À propos de ce rapport de comité

Le 25 février 2021, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a déposé à la Chambre des communes un rapport d’audit intitulé « Allocation canadienne pour enfants – Agence du revenu du Canada », qui a été renvoyé au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) pour étude[1]. Le 4 mai 2021, le Comité a organisé une séance sur ce rapport. Les personnes suivantes y ont participé :

• BVG – Martin Dompierre, vérificateur général adjoint; Philippe Le Goff, directeur principal; Lucie Després, directrice.
• Agence du revenu du Canada (l’Agence ou l’ARC) – Bob Hamilton, commissaire du revenu et premier dirigeant; Marc Lemieux, sous-commissaire, Direction générale des recouvrements et de la vérification; Frank Vermaeten, sous-commissaire, Direction générale de cotisation, de prestation et de service; Heather Daniels, directrice générale, Direction des programmes de prestations, Direction générale de cotisation, de prestation et de service[2].

Contexte

A.    L’Allocation canadienne pour enfants

L’Allocation canadienne pour enfants (l’Allocation) « est un programme du gouvernement du Canada qui aide certaines familles ayant besoin d’un soutien financier pour élever leurs enfants. Le programme verse aux familles qui y sont admissibles une prestation mensuelle non imposable fondée sur le revenu familial net. Au cours de l’exercice 2019-2020, 3,3 millions de familles canadiennes comptant 5,9 millions d’enfants de moins de 18 ans ont reçu 24,5 milliards de dollars dans le cadre du programme[3] ».

Pour être admissible à l’Allocation, « le demandeur doit :

• habiter avec un enfant de moins de 18 ans;
• être le principal responsable des soins et de l’éducation de l’enfant;
• être un résident du Canada aux fins du calcul de l’impôt;
• être un citoyen canadien, un résident permanent, une personne protégée au titre de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, un résident temporaire ou une personne autochtone qui correspond à la définition d’Indien au sens de la Loi sur les Indiens, ou avoir un époux ou un conjoint de fait ayant l’un de ces statuts[4]. »

Les demandes se font de façon automatisée à la naissance de l’enfant dans les provinces et aux Territoires-du-Nord-Ouest. Les autres demandes (pour les immigrants, les personnes dont la situation a changé ou qui n’avaient pas fait la demande dans le passé, et les personnes habitant le Yukon et le Nunavut) se font en ligne ou par la poste[5].

En mars 2020, « dans le cadre du Plan d’intervention économique du Canada pour répondre à la COVID-19, le gouvernement a annoncé que le programme de l’Allocation canadienne pour enfants fournirait un versement additionnel unique d’un maximum de 300 dollars par enfant, selon une échelle dégressive fondée sur le revenu familial net »[6].

Le BVG a souligné qu’en septembre 2015, le Canada s’était « engagé à respecter le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Le programme de l’Allocation canadienne pour enfants contribue à l’objectif 1 de développement durable des Nations Unies, “Pas de pauvreté”[7] ».

B.    Objectif de l’audit

L’audit du BVG avait pour but de déterminer si l’ARC s’était assurée que les bénéficiaires de l’Allocation « étaient admissibles au programme et que le montant exact des prestations leur avait été versé en temps opportun[8] ». L’audit n’a pas examiné les activités visant à augmenter l’accès aux prestations comme « les activités de sensibilisation menées par le gouvernement du Canada auprès des populations vulnérables, parce que celles-ci pourraient faire l’objet d’un audit distinct dans un proche avenir[9] ». L’audit a porté sur la période allant du 1er avril 2019 au 31 mars 2020, ainsi que sur le mois de mai 2020, uniquement pour le versement additionnel pendant la pandémie de COVID-19. Il s’agit de la période à laquelle s’applique la conclusion de l’audit[10].

C.     Rôles et responsabilités

C’est l’ARC qui administre l’Allocation. L’Agence est notamment chargée de déterminer l’admissibilité des familles, d’établir le montant des versements et de communiquer avec les familles au sujet de leurs droits à la prestation[11].

A.    Demande de prestations et processus de versement

1.     L’évaluation de l’admissibilité à l’Allocation canadienne pour enfants était bien gérée

Selon le BVG, l’ARC « disposait de systèmes et de processus efficaces pour évaluer l’admissibilité des bénéficiaires de l’Allocation canadienne pour enfants. Cependant, certains éléments des conditions et des processus pourraient être modifiés pour améliorer l’intégrité du programme[12]. »

(i)   La détermination efficace de l’admissibilité

Le BVG a constaté que l’Agence « avait établi des mécanismes de contrôle pour vérifier l’admissibilité, notamment des examens de la conformité et des évaluations de la qualité[13] ». L’ARC « effectuait des vérifications pour déterminer l’admissibilité d’un bénéficiaire après l’envoi des premiers versements. Dans certains cas, des vérifications ont été réalisées plus tard, sur la base d’une évaluation des risques. Cette stratégie était intentionnelle, car l’objectif de l’Agence était de commencer les versements aussitôt que possible pour aider les familles[14]. » Selon le BVG, cette stratégie était susceptible d’accroître le risque d’erreurs non détectées dans l’évaluation de l’admissibilité. Néanmoins, pour le processus des demandes de prestations automatisées, le BVG a jugé « que l’importance accordée à la rapidité de versement par rapport aux contrôles était acceptable[15] ». En effet, « une demande de prestations automatisée comportait un risque d’erreurs moins élevé étant donné que les renseignements étaient fournis par un gouvernement provincial ou territorial[16] ».

(ii)   Les restrictions relatives à l’évaluation de l’admissibilité

Le BVG a noté que les agents de premier niveau de l’Agence « disposaient d’environ cinq minutes pour effectuer le traitement initial d’une demande de prestations […] Même si les agents étaient chargés uniquement de la saisie des données et devaient travailler à un rythme rapide, [le BVG a] remarqué que certains d’entre eux prenaient l’initiative de vérifier les renseignements présentés. Cette vigilance, même si elle n’était pas appliquée dans tous les dossiers, pouvait aider à repérer les demandes nécessitant une évaluation plus approfondie[17]. »

Le BVG était d’avis que :

• « en disposant de plus de temps pour le traitement des demandes de prestations, les agents de premier niveau pourraient mieux authentifier les renseignements fournis[18] »;
• « l’information dans la base de données de l’Agence doit être exacte et corroborée par des éléments probants pour que la population canadienne puisse garder l’assurance que les fonds publics utilisés au titre de ce programme sont bien gérés[19] ».

Au sujet du temps dont disposent les agents de première ligne pour le traitement initial des demandes, Frank Vermaeten, de l’ARC, a affirmé que les agents « disposent d'une certaine marge de manœuvre quant au temps qu'ils prennent. En moyenne, le traitement prend cinq minutes, mais il peut évidemment être plus long dans certains cas[20]. »

(iii)   Des renseignements périmés

Le BVG a étayé que « l’échange limité d’information entre l’Agence et d’autres ministères fédéraux a rendu plus difficile l’évaluation de l’admissibilité dans de tels cas. Un processus d’échange de renseignements amélioré qui avise l’Agence lorsque des bénéficiaires quittent le pays de façon permanente permettrait de mettre à jour les renseignements relatifs au compte et de garantir que les conditions d’admissibilité sont remplies[21]. » Frank Vermaeten a expliqué :

Dans certaines circonstances, il y aura des limites quant à la possibilité pour l'autre ministère de transmettre ces renseignements. Dans d'autres circonstances, c'est une question de système: autrement dit, les systèmes peuvent-ils communiquer entre eux? Parfois, nous pouvons certes apporter des améliorations dans certains domaines, comme l'a souligné le Bureau du vérificateur général. Nous travaillons sur plusieurs fronts à cet égard[22]. 

De plus, le BVG a constaté qu’un « autre facteur susceptible d’influer sur le montant des prestations était le changement d’état matrimonial ou d’entente de garde […] Si les renseignements sur l’état matrimonial ou sur l’entente de garde étaient périmés, le montant des prestations pouvait être incorrect ou ne pas aller au bon bénéficiaire[23] ». Par exemple, Martin Dompierre, vérificateur général adjoint, a indiqué :

Par exemple, dans certains dossiers de notre échantillon, nous avons remarqué que quelques mois s'étaient écoulés avant que l'information qui avait été changée dans le dossier soit communiquée à l'Agence pour que celle-ci soit en mesure de bien déterminer l'admissibilité du demandeur et, évidemment, le montant des paiements. Cette situation peut survenir lorsqu'un couple se sépare et que les parents se partagent la garde des enfants, en partie ou en totalité. Cela peut retarder le travail de l'agent qui révise le dossier chaque année afin de gérer les paiements et de déterminer le montant de ceux-ci ainsi que l'admissibilité du demandeur[24].

(iv)   L’utilité limitée de certains documents à l’appui de l’admissibilité aux prestations

Selon le BVG, les agents de postes supérieurs de l’ARC « chargés d’évaluer l’admissibilité devaient exercer leur jugement à l’égard des renseignements fournis. Aux fins de l’évaluation des conditions d’admissibilité, et plus précisément du statut de principal responsable des soins et de l’éducation de l’enfant, certains documents que les demandeurs peuvent fournir, comme une ordonnance de la cour ou une entente de séparation, pourraient à eux seuls ne pas suffire à évaluer l’admissibilité[25]. » 

(v)   Recommandation

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Pour améliorer l’administration du programme de l’Allocation canadienne pour enfants, l’Agence du revenu du Canada devrait :

• s’assurer que les documents que les demandeurs peuvent fournir sont utiles pour évaluer l’admissibilité;
• exiger une preuve de naissance valide pour toutes les demandes;
• améliorer la réception des données d’autres organisations gouvernementales afin d’obtenir une meilleure assurance que les demandes satisfont aux conditions d’admissibilité[26].

En ce qui concerne la première partie de cette recommandation (utilité des documents), Bob Hamilton, commissaire du revenu, a indiqué ce qui suit :

En ce qui concerne la première recommandation, l'Agence a effectué un examen approfondi de ses documents en ligne, de son matériel de formation et d'autres procédures afin d'assurer que les Canadiens seront mieux informés des documents requis pour demander cette allocation, et elle exigera que tout le matériel de formation soit mis à jour d'ici la fin de juin de cette année.

De plus, afin d'effectuer un examen complet et de respecter les délais de publication annuels du printemps, l'Agence s'assurera que deux documents clés — RC66 Demande de prestations canadiennes pour enfants et le guide du programme et de l'admissibilité intitulé T4114 Allocation canadienne pour enfants et les programmes provinciaux et territoriaux connexes — et les pages Web de Canada.ca seront mis à jour d'ici la fin de juillet de l'an prochain pour rendre compte de ces modifications[27].

En ce qui concerne la deuxième partie de la recommandation (exigence d’une preuve de naissance valide), Bob Hamilton a ajouté que l’Agence « effectuera un examen, qui sera terminé d'ici la fin de décembre de cette année, afin de cerner les avantages et les risques de la recommandation de fournir une preuve de naissance pour toute demande de l'Allocation canadienne pour enfants[28] ».

