Introduction

À propos de ce rapport de comité

Le 8 juillet 2020, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a déposé à la Chambre des communes un rapport d’audit intitulé « Le renvoi d’immigrants refusés », qui a été renvoyé au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) pour étude^[1]. Le 24 novembre 2020, le Comité a organisé une réunion sur ce rapport. Les personnes suivantes y ont assisté :

• BVG – Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada, Carol McCalla, directrice principale, et Erin Jellinek, directrice;
• Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC ou l’Agence) – John Ossowski, président, et Scott Harris, vice-président, Direction générale du renseignement et de l’exécution de la loi;
• Immigration, Réfugiés, Citoyenneté et Immigration (IRCC) – Catrina Tapley, sous‑ministre, et Nicole Giles, sous-ministre adjointe associée déléguée, Opérations;
• Commission de l’immigration et du statut de réfugié – Richard Wex, président, et Greg Kipling, vice-président, Section de l’immigration^[2].

Contexte

Objectif de l’audit

L’audit du BVG avait pour but de déterminer si « l’Agence des services frontaliers du Canada, en coordination avec Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, avait renvoyé dès que possible les étrangers interdits de territoire au Canada de manière à protéger l’intégrité du système d’immigration et à préserver la sécurité publique^[3] ». L’audit a porté sur la période allant du 1^er janvier 2018 au 31 mai 2019. Il s’agit de la période à laquelle s’applique la conclusion de l’audit. Toutefois, afin de mieux comprendre l’objet considéré de l’audit, le BVG a aussi examiné certains dossiers antérieurs à cette période. L’audit n’a pas examiné « les détentions d’immigrants, les enquêtes sur les personnes qui pourraient être interdites de territoire ou les processus appliqués pour déterminer l’admissibilité d’une personne^[4] ».

Définitions

Les définitions suivantes s’appliquent à l’ensemble du rapport^[5] :

• Mesure de renvoi – Décision prononcée contre un étranger n’ayant plus le droit de rester au Canada, à cause du refus de sa demande d’asile, de l’expiration de son visa ou de ses antécédents criminels. Elle devient exécutoire quand la personne a épuisé tous les recours prévus par la loi ou y a renoncé.
• Criminels – Personnes ciblées par l’ASFC « comme pouvant poser un risque pour la sécurité et la sûreté de la population en raison d’accusations ou de condamnations au pénal, de liens avec le crime organisé, des risques qu’elles représentent pour la sécurité publique du pays ou d’atteintes aux droits humains perpétrées^[6] ».

Rôles et responsabilités

Les rôles et responsabilités des organismes audités sont montrées à la Figure 1.

Tableau 1 — Rôles et responsabilités des organismes audités

Organisme	Responsabilités liées au renvoi d’immigrants refusés
Agence des services frontaliers du Canada	Exécuter les mesures de renvoi prononcées contre les étrangers qui ont été interdits de territoire au Canada.
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et Commission de l’immigration et du statut de réfugié	Communiquer rapidement à l’ASFC leurs décisions, par exemple au sujet des demandes d’asile ou de résidence permanente.

Source : Bureau du vérificateur général, Le renvoi d’immigrants refusés, rapport 1 des Rapports du printemps 2020 de la vérificatrice générale du Canada, paragr. 1.1 et 1.2.

Contexte additionnel

Vers la fin de la période d’audit, soit en avril 2019, il y avait environ 197 000 mesures dans l’inventaire national des renvois de l’ASFC, parmi lesquelles :

• 147 000 mesures de renvoi non exécutoires, dont :
  • 132 500 cas à surveiller, en attente d’une décision concernant une demande d’asile ou de résidence permanente;
  • 14 500 cas en sursis, pour lesquels une demande d’asile a été rejetée, mais un contrôle judiciaire a été demandé à la Cour fédérale; ou des cas pour lesquels la Cour a rejeté la demande depuis un an, menant à un examen.
• 50 000 mesures de renvoi exécutoires, dont :
  • 15 300 mesures exécutoires à traiter;
  • 34 700 cas de personnes recherchées, dont la trace a été perdue^[7].

