entrepôts et à l’échelle nationale) et les utiliser pour vérifier si les niveaux de stocks sont respectés[16]. »

Dans la réponse du ministère, la Défense nationale a indiqué que la recommandation était acceptée et a ajouté qu’elle « examinera la manière dont les stocks de matériel de la défense sont planifiés. L’objectif sera de s’assurer que les [FAC] disposent du matériel nécessaire en quantité suffisante et que celui-ci est entreposé dans des endroits permettant d’améliorer globalement le niveau de service[17] ». La Défense nationale s’est également engagée à prendre les mesures suivantes :

• 1^er juillet 2021 – Les mesures révisées relativement à la disponibilité du matériel seront approuvées et le Cadre ministériel des résultats sera mis à jour de manière à tenir compte des modifications.
• 31 juillet 2021 – Début d’une surveillance formelle de la disponibilité du matériel par la gouvernance de la Chaîne d’approvisionnement de la Défense.
• 30 juin 2022 – Les résultats de l’examen de la planification des besoins en matériel et de la politique en matière de prévision des stocks de matériel, des outils et des procédures seront présentés à la gouvernance; un plan de mise en œuvre qui donne suite aux observations du BVG sera également présenté aux fins d’approbation.
• 31 décembre 2028 – Une amélioration sera effectuée au niveau de la planification du matériel et du positionnement des outils, et sera intégrée dans la prochaine génération du système de planification des ressources de l’organisation qui fait partie d’un projet de logiciel important qui se trouve déjà aux premières étapes d’approbation[18].

Lorsqu’on lui a demandé les raisons pour lesquelles les recommandations - à l’effet que la Défense nationale élabore des paramètres de rendement pour la chaîne d’approvisionnement et revoie le mode de détermination du niveau des stocks de matériel - n’avaient pas été entièrement mises en œuvre, Jody Thomas, sous-ministre, a expliqué ce qui suit :

Les paramètres de rendement sont maintenant au stade de l’élaboration. En 2017, nous avons lancé un programme décennal, pour améliorer et moderniser la chaîne d’approvisionnement. Ce programme est dans sa troisième année. Une partie concerne l’élaboration des normes et des méthodes de mesure; une autre, la modernisation du système par l’informatique, parce que tellement de tâches se font manuellement et que nous employons divers systèmes. La décision d’élaborer des indicateurs clés de rendement n’en fait pas un problème résolu.

En fait, la situation se présente comme une superposition de niveaux, et il faut assurer la fourniture des paramètres de rendement, l’existence de normes et de processus raisonnables et d’un système informatique pour les gérer[19].

Troy Crosby, sous-ministre adjoint, Groupe des matériels, a ajouté ceci :

[Nous] nous focalisons sur les ruptures de stock, les situations où aucun produit n’est en stock pour répondre à la demande. Au fil du temps, grâce à l’évolution technologique, nous accéderons à l’information pour vraiment mesurer notre rendement, et notre attention se portera davantage sur les paramètres de rendement centrés sur la fiabilité, la sensibilité de la chaîne d’approvisionnement, l’optimisation de l’emplacement de nos stocks et la justesse de nos inventaires. Tous ces éléments permettront d’améliorer notre rendement dans la réponse aux demandes des Forces armées canadiennes[20].

Jody Thomas a indiqué ce qui suit à propos du niveau de complexité associé au fait d’approvisionner les FAC et de respecter les engagements de la Défense nationale concernant l’amélioration de la situation :

Chaque année, nous passons environ 500 000 commandes, de 460 millions d’articles. Les quantités, le nombre de centres de gestion, l’assurance qu’un système s’occupera, avec des paramètres de rendement, de toute la chaîne qui va de la commande à la livraison, plutôt que nos systèmes multiples de maintenant, tout ça, c’est complexe.

Nous avons décidé de bien comprendre le problème avant de nous jeter tête baissée contre lui. Dans le passé, on s’est seulement intéressé à un ou deux aspects de la complexité, c’est-à-dire l’étendue et la profondeur du problème. Nous saurons nous y prendre. Nous sommes déterminés à respecter les délais, des délais fermes, et nous sommes heureux de faire rapport sur leur atteinte[21].

Lorsqu’on l’a interrogée à propos des longs échéanciers présentés au Comité concernant l’amélioration du système d’approvisionnement de la Défense nationale, la sous-ministre a répondu ce qui suit :

Je fais toujours pression pour accélérer la réalisation des tâches. Dans notre ministère, la lenteur du déroulement des activités, des réponses, de l’application de remèdes ou de solutions à des problèmes soulevés par le vérificateur général ou par notre propre audit interne et la lenteur de l’examen de notre propre processus interne, tout ça, c’est irritant.

Dans ce cas particulier, c’est une lenteur raisonnable, compte tenu de la complexité du système et du passage de systèmes essentiellement multiples, analogiques, fondés sur des documents manuscrits et des bases de données très simplistes vers une solution bout en bout, y compris ses volets de transport.

Nous nous engageons à faire rapport à votre comité sur l’avancement de nos travaux. Nous communiquons régulièrement cette information au vérificateur général. Notre objectif est d’agir plus rapidement. Nous voudrions être sûrs de bien nous y prendre[22].

Compte tenu de la complexité de la situation et de l’importance absolue de fournir efficacement le matériel requis aux FAC, le Comité recommande :

Recommandation 1 — sur la gestion des stocks

Que d’ici le 30 septembre 2021, la Défense nationale fournisse au Comité des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape sur A) l’examen de ses méthodes de prévision des besoins en matériel et de positionnement des stocks afin de maintenir des stocks suffisants aux bons endroits; B) l’examen de ses indicateurs sur la disponibilité des stocks dans les entrepôts et à l’échelle nationale et de leur utilisation pour vérifier si les niveaux de stocks sont respectés; et qu’un rapport final soit présenté d’ici le 30 septembre 2022.

Recommandation 2 — sur la prochaine génération d’outils relatifs à la planification et au positionnement du matériel et du système de planification des ressources de l’organisation

Que la Défense nationale fournisse au Comité des comptes publics de la Chambre des communes des rapports d’étape sur les progrès réalisés concernant la mise au point de la prochaine génération d’outils relatifs à la planification et au positionnement du matériel et leur intégration avec la prochaine génération du système de planification des ressources de l’organisation, avant le 31 décembre de chaque année pendant la période s’échelonnant de 2021 à 2028.

B. Demandes prioritaires

Le BVG a constaté que « la Défense nationale n’avait pas rigoureusement catégorisé les demandes de matériel militaire par ordre de priorité; une grande partie des demandes prioritaires avaient été désignées comme telles sans justification[23] ».

En outre, chaque « demande de matériel doit être assortie d’un niveau de priorité et comporter une date de livraison qui concorde avec le niveau de priorité défini. Pour les demandes prioritaires, des renseignements supplémentaires sont exigés en ce qui concerne les besoins opérationnels et la date de livraison fixée afin de justifier l’importance de la demande[24] ».

Pour son échantillon de 129 demandes de matériel prioritaires, le BVG a aussi demandé à la Défense nationale de lui fournir les formulaires qui avaient été remplis et tout autre document justifiant la livraison du matériel en priorité. Or, le BVG a constaté que la Défense nationale ne pouvait pas justifier le statut prioritaire ayant été accordé à 65 % des demandes faisant partie de l’échantillon[25].

Le fait de désigner sans fondement des demandes comme étant prioritaires exerce des pressions indues sur la chaîne d’approvisionnement et occasionne des coûts supplémentaires. Le BVG a donc recommandé ce qui suit : « La Défense nationale devrait améliorer son suivi des demandes désignées comme prioritaires pour veiller à ce qu’elles soient utilisées uniquement lorsque cela est nécessaire[26]. »

Dans la réponse du ministère, la Défense nationale a indiqué que la recommandation était acceptée. Elle a jouté qu’elle « mène actuellement un examen global afin de réduire et d’optimiser les coûts des services de distribution des marchandises au sein des Forces armées canadiennes, tout en maintenant l’efficacité opérationnelle. Ce programme est à la première étape, qui consiste à définir le problème. Une plus grande certitude quant au temps nécessaire à la chaîne d’approvisionnement pour livrer le matériel aux unités réduira le nombre de demandes hautement prioritaires[27]. »

Elle a également indiqué que la « nouvelle solution proposée permettra une surveillance (contrôle) du rendement comme indicateur de succès essentiel » et a proposé les jalons suivants :

• 31 décembre 2020 – Assurer une communication qui renforce l’utilisation des « demandes hautement prioritaires » conformément aux politiques et aux directives.
• 31 mars 2021 – Compléter l’étude et l’analyse de données.
• 31 mars 2022 – Compléter la conception du système de distribution et autoriser la mise en œuvre[28].

Lors de la réunion du Comité, Troy Crosby a indiqué ce qui suit à propos de la prévalence des demandes prioritaires :

Conformément à la réponse du ministère au rapport de la vérificatrice générale, il faudra dans certains cas renforcer la discipline entourant l’identification des demandes hautement prioritaires pour nous assurer que le besoin est réellement urgent, et pour éviter que nous réaffections des ressources alors qu’elles seraient requises ailleurs. C’est une partie de notre réponse. C’est d’ailleurs une des mesures que nous prendrons à court terme : apporter une clarté[29].

Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 3 — sur les demandes prioritaires

Que d’ici le 30 septembre 2021, la Défense nationale fournisse au Comité des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape concernant l’amélioration de sa surveillance des demandes désignées comme prioritaires. Un rapport final doit aussi être présenté d’ici le 30 avril 2022.

C. Frais de transport

Le BVG a « constaté qu’en ce qui a trait au transport du matériel au Canada, la Défense nationale n’avait pas de contrôles adaptés lui permettant de déterminer les méthodes de transport les plus appropriées pour répondre aux demandes de matériel et de surveiller les frais de transport[30] ».

