Introduction

Le commissaire à l’environnement et au développement durable (le commissaire) est nommé par la vérificatrice générale du Canada pour un mandat de sept ans. C’est au nom de celle-ci qu’il fournit « aux parlementaires des analyses et des recommandations objectives et indépendantes sur les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour protéger l’environnement et favoriser le développement durable[1] ».

En plus d’effectuer des audits de performance, le commissaire est chargé de surveiller les stratégies de développement durable des ministères fédéraux, d’encadrer le processus de pétition en matière d’environnement et de mener des audits de la gestion, par le gouvernement fédéral, des questions liées à l’environnement et au développement durable[2].

En 2021, le commissaire a publié un rapport intitulé Leçons tirées de la performance du Canada dans le dossier des changements climatiques. Même s’il ne s’agit pas d’un rapport d’audit, il vise à

• donner « un aperçu historique des mesures prises par le Canada pour atténuer les changements climatiques et s’adapter à ses effets afin d’informer les parlementaires »;
• « sensibiliser la population canadienne à la problématique des changements climatiques, à faire connaître les vues du commissaire sur les efforts de lutte contre les changements climatiques du Canada et à orienter les futurs travaux à cet égard»[3].

Le 3 février 2022, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a adopté une motion en vue d’étudier ce rapport[4]. Le présent rapport propose un résumé du rapport du commissaire, de l’audience du Comité, et des audits sur les actions que le Canada a menées pour lutter contre les changements climatiques de 1997 à 2021.

Résumé du rapport du Commissaire à l’environnement et au développement durable

Généralités

Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC[5]) avance que « les activités humaines ont déjà fait augmenter la température sur la planète de 1,1 degré Celsius par rapport aux moyennes préindustrielles » et que le réchauffement se poursuivra à moins que les émissions de gaz à effet de serre (GES) soient sensiblement réduites[6].

Le commissaire explique aussi dans son rapport que l’augmentation de GES constitue la principale cause des changements climatiques. Il ajoute que le GIEC « prévoit des épisodes de chaleur extrême dans la plupart des régions habitées, des précipitations abondantes dans plusieurs régions et une probabilité élevée de sécheresses et de déficits de précipitations dans d’autres régions. La hausse du niveau des océans s’accentuera, tout comme la perte de la diversité biologique et l’extinction des espèces. Les recherches révèlent aussi les effets des changements climatiques sur la santé des populations. Par exemple, selon une récente étude, un tiers des décès liés à la chaleur dans le monde peuvent être attribués aux changements climatiques[7]. »

Comme ces effets sont peut-être persistants, voire carrément irréversibles, il est d’autant plus important de réduire les GES, en plus de prendre des mesures d’adaptation[8].

Bilan du Canada en matière de lutte contre les changements climatiques

En 1988, le Canada a tenu la Conférence mondiale sur l’atmosphère en évolution, puis il est devenu la même année un membre actif du GIEC.

En juin 1992, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement a abouti à la Convention-cadre sur les changements climatiques. Le Canada et d’autres signataires ont convenu de stabiliser les concentrations de GES dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation dangereuse du climat. Le Canada a signé tous les grands accords internationaux sur les changements climatiques depuis[9]. Le tableau 1 explique plus en détail sa participation.

Tableau 1 — Mesures prises par le Canada pour lutter contre les changements climatiques et sa participation aux grands événements internationaux sur les changements climatiques

Année	Événement/Accord	Résultat
1988	Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat	Le Canada accueille une conférence internationale importante, la Conférence mondiale sur l’atmosphère en évolution, et devient plus tard cette année-là un membre actif du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat.
1992	Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques	Le Canada ratifie la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
1997	Protocole de Kyoto	Le Canada signe le Protocole en 1998 et, en 2002, il le ratifie officiellement. Le Canada s’engage à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 6 % par rapport aux niveaux de 1990 entre 2008 et 2012.
2009	Accord de Copenhague	Le Canada s’engage, dans le cadre de cet accord non contraignant, à réduire de 17 % ses émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2020.
2011	Accord de Paris	Le Canada signe l’Accord de Paris en 2016 et s’engage à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 30 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030.
2021	Nouvelle cible de réduction des gaz à effet de serre du Canada	Au titre de l’Accord de Paris, les pays sont tenus de renforcer leurs cibles au fil du temps. Le Canada a donc établi une cible plus ambitieuse : la réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % à 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030, ce qui équivaut à environ 406 à 443 mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone.

Source : Commissaire à l’environnement et au développement durable, Leçons tirées de la performance du Canada dans le dossier des changements climatiques, rapport 5 des Rapports de 2021 du commissaire à l’environnement et au développement durable, pièce 5.2.

En 2015, 196 pays ont adhéré à l’Accord de Paris, qui vise à réduire le réchauffement de la température planétaire en deçà de 2 degrés Celsius. D’après le GIEC, les pays doivent se mettre à considérablement réduire leurs émissions de GES s’ils souhaitent atteindre cet objectif et la carboneutralité à l’horizon 2050. Toutefois, les engagements en vigueur pris par les pays ne suffisent pas; les prévisions indiquent un réchauffement de la planète de 3 degrés Celsius d’ici 2100[10].

Dans son rapport, le commissaire explique que, malgré les politiques et les engagements annoncés par les gouvernements successifs pour réduire substantiellement les GES, « le Canada n’a pas réussi à faire en sorte que ses engagements aboutissent à des réductions nettes et véritables de ses émissions. Les émissions produites par le Canada ont plutôt continué d’augmenter. Entre-temps, la crise climatique mondiale s’est aggravée[11]. »

Le commissaire précise que les engagements, stratégies et plans d’action successifs pour la réduction des émissions du Canada n’ont pas donné de résultats. Qui plus est, selon « le Rapport d’inventaire national de 2021 du Canada, le Canada a rejeté 730 mégatonnes d’équivalent en dioxyde de carbone en 2019, alors que son objectif pour 2020 était de 607 mégatonnes. La nouvelle cible du Canada pour 2030 est équivalente à environ 406 à 443 mégatonnes. Malgré des progrès dans certains secteurs, comme la production d’électricité et de chaleur dans le secteur public, les émissions canadiennes ont augmenté de plus de 20 % depuis 1990[12]. »

Le rapport précise aussi que, même si « la population et l’économie du Canada ont connu une croissance plus rapide que les émissions », les émissions de GES du pays « ont augmenté depuis la signature de l’Accord de Paris, ce qui fait du Canada le pays avec la pire performance de toutes les nations du G7 depuis la Conférence […] de 2015[13] ».

Deux plans d’action en vigueur au Canada pour lutter contre les changements climatiques

Dans son rapport, le commissaire passe en revue les deux plans d’action en vigueur au Canada pour lutter contre les changements climatiques :

1. Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques de 2016

Le tout premier plan canadien sur le climat, qui a été élaboré en collaboration avec les provinces et territoires, tient compte de l’avis des peuples autochtones et renferme plus d’une cinquantaine de mesures visant à réduire les émissions de carbone; certains exemples comprennent :

• La tarification du carbone dans toutes les administrations d’ici 2018;
• Une stratégie pancanadienne des véhicules électriques d’ici 2018;
• Une norme fédérale sur les combustibles propres, qui obligerait les fournisseurs de carburant liquide à réduire l’intensité du carbone d’ici 2030;
• L’accélération de l’élimination progressive du charbon d’ici 2030;
• Un règlement sur le méthane dans le secteur pétrolier et gazier;
• Un investissement dans la technologie propre[14].

2. Plan du Canada : Un environnement sain et une économie saine

Lancé en 2020, le plan du Canada s’inspire du Cadre pancanadien et du rapport publié par le Conseil Génération Énergie en 2018, lequel décrit quatre démarches qui permettront au Canada de bâtir un avenir énergétique abordable et viable. Il présente 64 politiques, programmes et investissements du gouvernement fédéral, nouveaux et renforcés, visant à réduire les émissions de carbone, qui reposent sur cinq grands piliers :

• rendre plus abordables les milieux de vie et lieux de rassemblement de la population canadienne par la réduction du gaspillage d’énergie;
• offrir des transports et de l’électricité propres et abordables dans toutes les collectivités canadiennes;
• continuer à assurer qu’il ne soit pas gratuit de polluer et que tous les ménages récupèrent davantage d’argent;
• bâtir l’avantage industriel propre du Canada;
• mettre à contribution le pouvoir de la nature pour améliorer la santé des familles et la résilience des collectivités[15].

Le plan comprend aussi de nouvelles « mesures pour appuyer le leadership des peuples autochtones, réduire les émissions produites par les déchets et les activités fédérales, et introduire des solutions climatiques naturelles, comme la plantation d’arbres et la remise en état des prairies[16] ».

COVID-19

Le rapport du commissaire avance que les interventions du Canada durant la pandémie de COVID‑19 montre « que la population canadienne peut tirer [de la pandémie] des leçons […] en matière de gestion de crise » et que « les efforts déployés pour relancer l’économie après la pandémie vont favoriser l’émergence d’une société plus forte et plus résiliente face aux changements climatiques, à condition que les gouvernements de tous les niveaux, les citoyennes et les citoyens, le secteur privé et la société civile collaborent[17] ».

Leçons tirées

Le rapport du commissaire présente huit leçons tirées de son analyse de l’ensemble des actions et politiques prises au fil du temps par le Canada pour lutter contre les changements climatiques ainsi que leurs « circonstances favorables » correspondantes. Le commissaire propose des questions suscitées par ces circonstances favorables, auxquelles les législateurs devraient répondre lors de l’élaboration de politiques qui régleront ces problèmes (voir Tableau 2).

Tableau 2 — Leçons tirées et questions suscitées par les circonstances favorables adressées aux parlementaires

Leçons	Questions aux parlementaires
Leçon no 1 : Un leadership et une coordination plus efficaces sont nécessaires pour faire progresser les engagements envers la lutte contre les changements climatiques.	Comment peut-on renforcer la coordination entre les différents ordres de gouvernement? Comment le gouvernement fédéral s’assurera-t-il que les ministères responsables au premier chef de la gestion des changements climatiques reçoivent les ressources et les pouvoirs dont ils ont besoin pour offrir un leadership aux autres ministères et organismes? Que fera le gouvernement fédéral pour s’assurer que les politiques des différentes administrations fédérales sont complémentaires et non redondantes ou contradictoires? Existe-t-il un moyen de mettre fin à la polarisation de divers aspects de ce dossier et de garantir le maintien de la cohérence des éléments nécessaires à la mise en œuvre de mesures canadiennes de lutte contre les changements climatiques, et ce, en dépit des gouvernements qui se succèdent?
Leçon no 2 : L’économie canadienne reste tributaire de secteurs qui rejettent de grandes quantités d’émissions.	Combien le Canada verse-t-il pour soutenir l’industrie pétrolière et gazière? Ces fonds pourraient-ils être réaffectés pour aider les travailleuses et les travailleurs? Comment le Canada peut-il concrétiser son engagement à réduire les subventions aux combustibles fossiles qui entravent la réalisation d’actions climatiques? Quel rôle une stratégie énergétique nationale pourrait-elle jouer dans la diversification de l’économie canadienne et dans l’atténuation des risques touchant l’approvisionnement énergétique dans l’ensemble du Canada? Comment le gouvernement fédéral peut-il identifier et aider les collectivités et les travailleuses et travailleurs qui seront les plus touchés par la transition vers une économie à faibles émissions de carbone?
Leçon no 3 : Des mesures d’adaptation doivent être priorisées pour éviter les effets les plus graves des changements climatiques.	Que fera le gouvernement fédéral pour s’assurer que tous les secteurs de la société participent à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies d’adaptation? Lorsque des ressources sont affectées aux mesures d’adaptation, comment le gouvernement fédéral peut-il s’assurer que la priorité est accordée aux risques les plus urgents? Comment le gouvernement fédéral peut-il favoriser le recours aux solutions naturelles comme moyen d’adaptation? Comment le gouvernement fédéral aura-t-il l’assurance que des fonds sont disponibles pour financer des projets et des initiatives d’adaptation? Comment le gouvernement peut-il mieux intégrer les points de vue locaux et communautaires dans les actions et la planification en faveur de mesures d’adaptation fédérales?
Leçon no 4 : Le Canada risque de prendre du retard par rapport à d’autres pays dans les investissements en faveur d’un avenir résilient face aux changements climatiques.	Comment le gouvernement fédéral devrait-il intégrer l’information liée au climat aux pratiques courantes de présentation d’informations sur les risques des organisations fédérales et des sociétés d’État? Comment le gouvernement fédéral devrait-il exiger que toutes les sociétés à la recherche de capitaux d’investissement présentent des informations sur les risques climatiques? Comment le gouvernement fédéral peut-il mieux contribuer aux discussions à l’échelle internationale sur la finance visant à lutter contre les changements climatiques? Comment le gouvernement fédéral peut-il exiger que les investissements gérés dans l’ensemble de ses opérations décarbonisent leurs portefeuilles d’investissement?
Leçon no 5 : Il est primordial d’accroître la sensibilisation du public à la problématique des changements climatiques pour progresser.	Quelles mesures le gouvernement fédéral peut-il prendre pour mieux sensibiliser la population canadienne à la crise climatique et aux mesures nécessaires pour lutter contre les changements climatiques? Quelles sont les lacunes dans les connaissances et les sources de désinformation sur le sujet et que peut-on faire à cet égard? Quels sont les meilleurs moyens de diffuser des messages sur le climat qui vont interpeller la population canadienne?
Leçon no 6 : Les cibles climatiques n’ont pas été appuyées par des plans solides ou des actions.	Comment le gouvernement fédéral peut-il rendre des comptes et faire preuve de transparence de façon tangible à l’égard de ses résultats? Comment le Parlement veillera-t‑il à ce que le gouvernement fédéral soit tenu responsable des mesures prises pour lutter contre les changements climatiques? Quelles mesures le gouvernement fédéral prendra-t-il pour garantir que le plan, les politiques et les actions du Canada en faveur du climat correspondent aux nouveaux objectifs fixés? Comment le gouvernement fédéral (sur les conseils du Groupe consultatif pour la carboneutralité) peut-il faire progresser la mise en œuvre de la Loi canadienne sur la responsabilité en matière de carboneutralité et ses jalons intermédiaires quinquennaux?
Leçon no 7 : Une plus grande collaboration est requise entre toutes les parties prenantes pour trouver des solutions aux changements climatiques.	Quelles mesures le gouvernement fédéral peut-il prendre pour mieux collaborer avec tous les secteurs de la société en vue d’atteindre les cibles climatiques du Canada et d’élaborer des stratégies d’atténuation et d’adaptation? Comment le Parlement peut-il mettre en place des moyens plus efficaces pour permettre aux organisations non gouvernementales de demander au gouvernement fédéral de rendre compte de l’atteinte des objectifs climatiques? Comment le gouvernement fédéral peut-il soutenir les associations industrielles, commerciales et professionnelles pour les aider à préparer leurs membres aux effets, aux risques et aux possibilités des changements climatiques et à la transition vers une économie à faibles émissions de carbone? Comment le gouvernement fédéral peut-il aider les secteurs à établir des plans de transition pour accélérer la transition vers une économie à faibles émissions de carbone?
Leçon no 8 : Les changements climatiques constituent une crise intergénérationnelle, et il reste peu de temps pour la résoudre.	Comment le gouvernement fédéral peut-il être tenu responsable du règlement de problèmes à long terme, comme les changements climatiques? Comment le gouvernement fédéral peut‑il veiller à tenir compte des intérêts des générations futures lorsqu’il prend des décisions aujourd’hui? Comment le principe d’équité intergénérationnelle peut-il être intégré aux processus décisionnels des institutions? Comment le gouvernement fédéral peut-il mieux intéresser les jeunes à la politique climatique?

Source : Tableau préparé à partir d’information tirée de : Commissaire à l’environnement et au développement durable, Leçons tirées de la performance du Canada dans le dossier des changements climatiques, rapport 5 des rapports de 2021 du commissaire à l’environnement et au développement durable, p. 12‑41.

Observations

Le 8 février 2022, le Comité a tenu une audience sur le rapport du commissaire où les personnes suivantes étaient présentes[18] :

• Bureau du vérificateur général – Jerry V. DeMarco, commissaire à l’environnement et au développement durable; Kimberley Leach, directrice principale; et Elsa Da Costa, directrice
• Équiterre – Colleen Thorpe, directrice générale, et Marc-André Viau, directeur des relations gouvernementales

Mise en œuvre

Le commissaire fait souvent référence à l’efficacité de la mise en œuvre des plans de lutte contre les changements climatiques dans son rapport. Il fait notamment observer que l’« efficacité de la mise en œuvre de mesures d’adaptation est tributaire des politiques et d’une coopération entre tous les ordres de gouvernement[19] ». Qui plus est, les « municipalités, les collectivités autochtones, les entreprises et les groupes de l’industrie ainsi que les organisations non gouvernementales locales connaissent de près le problème et sont donc bien placés pour proposer des solutions d’adaptation propres aux circonstances. Le gouvernement fédéral et ses homologues provinciaux et territoriaux peuvent tirer profit de ces connaissances de la réalité locale et fournir des forums pour la planification et la mise en œuvre des mesures pour favoriser la mise en commun de l’expérience et de l’expertise[20]. »

La question a d’ailleurs été abordée durant l’audience. Lorsqu’on lui a demandé laquelle des huit leçons tirées serait la plus facile à mettre en pratique, Jerry V. DeMarco, le commissaire à l’environnement et au développement durable, a répondu qu’il s’agit de la première leçon (Un leadership et une coordination plus efficaces sont nécessaires pour faire progresser les engagements envers la lutte contre les changements climatiques), grâce à une collaboration améliorée à l’échelon fédéral (p. ex. entre Environnement et Changement climatique Canada et Ressources naturelles Canada). À l’inverse, il a avancé que la huitième leçon (Les changements climatiques constituent une crise intergénérationnelle, et il reste peu de temps pour la résoudre) serait la plus ardue à mettre en œuvre vu la quantité « de structures dans la société — gouvernementales et non gouvernementales — qui ne tiennent pas compte de l’avenir ». Il a ajouté qu’il « sera difficile d’amener les gens à réfléchir aux répercussions à long terme et à agir en conséquence[21] ».

Cibles de réduction de gaz à effet de serre

Dans son rapport, le commissaire soutient que, pour atteindre « les objectifs établis dans l’Accord de Paris en vue de limiter le réchauffement de la planète, il faudra une action transformatrice de toute urgence. Il est certes nécessaire de définir des cibles ambitieuses de réduction des émissions, mais les pays doivent aussi veiller à mettre en œuvre des politiques et des mesures qui leur permettront d’atteindre leurs objectifs[22]. » Par ailleurs, depuis 1990, « le Canada a promis à maintes reprises, à l’échelle nationale et internationale, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de s’adapter aux effets des changements climatiques et de favoriser les technologies énergétiques propres. Cependant, comme l’a déjà signalé le commissaire à l’environnement et au développement durable dans des rapports antérieurs sur le climat, le Canada n’a jamais réussi à atteindre ses cibles climatiques, y compris les cibles de réduction des émissions qui avaient été fixées précisément pour donner suite au Protocole de Kyoto[23]. »

Lorsqu’on lui a demandé si le Canada atteignait les cibles énoncées dans les accords de Copenhague et de Paris (visant à réduire de 17 % les émissions de GES sous les niveaux de 2005 d’ici 2020 et de 30 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030, respectivement), le commissaire a donné la réponse suivante :

J’aimerais aborder cette question en disant que les données de 2020 proviendront d’Environnement et Changement climatique Canada très bientôt, alors nous ne pouvons pas dire avec certitude ce qu’elles seront. Toutefois, si l’on regarde la courbe des tendances, il ne semble pas que l’objectif de 2020 aura été atteint. Les données sur les émissions accusent un retard de deux ans au Canada.

Donc, non, les cibles n’ont pas été atteintes. