FOPO Rapport du Comité

Rapport complémentaire du PCC pour le rapport du FOPO sur

la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN)

Septembre 2024

Ressources halieutiques publiques communes confiées au gouvernement et à la ministre

Les pêcheries du Canada sont des ressources publiques communes appartenant aux citoyens du Canada et le gouvernement du Canada est responsable de la conservation, de la gestion et de la réglementation de ces pêcheries par le biais de lois et de règlements fédéraux découlant entre autres de la Loi sur les pêches.

L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867[1] attribue au Parlement du Canada la compétence législative exclusive pour toutes les questions relatives à la pêche. En 1976, la Cour suprême du Canada (CSC) a réaffirmé dans son arrêt Interprovincial Co-Operatives Ltd. c. Sa Majesté la Reine que le pouvoir fédéral en matière de pêche « vise […] la protection et la conservation des pêcheries, à titre de richesse pour le public »[2].

En 2002, les objectifs de l’autorité du Parlement en matière de pêche ont été confirmés et définis dans la décision de la CSC dans l’affaire Ward c. Canada, qui a déclaré que : « La compétence fédérale en matière de pêcheries ne se limite pas à la conservation des stocks de poisson, mais s’étend à la gestion des pêcheries en tant que ressource publique. Cette ressource comporte de nombreuses facettes, dont l’une est de générer des avantages économiques pour ceux et celles qui participent à son exploitation et, de façon plus générale, pour tous les Canadiens et les Canadiennes[3]. »

Les ressources halieutiques des eaux canadiennes appartiennent aux Canadiens qui dépendent de la ministre des Pêches et des Océans du gouvernement du Canada (la ministre) pour exercer l’autorité constitutionnelle et parlementaire en dirigeant le ministère des Pêches et des Océans (MPO) dans la gestion, la réglementation et la conservation efficaces des pêches en vue d’assurer la pérennité des pêches et les avantages économiques qu’elles procurent aux pêcheurs et, plus généralement, à tous les Canadiens.

Le 18 janvier 2022, le député conservateur Bob Zimmer a déposé une motion demandant au Comité permanent des pêches et des océans (FOPO) d’étudier « la portée et les effets de la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (INN) sur les ressources halieutiques du Canada et la dégradation de ces ressources causée par la pêche illégale, non déclarée et non réglementée[4]. » Les conservateurs ont soutenu cette motion comme ils avaient soutenu une motion d’étude similaire de l’honorable Ed Fast lors de la précédente 43^e législature[5].

Nous voulions que le comité FOPO se penche sur la question de la pêche INN parce que nous reconnaissions que cette pêche était autorisée à persister dans les eaux canadiennes malgré les efforts des pêcheurs autorisés, des députés conservateurs et des citoyens en général visant à attirer l’attention de la ministre sur la pêche INN afin que cette dernière et le MPO puissent lutter contre la pêche INN dans l’intérêt de la conservation, mais ces interventions ont été inadéquates.

Une attention et une protection disproportionnées orientées outre-mer

Les ressources et la volonté politique du gouvernement fédéral en matière de lutte contre la pêche INN se sont de plus en plus concentrées en dehors, plutôt qu’à l’intérieur, du territoire de compétences canadien. Bien qu’ils aient signé des accords internationaux et d’autres instruments multilatéraux s’engageant à protéger la biodiversité et à lutter contre la pêche INN dans les océans du monde, les ministres successifs n’ont pas réussi à amener le ministère des Pêches et des Océans à s’attaquer à la pêche INN dans les eaux canadiennes, et encore moins à l’éliminer, alors qu’elle est bien documentée et évidente.

En 2016, le ministre Tootoo a signé un tel accord avec l’Union européenne[6], tandis que le sommet du G7 de Charlevoix de 2018, organisé par le gouvernement du Canada, a produit un plan directeur[7] qui élargit les engagements du Canada en matière de lutte contre la pêche INN dans les eaux lointaines, mais qui ne prévoit aucun engagement pour contrer la pêche INN chez nous, dans nos propres eaux.

