RNNR Rapport du Comité

Rapport dissident conservateur - DE L’EXPLORATION MINIÈRE À LA FABRICATION DE POINTE : DÉVELOPPER DES CHAÎNES DE VALEUR POUR LES MINÉRAUX CRITIQUES AU CANADA

16 juin 2021

Introduction:

Ce rapport dissident représente les points de vue des membres conservateurs du Comité.

Nous apprécions les efforts déployés par les analystes de notre Comité dans la rédaction du rapport original, De l’exploration minérale à la fabrication de pointe : Développer des chaînes de valeur pour les minéraux critiques au Canada. Cela dit, nous estimons que le rapport principal néglige d’inclure des renseignements essentiels et des témoignages de témoins qui guideraient le gouvernement fédéral dans la prise de décisions intégrales qui pourraient avoir une incidence sur la prospérité à long terme de ce secteur en croissance rapide.

Nous sommes d’avis que les témoignages ont démontré de graves lacunes dans les lois et les stratégies actuelles du gouvernement qui entravent inutilement le développement rapide nécessaire pour répondre à la demande mondiale croissante de minéraux critiques.

Nous tenons à réitérer que nous apprécions le travail des membres et du personnel du Comité permanent des ressources naturelles, mais nous devons présenter un rapport dissident comme indiqué ci-dessous.

Recommandation no 1:

Établir des protections pour les minéraux critiques afin d’assurer le maintien de la sécurité nationale.

Il incombe au gouvernement fédéral d’assurer un accès adéquat aux minéraux critiques stratégiques. Au sein de l’industrie minière, cela signifie s’assurer que les ressources clés ne sont pas exploitables par des entités publiques étrangères hostiles, au détriment des intérêts du Canada en matière de sécurité nationale.

Le gouvernement du Canada doit reconnaître que le marché de nombreux minéraux critiques est dominé par les entreprises d’État dont les intérêts commerciaux et sécuritaires sont parfois contraires à ceux du Canada et d’autres démocraties libérales. En effet, leur domination sur le marché de ces minéraux peu échangés fait d’eux une entente efficace pour fixer le prix de ces minéraux sur le marché mondial. L’objectif de ces entités non marchandes est de maintenir le contrôle de la chaîne de valeur de ces minéraux critiques – c’est-à-dire les produits finaux de leur transformation – là où se trouve la majeure partie de la valeur économique. Il y a également une importance stratégique dans le contrôle de la production de haute technologie qui nécessite ces éléments critiques.

Les conservateurs réclament des mécanismes pour s’assurer que le Canada ne devienne pas un fournisseur de produits de base à faible coût pour les administrations qui fixent les prix et qui saisissent la valeur en aval des applications technologiques et du développement de produits finaux. Il pourrait s’agir de s’assurer que les entités liées aux entreprises d’État sont limitées dans leur capacité d’assumer une position stratégiquement importante dans l’un ou l’autre des éléments minéraux critiques identifiés par Ressources naturelles Canada.

Les conservateurs reconnaissent que les développements miniers critiques ont échoué dans les économies de marché au cours des deux dernières décennies en raison de la volatilité des prix. Lorsque l’offre cartellisée de ces minéraux rares est faible, le prix est élevé, ce qui entraîne le prix du marché pour les produits de pointe qui nécessitaient que ces minéraux soient élevés. À ce stade du cycle des produits de base, l’impulsion pour commencer de nouveaux développements de mines de minéraux critiques dans les économies axées sur le marché devient évidente. Les investisseurs (et les gouvernements – soit par l’investissement direct, soit par des incitatifs fiscaux comme les « frais d’exploration au Canada » ou des équivalents provinciaux semblables, ou par l’entremise d’exemptions de l’impôt minier) consacrent des ressources importantes à de nouveaux projets miniers.

Tel que souligné dans les témoignages, le délai prévu entre la découverte d’une ressource et la production minérale peut prendre dix ans. Dix ans, c’est long dans un cycle de produits de base. Étant donné que l’offre réelle de matériel disponible sur le marché mondial est quelque peu opaque (étant donné que de nombreuses entreprises d’État reconnaissent que leurs intérêts ne sont pas bien servis en divulguant ce que les entreprises axées sur le marché sont tenues de divulguer), l’évolution des mines dans les économies axées sur le marché faiblit à mesure que les prix des minéraux critiques trouvent leur reflux sur le marché. Le projet en cours de développement sera privé de capitaux, et souvent, l’entité et les investisseurs qui soutiendront le projet risquent la faillite. Comme la plupart de ces développements se produisent dans des régions éloignées, le coût de la commission et de la mise hors service est élevé, même lorsqu’aucun projet ne s’ensuit. Ainsi, la valeur résiduelle d’un projet minier qui a été privé de capital de développement est habituellement nettement moindre (<20 % des fonds qui ont été dépensés dans son développement).

