Introduction

A. Contexte

Le 9 décembre 2021, les rapports de l’automne 2021 du Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) ont été déposés à la Chambre des communes et renvoyés à son Comité permanent des comptes publics (le Comité)[1]. L’un d’entre eux consistait en un rapport d’examen spécial sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public (Investissements PSP ou la Société)[2]. Le présent rapport résume celui du BVG et présente les recommandations du Comité.

B. Paramètres de l’audit

Les principaux paramètres de l’audit de performance du BVG sont résumés ci-après.

Tableau 1 — Paramètres de l’audit

Organisation auditée	Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public
Objectif	Déterminer si les moyens et méthodes d’Investissements PSP sélectionnés aux fins de l’examen fournissaient à la Société l’assurance raisonnable que ses actifs étaient protégés et contrôlés, que ses ressources étaient gérées avec efficience et économie et que ses activités étaient menées avec efficacité, comme l’exige l’article 138 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les moyens et méthodes sélectionnés étaient les méthodes de gestion organisationnelle, et la gestion des placements et des activités.
Période d’audit	La conclusion de l’audit s’applique à la période allant du 1er septembre 2019 au 23 octobre 2020. Toutefois, afin de mieux comprendre les principaux moyens et méthodes, le BVG a aussi examiné certains dossiers antérieurs à cette période et noté un événement postérieur, le 18 décembre 2020. L’audit a été conclu le 1er février 2021 et fourni à la Société le 7 mai 2021. La Société a donc pu commencer à répondre à plusieurs recommandations.

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport d’examen spécial – Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, À propos de l’audit.

C. Rôles et responsabilités

Le tableau suivant présente un résumé du rôle et des activités d’Investissements PSP.

Tableau 2 — Rôles et activités d’Investissements PSP

Rôle et mandat de la Société	Société d’État créée en 1999 qui investit et gère les cotisations des régimes de retraite de la fonction publique, des Forces armées canadiennes, de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et de la Force de réserve. Comme le prévoit la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, la Société est responsable de :   gérer, dans l’intérêt des contributeurs et des bénéficiaires des régimes en cause, les sommes qui lui sont transférées par les régimes de retraite;   placer son actif en vue d’un rendement maximal tout en évitant des risques de perte indus et compte tenu du financement et des principes et exigences des régimes ainsi que de l’aptitude de ceuxci à s’acquitter de leurs obligations financières.
Rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT)	Le SCT surveille les relations entre le gouvernement et la Société. En 2018- 2019, le SCT a collaboré avec la Société et d’autres parties concernées par les régimes de retraite à la mise en oeuvre d’une politique de financement qui s’harmonisait avec le seuil de tolérance au risque de financement du gouvernement.
Objectifs du gouvernement	En 2019-2020, le gouvernement a établi des objectifs de rendements de l’objectif de rendement réel à long terme de 3,6 % pour les dix prochaines années et de 4,0 % par la suite. En 2020-2021, le SCT a communiqué à la Société le seuil de tolérance au risque de financement du gouvernement en fournissant une répartition du portefeuille par types de placement (actions et titres à revenu fixe) conforme à ce seuil de tolérance.
Rendement net	Rendement net (2019-2020) : -0,6 % Rendement net annualisé sur cinq ans : 5,8 % Rendement net annualisé sur dix ans : 8,5 %

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport d’examen spécial – Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, paragr. 1 à 4 et 7.

Tableau 3 — Actifs

Placements sur les marchés publics et stratégies de rendement absolu	81,1 milliards de $	47,8 %
Placements privés	24,0 milliards de $	14,1 %
Placements immobiliers	23,8 milliards de $	14,0 %
Placements en infrastructures	18,3 milliards de $	10,8 %
Titres de créances	13,3 milliards de $	7,8 %
Placements en ressources naturelles	7,6 milliards de $	4,5 %
Autres	1,7 milliard de $	1,0 %
Total des actifs	169,8 milliards de $	100,0 %

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport d’examen spécial – Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, Pièce 1.