Le plus haut fonctionnaire du MPO qui a participé à l’étude du comité FOPO sur la pêche INN a cité la définition du terme « pêche INN » utilisé par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), selon laquelle la pêche INN est « menée par des navires nationaux ou étrangers dans les eaux relevant de la juridiction d’un État, sans la permission de cet État, ou en contravention de ses lois et règlements » et est « pratiquée en violation des lois nationales ou des obligations internationales, y compris celles contractées par les États coopérant avec une organisation régionale de gestion des pêches compétente[8]. »

Bien que la définition de la FAO citée par le fonctionnaire du MPO s’applique aux prises INN dans les eaux canadiennes, le même fonctionnaire a déclaré au Comité que le MPO utilise « ce terme pour décrire les manquements aux obligations internationales en haute mer ou toute incursion de navires étrangers dans les zones économiques exclusives à moins de 200 milles nautiques des côtes. » [traduction]

Le gouvernement du Canada choisit donc de faire fonctionner le MPO en appliquant partiellement la définition même de la pêche INN qui est censée constituer la base de son approche de la pêche INN. D’autres témoins ont également fait état de l’importance accordée par le gouvernement à la lutte contre la pêche INN à l’étranger, et non dans les eaux canadiennes, et des engagements qu’il a pris à cet égard.

Les témoignages ont également mis en lumière les priorités du gouvernement en matière d’allocation de fonds et de ressources pour la lutte contre la pêche INN à l’étranger, alors que les pêcheries canadiennes sont endommagées par la pêche INN. Un haut fonctionnaire du ministère des Pêches et des Océans a expliqué que le gouvernement avait engagé 84 millions de dollars sur cinq ans, dans le cadre de sa Stratégie pour l’Indo-Pacifique, afin de créer le Fonds commun pour les océans et le Joint Analytical Cell (JAC), décrit comme « un groupe d’organisations non gouvernementales qui travailleront ensemble pour fournir des renseignements de grande qualité sur les pêches, l’analyse des données et le soutien des capacités aux côtés des autorités des pays en développement[9]. »

Un haut fonctionnaire du ministère des Pêches et des Océans a également déclaré que : « Le Canada a mis en œuvre sa plateforme de détection des navires sombres et son système de surveillance par satellite à la fine pointe de la technologie pour aider les États en développement vulnérables à détecter et à suivre les navires de pêche potentiellement INN. La plateforme de détection aide actuellement à protéger les îles Galápagos en partenariat avec l’Équateur et est déployée pour soutenir 15 États insulaires du Pacifique. »

L’absence de mention dans ce témoignage du déploiement de la plateforme de détection des navires sombres pour lutter contre la pêche INN dans les eaux canadiennes a incité les conservateurs à demander à Mme Minda Suchan, vice-présidente de la Division de la géointelligence de MDA, l’un des principaux entrepreneurs pour la plateforme de détection des navires sombres, si la technologie de détection des navires sombres de MDA utilisée dans la plateforme de détection des navires sombres outre-mer est utilisée pour lutter contre la pêche INN au niveau national.

Le député Small a demandé à Mme Suchan si les services de MDA étaient utilisés par le MPO pour lutter contre la pêche illégale à la civelle dans l’Atlantique, la pêche au homard hors saison en Nouvelle-Écosse et la pêche au saumon suspecte dans le fleuve Fraser en Colombie-Britannique. Mme Suchan a répondu qu’elle n’en était pas certaine et qu’elle vérifierait[10], mais le Comité n’a pas reçu de réponse écrite à cette question précise.

Le député Perkins a demandé à Mme Suchan si MDA fournit au MPO des preuves photographiques ou d’autres preuves concernant des zones telles que la baie St. Marys et le sud-ouest et le sud de la Nouvelle-Écosse, où la pêche au homard a été pratiquée hors saison.

Dans une réponse écrite à la question de M. Perkins fournie par Mme Leslie Swartman de MDA, le Comité a été informé que MDA n’avait « pas été chargée de surveiller les zones de pêche au homard dans le Canada atlantique à l’heure actuelle. MDA est sous contrat avec le MPO pour l’utilisation de la capacité de détection des navires sombres et nous répondons au MPO pour toutes les demandes d’attribution de missions satellitaires. Nous sommes en mesure de fournir des renseignements sur les zones maritimes tant au niveau national, dans la zone d’exclusion économique (ZEE) du Canada, qu’au niveau international. Nous sommes tout à fait ouverts à la possibilité de surveiller ces types de zones à l’avenir et de fournir une évaluation rapide de la valeur que l’imagerie satellite radar pourrait fournir dans ces régions[11]. » [traduction]

MDA peut fournir au MPO des renseignements et des données pour lutter contre la pêche INN au Canada, mais le gouvernement a choisi de sous-traiter ces services en se concentrant sur les activités outre-mer, alors que de nombreuses prises effectuées sans l’autorisation du MPO et en dehors des saisons de pêche du Ministère persistent dans les eaux canadiennes, avec peu de volonté politique ou de ressources pour y faire face. Compte tenu des devoirs et des responsabilités que la Constitution, la Loi sur les pêches et d’autres lois confèrent au gouvernement et à la ministre en matière de conservation, de gestion et de réglementation de la pêche au Canada, il est préoccupant que le gouvernement continue d’accorder des ressources importantes à la lutte contre la pêche INN outre-mer alors que la pêche INN persiste dans les eaux canadiennes.

Lacunes persistantes en matière de capacité et d’application de la loi

Alors que le gouvernement continue d’engager des fonds pour l’application des lois sur la pêche et la conservation dans les eaux lointaines, le directeur général, Flotte et services maritimes, de la Garde côtière canadienne (GCC) a témoigné de la réduction du nombre de patrouilles effectuées par les navires de la GCC dans la zone de réglementation de l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest (OPAN) dans le Canada atlantique au cours des deux dernières années[12]. Les chiffres de la GCC fournis par écrit au Comité concernant les jours de patrouille de l’OPAN de 2015 à 2024 montrent que la garde côtière effectuait en moyenne 36,6 jours de patrouille en 2015-2016, contre une moyenne annuelle de 14,4 jours de patrouille par mois en 2023-2024[13]. Cette réduction des patrouilles d’exécution de la loi, a déclaré le directeur général, est due au fait que les navires des garde-côtes doivent être remis en état pour prolonger leur durée de vie, alors que l’on attend de nouveaux navires[14].

Ce témoignage inquiétant de la GCC fait suite au rapport alarmant de 2023 du commissaire à l’environnement et au développement durable, qui a examiné la surveillance de la pêche maritime commerciale par le MPO et a conclu que le Ministère ne recueillait pas de données adéquates sur les prises[15]. Le fait que le MPO ne recueille pas ces données compromet directement la capacité du gouvernement à déterminer la légalité des prises, à vérifier les prises déclarées et à gérer et à conserver correctement les pêcheries.

L’annulation soudaine par la ministre, en mars, de la pêche commerciale à la civelle de 2024 dans le Canada atlantique est le résultat direct de son échec, et de celui de ses prédécesseurs, à mettre en place une application de la loi adéquate par la Direction de la conservation et de la protection (C et P) du MPO et à coordonner l’application de la loi par d’autres organismes et ministères afin de garantir une pêche à la civelle sécuritaire et légale dans l’intérêt des pêcheurs titulaires d’un permis du MPO et des collectivités qu’ils soutiennent.

L’annulation par la ministre de la saison de pêche à la civelle 2024 crée un dangereux précédent, soit que le gouvernement responsable de la protection des pêcheries acquiesce aux braconniers et aux organisations criminelles que le gouvernement a tacitement laissé proliférer et exercer un contrôle plus important que lui-même sur la ressource.

La pêche INN au Canada entraîne des prélèvements de poissons non déclarés, ce qui crée un angle mort qui affaiblit les calculs du Ministère en matière de gestion des pêches. Le député conservateur Mel Arnold a demandé à un haut fonctionnaire du ministère des Pêches et des Océans (MPO) si le MPO tient compte d’une estimation de la quantité de ressources halieutiques prélevées par la pêche INN et comment ces calculs sont effectués pour les stocks de poissons, en particulier les stocks de saumon de la côte du Pacifique, et comment ces calculs sont pris en compte dans le calcul des prises légales autorisées. La réponse écrite fournie au Comité par le Ministère ne confirme pas que les prélèvements de poissons résultant de la pêche INN sont pris en compte dans les processus de gestion des pêches du MPO[16]. 

Le Comité a entendu de nombreux témoignages décrivant « une pêche illégale massive dans les baies côtières des Maritimes » qui est une « pêche commerciale à grande échelle dans l’une des plus importantes frayères de homard au monde[17] » qui persiste en dehors des saisons réglementées par le MPO. Les dates de la saison de pêche au homard fixées par le MPO s’appuient sur des données scientifiques et visent à garantir que les cycles de reproduction des stocks de homard puissent se dérouler sans être entravés par les activités de pêche.