L’ASFC a fourni une mise à jour de ces données au Comité. En novembre 2020, il y avait 217 000 cas dans l’inventaire national des renvois, dont 165 000 étaient non exécutoires (149 000 cas à surveiller et 16 000 cas en sursis) et 52 000 étaient exécutoires (18 175 cas à traiter et 33 825 personnes recherchées). Parmi les cas à traiter, 14 000 ne pouvaient être exécutées, selon l’ASFC, pour diverses raisons, et 4 175 étaient exécutables^[8].

Constatations et recommandations

A.    Peu d’étrangers interdits de territoire ont été renvoyés dès que possible

Le BVG a constaté que l’ASFC « avait expulsé un nombre restreint d’étrangers interdits de territoire au Canada qui étaient visés par une mesure de renvoi exécutoire. En dépit de l’augmentation récente du nombre de mesures de renvoi exécutées, le nombre de mesures de renvois exécutoires est resté à peu près inchangé, même pour les cas prioritaires. Les demandeurs d’asile déboutés constituaient la plus grande part des personnes visées par des mesures de renvoi inscrites dans l’inventaire de l’Agence. La plupart des mesures étaient exécutoires depuis plusieurs années^[9]. » L’analyse à l’appui de cette constatation portait sur : 1) l’accumulation constante des mesures de renvoi; 2) l’objectif global fixé; et 3) le peu d’incitatifs aux départs volontaires^[10].

1.     L’accumulation constante des mesures de renvoi

Le BVG a constaté que l’ASFC avait renvoyé 9 500 étrangers en 2018‑2019, y compris 2 800 personnes refoulées à la frontière, ce qui signifiait que 6 700 cas avaient été retranchés de ses inventaires, « ce qui avait eu peu d’incidence sur le niveau des renvois en inventaire », qui est passé de 50 800 en 2017-2018 à 50 000 en 2018-2019^[11].

2.     L’objectif global fixé

En 2018-2019, l’ASFC a presque atteint son objectif de 10 000 renvois en 2018-2019[12]. Cependant, selon le BVG, « la poursuite d’un objectif global ne permet pas de gérer les mesures de renvoi consignées dans ses inventaires en fonction des risques ou de la complexité des cas^[13] ». De plus, l’ASFC n’a pas expliqué au BVG comment ses indicateurs de rendement pour les mesures de renvoi cadraient avec l’objectif global établi^[14].

En ce qui concerne la stratégie de l’ASFC pour exécuter rapidement les mesures de renvoi et les indicateurs développés pour faire le suivi du progrès accomplis, le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

• L’Agence des services frontaliers du Canada devrait continuer de perfectionner sa stratégie en vue de garantir l’exécution dans les meilleurs délais des mesures de renvoi nouvelles ou accumulées, surtout les renvois prioritaires. Pour appuyer ces efforts, l’Agence devrait faire régulièrement un suivi des délais d’exécution des mesures de renvoi par rapport à des cibles de rendement.^[15]

En réponse à cette recommandation, l’ASFC pose certains jalons dans son Plan d’action détaillé, à être réalisés au plus tard le 31 mars 2021. Il s’agit notamment : 1) d’affiner la stratégie de renvois en vue d’améliorer la surveillance des inventaires; 2) d’élaborer des objectifs de rendement liés aux priorités en matière de renvois et de délais de renvoi; 3) de déterminer les exigences en matière de technologies de l’information pour améliorer la gestion de ses inventaires de renvois et la gestion des cas; 4) de personnaliser la stratégie en fonction des pays concernés par les renvois.^[16]

En vue d’assurer le suivi des progrès de l’Agence concernant ce Plan d’action, le Comité recommande :

Recommandation 1 – Sur l’accumulation des mesures de renvoi et les objectifs et indicateurs

Que, d’ici au 31 mai 2021, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur : 1) les changements apportés à sa stratégie de renvois; 2) les nouveaux indicateurs de rendement élaborés, liés aux priorités en matière de renvois; 3) ses besoins en matière de technologies de l’information et les échéances des changements à y apporter; et 4) la personnalisation de sa stratégie selon les pays.