Le cycle complet de ce qui se passe dans les économies de marché grâce aux efforts des entreprises d’État qui manipulent le prix mondial des minéraux critiques est la perte de >milliards de dollars d’investissements – dont certains proviennent d’investisseurs individuels, institutionnels et corporatifs – et dont certains sont supportés par les gouvernements – par le biais d’incitations fiscales qui n’ont pas abouti à un résultat imposable, ou par la fourniture directe de fonds publics par divers gouvernements à l’élaboration de projets.

Une fois que le nouveau venu, axé sur le marché, les approvisionnements à venir en minéraux critiques sont interrompus dans leur développement, le prix du marché mondial pour les minéraux critiques augmente une fois de plus, tout comme la valeur des produits finis qui dépendent de leur approvisionnement.

Les bénéficiaires à tous les stades sont les entreprises d’État qui ont accaparé le marché, développé les chaînes d’approvisionnement et souvent limité davantage l’offre des éléments critiques en achetant des sites de développement dans les pays en développement.

Simon Moores, de Benchmark Mineral Intelligence, a clairement déclaré que « la Chine a bâti une domination dans la chaîne d’approvisionnement à partir de plus d’une décennie d’investissements ». Il a poursuivi en disant : « La façon dont la Chine le fait, c’est qu’elle entre et qu’elle possède une partie de la mine ou qu’elle reprend une entreprise, ou qu’elle conclut des contrats à long terme dans les États fournisseurs. La seule chose que fait la Chine, c’est qu’elle va dans d’autres pays et met de l’argent dans le sol et, par conséquent, elle garantit les matières premières pour sa propre économie ».

Il est à noter que l’indice de référence en matière d’investissement dans les économies axées sur le marché – qui respectent un coût de référence du capital – requis pour qu’un projet se poursuive – n’est pas évident pour les entreprises d’État qui examinent la chaîne de valeur du produit fini du début à la fin – c’est-à-dire de l’extraction des produits de base à la production d’un produit finale – tant du point de vue de la valeur ajoutée économique que du point de vue de la sécurité nationale.

Compte-t-il que le Canada compte de plus en plus sur les minéraux critiques au développement de la technologie moderne et que ses relations avec la Chine sont de plus en plus tendues, il incombe au gouvernement fédéral envers les Canadiens de veiller à ce que des normes soient en place pour protéger nos intérêts en matière de sécurité nationale tout en favorisant un environnement d’investissement positif pour le développement d’une industrie minière de minéraux critique avec ses partenaires mondiaux.

Recommandation no 2:

Réviser la Loi sur l’évaluation d’impact afin de réduire les formalités administratives et d’éliminer les facteurs dissuasifs.

Les processus d’approbation actuels en place imposent des obstacles et représentent un risque financier sérieux pour les sociétés minières réputées d’aller de l’avant avec de nouveaux projets visant à développer nos nombreux gisements minéraux critiques.

Le gouvernement fédéral doit collaborer avec l’industrie minière et les provinces et territoires pour créer un processus cohérent d’approbation environnementale afin de réduire les redondances législatives et les risques pour les entreprises causés par des processus d’approbation retardés. Souvent, ces retards découragent les entreprises qui souhaitent investir dans l’industrie minière canadienne.

Au cours de leur témoignage, les témoins ont clairement indiqué que la législation actuelle du gouvernement nuit sérieusement à l’industrie minière canadienne et à sa capacité de croître et de répondre à la demande mondiale sans cesse croissante de minéraux critiques.

Pierre Gratton, président et chef de la direction de l’Association minière du Canada, a déclaré : « Pour le gouvernement fédéral, cela implique une étude d’impact, une évaluation environnementale, et cela prend plusieurs années. » Il a ajouté : « Les échéanciers qu’il faut pour faire passer les mines dans les processus fédéraux et provinciaux présentent un risque réel pour notre capacité de profiter de cette occasion. »

Le témoin Samson Hartland, directeur exécutif de la Chambre des mines du Yukon, a répondu à ces réflexions lorsqu’on lui a demandé si les exigences du gouvernement fédéral en matière d’approbation nuiraient à notre capacité de respecter notre entente de trois ans en vertu de l’ACEUM; « Nous avons une abondance de matériaux, comme nous l’avons mentionné plus tôt, mais si vous deviez passer par le processus d’évaluation environnementale pour permettre à l’une de ces mines de répondre à ces demandes, vous examinez n’importe où de trois à dix ans... J’y mettras de l’argent et je garantirais qu’il ira au-delà de ce guichet de trois ans ». Jamie Dieth, président et chef de la direction d’Eagle Graphite Inc., a également témoigné que 10 ans est une représentation exacte du temps que prend le processus d’approbation.