Les conservateurs dénoncent le manquement du gouvernement libéral à ses responsabilités dans le cas du homard de l’Atlantique et de toutes les pêcheries où la pêche INN est pratiquée de façon répétée et à grande échelle. La complicité tacite du gouvernement libéral dans ces attaques contre les ressources communes que sont les pêcheries canadiennes est un mauvais service rendu à tous les Canadiens, en particulier à ceux qui dépendent des pêcheries pour exercer leurs droits, assurer leur sécurité alimentaire et gagner leur vie. 

Chaînes d’approvisionnement et commerce des poissons et fruits de mer issus de la pêche INN

Selon les témoignages entendus par le Comité, en plus d’endommager les pêcheries et la biodiversité, de déstabiliser les moyens de subsistance de ceux qui dépendent de la pêche et de perturber la gestion des pêcheries par les gouvernements, la pêche INN alimente également le commerce illicite mondial de poissons et de fruits de mer qui implique des chaînes d’approvisionnement dans lesquelles existent de graves problèmes de droits de la personne et d’« esclavage de la mer[18] ».

Bien qu’il ait promis en 2019 d’établir un programme de traçabilité « du bateau jusqu’à la table » pour le poisson et les fruits de mer[19], le gouvernement libéral au pouvoir n’a pas réussi à mettre en place un tel système de traçabilité pour garantir que le poisson et les fruits de mer au Canada sont pêchés, transformés et importés légalement dans des chaînes d’approvisionnement exemptes de violations des droits de la personne et d’esclavagisme.

Un tel système de traçabilité a fait l’objet d’une étude par le comité FOPO et notre rapport déposé en juin 2022 a fourni au gouvernement de multiples recommandations pour enfin établir la traçabilité, mais le gouvernement n’a pas réussi à concrétiser sa propre promesse et les recommandations du comité FOPO. Le gouvernement aurait pu mettre en place la traçabilité au Canada en suivant les recommandations de notre Comité et en s’inspirant des modèles et des expériences utilisés par les partenaires du Canada.

Cinq ans après la promesse de traçabilité liée au poisson et aux fruits de mer, les Canadiens n’ont toujours pas la certitude que le poisson et les fruits de mer présents dans nos magasins sont récoltés, transformés et importés de manière légale et éthique, sans chaînes d’approvisionnement liées à la pêche INN.

Ambiguïté des autorisations de pêche

Les conservateurs craignent que l’ambiguïté quant à la responsabilité de la gestion et de la réglementation des ressources halieutiques et l’absence apparente de coordination ne compromettent l’objectif principal de conservation du MPO. Cette vulnérabilité ne doit pas être ignorée, car l’incapacité à protéger, à gérer et à réglementer les ressources communes des pêcheries canadiennes met en péril les droits, la culture, la sécurité alimentaire des Autochtones et les moyens de subsistance des Canadiens.

Dans le cas de la pêche à la civelle de l’Atlantique, il est tout à fait clair que les ministères et les organismes du gouvernement fédéral ne coopèrent pas, ne communiquent pas et n’assument pas la responsabilité sur le plan des fonctions qui leur ont été confiées. Les cloisonnements qui en résultent empêchent l’application effective des lois et des règlements nécessaires pour gérer, réglementer et conserver efficacement les pêcheries afin de garantir leur pérennité et les avantages économiques qu’elles procurent aux pêcheurs et, plus généralement, à tous les Canadiens.

Lorsqu’on lui a demandé si les accords de droits et de réconciliation signés par le gouvernement fédéral exigeaient que toutes les activités de pêche et de gestion du poisson réglementées par une autorité autochtone soient enregistrées et déclarées au MPO, un sous-ministre adjoint du MPO a déclaré que ces accords n’exigeaient pas uniformément la communication des données sur les prises[20]. Le même fonctionnaire a décrit le rôle que jouent les données sur les prises pour éclairer les autres activités du MPO, y compris la science, et cela soulève de sérieuses préoccupations quant à la manière dont la ministre et le Ministère parviennent à gérer les pêcheries lorsqu’il y a peu ou pas de données sur les prises.

Le manque de clarté qui en résulte quant à savoir qui gouverne et réglemente les pêcheries et accorde les autorisations aux pêcheurs a créé des tensions inutiles. Le gouvernement a placé les fonctionnaires de la C et P du MPO dans la position très difficile d’avoir à expliquer à tous les pêcheurs l’application incohérente de la Loi sur les pêches et des règlements d’application, tels que les dates des saisons. Cette situation a directement nui à la conservation des pêcheries et à la réconciliation que toutes les parties s’efforcent de soutenir.

Des témoins autochtones et non autochtones ont témoigné sur l’intersection des droits autochtones liés à la pêche et de la responsabilité du gouvernement en matière de conservation, de gestion et de réglementation des ressources halieutiques. Les conservateurs sont encouragés par le fait que tous les témoins qui ont abordé la question de la réconciliation avec les Autochtones ont non seulement soutenu la réconciliation, mais ont également souhaité jouer un rôle dans la progression de la réconciliation et de la participation des Autochtones dans le secteur de la pêche.

Conclusion

La gestion des pêcheries canadiennes relève en dernier ressort de la responsabilité du gouvernement du Canada et de la ministre des Pêches, mais les ministres successifs n’ont pas fait preuve de la volonté politique et des ressources nécessaires pour s’attaquer pleinement à la pêche INN dans les pêcheries canadiennes par le biais d’une surveillance et d’une application de la loi adéquates. La gestion des stocks nécessite une surveillance efficace de toutes les prises et prises accessoires (déchets), qui peut aider le MPO à estimer ce qui est prélevé illégalement des pêcheries, ce qui permet de faire respecter la réglementation et de poursuivre les contrevenants.

Les capacités de surveillance et d’exécution de la loi du MPO sont limitées par des lacunes, tandis que le gouvernement s’est engagé davantage dans la lutte contre la pêche INN outre-mer. Les conservateurs ne sont pas opposés à ce que le Canada contribue à la lutte mondiale contre la pêche INN, mais ils estiment que nous devons veiller à ce que la lutte contre la pêche INN commence dans nos propres eaux.

Alors que la valeur des espèces a augmenté et que les prises illégales ont proliféré dans certaines pêcheries, les sanctions pour les infractions en matière de pêche n’ont pas suivi le rythme, ce qui soulève la question de savoir si les sanctions fixées il y a plusieurs années ont le pouvoir de dissuasion nécessaire aujourd’hui.

Recommandations

Recommandation 1

Que Pêches et Océans Canada prenne des mesures pour améliorer l’application de la Loi sur les pêches, en veillant à ce que le braconnage illégal d’espèces telles que le thon rouge, le homard, la civelle, le saumon, etc., soit efficacement dissuadé, ce qui peut contribuer à protéger les écosystèmes aquatiques et les personnes qui les exploitent légalement.

Recommandation 2

Que Pêches et Océans Canada collabore avec les organisations autochtones et non autochtones de pêcheurs et de gestion des pêches afin d’optimiser la collecte par le MPO de données sur les pêches de poisson pour toutes les espèces, afin de réduire les inconnues liées aux récoltes non déclarées et d’accroître la précision du calcul des récoltes et des attributions de prises par le MPO.

Recommandation 3

Que Pêches et Océans Canada intensifie ses efforts de surveillance à quai et d’application de la loi afin de lutter plus efficacement contre la pêche illégale, non déclarée et non réglementée et de mieux comprendre les quantités de chaque espèce capturée.

Recommandation 4

Que le ministère des Pêches et des Océans (MPO) évalue ses systèmes de surveillance des prises afin de déterminer les modifications à apporter à ces systèmes et de les doter des ressources nécessaires pour surveiller efficacement l’ensemble des prises, y compris les prises accessoires.

Recommandation 5

Que le MPO évalue et mette en œuvre des modifications de ses systèmes de surveillance afin de mieux détecter et mesurer les prises illégales, de manière à ce que ces données puissent informer et améliorer les décisions en matière de gestion des pêcheries.

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada collabore avec le ministère des Pêches et des Océans pour évaluer et, le cas échéant, augmenter les sanctions pour les infractions en matière de pêche, afin de s’assurer que ces sanctions sont suffisamment importantes pour avoir un effet dissuasif adéquat.