D. Réunion du Comité permanent des comptes publics

Le 15 février 2022, le Comité a organisé une réunion sur le rapport du BVG. Les personnes suivantes y ont participé :

• BVG – Andrew Hayes, sous-vérificateur général, et Mélanie Cabana, directrice principale
• Deloitte – Victoria Loutsiv, principale
• Investissements PSP – Martin Glynn, président du conseil d’administration, Neil Cunningham, président et chef de la direction, et Jean-François Bureau, premier vice-président et chef de la direction financière et de la gestion du risque[3].

Constats et recommandations

A. Méthodes de gestion organisationnelle

Le BVG a constaté que « la Société avait de bonnes méthodes de gestion organisationnelle. Toutefois, des améliorations s’imposaient dans les secteurs de la mesure du rendement, de la surveillance du rendement et de la communication des résultats à cet égard, ainsi que de l’atténuation des risques, de la surveillance des risques et de la communication de l’information à cet égard[4]. »

1. La gouvernance de la Société

En ce qui concerne la gouvernance de la Société, le BVG n’a relevé aucune faiblesse, et a constaté que :

• le Conseil d’administration fonctionnait de manière indépendante;
• le Conseil d’administration avait établi une orientation stratégique;
• les membres du Conseil d’administration possédaient collectivement les capacités et les compétences nécessaires pour s’acquitter de leurs responsabilités;
• le Conseil d’administration avait rempli son rôle de surveillance de la Société[5].

2. La planification stratégique

Au niveau de la planification stratégique, la Société avait « établi un plan stratégique et des objectifs stratégiques qui cadraient avec son mandat[6] ». Toutefois, « des améliorations s’imposaient dans les secteurs de la mesure du rendement, de la surveillance du rendement et de la communication des résultats[7] ».

Ainsi, certains « indicateurs de rendement de la Société non liés aux placements n’étaient pas assortis de cibles précises pour évaluer l’atteinte des objectifs stratégiques[8] ». De plus, la Société n’avait pas « systématiquement fait rapport au Conseil sur certains indicateurs de rendement non liés aux placements et sur les progrès réalisés par rapport aux cibles[9] ». Par exemple :

• « Pour l’objectif stratégique visant à créer une image de marque en tant que gestionnaire de fonds d’envergure mondiale pour des régimes de pensions, la Société avait établi des indicateurs de rendement, mais elle n’avait aucune cible précise pour évaluer l’atteinte de cet objectif.
• Pour l’objectif stratégique en faveur du perfectionnement des talents et de la priorité donnée à l’inclusion et à la diversité, la Société avait établi des indicateurs de rendement, mais aucune cible précise n’avait été établie pour évaluer l’atteinte de cet objectif[10]. »

C’est pourquoi le BVG a formulé la recommandation suivante :

L’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public devrait veiller à ce que ses objectifs stratégiques soient appuyés par des indicateurs de rendement assortis de cibles qui sont précises et mesurables. La Société devrait aussi surveiller régulièrement et systématiquement son rendement par rapport aux indicateurs établis, et présenter des rapports à cet égard[11].

En ce qui concerne l’absence de cible précise pour l’objectif stratégique lié à la création d’une image de marque, Neil Cunningham, président et chef de la direction, Investissements PSP, a souligné que le commentaire du BVG « visait précisément un objectif de notre plan stratégique précédent », et que « cet objectif relatif à l'image de marque ne fait pas partie [des] cibles particulières[12] » du nouveau plan stratégique.

Au sujet de l’objectif stratégique en faveur du perfectionnement des talents et de la priorité donnée à l’inclusion et à la diversité, Neil Cunningham a indiqué :

Nous avions l'habitude de présenter un rapport annuel au conseil d'administration sur les écarts que nous avions par rapport au marché pour les quatre groupes pour lesquels nous sommes tenus de faire un rapport aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Ces quatre groupes sont les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les membres des minorités visibles. Depuis novembre 2021, nous avons considérablement étendu cela. Le rapport sur l'équité, l'inclusion et la diversité que nous présentons désormais à notre conseil d'administration parle de l'ampleur de notre ambition, des références que nous utilisons et des progrès que nous réalisons. Il fait également le suivi de plusieurs autres mesures, comme la diversité des cadres supérieurs, la diversité de la relève, la diversité des promotions, la diversité des recrutements externes, etc[13].

De manière plus générale, sur cette recommandation, Neil Cunningham a ajouté :

Quand ce point a été soulevé au cours de l'audit, nous avons déclaré avoir besoin de cibles plus précises. Nous en avons, et c'est ce que nous avons rapporté en novembre. Tous les ans, en novembre, nous mettrons les cibles à jour et rapporterons nos progrès au conseil d'administration[14].

Selon son Plan d’action détaillé, Investissements PSP compte valider « les résultats clés et les objectifs quinquennaux avec le conseil d'administration […] et faire un rapport trimestriel au comité de direction et un rapport annuel au conseil d'administration[15] ». De plus, le premier rapport annuel sur les objectifs quinquennaux sera complété à la fin de l’exercice financier 2021-2022 et sera présenté lors de la réunion du conseil d'administration de mai 2022[16].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1 — Sur la surveillance du rendement et la communication des résultats

Que, d’ici au 30 juin 2022, l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur A) les nouveaux indicateurs de performance servant à surveiller l’atteinte de ses objectifs stratégiques; et B) les premières mesures de ces indicateurs présentés à son conseil d’administration en mai 2022.

3. La gestion des risques d’entreprise

Le BVG a constaté que la Société avait « recensé et évalué les risques qu’elle devait gérer pour atteindre ses objectifs stratégiques[17] ». De plus, elle « avait des processus, des méthodes, des modèles et des outils de gestion des risques pour appuyer le recensement, l’évaluation et la surveillance des risques inhérents aux activités de placement, et la présentation de rapports à ce sujet[18] ». Toutefois, des améliorations s’imposaient dans certains secteurs.

a. Atténuation des risques

En ce qui concerne l’atténuation des risques, trois problèmes ont été relevés :

• 1)   la Société n’avait pas défini de paramètres, de seuils ou de limites pour certains risques importants non liés aux placements, dans son Énoncé sur l’appétit pour le risque[19].

Dans son rapport d’examen spécial de 2011, le BVG avait constaté que la Société n’avait pas défini son seuil de tolérance aux risques non liés aux placements[20]. Selon Mélanie Cabana, directrice principale, le BVG a « constaté une amélioration à cet égard. Maintenant, […] un certain peaufinage serait nécessaire pour cerner des objectifs mesurables pour les risques non liés à l'investissement, mais avant, ce manque était plus évident[21]. »

Afin de s’attaquer à ce problème, le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

L’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public devrait définir des paramètres et des seuils ou limites pour son appétit en ce qui a trait aux risques importants non liés aux placements[22].

D’après son Plan d’action détaillé, en novembre 2021, Investissements PSP a mis à jour sa Déclaration sur l’appétit sur le risque, qui comprend maintenant des déclarations d’appétit révisées et des seuils ou limites pour les domaines de risque importants non liés à l’investissement[23]. Par conséquent, le Comité ne souhaite pas formuler de recommandation par rapport à ce problème, qui semble avoir été réglé depuis la préparation du rapport d’audit.

• 2)   la Société n’avait pas entièrement mis en œuvre un programme de conformité fondé sur le risque[24].

Andrew Hayes, sous-vérificateur général, a décrit ainsi ce à quoi le BVG se serait attendu :

Nous nous attendrions à ce que la société ait fait l'inventaire des divers instruments juridiques qui s'appliquent à elle, qu'il s'agisse de lois, de politiques, de règlements, de directives, etc. En fin de compte, il s'agirait de déterminer si les personnes chargées d'évaluer l'atténuation des risques, de mettre en œuvre les politiques et les pratiques et, finalement, de rendre compte au conseil d'administration de l'exercice de ces fonctions comprennent bien leurs responsabilités[25].

Le BVG a ainsi formulé la recommandation suivante :

L’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public devrait terminer ses évaluations du risque de non-conformité, au moyen d’une approche fondée sur les risques, pour évaluer sa conformité aux textes réglementaires qui sont pertinents pour ses activités[26].

Mélanie Cabana a indiqué qu’au cours de l’audit, le BVG avait remarqué que « l'évaluation des différentes catégories d'immobilisations, donc des différents secteurs d'activité, avait été amorcée, mais qu'elle n'avait pas été terminée. [Cette] recommandation visait donc à garantir l'achèvement de ce travail[27]. »

Martin Glynn, président du conseil d’administration, Investissements PSP, a affirmé que l’organisme avait « effectué des évaluations des risques de non-conformité afin d'évaluer l'adhésion aux textes réglementaires pertinents[28] ».

Selon son Plan d’action détaillé, Investissements PSP va réviser ou mettre à jour ces évaluations tous les deux ans par la suite[29]. Comme les évaluations ont été complétées, le Comité ne souhaite pas formuler de recommandation à ce sujet.

• 3)   la Société avait une procédure de validation des modèles, mais cette procédure ne comportait pas de méthodologie d’évaluation des risques liés aux modèles ni d’autres procédures de gestion des risques liés aux modèles[30].

Andrew Hayes a expliqué ainsi cette faiblesse :

Ce que nous avons constaté […], c'est qu'il y avait du travail à faire pour établir les procédures d'évaluation des risques et pour déterminer comment les procédures de développement, de propriété et de maintenance des modèles, de validation indépendante, de surveillance et de reddition de comptes seraient effectuées. Cela ne veut pas dire que des procédures de validation des modèles n'étaient pas utilisées; c'est simplement qu'il y avait des améliorations à apporter dans ces domaines, et nous estimons qu'avec ces améliorations, les modèles pourraient créer une certaine uniformité entre les sociétés, les unités opérationnelles et les unités d'investissement[31].

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

L’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public devrait élaborer et appliquer, dans l’ensemble de l’organisation, un cadre de gestion des risques liés aux modèles, qui comprend un cadre de gouvernance lié aux modèles, une méthodologie d’évaluation des risques liés aux modèles, une méthodologie de validation des modèles et des activités de gestion des risques liés aux modèles. La Société pourrait utiliser et élargir sa procédure actuelle de validation des modèles pour établir ce cadre[32].

Dans son Plan d’action détaillé, Investissements PSP a expliqué que le cadre de gouvernance lié aux modèles quantitatifs s’appliquait initialement au groupe Gestion de risques, et que l’objectif était d’étendre cette application à l’ensemble de l’entreprise d’ici le 31 mars 2023[33].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2 — Sur le cadre de validation des modèles

Que, d’ici au 30 avril 2023, l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant la mise en place dans l’ensemble de l’entreprise de son nouveau cadre de gestion des risques liés aux modèles.

b. Surveillance des risques et communication de l’information sur les risques

Pour ce qui est de la surveillance des risques et la communication de l’information à cet égard, la Société avait « présenté un rapport sur l’auto-évaluation des risques et des contrôles à la haute direction et au Conseil une fois par année seulement. Ce rapport n’indiquait pas les échéances et les résultats attendus pour chaque mesure d’atténuation. Il ne comprenait pas non plus systématiquement une mise à jour sur les progrès réalisés par la Société pour mettre en œuvre les mesures d’atténuation[34]. » Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

L’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public devrait continuer d’améliorer ses rapports destinés au Conseil d’administration sur la mise en œuvre des mesures d’atténuation. La Société devrait aussi définir avec précision les échéances et les résultats attendus pour chacune des mesures d’atténuation, et présenter périodiquement des comptes rendus sur la progression et l’achèvement de la mise en œuvre des mesures dans le cadre de son processus d’auto-évaluation des risques et des contrôles[35].