Par exemple, Sean Cleary, président du conseil et chef de la direction de Métaux BlackRock Inc., a discuté du processus d’approbation qu’ils ont suivi pour obtenir l’autorisation de leur mine à Chibougamau et du complexe métallurgique de Saguenay. Il a déclaré qu’ils ont investi plus de 150 millions de dollars dans le processus d’approbation, qui a pris entre 10 et 15 ans, et qu’ils ne s’attendent toujours pas à voir des pelles dans le sol avant quelques années.

Le Canada doit aussi tirer des leçons d’autres démocraties libérales axées sur le marché. Des pays comme l’Australie ont réalisé qu’ils étaient en retard et ont apporté d’importants changements législatifs pour accélérer les processus d’approbation des projets tout en maintenant des normes environnementales exceptionnelles. Toutefois, le gouvernement actuel a pris la direction opposée et a rendu plus difficile l’approbation de projets au moyen de pratiques d’évaluation inutilement excessives.

Contrairement à l’importance de la force de notre régime d’environnement et de responsabilisation au Canada – que nous devons maintenir – il y a l’absence de telles normes avec les entreprises d’État et les économies non marchandes. James Dieth a commenté: « L’un des avantages que la Chine a sur le reste d’entre nous, c’est qu’il arrive à jouer par un ensemble différent de règles. Parfois, ces règles sont des règles environnementales et parfois elles ont à voir avec le travail et la sécurité. Il serait préférable, à mon avis, que nous et nos alliés puissions-nous assurer qu’il y a un certain niveau de responsabilité à l’égard de ces mesures, ce qui permettrait essentiellement d’égaler les règles du jeu afin que la Chine ne traduise pas une structure réglementaire laxiste en un avantage sur le plan des coûts aux dépens de nos propres industries ».

Si le gouvernement fédéral maintient le statu quo, le Canada ne sera pas en mesure de tirer parti de la demande croissante du marché pour les minéraux critiques et nous raterons le potentiel économique exceptionnel que cette industrie pourrait offrir.

Le fardeau réglementaire sert de contrepoids énorme à toute action concertée que les gouvernements peuvent prendre pour aider à l’élaboration des projets. Par conséquent, il devrait être rapidement examiné et le processus de réglementation devrait être réduit à un processus gérable et transparent au cours des six prochains mois. Il n’y a pas de temps à perdre pour réduire ce mort-terrain réglementaire.

Recommandation no 3:

Développer une chaîne d’approvisionnement intégrée avec des alliés internationaux.

À mesure que la demande mondiale de minéraux critiques augmente, il est primordial que le gouvernement fédéral dispose de chaînes d’approvisionnement bien établies avec nos alliés avec lesquels nous avons déjà de solides partenariats.

À l’heure actuelle, la Chine contrôle la grande majorité de l’approvisionnement en minéraux critiques dans le monde et des chaînes d’approvisionnement à valeur ajoutée qui y sont associées, et cette part continue de croître. Selon Simon Moores, d’ici 2030, la Chine « conservera l’influence de cette puissance industrielle, représentant 67 % de la capacité mondiale des batteries », tandis que l’Europe devrait détenir 18 % de sa capacité d’ici 2030. M. Moore a également déclaré que l’Amérique du Nord ne détient que 12 %, ce qui ne fait qu’une fraction de ce dont elle a besoin pour répondre à la demande prévue dans cet espace. Pierre Gratton a fait écho à ces craintes dans son témoignage, où il a déclaré : « Pendant des décennies, la Chine a détenu un contrôle monopolistique sur la production et la distribution critiques de minéraux, rendant le reste du monde dépendant de l’approvisionnement et créant un niveau de risque qui décourage les investisseurs d’entrer sur ces marchés. »

Il y a toutefois de l’espoir que le Canada réponde à ces demandes critiques si le gouvernement fédéral prend rapidement des mesures et si nous travaillons avec nos partenaires pour améliorer ces chaînes de valeur. M. Gratton a déclaré que « la dépendance de plus en plus inconfortable à l’égard de la Chine pour bon nombre de ces produits a amené l’Europe, les États-Unis, le Canada, l’Australie et d’autres alliés à se réunir pour élaborer des stratégies et des instruments de politique visant à réduire cette dépendance. » Nous devons continuer de travailler avec nos alliés internationaux et élaborer un plan stratégique pour créer un système de chaîne d’approvisionnement sûr entre nos pays.

Si le gouvernement fédéral néglige de collaborer avec ses partenaires et de garder les yeux ouverts sur les leçons tirées des réussites législatives de nos alliés dans ce domaine, le Canada continuera de prendre du retard et nous ne verrons pas les avantages économiques de cette industrie. Nous dépendons plutôt d’autres pays pour nous fournir ces minéraux critiques et la transformation dont ils ont besoin pour créer des produits à valeur ajoutée, comme les piles.

Recommandation no 4

Coordonner avec nos alliés pour établir un stock d’approvisionnement dédié de minéraux critiques, éventuellement par le biais d’un mécanisme d’entreposage physique et de tarification du plancher à des fins de visibilité et de tarification.

Le Canada est trop petit pour entreprendre cet effort par lui-même, mais il peut jouer un rôle clé avec son leadership de longue date en tant que juridiction minière de choix dans le monde. Le rôle prépondérant du Canada en tant que juridiction de financement pour l’exploitation minière internationale est bien compris. Bien que nous en sommes aux premières étapes de la perte de ce leadership historique au départ de l’Australie, agir rapidement pour solidifier le leadership du Canada sera un signal fort.

L’Australie et l’Europe ont déjà établi des stratégies minérales critiques pour compenser la domination du marché que la Chine a exercé. À tout le moins, la coordination du Canada doit inclure les États-Unis, et probablement le Mexique (par l’entremise du ACEUM), car le financement continu d’un approvisionnement en minéraux critiques pourrait nécessiter un mécanisme d’amélioration des prix. Essentiellement, un prix plancher pour assurer la protection des développements miniers critiques contre la manipulation de la volatilité des prix – et qui a retenu l’évolution de la situation, ou causé l’insolvabilité de plusieurs de ces développements, en raison de mécanismes de tarification non transparents sur le marché mondial.

Avec une demande constante de minéraux critiques, il mènera aux exigences pour un développement à valeur ajoutée supplémentaire, y compris les concentrations, et la transformation des minéraux, menant éventuellement à la production de produits finis à haute valeur ajoutée.

Le Canada pourrait jouer le rôle de maintenir l’approvisionnement et la vérification physiques – tout comme les entreprises et les parties financières canadiennes effectuent dans d’autres stocks de minéraux non critiques.

L’établissement d’un approvisionnement régulier en ces minéraux critiques se fera offrir davantage de possibilités à valeur ajoutée, de concert avec nos partenaires commerciaux. Les contraintes liées à la dépendance à l’égard d’un approvisionnement constant en minéraux seront réduites, et les possibilités qui s’appuieront sur la demande pour ces minéraux critiques seront moins risquées et moins dépendantes du fait que les entreprises d’État étrangères manipuleront le prix et l’approvisionnement de ces minéraux clés.

La chaîne de valeur, tant pour les minéraux critiques que pour leurs produits finis stratégiques, est solidifiée dans les entreprises d’État opaques et non marchandes. De toute évidence, leurs gouvernements bénéficient considérablement de cette stratégie – économiquement, stratégiquement, technologiquement, et ils solidifient leur sécurité nationale, au détriment des démocraties libérales axées sur le marché.

Comme l’a déclaré Simon Moore de Benchmark Intelligence, « la Chine a bâti une domination dans la chaîne d’approvisionnement à partir de plus d’une décennie d’investissement. Malgré le nom erroné commun, seulement 23% de toutes les matières premières de batterie sont extraites en Chine, mais 80% de produits chimiques de batterie sont raffinés là. Le fait d’avoir une énorme capacité intermédiaire assure que ces matières premières clés entrent en Chine pour être à valeur ajoutée. Cela se traduit également par la création de billions de dollars dans les industries en aval ».

Le Canada doit interrompre ce mécanisme de rétroaction négative, sans quoi nous ne serons qu’un fournisseur d’intrants de matières premières à prix bon marché pour les entreprises d’État d’ailleurs, ce qui continuera de concentrer la domination du marché sur la chaîne d’approvisionnement technologique associée au développement de produits technologiques de pointe.

