Introduction

Le 23 octobre 2020, le Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes (le Comité) a adopté une motion afin d’entreprendre une étude pour « a. recevoir une mise à jour sur les progrès du gouvernement fédéral dans les négociations d’un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni; b. entendre les intervenants touchés par la mise en œuvre d’un nouvel accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni; c. étudier les impacts de l’absence d’un accord transitoire avec le Royaume‑Uni en place d’ici le 31 décembre 2020, date à laquelle l’application de l’Accord économique et commercial global (AECG) au Royaume‑Uni prendra fin ».

Pendant les cinq réunions tenues dans le cadre de cette étude, le Comité a entendu divers témoins, y compris la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international, des fonctionnaires ainsi que des représentants de neuf associations commerciales se concentrant sur les entreprises en général ou sur celles d’un secteur donné, d’une entreprise, d’un syndicat et d’une organisation de la société civile. Comme nous le verrons plus loin, certains ont comparu avant la conclusion des négociations en vue d’un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume-Uni, et d’autres, après l’annonce d’un accord. Le Comité a également reçu deux mémoires.

Le 21 novembre 2020, pendant que le Comité poursuivait son étude, le Canada et le Royaume-Uni ont conclu les négociations entourant l’Accord de continuité commerciale Canada–Royaume‑Uni (ACC). Le 9 décembre 2020, le projet de loi C‑18, Loi portant mise en œuvre de l’Accord de continuité commerciale entre le Canada et le Royaume-Uni de Grande‑Bretagne et d’Irlande du Nord, a été présenté à la Chambre des communes. Puisqu’on s’attendait à ce que le Canada n’aurait pas terminé toutes les procédures nécessaires avant le 31 décembre 2020, le 22 décembre 2020, le Canada et le Royaume‑Uni ont signé un protocole d’entente « visant à assurer le maintien du traitement tarifaire préférentiel » à compter de la date à laquelle l’application de l’AECG au Royaume-Uni prendrait fin, jusqu’à ce que l’ACC soit ratifié et mis en œuvre.

Le 10 décembre 2020, le Comité a présenté à la Chambre des communes un rapport provisoire sur cette étude. Le rapport provisoire, qui contenait quatre recommandations, portait sur les observations formulées par les témoins ainsi que sur le mémoire reçu par le Comité jusqu'au 23 novembre 2020. Le présent rapport final résume lui aussi les observations formulées dans un mémoire présenté au Comité ainsi celles faites par les témoins, y compris la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international, après la date susmentionnée.

Tout comme le rapport provisoire, le présent rapport final fait référence à un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume-Uni ainsi qu’à l’ACC. Dans bien des cas, les témoins ont comparu devant le Comité avant que l’ACC soit annoncé, et donc, leurs observations font référence à un « accord commercial transitoire » théorique. Lorsqu’ils ont utilisé ce terme en s’adressant au Comité, ils ne savaient en quoi consisteraient les dispositions d’un tel accord. Dans d’autres cas, les témoins ont comparu devant le Comité après l’annonce de l’ACC, et donc, leurs observations font référence à l’ACC et rendent compte de leur compréhension, à ce moment, de l’ACC et de ses dispositions. Les deux rapports utilisent le terme qui s’appliquait au moment où les témoins ont présenté leurs observations, et chaque terme permet de mettre celles‑ci en contexte.

Le présent rapport final offre des renseignements sur le commerce entre le Canada et le Royaume-Uni, le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE), ou « Brexit », et l’ACC, dont le texte n’avait pas encore été rendu public au moment où le Comité a terminé l’étude du rapport provisoire. Le rapport final résume aussi certains des commentaires reçus sur ces sujets et sur un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni. Le premier volet traite du passé, notamment de certaines mesures prises par les gouvernements du Royaume-Uni et du Canada avant la conclusion des négociations pour un accord commercial transitoire entre les deux pays. Le deuxième volet concerne le présent, en particulier l’ACC. Enfin, le troisième volet est orienté vers l’avenir, et porte sur certains aspects d’un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni.

Le passé : le commerce bilatéral en vertu de l’Accord économique et commercial global

Jusqu’à tout récemment, les relations commerciales entre le Canada et le Royaume-Uni étaient régies par les dispositions de l’Accord économique et commercial global (AECG), qui a été signé le 30 octobre 2016 et est entré en vigueur à titre provisoire en 2017. Des témoins ont parlé du commerce entre le Canada et le Royaume-Uni ainsi que des répercussions du Brexit et de l’absence d’un accord transitoire entre le Canada et le Royaume-Uni avant le 31 décembre 2020, ainsi que des consultations au sujet d’un accord commercial entre le Canada et le Royaume-Uni à la suite du Brexit.

A. Le commerce entre le Canada et le Royaume-Uni en tant que membre de l’Union européenne

Selon la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international, le commerce bilatéral de marchandises entre le Canada et le Royaume-Uni totalisait 29 milliards de dollars en 2019. Le Conseil canadien des affaires et la Chambre de commerce du Canada ont souligné l’importance du Royaume-Uni en tant que partenaire commercial du Canada. Ils ont alors indiqué qu’en 2019, le Royaume-Uni a reçu 40 % des exportations de marchandises et 36 % des exportations de services du Canada à destination de l’UE. En outre, le Conseil canadien des affaires a fait remarquer qu’environ le tiers de ses membres avaient une « présence importante » au Royaume-Uni.

Mettant l’accès sur le commerce des produits du bœuf, la Canadian Cattlemen’s Association a mentionné que le Canada a exporté pour environ 19 millions de dollars de bœuf vers le Royaume‑Uni, alors que le Royaume-Uni en a exporté pour 16 millions de dollars vers le Canada en 2019.