3.     Le peu d’incitatifs aux départs volontaires

Selon le BVG, pour « satisfaire à ses engagements internationaux de faciliter des migrations sûres, ordonnées et régulières, le Canada a accepté de promouvoir les retours volontaires^[17] », qui sont « préférables aux renvois forcés, car ils s’avèrent plus économiques et permettent des départs rapides^[18] ».

En ce qui concerne les incitatifs aux départs volontaires, le BVG a formulé la recommandation suivante :

L’Agence des services frontaliers du Canada devrait continuer d’examiner les solutions possibles pour encourager les départs volontaires et aider les étrangers à rentrer dans leur pays d’origine, conformément aux engagements internationaux du Canada en vue de faciliter des migrations sûres et ordonnées^[19].

Dans son rapport, le BVG a indiqué qu’un programme de retours volontaires pour les demandeurs d’asile déboutés avait été mis à l’essai en 2012 sans succès, mais qu’un nouveau programme devait être mis en place par l’Agence^[20]. John Ossowski, président de l’ASFC, a expliqué que l’Agence avait passé en revue son ancien programme pour évaluer s’il y avait des moyens de l’affiner, d’après l’expérience d’autres pays; l’Agence espère « avoir quelque chose de fonctionnel d'ici le troisième trimestre de 2021‑2022^[21]. »

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2 – Sur les incitatifs aux départs volontaires

Que, d’ici au 31 décembre 2021, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport présentant les caractéristiques de son projet pilote visant à inciter le respect volontaire des renvois et les premiers résultats obtenus dans le cadre de ce projet.

B.    Beaucoup de cas de renvois étaient inactifs, dont certains depuis plusieurs années

Le BVG a constaté que « la piètre qualité des données nuisait à la capacité de l’Agence des services frontaliers du Canada d’exécuter dès que possible les mesures de renvoi visant des étrangers interdits de territoire au Canada^[22] ». De plus, « des faiblesses dans la gestion des cas ont donné lieu à de longues périodes d’inactivité pour des milliers de dossiers de renvoi inscrits dans l’inventaire des cas à traiter de l’Agence^[23] ». Enfin, « il y avait eu de longues périodes d’inactivité parmi les cas visant des étrangers dont on avait perdu la trace^[24] ».

1.     La piètre qualité des données

Selon le BVG, « des problèmes graves d’intégrité des données empêchaient l’Agence des services frontaliers du Canada de déterminer les mesures de renvoi qu’elle devait exécuter^[25] ». La piètre qualité des données retardait l’exécution des mesures de renvoi. Cela était dû à des « pannes dans la réception des données causées par l’interface système ou à un enregistrement tardif des décisions^[26] » : IRCC est responsable de « l’enregistrement en temps opportun de ces décisions des tribunaux par les fonctionnaires du ministère de la Justice Canada^[27] ». Inversement, « il n’y avait aucune erreur dans l’enregistrement par l’Agence des mesures de renvoi prononcées par la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada^[28] ».

Enfin, « l’Agence ne disposait pas d’un programme rigoureux de gestion de la qualité des données pour garantir l’exactitude des renseignements consignés dans ses inventaires des renvois^[29] ».

2.     Une gestion des cas inefficiente

Le BVG a constaté que l’ASFC « n’avait pas surveillé efficacement les mesures exécutoires dans son inventaire des cas à traiter en vue de garantir la progression des renvois^[30] ». En fait, « il y avait des milliers de cas inactifs dans l’inventaire des cas à traiter de l’Agence, sans aucune explication^[31] ».

En particulier, le BVG a trouvé dans l’inventaire des cas à traiter 150 cas inactifs concernant de grands criminels, c.-à-d. « des personnes condamnées pour un crime passible de dix ans ou plus d’emprisonnement ou qui, selon un agent, constituent un danger pour la société ou des citoyens en particulier^[32] ». Ces dossiers étaient inactifs depuis quatre ans en moyenne^[33].