Recommandation no 5:

Nous déconseillons fortement tout investissement important dans le développement spécifique de l’industrie minière critique en aval.

Le développement de points clés de valeur dans la chaîne d’approvisionnement ne se fait pas du jour au lendemain. D’autres juridictions mondiales poursuivent la même stratégie. L’Australie est en avance sur le Canada dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une telle stratégie, et elle est à l’ombre d’un grand consommateur de ressources (la Chine) qui représente une grande partie de la manipulation du marché des minéraux par les entreprises d’État. Le Canada devrait examiner l’approche adoptée par l’Australie pour mettre en valeur sa chaîne d’approvisionnement en minéraux critiques. Toutefois, le Canada devrait aussi reconnaître clairement que son avantage sur le marché est sa proximité avec l’autre chef de file mondial du développement technologique, qui exige des minéraux critiques. L’approche du Canada devrait progresser en partenariat avec les États-Unis (et peut-être le Mexique). De plus, l’Union européenne a sa propre stratégie de mise en valeur des minéraux critiques, avec laquelle le Canada devrait établir un partenariat.

Les stratégies sont mieux illustrées par les gouvernements qui investissent 130 millions de dollars dans Nemaska Lithium, ce qui comprend le développement d’une mine de lithium et d’une installation de traitement du lithium, en utilisant une technologie de traitement exclusive (première du genre). Comme tous les autres investisseurs, totaux d’environ 600 millions de dollars, cet investissement ne valait rien à la fin de 2020, alors que les fluctuations du prix du lithium (et d’autres facteurs) ont poussé l’entreprise à la faillite. L’une des questions que nous avons reconnues est le développement d’un « fluage de mission » alors que le développement cherchait à devenir plus ambitieux afin d’attirer plus de capitaux, ce qui a finalement mené à sa propre disparition à mesure que les dépenses en immobilisations augmentaient de façon insaisissable.

Comme l’a cité Liz Lappin, présidente de l’Association canadienne des matériaux pour batteries, au sujet de la défaillance de Nemaska, « nous comprenons que le gisement y est fort, mais nous comprenons aussi que la production de matériaux de qualité batterie est difficile et complexe. »

Lorsqu’on lui a demandé de nous faire par dire pourquoi Nemaska a fait faillite, Don Bubar, président d’Avalon Advanced Materials Inc., a déclaré : « J’ai suivi l’histoire de Nemaska, et l’erreur qu’ils ont commise, c’est qu’ils ont adopté une approche de mineur et qu’ils ont essayé de la rendre trop grande échelle trop rapidement. Avec plusieurs de ces opérations, vous êtes le meilleur pour commencer à une échelle plus modeste, assurez-vous que votre feuille de flux de processus fonctionne, commencez par une petite quantité modeste de produit au marché et puis mettez-le à l’échelle après le temps. Si votre usine ne fonctionne pas dès le premier jour, alors vous faites faillite, si vous la construisez trop gros ».

Il y a des raisons politiques de faire d’importants investissements, mais les risques d’engager des fonds des contribuables dans des projets spéculatifs sont la malédiction habituelle du déploiement irresponsable de « l’argent des autres ». En fin de compte, si le gestionnaire ne supporte pas le même risque ou le même préjudice que ceux qui perdront leurs fonds en raison d’une défaillance du projet (dans ce cas-ci, les contribuables), le mécanisme de reddition de comptes est défectueux.

Par conséquent, tout gouvernement ne devrait pas être l’investisseur direct dans l’élaboration de ces projets. Si un développement justifie un soutien public – au-delà des incitatifs économiques – les fonds déployés dans le cadre de projets ne devraient être gérés que par des tiers ayant une structure adéquate de responsabilisation en matière de risques et de récompenses.

Conclusion:

Cette étude devrait être un signal d’alarme pour le gouvernement fédéral. Il a été clairement indiqué que la question primordiale au sein de cette industrie est le fait que le gouvernement fédéral a créé un environnement commercial où le Canada sera incapable de répondre à la demande mondiale croissante de minéraux critiques et, par conséquent, de compter sur d’autres pays pour répondre à nos besoins.

Le Canada ne sera pas en mesure d’atteindre ses objectifs en matière de climat et de sécurité nationale si le gouvernement fédéral ne prend pas de mesures sérieuses pour réduire les périodes d’approbation et travaille avec ses alliés à l’élaboration d’une chaîne d’approvisionnement adéquate pour les produits à valeur ajoutée et de haute technologie.