Selon le Plan d’action détaillé d’Investissements PSP, un examen des rapports au conseil d'administration a été complété en février 2022 et « confirme qu'il existe une couverture régulière et ad hoc des domaines de risque dans de nombreux documents du conseil d'administration. Aucun ajustement majeur n'est nécessaire à l'heure actuelle, mais PSP continuera d'examiner et d'améliorer les rapports au conseil d'administration sur les progrès et la réalisation des principales mesures d'atténuation, le cas échéant[36]. »

Puisqu’il existe une contradiction flagrante entre le constat du BVG et celui d’Investissements PSP, le Comité recommande :

Recommandation 3 — Sur la surveillance des risques et la communication de l’information sur les risques

Que, d’ici au 30 avril 2023, l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant comment la Société communique à la haute direction et au conseil d’administration de l’information précise sur les échéances, les résultats attendus et les progrès réalisés pour chaque mesure d’atténuation des risques.

B. Gestion des placements et des activités

Le BVG a constaté que « la Société avait de bons moyens et méthodes de gestion de ses placements et de ses activités[37] ». Par exemple, elle avait :

• 1)   défini des plans opérationnels qui cadraient avec ses plans stratégiques et son mandat;
• 2)   mis en œuvre les plans opérationnels afin d’obtenir des résultats conformes aux résultats attendus des unités opérationnelles;
• 3)   surveillé ses résultats opérationnels et en a rendu compte;
• 4)   tenu compte des risques environnementaux, sociaux et de gouvernance lors de la prise de décisions et de la gestion de ses investissements[38].

C. Objectifs de développement durable des Nations Unies

Les activités de placement et les activités du Groupe consacré à l’investissement responsable de la Société ont indirectement contribué à divers aspects des objectifs de développement durable des Nations Unies, comme l’égalité entre les sexes (objectif 5), l’énergie propre et d’un coût abordable (objectif 7) et la consommation et la production responsable (objectif 12)[39]. Cependant, le Rapport sur l’investissement responsable 2019 de la Société n’a pas établi de lien entre ses activités et les objectifs de développement durable des Nations Unies. Selon le BVG, « la Société a l’occasion d’améliorer ses rapports au sujet de l’incidence de ses activités de placement sur le développement durable[40] ».

Pour répondre à ces préoccupations, le BVG encourage les sociétés d’État, comme Investissements PSP, « à tenir compte de ces objectifs et à les utiliser comme un moyen pour intégrer les facteurs liés au développement durable à leurs activités, tout en appuyant les efforts du gouvernement en faveur de cette importante initiative[41] ».

Andrew Hayes a expliqué comment cela pourrait être fait :

Les objectifs de développement durable sont assurément une préoccupation de taille pour nous, et nous voyons l'intégration de ces objectifs, cibles et stratégies dans un certain nombre de sociétés d'État. C'est de plus en plus courant. L'importance de ces objectifs pour une société donnée dépendra de la nature de son mandat. Ainsi, avec l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, nous devons nous pencher sur l'incidence que son mandat d'investir peut avoir sur la réalisation des objectifs de développement durable. Nous avons suggéré que cela pourrait être une lentille à travers laquelle l'Office pourrait examiner certaines de ses activités.

En outre, c'est une occasion pour l'organisme de montrer comment son travail contribue à la réalisation des engagements du gouvernement à l'égard des objectifs de développement durable de l'ONU[42].

Neil Cunningham a expliqué ainsi l’intégration des objectifs de développement durable des Nations Unies aux activités de la Société :

Nous comprenons assurément l'importance des objectifs du Programme de développement durable des Nations unies, mais nous ne les avons pas intégrés spécifiquement à nos stratégies d'investissement. L'intégration de ces objectifs à une stratégie d'investissement pose plusieurs problèmes, notamment la mesure de l'alignement des investissements avec le mandat des objectifs du Programme de développement durable des Nations unies et leurs particularités.