B. Le Brexit et ses répercussions

Le 23 juin 2016, le Royaume-Uni a tenu un référendum sur l’appartenance du pays à l’UE; conformément à l’Accord sur le retrait conclu par les deux parties le 24 janvier 2020, il s’est retiré de l’UE le 31 janvier 2020. En vertu de cet accord, jusqu’au 31 décembre 2020 et même s’il n’était plus un État membre, le Royaume-Uni est demeuré soumis aux règles de l’UE et a continué à faire partie de son marché unique et de son union douanière ainsi que de l’AECG.

Le 24 décembre 2020, le Royaume-Uni et l’UE ont annoncé la conclusion des négociations entourant leur Accord de commerce et de coopération, qui s’applique de façon provisoire depuis le 1^er janvier 2021. Cet accord aborde divers sujets, notamment le commerce de produits et services, le commerce numérique, la propriété intellectuelle, les marchés publics, l’aviation et le transport routier, l’énergie, les pêches, la coordination de la sécurité sociale^[1], l’application de la loi et la coopération judiciaire dans les affaires criminelles, la coopération relative à la sécurité sanitaire, la sécurité de l’information et la cybersécurité, de même que la participation aux programmes de l’UE dans des domaines comme la protection de l’environnement et le développement régional.

Pendant la période de transition de l’Accord de retrait, qui a pris fin le 31 décembre 2020, le gouvernement du Royaume-Uni a pu conclure des accords commerciaux qui prendraient effet après cette date. Pour assurer la continuité des relations en matière de commerce et d’investissement protégées par les accords de l’UE, au cours de la période de transition, le gouvernement du Royaume‑Uni a conclu des accords commerciaux avec plus de 20 pays et blocs commerciaux non membres de l’UE et a mené des négociations sur un accord commercial avec des pays comme les États‑Unis et l’Australie. En outre, le Royaume‑Uni a exprimé son intention de solliciter son adhésion à l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste.

La Chambre de commerce du Canada, Manufacturiers et exportateurs du Canada et le Conseil canadien des affaires ont insisté sur l’importance de maintenir l’accès du Canada au marché du Royaume-Uni au‑delà de la fin de la période de transition de l’Accord de retrait. Selon le Conseil canadien des affaires, une telle continuité est « cruciale » pour les entreprises canadiennes. Qui plus est, Manufacturiers et exportateurs du Canada a indiqué que la relation commerciale entre le Canada et le Royaume-Uni est « notre porte d’entrée sur le marché européen ».

Sans accord commercial entre le Canada et le Royaume-Uni, à compter du 1^er janvier 2021, les échanges commerciaux entre les deux pays auraient été soumis aux règles de l’Organisation mondiale du commerce. De plus, à compter du 1^er janvier 2021, le nouveau régime tarifaire du Royaume‑Uni, publié en mai 2020 (U.K. Global Tariff) se serait appliqué au Canada. Ce régime vise toutes les marchandises que le Royaume‑Uni importe de pays avec lesquels il n’a pas d’accord commercial.

Lorsqu’ils se sont adressés aux membres du Comité avant l’annonce de l’ACC, les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont indiqué qu’environ 80 % des exportations canadiennes entreraient au Royaume‑Uni en franchise de droits en vertu du nouveau régime tarifaire du Royaume‑Uni, mais que certains secteurs, particulièrement ceux de l’agriculture et des produits de la mer, seraient soumis à des droits de douane. Dans ce contexte, le Conseil canadien du homard a signalé que des droits de 20 % seraient imposés sur la chair de homard après le 31 décembre 2020, et le Conseil canadien des pêches a déclaré que les exportations canadiennes de poissons et de fruits de mer vers le Royaume‑Uni seraient soumises à des droits de douane plus élevés selon le régime tarifaire du Royaume‑Uni que selon l’AECG. Le Conseil canadien des pêches a expliqué que si un nouvel accord commercial n’était pas en place le 1^er janvier 2021, l’application du « taux hors AECG » exigerait que ses membres paient environ 11 millions de dollars de plus pour les produits d’exportation des quatre principaux groupes.

C. Consultations sur un accord commercial entre le Canada et le Royaume-Uni après le Brexit

Le 28 juillet 2018, un avis publié dans la Gazette du Canada faisait état de la possibilité que le Canada discute « d’un accord transitoire qui permettrait d’assurer une transition sans heurts de l’AECG ». Selon les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada, peu de temps après la publication de l’avis, les négociations ont débuté en vue de la conclusion d’un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni « visant à reproduire pour l’essentiel les modalités de l’Accord économique et commercial global sur une base bilatérale à titre de mesure transitoire par suite du Brexit ».

En mars 2019, le gouvernement du Royaume‑Uni a publié une liste tarifaire temporaire qui aurait été appliquée s’il s’était retiré de l’UE sans conclure un accord de retrait. En vertu de cette liste, près de 95 % des lignes tarifaires auraient été en franchise de droits. Les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont souligné qu’en raison de la publication de cette liste, le gouvernement du Canada a « suspendu » ses discussions sur un accord commercial avec le Royaume‑Uni. Tout en soulignant que certains autres pays avaient « également fait une pause » dans leurs discussions avec le Royaume‑Uni, les fonctionnaires ont fait observer que ces pays ne « l’ont pas fait officiellement, mais [qu’]ils ont certainement pris un peu de recul et ont ensuite examiné ce qui était dans leur intérêt ». Les fonctionnaires ont ajouté que la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international « était d’accord » avec la recommandation de ne « pas poursuivre les négociations à ce moment-là ».