Le BVG a aussi constaté que la majorité des demandeurs d’asile déboutés n’avaient pas été renvoyés du pays dans un délai d’un an, souvent pour la simple raison qu’un agent n’avait pas été saisi du dossier, ce qui peut prolonger le processus de renvoi des demandeurs^[34]. En effet, après un an, ceux-ci sont admissibles à un examen des risques avant renvoi, un processus qui dure 10 mois en moyenne^[35].

3.     L’absence d’enquêtes sur les étrangers recherchés

Sur les 34 700 personnes recherchées dans l’inventaire de l’ASFC, 2 800 avaient des antécédents criminels^[36]. De plus, « au moins 70 % des cas concernant des criminels n’avaient pas été examinés annuellement, et […] 75 % des cas concernant des demandeurs d’asile déboutés n’avaient pas été examinés tous les trois ans comme ils auraient dû l’être^[37] ».

Comme l’a expliqué la vérificatrice générale du Canada, Karen Hogan, la source des retards était « une combinaison de plusieurs éléments. […] La gestion des cas était déficiente et le système [informatique] n’aidait pas l’Agence à établir les priorités ni à faire le triage des dossiers^[38]. » Elle a aussi ajouté que dans le cas des criminels, « il est très important d’effectuer un suivi plus rigoureux pour assurer la sécurité publique^[39] ». Le BVG a donc formulé la recommandation suivante sur la qualité des données, la gestion des cas et les enquêtes sur les étrangers recherchés :

L’Agence des services frontaliers du Canada devrait renforcer l’intégrité de ses données et ses méthodes de gestion des cas afin de pouvoir améliorer la gestion de son programme de renvoi. Plus particulièrement, elle devrait :

• effectuer des contrôles plus poussés de l’exactitude des renseignements consignés dans la base de données de son inventaire des renvois, à la fois sur l’état de chaque cas pris individuellement et la composition de son inventaire;
• établir un mécanisme précis de triage des cas afin de pouvoir attribuer les cas de renvoi et amorcer des mesures en fonction de l’état d’avancement du dossier et des prochaines étapes prévues, et veiller à ce que les renvois soient exécutés dès que possible;
• améliorer l’interface des données avec ses partenaires afin de prendre connaissance des décisions rendues qui ont une incidence sur les mesures de renvoi;
• en collaboration avec Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, établir un processus qui garantira que tous les nouveaux renseignements enregistrés dans la base de données sont exacts et à jour.^[40]

En réponse à cette recommandation, l’ASFC prévoit mettre en œuvre d’ici au 30 septembre 2021 un mécanisme de notification et de surveillance pour garantir la saisie en temps opportun des données sur les litiges par les fonctionnaires du ministère de la Justice^[41]. De plus, la sous-ministre d’IRCC, Catrina Tapley, a parlé d’un nouveau mécanisme pour favoriser la collaboration entre IRCC, l’ASFC et la Commission de l’immigration et du statut de réfugié :

[L]e Conseil de gestion du système d’octroi de l’asile, qui constitue un forum pour les sous‑ministres, a été créé au printemps 2018 afin d’améliorer la coordination horizontale entre Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, la Commission de l’immigration et du statut de réfugié et l’Agence des services frontaliers du Canada, […] afin de partager l’information, de travailler en collaboration aux priorités et de suivre nos décisions sur la façon dont nous élaborons les différents processus^[42].

Au sujet de l’interface informatique pour la saisie des données, John Ossowski, président de l’ASFC, a indiqué que l’Agence avait une stratégie pour améliorer la qualité des données et allait travailler avec « d’autres ministères pour améliorer l’interopérabilité^[43] ».