Enfin, pour ce qui est de la troisième partie de la recommandation, le commissaire a expliqué que « d'ici la fin du mois de juillet 2021, l'Agence consultera Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada afin de déterminer la faisabilité de recevoir des renseignements sur les citoyens qui cherchent à obtenir l’Allocation canadienne pour enfants[29] ». Le plan d’action mentionne aussi des discussions en cours avec l’Agence des services frontaliers du Canada et les gouvernements du Yukon et du Nunavut[30].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1 – Sur l’évaluation de l’admissibilité à l’Allocation canadienne pour enfants

Que, d’ici le 31 août 2021, l’Agence du revenu du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant : A) si des changements ont été apportés aux documents pouvant être soumis pour justifier l’admissibilité à l’Allocation canadienne pour enfants et si les produits de formation ont été modifiés conséquemment; B) les résultats de ses consultations avec Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada sur l’échange d’informations, et avec les gouvernements du Yukon et du Nunavut sur l’automatisation des demandes.

2.     Le montant exact des prestations a été versé en temps opportun

Le BVG a constaté « que le montant des prestations versées aux bénéficiaires de l’Allocation canadienne pour enfants était exact. De plus, les versements ont été faits en temps opportun selon les normes de service établies par l’Agence du revenu du Canada. »[31]

(i)   L’exactitude du montant des versements

Le BVG a observé que l’ARC « avait calculé avec exactitude le montant des versements auquel un parent admissible avait droit pour l’année suivante. Pour ce faire, elle déterminait si le demandeur satisfaisait aux conditions d’admissibilité du programme et examinait sa déclaration de revenus de l’année d’imposition précédente. Le montant des prestations était calculé pour une période de 12 mois commençant en juillet. Même si une personne était jugée admissible aux prestations, son revenu familial net était utilisé pour déterminer si elle pouvait recevoir des versements ou pour établir le montant de ceux-ci[32]. »

(ii)   Le versement des prestations en temps opportun

L’ARC « respectait ses normes relatives aux échéances de versement des prestations dans le cadre du programme. L’Agence avait besoin d’environ sept jours ouvrables pour préparer l’information relative au versement et l’envoyer à Services publics et Approvisionnement Canada, [qui] avait généralement besoin de deux jours ouvrables pour imprimer les chèques et préparer leur envoi par la poste. À la demande de l’Agence du revenu du Canada, du temps était prévu pour apporter des corrections de dernière minute aux versements. Le laps de temps entre la date d’impression des chèques et la date d’échéance du versement était réservé à la distribution postale partout au Canada; cette étape pouvait prendre jusqu’à sept jours[33]. »

Quant aux normes de service de l’Agence pour le premier versement, elles étaient « de 8 semaines à compter de la date de traitement dans le cas d’une demande automatisée ou d’une demande en ligne et de 11 semaines dans le cas d’une demande par la poste[34] ».

B.    Versement unique pendant la pandémie de COVID-19

En mars 2020, pour permettre le versement d’un maximum de 300 $ par enfant, le Parlement a modifié temporairement la formule de calcul des prestations. Le BVG a constaté que la formule modifiée permettait d’inclure dans les bénéficiaires du versement de mai 2020 265 000 familles qui n’avaient pas droit antérieurement à la prestation en raison de leur revenu familial net supérieur au seuil établi[35], pour un total de 88 millions de dollars. Par exemple, avant la modification de la formule, une famille avec un enfant de moins de 6 ans pouvait recevoir des prestations si son revenu familial net ne dépassait pas 195 460 $. La formule modifiée a fait passer le revenu maximal à 307 960 $ pour le versement unique de mai 2020[36].

C.     Présomption en faveur du parent de sexe féminin

Habituellement, l’Allocation est versée au parent de sexe féminin qui vit avec l’enfant ou les enfants pour lesquels la prestation est demandée, car ce parent est présumé être le principal responsable des soins. Selon le BVG, en raison « de la notion de présomption en faveur du parent de sexe féminin, l’Agence du revenu du Canada a eu des difficultés à traiter toutes les demandes sur un pied d’égalité compte tenu de la diversité des familles au Canada[37] ».

Le BVG a constaté que dans « certaines familles reconstituées, c’est la nouvelle partenaire qui recevait les versements selon les informations disponibles, même si, en réalité, elle n’était pas la principale responsable des soins. Dans ces cas, [le BVG a] observé que des lettres alambiquées et confuses étaient envoyées par l’Agence pour indiquer au partenaire masculin quelle personne recevrait les prestations sur la base des renseignements dont elle disposait et pour l’informer des étapes pouvant être suivies pour demeurer le principal responsable des soins selon l’Agence[38]. »

Martin Dompierre a indiqué que, selon le BVG, « pour optimiser l’efficience de la gestion du programme, l’Agence devrait améliorer ses procédures et ses communications pour atténuer la confusion et les questions délicates découlant[39] » de la notion de présomption en faveur du parent de sexe féminin.

Recommandation

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

La notion de présomption en faveur du parent de sexe féminin constitue une exigence législative et un seul versement par foyer peut être effectué en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. L’Agence du revenu du Canada devrait améliorer ses procédures et ses communications pour atténuer la confusion et les questions délicates découlant de cette notion[40].

À ce sujet, Bob Hamilton a indiqué que d’ici la fin de décembre 2021, l’Agence allait terminer un examen de ses documents et mettre à jour deux formulaires (RC66 et T4114), « ainsi que diverses pages du site Web canada.ca afin de s'assurer que les demandeurs comprennent qui l'Agence considère comme le principal fournisseur de soins pour un enfant, ce que doit faire un demandeur pour prouver qu'il est le principal responsable des soins et qu'un seul paiement par ménage peut être versé[41] ». Il a aussi ajouté que l’Agence devait s’assurer de « veiller à ce que les agents soient adéquatement formés et à ce qu'ils aient une bonne compréhension de la notion. Ce serait une façon de veiller à ce qu'ils appliquent les exigences de manière uniforme et claire pour le bénéficiaire[42]. »

Étant donné que d’autres changements aux mêmes formulaires et produits de communications de l’Agence doivent être apportés d’ici juillet 2022 en réponse à la première recommandation du BVG[43], le Comité recommande :

Recommandation 2 – Sur les procédures et communications découlant de la présomption en faveur du parent de sexe féminin

Que, d’ici le 31 juillet 2022, l’Agence du revenu du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant les changements apportés aux formulaires et produits de communications liés à l’Allocation canadienne pour enfants, ainsi qu’à d’autres programmes administrés par l’Agence.

Le Comité conclut que l’ARC s’est assurée que les bénéficiaires de l’Allocation canadienne pour enfants y étaient admissibles et que le montant exact des prestations leur avait été versé en temps opportun. L’Agence disposait de systèmes et de processus efficaces pour évaluer l’admissibilité des bénéficiaires. L’audit a aussi confirmé que le montant des prestations était exact et qu’il avait été versé selon les normes de service de l’Agence.

Le Comité salue l’Agence pour ces constations positives. Il note aussi que l’ARC pourrait améliorer l’administration du programme en gérant mieux l’information utilisée pour évaluer l’admissibilité au programme et déterminer le montant des prestations auquel les bénéficiaires ont droit. C’est pourquoi il adresse deux recommandations à l’Agence.

Tableau 1 - Sommaire des recommandations et échéance

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	L’Agence du revenu du Canada (ARC) doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant : A) si des changements ont été apportés aux documents pouvant être soumis pour justifier l’admissibilité à l’Allocation canadienne pour enfants et si les produits de formation ont été modifiés conséquemment; B) les résultats de ses consultations avec Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada et l’Agence des services frontaliers du Canada sur l’échange d’informations, et avec les gouvernements du Yukon et du Nunavut sur l’automatisation des demandes.	31 août 2021
Recommandation 2	L’ARC doit présenter au Comité un rapport expliquant les changements apportés aux formulaires et produits de communications liés à l’Allocation canadienne pour enfants, ainsi qu’à d’autres programmes administrés par l’Agence.	31 juillet 2022