La Défense nationale exige que les frais de transport soient pris en compte au moment de décider de la méthode de transport. Ainsi, les manuels de gestion de l’approvisionnement et du transport font référence à l’utilisation d’un « transport spécial » lorsque des frais supplémentaires sont engagés pour livrer du matériel à temps (c’est-à-dire les demandes prioritaires)[31]. La Défense nationale définissait toutefois le « transport spécial » comme une méthode de transport à coût élevé, sans fournir d’indications particulières sur ce qui serait considéré comme un coût élevé ni sur la manière d’évaluer les frais de transport.

Enfin, le système d’information à l’appui des activités de transport contenait les coûts associés aux envois commerciaux, mais il n’indiquait pas les coûts d’exploitation des flottes de la Défense nationale. Sans critères précis, il est difficile pour le personnel d’autoriser les méthodes de livraison du matériel et de prendre des décisions éclairées. La Défense nationale ne peut pas non plus présenter d’information sur les frais de transport[32].

Par conséquent, selon le BVG, la « Défense nationale devrait communiquer les coûts de toutes les méthodes de transport disponibles et fournir des indications claires sur la manière de choisir la méthode de transport afin d’avoir l’assurance que les décisions prises sont fondées sur une appréciation complète des coûts[33] ».

Dans la réponse du ministère, la Défense nationale indique que la recommandation est acceptée et rappelle qu’elle procède à un examen global du processus. Elle ajoute qu’il « est important que le système inclue une prise de décision fondée sur une compréhension approfondie des coûts pour les utilisateurs finaux. Une fois les prochaines étapes identifiées, celles-ci seront communiquées aux dirigeants et aux utilisateurs finaux dans la fonction de distribution du matériel des Forces armées canadiennes, y compris les premiers plans pour la formation particulière des professionnels[34]. » Elle propose en outre le jalon suivant (en plus de ceux liés à la recommandation 3) :

• 15 janvier 2023 – Examiner le cadre financier et apporter des ajustements au besoin[35].

Questionnée à ce sujet, Jody Thomas a répondu ce qui suit :

Cela fait partie de l’examen complet de l’ensemble du processus qui est en cours pour examiner notre prestation de bout en bout. Nous devons être tout à fait transparents à l’égard des coûts. Nous devons prendre des décisions rentables. Nous devons être en mesure de gérer les stocks et la circulation des biens au pays d’une manière rentable, et nous publierons les résultats des études à mesure que nous les obtiendrons[36].

Le Comité recommande donc :

Recommandation 4 – sur les frais de transport

Que d’ici le 30 avril 2021, Défense nationale fournisse au Comité des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape concernant la communication des coûts de toutes les méthodes de transport disponibles et la présentation d’indications claires sur la manière de choisir la méthode de transport afin d’avoir l’assurance que les décisions prises sont fondées sur une appréciation complète des coûts; et qu’un rapport final soit présenté d’ici le 31 janvier 2023.

Conclusion

Le Comité conclut que souvent, la Défense nationale n’a pas livré à temps aux Forces armées canadiennes le matériel qu’elles avaient demandé, et qu’elle n’avait pas non plus assez de contrôles adaptés lui permettant de déterminer si elle avait évité des frais de transport inutiles.

Dans le cadre de son étude, le Comité a formulé quatre recommandations, contenues dans le présent rapport, afin d’aider la Défense nationale à améliorer ses pratiques de livraison du matériel, de manière à veiller à ce que les FAC disposent de l’équipement requis pour satisfaire leurs besoins opérationnels.

Annexe A – Résumé des mesures recommandées assorties de leur échéancier

Tableau 1 — Résumé des mesures recommandées assorties de leur échéancier

Recommandation	Mesure recommandée	Échéancier
Recommandation 1	Défense nationale doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape sur A) l’examen de ses méthodes de prévision des besoins en matériel et de positionnement des stocks afin de maintenir des stocks suffisants aux bons endroits; B) l’examen de ses indicateurs sur la disponibilité des stocks dans les entrepôts et à l’échelle nationale et de leur utilisation pour vérifier si les niveaux de stocks sont respectés. Un rapport final doit aussi être présenté.	30 septembre 2021 et 30 septembre 2022
Recommandation 2	Défense nationale doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes des rapports d’étape sur les progrès réalisés concernant la mise au point de la prochaine génération d’outils relatifs à la planification et au positionnement du matériel et leur intégration avec la prochaine génération du système de planification des ressources de l’organisation.	31 décembre de chaque année de 2021 à 2028.
Recommandation 3	Défense nationale doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape concernant l’amélioration de sa surveillance des demandes désignées comme prioritaires. Un rapport final doit aussi être présenté.	30 septembre 2021 et 30 avril 2022
Recommandation 4	Défense nationale doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes concernant la communication des coûts de toutes les méthodes de transport disponibles et la présentation d’indications claires sur la manière de choisir la méthode de transport afin d’avoir l’assurance que les décisions prises sont fondées sur une appréciation complète des coûts. Un rapport final doit aussi être présenté.	30 avril 2021 et 31 janvier 2023