Dans son Plan d’action, l’ASFC a aussi indiqué qu’elle élaborera…

un processus d'assurance de la qualité, appuyé par des analystes régionaux des opérations et de l'intégrité des données, afin d'améliorer la qualité des données dans toutes les régions. Cette initiative d'assurance de la qualité comprendra une stratégie de vérification des données à la fois pour un cas individuel et un inventaire, ainsi que des examens pour corriger les erreurs systématiques à corriger.^[44]

Enfin, concernant le triage des cas et l’attribution des dossiers à des agents sans délai, le Plan d’action de l’ASFC prévoit que :

L’ASFC établira une approche de triage durable, appuyée par une coordination nationale accrue, pour s'assurer que les cas prioritaires qui entrent dans l'inventaire de travail sont attribués, traités et planifiés pour le retrait en fonction des priorités de retrait^[45].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 3 – Sur l’intégrité des données et la gestion de cas

Que l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes : 1) d’ici au 31 mai 2021, un rapport sur les résultats de la mise en place de son processus de contrôle de la qualité des données et de sa nouvelle approche de triage et d’attribution des cas à traiter; 2) d’ici au 31 décembre 2021, un rapport sur la mise en place de son nouveau mécanisme de notification et de surveillance de l’entrée des données par les fonctionnaires du ministère de la Justice.

Pour suivre les progrès de l’ASFC, le Comité recommande :

Recommandation 4

Que, d’ici au 30 juin 2021, et tous les trois mois par la suite jusqu’au 30 juin 2023, l’Agence des services frontaliers du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport présentant des statistiques sur le nombre de mesures de renvoi exécutées au cours du trimestre le plus récent et le nombre de dossiers dans son inventaire des cas à surveiller, des cas en sursis, des cas à traiter et des personnes recherchées à la fin du trimestre le plus récent.

Conclusion

Le Comité conclut que l’Agence des services frontaliers du Canada n’a pas expulsé du pays dès que possible la majorité des étrangers visés par une mesure de renvoi exécutoire de manière à protéger l’intégrité du système d’immigration et à préserver la sécurité publique. Dans le présent rapport, le Comité formule quatre recommandations à l’Agence pour veiller à ce qu’elle prenne les mesures nécessaires pour y parvenir. Elles visent les objectifs et indicateurs de rendement de l’Agence liés aux renvois d’immigrants refusés, le recours aux départs volontaires, et l’amélioration des données de l’Agence et de la gestion des cas.

Sommaire des mesures recommandées et échéance

Tableau 2 — Sommaire des recommandations et échéance

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	L’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC) doit présenter au Comité un rapport sur : 1) les changements apportés à sa stratégie de renvois; 2) les nouveaux indicateurs de rendement élaborés, liés aux priorités en matière de renvois; 3) ses besoins en matière de technologies de l’information et les échéances des changements à y apporter; et 4) la personnalisation de sa stratégie selon les pays.	31 mai 2021
Recommandation 2	L’ASFC doit présenter au Comité un rapport présentant un rapport sur les caractéristiques de son projet pilote visant à inciter le respect volontaire des renvois et les premiers résultats obtenus dans le cadre de ce projet.	31 décembre 2021
Recommandation 3	L’ASFC doit présenter au Comité : 1) un rapport sur les résultats de la mise en place de son processus de contrôle de la qualité des données et de sa nouvelle approche de triage et d’attribution des cas à traiter; 2) un rapport sur la mise en place de son nouveau mécanisme de notification et de surveillance de l’entrée des données par les fonctionnaires du ministère de la Justice.	1) 31 mai 2021; 2) 31 décembre 2021
Recommandation 4	L’ASFC doit présenter au Comité un rapport présentant des statistiques sur le nombre de mesures de renvoi exécutées au cours du trimestre le plus récent et le nombre de dossiers dans son inventaire des cas à surveiller, des cas en sursis, des cas à traiter et des personnes recherchées à la fin du trimestre le plus récent.	30 juin 2021, 30 septembre 2021, 31 décembre 2021, 31 mars 2022, 30 juin 2022, 30 septembre 2022, 31 décembre 2022, 31 mars 2023, 30 juin 2023