Pour répondre à ces difficultés, nous ne devons pas seulement examiner comment les opportunités et les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance influent sur le profil risque-rendement des investissements, mais aussi comment un portefeuille d'investissement responsable influe sur les objectifs plus larges de la société ou les objectifs du Programme de développement durable. Notre approche de longue date en matière d'investissement responsable recoupe un grand nombre des objectifs du Programme de développement durable des Nations unies, comme l'action climatique, la consommation et la production responsables, et l'égalité des sexes. Notre divulgation est axée sur la manière dont nous intégrons les considérations environnementales, sociales et de gouvernance à nos activités d'investissement, afin de remplir notre mandat et de créer de la valeur à long terme pour les cotisants et les bénéficiaires[43].

Il a aussi ajouté :

Dans la mesure où le secteur pétrolier canadien offre des possibilités d'investissement, qu'il s'agisse d'entités publiques ou privées, nous sommes des participants potentiels et réels sans parti pris dans un sens ou dans l'autre, mais nous tenons compte des facteurs à long terme, y compris les améliorations que les entreprises ont apportées et continueront d'apporter en matière d'empreinte environnementale de leurs activités[44].

De plus, il a parlé des engagements à venir de la Société :

Nous allons annoncer que nous sommes complètement alignés avec l'objectif visant à atteindre la carboneutralité à l'échelle mondiale d'ici 2050 en ce qui concerne l'approche que nous adoptons pour investir dans le changement climatique. Nous aurons des objectifs très spécifiques à court terme qui sont réalisables en matière d'actifs verts, d'obligations vertes, d'actifs de transition et autres. Vous obtiendrez donc des objectifs précis dans un avenir proche[45].

Le Comité réitère l’invitation du BVG à l’endroit d’Investissements PSP à mieux tenir compte des objectifs de développement durable des Nations Unies, en particulier l’objectif 5 (égalité entre les sexes), l’objectif 7 (énergie propre et d’un coût abordable) et l’objectif 12 (consommation et production responsables) et à les utiliser comme un moyen pour intégrer les facteurs liés au développement durable à leurs activités. Le Comité encourage aussi Investissements PSP à établir une intensité carbone plus basse parmi ses objectifs d’investissement.

Conclusion

Le Comité constate que, dans son rapport d’audit, le BVG a conclu qu’il existait une assurance raisonnable que les moyens et les méthodes d’Investissements PSP examinés ne comportaient aucun défaut grave. Cependant, le BVG a aussi relevé que des améliorations s’imposaient dans les secteurs de la mesure du rendement, de la surveillance du rendement et de la communication des résultats à cet égard, ainsi que de l’atténuation des risques, de la surveillance des risques et de la communication de l’information à cet égard. Par conséquent, le Comité formule trois recommandations visant à s’assurer que les recommandations du BVG soient adéquatement suivies par Investissements PSP, et que la Société en fournisse la preuve au Comité au moyen de rapports faisant état des progrès réalisés.

Sommaire des recommandations et échéances

Tableau 4 — Sommaire des recommandations et échéances

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	L’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public (Investissements PSP) doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur A) les nouveaux indicateurs de performance servant à surveiller l’atteinte de ses objectifs stratégiques; et B) les premières mesures de ces indicateurs présentés à son conseil d’administration en mai 2022.	30 juin 2022
Recommandation 2	Investissements PSP doit présenter au Comité un rapport expliquant la mise en place dans l’ensemble de l’entreprise de son nouveau cadre de gestion des risques liés aux modèles.	30 avril 2023
Recommandation 3	Investissements PSP doit présenter au Comité un rapport expliquant comment la Société communique à la haute direction et au conseil d’administration de l’information précise sur les échéances, les résultats attendus et les progrès réalisés pour chaque mesure d’atténuation des risques.	30 avril 2023