La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a déclaré que le Canada a « dû interrompre les négociations » lorsque le Royaume‑Uni « a brusquement annoncé de nouveaux contingents tarifaires qui auraient totalement annulé tout avantage que le Canada tirerait d’un accord commercial ». La ministre a insisté sur le fait que le gouvernement du Canada « voul[ait] être [sûr] d’avoir un accord qui défend au mieux les intérêts des Canadiens ». L’Association canadienne des importateurs et exportateurs inc. a quant à elle déclaré qu’elle n’a pas été consultée relativement à la décision du gouvernement d’interrompre les négociations concernant un accord entre le Canada et le Royaume‑Uni.

Par ailleurs, la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a fait valoir que la secrétaire d’État britannique au Commerce international et elle‑même ont convenu de « reprendre les négociations » entourant un accord commercial bilatéral en juin 2020, après que le Royaume‑Uni eut annoncé officiellement qu’il allait « quitter les rangs » de l’Union européenne. Les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont indiqué que les négociations ont repris en août 2020.

La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a fait remarquer que les entreprises canadiennes lui « ont également souligné l’importance de conserver les clauses de l’accord global » et de conclure un accord avec le Royaume‑Uni pour qu’elles puissent jouir « de la continuité et de la prévisibilité dont elles ont besoin ». Qui plus est, la ministre a fait valoir que « [l]a mobilisation a duré l’équivalent de sept ans, pour parachever et conclure l’accord ». Les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont mentionné que le réseau de consultation établi lors des négociations sur l’AECG a été utilisé lorsque les négociations pour un accord commercial transitoire ont été menées entre le Canada et le Royaume‑Uni. Selon les fonctionnaires, puisqu’un « certain nombre de chapitres de l’Accord économique et commercial global pouvaient être directement convertis en dispositions bilatérales », seul un nombre réduit de domaines ont nécessité des « consultations ciblées avec les secteurs concernés », qui « étaient principalement dans le secteur agricole ».

Les fonctionnaires d’Agriculture et Agroalimentaire Canada ont parlé d’un « solide processus de consultation qui [est utilisé pour] discuter avec les intervenants du secteur agricole dans le cadre de toutes les négociations commerciales ». Les fonctionnaires ont mentionné qu’ils tenaient leurs consultations par l’entremise du Groupe des consultations sur les négociations commerciales en agriculture, et ont signalé qu’ils « collabor[ent] aussi étroitement avec des organismes comme la Fédération canadienne de l’agriculture, l’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire, des associations de l’industrie et des entreprises », ce qu’ils ont fait « continuellement durant les discussions avec le Royaume‑Uni au sujet d’un éventuel accord transitoire ».

En faisant la distinction entre les négociations commerciales entre le Canada et le Royaume‑Uni et celles entourant d’autres accords, comme l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste, la Chambre de commerce du Canada et l’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire ont indiqué qu’aucun avis officiel n’avait été publié dans la Gazette du Canada en vue d’entreprendre un processus de consultation au sujet de cet accord. La Chambre de commerce du Canada a dit de ses consultations avec le gouvernement du Canada au sujet d’un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni que « c’est un peu plus l’industrie qui a initié une partie des communications pour cette discussion ».

Qualifiant le processus consultatif de « donnant donnant », l’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire a soutenu qu’elle était « étroitement » engagée dans ce processus, et a souligné qu’elle avait « des discussions avec les négociateurs et également avec le bureau de la ministre ». La Canadian Cattlemen’s Association a indiqué que les consultations se sont faites « différemment par rapport aux précédentes consultations sur les [accords de libre‑échange] », mais elle a précisé qu’elle a été régulièrement contactée.

La Chambre de commerce du Canada a fait observer qu’« aucun avis officiel n’a été publié dans la Gazette [du Canada] dans le cadre du processus [de consultation] avec le Royaume‑Uni » sur un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni, ajoutant toutefois que « le cabinet du ministre et le représentant ministériel d’[Affaires mondiales Canada] ont bien sûr réagi chaque fois [qu’elle a] communiqué avec eux pour obtenir une mise à jour sur le dossier». Le Conseil canadien des affaires a qualifié les fonctionnaires de « très accessibles »; il a déclaré qu’il avait été « bien renseign[é] tout au long du processus [de négociation] » et a reconnu avoir « pu communiquer avec [eux] et recevoir une réponse » quand il avait des questions.

En ce qui concerne les consultations entourant un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni, le Conseil canadien des pêches a déclaré qu’il était « satisfai[t] de la mesure dans laquelle le ministère [l’]a consult[é] » et qu’il a « continué de communiquer » avec les fonctionnaires du gouvernement « dès [qu’il a] vu que le Brexit allait effectivement avoir lieu ». Selon Manufacturiers et exportateurs du Canada, les consultations étaient « satisfaisantes ». La Canadian Cattlemen’s Association a insisté sur le fait qu’elle a pu s’« exprimer » et qu’elle entretient « de bonnes relations de travail avec tous les partis, ce qui s’est certes avéré utile » pour ce qui est des discussions entourant un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni. La Canadian Cattlemen’s Association a mentionné avoir entrepris ces discussions « une fois qu’il a été clair que le Brexit irait de l’avant ».

Par ailleurs, Livingston International et le Conseil canadien du homard ont donné une perspective différente. Ils ont fait observer qu’ils n’étaient pas au courant d’un processus de consultation mené par le gouvernement fédéral au sujet d’un possible accord transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni. À cet égard, le Congrès du travail du Canada a souligné qu’il « n’y a pas eu de consultation [demandée par le gouvernement du Canada] jusqu’ici ». En outre, l’Association canadienne des importateurs et exportateurs inc. a dit n’avoir été ni consultée ni informée relativement à des exigences d’exportation qui entreront en vigueur le 1^er janvier 2021 si un accord commercial Canada–Royaume‑Uni n’est pas ratifié d’ici là, ce qui, pour elle, réduit « la prévisibilité et la transparence ».

Le présent : les échanges commerciaux bilatéraux en vertu de l’Accord de continuité commerciale

Le 21 novembre 2020, alors que l’étude du Comité sur un éventuel accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni était en cours, la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international du Canada et la secrétaire d’État britannique au Commerce international ont annoncé la conclusion des négociations de l’ACC. Lors de leur comparution devant le Comité, des témoins ont discuté de la portée et de la nature d’un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni, ont souligné l’importance de l’ACC et ont parlé de sa mise en œuvre.

A. La portée et la nature d’un accord commercial transitoire

Lors d’une rencontre qui a eu lieu avant l’annonce de l’ACC, les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont déclaré que plusieurs chapitres de l’AECG, y compris ceux qui concernent les structures institutionnelles, les définitions, les exceptions relatives à la transparence, les recours commerciaux, les questions douanières et la facilitation des échanges, ainsi que la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, pourraient être repris dans un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni. Selon ces fonctionnaires, on prévoit aussi que d’autres chapitres, incluant ceux concernant les mesures sanitaires et phytosanitaires, les obstacles techniques au commerce, les marchés publics ainsi que les services financiers, devront faire l’objet de modifications techniques mineures afin de transformer les obligations prévues par l’AECG en obligations entre le Canada et le Royaume‑Uni. De plus, les fonctionnaires ont fait remarquer que certaines questions, comme l’accès au marché des marchandises, les règles d’origine et l’investissement, nécessiteraient des discussions plus approfondies. La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a souligné que l’ACC n’est pas « un copier-coller » de l’AECG.

Lors de la réunion du 20 novembre 2020, le Comité a demandé aux fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada de fournir la définition de deux termes, soit « accord commercial transitoire » et « accord commercial [global] ». Selon la réponse présentée au Comité le 30 novembre 2020, « il n’existe aucune définition de ce qui constitue un accord commercial “transitoire” » et « les discussions entre le Canada et le Royaume‑Uni, qui ont mené à l’annonce [de l’ACC], étaient fondées sur l’[AECG] et visaient à reproduire et à préserver les modalités d’échange actuelles entre le Canada et le Royaume‑Uni qui sont prévues par l’AECG ». On notait également dans la réponse qu’« accord commercial global n’est pas un terme défini, donc il n’existe pas de définition unique ». La réponse précisait en outre que, « dans le contexte du programme commercial international du Canada, un accord commercial global couvre la majeure partie des échanges entre les parties à l’accord. L’accord comporte un vaste ensemble de chapitres et de disciplines qui portent sur de nombreuses questions commerciales, ce qui comprend le commerce des biens, le commerce des services, l’investissement, les droits de propriété intellectuelle, les marchés publics, les sociétés d’État, la politique de concurrence, l’environnement, la main-d’œuvre et le commerce électronique ».

Les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont qualifié les négociations commerciales avec le Royaume‑Uni de « tout à fait particulières » et ont ajouté qu’elles constituaient une « première [pour les négociateurs canadiens], même si [le Canada négocie] de tels accords depuis quelques années déjà. Il s’agit en l’occurrence d’essayer de reproduire un accord qui est déjà en vigueur ». Au sujet de l’approche retenue, les fonctionnaires ont dit qu’elle constitue la « seule option qui s’offre à nous si nous voulons atténuer les risques de répercussions néfastes pour nos entreprises » dans l’éventualité où il n’y aurait pas d’accord commercial.

De plus, les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont dit qu’il y avait pour le Canada et le Royaume‑Uni « un intérêt marqué […] pour qu’un accord bilatéral puisse être conclu dans un délai raisonnable ». Les fonctionnaires ont également mentionné que les dispositions de l’accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni « contraindraient le Royaume‑Uni à vraiment vouloir faire avancer le dossier et à finalement conclure un nouvel accord bilatéral avec le Canada ». La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a soutenu que « la disposition sur les prochaines négociations » contenue dans l’ACC « engage » le Canada et le Royaume‑Uni à entamer des négociations en vue d’un nouvel accord de libre‑échange « dans l’année suivant » l’entrée en vigueur de l’ACC et a souligné que les deux parties visent à ce que les négociations « soient menées en trois ans ». En ce qui concerne la nature « contraignante » de l’ACC, la ministre a fait valoir que les deux parties devront « entamer des négociations en vue d’un nouvel [accord] dans l’année » et qu’elles « visent à ce que les négociations […] soient menées en trois ans ».

En ce qui concerne l’existence d’une disposition de temporisation dans un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni, les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont souligné qu’ils ne se « [rappelaient] pas […] que quelqu’un ait évoqué l’idée d’une disposition de temporisation en tant que telle », et la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a confirmé que l’ACC ne contenait pas de disposition de ce type. Le Conseil canadien des pêches a mentionné qu’il préférait un « examen fixe », tandis que Manufacturiers et exportateurs du Canada a indiqué qu’il appuie les « examens bénéfiques » plutôt qu’une disposition de temporisation. La Canadian Cattlemen’s Association a quant à elle déclaré qu’elle serait « extrêmement déçu[e] » si l’ACC devenait un « accord permanent ».

B. L’importance de l’Accord de continuité commerciale

Mettant l’accent sur l’ACC, la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a mentionné qu’une fois pleinement mis en œuvre, l’ACC va « intégrer l’élimination des droits de douane de l’AECG sur 98 % des produits canadiens exportés vers le Royaume‑Uni »; « protéger pleinement » les producteurs canadiens de tous les produits soumis à la gestion de l’offre; maintenir « l’accès prioritaire » aux marches du Royaume‑Uni pour les fournisseurs de services canadiens, y compris l’accès au marché d’approvisionnement du gouvernement britannique; maintenir l’équilibre entre la protection des investisseurs et le droit de réglementer dans l’intérêt public qui prévaut au Canada; et « maintenir et préserver » les dispositions de haut niveau de l’AECG en matière de travail et de protection de l’environnement, des femmes et des petites entreprises.

Appuyant l’annonce faite au sujet de l’ACC, le Conseil canadien des pêches a mentionné qu’il estime que celui‑ci assurera le maintien d’« un accès libre de droits de douane à la Grande‑Bretagne pour les produits de la mer canadiens » et qu’il conférera également un avantage aux producteurs du Canada sur d’autres pays qui n’ont pas d’accord commercial bilatéral. L’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire a décrit l’ACC comme un premier pas important permettant de préserver l’accès et les avantages dont les exportateurs canadiens bénéficient actuellement en raison de l’AECG.

En ce qui concerne les répercussions pouvant découler du fait que l’ACC ne soit pas en vigueur le 1^er janvier 2021, le Conseil canadien des pêches a souligné qu’elles « dureraient bien plus qu’un mois ou deux », car si le commerce est perturbé, « ces clients iront ailleurs et ne reviendront peut-être pas », ce qui « pourrait être très problématique » pour les entreprises canadiennes « qui dépendent vraiment du marché britannique ». Parallèlement, Manufacturiers et exportateurs du Canada a fait valoir « que l’absence de cet accord transitoire pourrait avoir des conséquences néfastes, surtout si l’on considère que l’année actuelle est celle où nous serions le moins en mesure de nous en passer, économiquement parlant ».

De plus, la Canadian Cattlemen’s Association a fait valoir que les producteurs de bœuf du Canada seraient « dans le pétrin » si l’ACC n’existait pas, car le produit à l’origine des exportations de bœuf « commence son cycle de vie très tôt » et il faut « suivre cet animal tout au long du système » afin de respecter les exigences du Royaume‑Uni. La Canadian Cattlemen’s Association a affirmé qu’il est « primordial pour [elle] de mettre en place cet accord intérimaire, en particulier maintenant ou d’ici le 1^er janvier », ce qui évitera aux producteurs de bœuf du Canada d’être « dans l’incertitude ».

Pour ce qui est des produits soumis à la gestion de l’offre, Les Producteurs de lait du Québec ont souligné que compte tenu des dispositions de l’AECG, de l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste et de l’Accord Canada–États‑Unis–Mexique, « [t]oute concession supplémentaire mettrait en péril l’avenir des fermes familiales, des producteurs laitiers du Québec et du Canada, des collectivités rurales et des centaines de milliers de personnes qui dépendent de ce secteur pour gagner leur vie ». Appuyant l’ACC, Les Producteurs de lait du Québec ont mentionné que le Canada n’accorde pas d’accès supplémentaire à son secteur laitier au Royaume‑Uni. Dans le mémoire qu’il a présenté au Comité, le Conseil canadien des fromages internationaux propose que l’approche du gouvernement du Canada « en matière de gestion de l’offre soit ramenée à une seule politique générale : une limite précise quant à la quantité de produits étrangers qu’il est permis d’importer au Canada ». La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a souligné que l’ACC « protège pleinement les secteurs canadiens des produits laitiers, de la volaille et des œufs, et qu’il n’offre pas un accès accru au marché pour le fromage ou tout autre produit de secteurs soumis à la gestion de l’offre ».

Selon l’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire, « [l]a certitude et la stabilité temporaires [que l’ACC entre le Canada et le Royaume‑Uni] procure sont une bonne nouvelle ». Cela dit, l’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire a fait une mise en garde, soulignant que d’autres « craignent réellement que l’accord de transition ne renforce simplement une situation qui reste inacceptable sous le régime de l’Accord économique et commercial global, en raison de la persistance d’obstacles au commerce qui continuent d’entraver les exportations de produits agroalimentaires canadiens ». La Canadian Cattlemen’s Association a également exprimé des préoccupations quant au fait que « les obstacles liés à l’Union européenne sont reproduits dans l’accord avec le Royaume‑Uni ».

La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a déclaré que l’ACC prévoit la mise sur pied d’un comité mixte Canada–Royaume‑Uni similaire à celui créé pour l’AECG, qui travaillera avec le Canada et le Royaume‑Uni pour aborder certaines difficultés, comme les barrières non tarifaires, et s’assurer de la mise en œuvre réussie de l’ACC.

En outre, l’Association canadienne des importateurs et exportateurs inc. a dit soutenir l’ACC et a déclaré que les règles d’origine de l’AECG ainsi que ses exigences en matière de certification devraient être incluses dans l’accord. De la même façon, le Conseil canadien du homard a parlé de l’ACC comme d’une « bonne nouvelle » et, mettant l’accent sur les possibilités que celui-ci offre aux exportateurs, a appelé à une transition fluide des exigences de l’AECG en matière de certification à toute disposition similaire dans l’ACC.

C. La mise en œuvre de l’Accord de continuité commerciale

La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a expliqué que « les négociateurs travaillent avec minutie pour finaliser les textes juridiques [de l’ACC] dans les deux langues officielles », et indiqué que « des préparatifs sont en cours afin d’obtenir l’approbation du gouvernement [du Canada] » pour signer l’ACC rapidement, de manière à « permettre au Parlement d’examiner le projet de loi [de mise en œuvre] ». La ministre a insisté sur sa volonté de déposer le projet de loi « le plus tôt possible » et dit vouloir s’assurer « que ce travail important soit fait et que les procédures parlementaires et du Cabinet soient respectées ». Par ailleurs, la ministre a affirmé que même si l’ACC « est effectivement une réplique de l’AECG », le gouvernement du Canada veut s’assurer que les représentants du Canada, comme ceux du Royaume‑Uni, « fassent le travail nécessaire » en ce qui le concerne.

Toujours selon la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international, le gouvernement du Canada « [se] prépar[e] à toutes les éventualités, notamment par l’adoption de mesures d’atténuation pour que les échanges commerciaux ne soient pas temporairement interrompus pour une raison ou une autre », au cas où le Parlement n’adopterait pas la loi de mise en œuvre avant le 31 décembre 2020. La ministre a dit « souhaite[r] vivement » que le gouvernement du Canada suive « une approche planifiée » afin de réduire au minimum les perturbations que pourraient subir les entreprises canadiennes si l’ACC n’entrait pas en vigueur au 1^er janvier 2021.

Le Conseil canadien des pêches a exhorté « tous les parlementaires à ratifier rapidement » l’ACC afin qu’il entre en vigueur le 1^er janvier 2021, et Manufacturiers et exportateurs du Canada a demandé au gouvernement du Canada et aux parlementaires « de travailler ensemble pour faire passer cet accord au Parlement le plus rapidement possible ».

L’avenir : le commerce bilatéral en vertu d’un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume-Uni

Bien que l’étude traite précisément d’un accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni, lequel, comme indiqué plus tôt, a été annoncé le 21 novembre 2020, plusieurs témoins ont aussi parlé devant le Comité de l’avenir. Ils ont insisté sur la nécessité d’établir un accord subséquent entre les deux pays, sur les consultations publiques qui devraient se tenir avant les négociations entourant un tel accord et sur le soutien à apporter par la suite, ainsi que sur les questions prioritaires à traiter dans un tel accord.

A. La nécessité de conclure un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume-Uni

La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a fait remarquer que le Canada et le Royaume‑Uni sont « résolus à entreprendre des négociations sur un nouvel accord de libre‑échange ». Le Haut‑commissariat pour le Canada au Royaume‑Uni a déclaré que le gouvernement du Royaume‑Uni aimerait avoir une politique commerciale qui soit indépendante de celle de l’UE, et indiqué que dès le 1^er janvier 2021 ce serait possible.

Faisant observer que le marché du Royaume‑Uni présentait une valeur « sans égal » pour plusieurs produits agroalimentaires canadiens, l’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire a souligné la nécessité de conclure un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni. Le Conseil canadien du homard, quant à lui, a dit croire en « un accord pluriannuel », qui constituerait pour les exportateurs de homard du pays une bonne chose « sur le plan de la planification », car ce ne serait « pas un accord ponctuel ou un accord d’un an ». La Canadian Cattlemen’s Association a souligné l’importance de l’engagement du gouvernement du Canada à « reprendre les pourparlers d’ici un an ». Aussi, la Canadian Cattlemen’s Association a fait observer que « bien que nous reconnaissions l’importance de ne pas créer un grand fossé dans la relation commerciale en adoptant l’accord transitoire [bilatéral], nous nous concentrons vraiment sur [l’accord commercial] à long terme [entre nos deux pays] ».

B. Des consultations publiques avant les négociations et du soutien par la suite

Les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada ont décrit l’accord commercial transitoire entre le Canada et le Royaume‑Uni comme étant une « mesure provisoire », et lors de leur comparution du 20 novembre 2020, ils ont déclaré que les gouvernements du Canada et du Royaume‑Uni entendaient entreprendre de nouvelles négociations commerciales « au courant de la prochaine année ». Selon eux, « des consultations en profondeur auprès de tous les acteurs intéressés » étaient susceptibles de se tenir au premier semestre de 2021, après quoi « un mandat » du Cabinet serait sollicité, et les négociations commenceraient « peu de temps après ». Les fonctionnaires du Ministère ont également indiqué que « les politiques en vigueur pour tenir le Parlement informé comme il se doit » des négociations seraient suivies. La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a fait part de sa volonté « de consulter les Canadiens et les entrepreneurs pour savoir ce qui est important pour eux, afin que [le gouvernement du Canada] en [tienne] compte dans ces négociations » pour un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni.

L’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire a mentionné qu’elle s’attendait à des « contacts et à des consultations » avec le gouvernement et les négociateurs, non seulement aux étapes de la « conception » et de la négociation des futurs accords commerciaux, mais aussi lors de « l’application et la mise en œuvre » de tels accords. De son côté, la Canadian Cattlemen’s Association a déclaré espérer la tenue de « consultations plus larges à l’avenir sur l’incidence de cet accord commercial sur [les] exploitations agricoles [canadiennes] ».

La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a précisé que le gouvernement du Canada avait à sa disposition de nombreux « outils » dans « sa boîte à outils commerciale » pour aider les entreprises canadiennes qui cherchent à « croître et se tailler une place » sur les marchés étrangers, comme celui du Royaume‑Uni. Elle a poursuivi en disant que cette « boîte à outils » comprend le Service des délégués commerciaux, Exportation et développement Canada, la Banque de développement du Canada et la Corporation commerciale canadienne, ainsi que des programmes comme CanExport. La ministre a ajouté que l’application « Entreprises Canada » continue d’être actualisée afin que les petites entreprises exportatrices canadiennes puissent obtenir l’information dont elles ont besoin.

C. Les priorités d’un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni

Lors des discussions sur les priorités d’un accord commercial subséquent entre les deux pays, les témoins se sont surtout concentrés sur trois questions : les obstacles au commerce, les dispositions exécutoires portant sur les droits du travail et la mobilité de la main-d’œuvre, ainsi que les dispositions sur un mécanisme de règlement des différends entre les investisseurs et les États (RDIE). Cela étant dit, ils ont aussi brièvement donné leur point de vue sur un éventail d’autres questions.

En ce qui concerne les obstacles au commerce, les représentants de la Chambre de commerce du Canada ont déclaré que les barrières commerciales agricoles non tarifaires étaient « très problématiques dans le contexte de l’Union européenne », et qu’ils espéraient que le Royaume‑Uni « fini[sse] par adopter une approche différente ». De même, l’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire a fait valoir que les obstacles au commerce empêchent le Canada d’atteindre son plein potentiel commercial avec l’UE dans le cadre de l’AECG, et présument que ces obstacles, surtout pour ce qui concerne le bœuf, risquent d’être transportés dans un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni. L’Alliance canadienne du commerce agroalimentaire a exhorté le gouvernement du Canada à « reprendre les négociations » avec le Royaume‑Uni en 2021 pour en arriver à la signature d’un « accord substantiel qui éliminera les obstacles non tarifaires ».

Plaidant en faveur d’une « approbation complète des systèmes » qui donnerait au Canada et au Royaume‑Uni une confiance réciproque dans leurs protocoles et leurs mesures de conformité, les représentants de la Canadian Cattlemen’s Association ont affirmé, tant pour l’ACC que pour un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni, que « les facteurs qui limitent actuellement la croissance de nos exportations de bœuf » au Royaume‑Uni doivent être supprimés. La Canadian Cattlemen’s Association était d’avis que les contingents tarifaires imposés sur le bœuf, qui pourraient être transposés de l’AECG à l’ACC, « limitent beaucoup » la capacité de prendre de l’expansion sur le marché britannique. Toujours selon les représentants de la Canadian Cattlemen’s Association, il faudrait aussi que le Royaume‑Uni « supprime les exigences imposées par l’Union européenne aux termes desquelles le bétail doit être élevé sans recourir aux technologies modernes qui nous permettent d’utiliser efficacement nos ressources, comme les implants hormonaux et les additifs alimentaires ».

Au sujet de la main-d’œuvre, le Congrès du travail du Canada a insisté sur le fait que l’accord commercial subséquent entre les deux pays doit inclure « des dispositions solides et pleinement applicables en matière de droits des travailleurs ». De plus, dans le mémoire qu’elle a présenté au Comité, la Chambre de commerce du Canada a également recommandé que, dans le cadre de ses prochaines discussions avec le gouvernement du Royaume‑Uni, le Canada prenne des mesures qui permettraient aux entreprises canadiennes de « muter plus facilement du personnel qualifié au Royaume‑Uni afin de mener leurs activités d’investissement à l’étranger ». Elle a de plus indiqué que les gouvernements du Canada et du Royaume‑Uni doivent s’efforcer de « faciliter l’admission temporaire dans le volet des fournisseurs de services contractuels afin de réduire au minimum le fardeau des exigences de parrainage ».

En ce qui concerne le RDIE, le Congrès du travail du Canada a fait valoir que les accords commerciaux futurs du Canada ne devraient pas contenir de telles dispositions. De la même façon, les représentants du Réseau pour le commerce juste ont affirmé que le gouvernement du Canada ne devrait « jamais signer un autre accord [commercial] avec une disposition de RDIE ». La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a dit qu’elle devrait « consulter tous [s]es collègues » parlementaires et l’ensemble des Canadiens au sujet des dispositions entourant le RDIE.

Enfin, certains témoins ont parlé de priorités pour un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni, à savoir les femmes, les petites entreprises, le commerce numérique, l’environnement, les produits soumis à la gestion de l’offre, la coopération en matière de réglementation et les formalités douanières.

La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a insisté sur le fait que le gouvernement du Canada s’efforcerait de conclure un accord commercial subséquent avec le Royaume‑Uni « qui servira au mieux les intérêts du Canada à long terme et comprendra des dispositions robustes sur les femmes, l’environnement, les petites entreprises et l’importance du commerce numérique ».

En ce qui concerne le commerce numérique, dans un mémoire soumis au Comité, les représentants de la Chambre de commerce du Canada ont indiqué que le gouvernement du Canada devrait tenter de reproduire, dans un accord commercial subséquent avec le Royaume‑Uni, les dispositions prévues dans l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste et l’Accord Canada–États-Unis–Mexique. La ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international a dit pour sa part que le gouvernement du Canada verra comment faire pour qu’un tel accord contienne des dispositions sur le commerce numérique.

Au sujet de l’environnement, le Congrès du travail du Canada a insisté sur le fait que les accords commerciaux futurs du Canada devraient tenir compte des répercussions du commerce sur l’environnement. Les représentants de la Canadian Cattlemen’s Association ont indiqué, quant à eux, que l’environnement était « une priorité essentielle » pour les membres.

À propos des produits soumis à la gestion de l’offre, Les Producteurs de lait du Québec ont fait valoir que dans le cadre d’un accord commercial subséquent avec le Royaume‑Uni, le Canada ne devrait pas accorder « d’accès supplémentaire à son secteur laitier », et insisté sur le fait que les dispositions de l’accord commercial transitoire « doivent être intégralement reproduites » dans un éventuel accord subséquent.

Pour ce qui est de la coopération en matière de réglementation, le Congrès du travail du Canada a laissé entendre que les dispositions pertinentes des accords commerciaux devraient être caractérisées par la transparence et la responsabilisation.

En ce qui a trait aux formalités douanières, dans son mémoire au Comité, la Chambre de commerce du Canada a indiqué que le Canada devrait chercher à les « moderniser » dans un accord commercial subséquent avec le Royaume‑Uni.

La conclusion et les recommandations du Comité

Le Royaume‑Uni est l’un des principaux partenaires commerciaux du Canada. Le Comité est donc d’avis que le maintien et l’amélioration de cette relation commerciale bilatérale sont d’une importance capitale, surtout à un moment où le Canada tente de surmonter les difficultés économiques causées par la pandémie de COVID‑19. Avec le retrait du Royaume‑Uni de l’Union européenne, le gouvernement du Canada, comme ceux d’autres pays, a vu la nécessité de conclure un accord commercial bilatéral pour régir ses relations commerciales avec le Royaume‑Uni après le 31 décembre 2020.

Tandis que les membres du Comité poursuivaient leur étude, les négociations entourant l’ACC ont abouti; le texte de l’accord a été publié, et après l’adoption par le Comité, le 7 décembre 2020, du rapport provisoire sur l’étude, le projet de loi C-18 a été déposé à la Chambre des communes. Le Comité reconnaît que l’ACC contribue à assurer la continuité des relations commerciales entre le Canada et le Royaume‑Uni, et note qu’il aborde les enjeux soulevés par certains témoins d’une manière qui répond généralement à leurs priorités. Par exemple, dans l’ACC, on ne fait pas de concessions en ce qui concerne les produits soumis à la gestion de l’offre du Canada qui vont au‑delà de celles prévues dans l’AECG. Toutefois, il semble que certains obstacles au commerce subsistent et pourraient continuer de limiter les exportations canadiennes vers le Royaume‑Uni. C’est le cas, par exemple, pour le bœuf canadien. De l’avis du Comité, s’attaquer à la première occasion aux barrières existantes qui entravent les échanges pourrait aider le Canada à accroître et à diversifier ses exportations vers le Royaume‑Uni.

Le Comité retient que les négociations entourant un accord commercial transitoire entre  le Canada et le Royaume‑Uni ont été qualifiées de « tout à fait particulières » par les fonctionnaires d’Affaires mondiales Canada, et a conscience, comme l’ont dit les témoins, que le processus de consultation pour cet accord diffère de celui entrepris dans le cadre de plusieurs autres accords commerciaux du Canada. Le Comité espère que des consultations publiques complètes et opportunes auront lieu avant la négociation d’un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume-Uni, afin de s’assurer que les difficultés auxquelles se butent actuellement les exportateurs canadiens seront prises en considération, et que cet accord jettera des bases solides propices à leur croissance. Ce type de consultations devrait avoir lieu pour toutes les négociations futures du gouvernement du Canada en vue de la conclusion ou de la modification d’accords commerciaux.

Enfin, les membres du Comité croient que la négociation, la révision ou la modification des accords commerciaux, selon les besoins, devraient refléter l’évolution, les tendances et les possibilités présentes et futures en matière d’échanges. Par exemple, ces accords devraient traiter de questions qui gagnent en importance, comme le commerce numérique, et contenir aussi des dispositions ciblant certains groupes, comme les petites et moyennes entreprises, les femmes et les peuples autochtones. À cet égard, le Comité estime que tout accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni devrait comporter des dispositions au moins aussi avantageuses que celles qui figurent dans d’autres accords commerciaux signés récemment par le Canada.

Ainsi, à la lumière de ce qui précède, le Comité recommande :

Recommandation 1

Que, pour permettre aux parlementaires fédéraux canadiens d’examiner en profondeur et rapidement les possibles répercussions sur notre pays de tout accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume‑Uni, le gouvernement du Canada prenne des mesures opportunes conformément à sa Politique sur le dépôt des traités devant le Parlement. En l’occurrence, le gouvernement devrait déposer à la Chambre des communes un avis d’intention d’entamer des pourparlers en vue d’un tel accord au moins 90 jours civils avant le début des négociations.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada s’engage à respecter les échéanciers énoncés dans l’Accord de continuité commerciale Canada–Royaume‑Uni (ACC) au sujet d’un accord commercial subséquent entre les deux pays. Plus précisément, le gouvernement devra entreprendre des négociations avec le Royaume-Uni au sujet d’un accord commercial subséquent au cours de l’année suivant l’entrée en vigueur de l’ACC et les terminer en trois ans. Si ces échéanciers ne sont pas respectés, la ministre de la Petite Entreprise, de la Promotion des exportations et du Commerce international, ainsi que les fonctionnaires compétents, devront comparaître devant le Comité permanent du commerce international de la Chambre des communes pendant au moins deux heures pour faire le point sur les négociations relatives à un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume-Uni et pour répondre aux questions des membres du Comité.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada entreprenne de vastes consultations ciblées au sujet des barrières non tarifaires touchant les entreprises canadiennes, plus particulièrement celles du secteur agricole et agroalimentaire. Ces consultations devront avoir pour objectif de recueillir les observations des intervenants du milieu des affaires quant à la manière d’aborder les barrières non tarifaires dans le cadre des négociations relatives à un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume-Uni.

Recommandation 4

Que, pour faire en sorte que les petites et moyennes entreprises du pays tirent le maximum des accords commerciaux conclus par le Canada en vue d’accroître leur accès aux marchés internationaux, le gouvernement du Canada consulte ces entreprises au sujet de l’ajout possible d’un chapitre sur les « petites entreprises » dans un accord commercial subséquent entre le Canada et le Royaume-Uni.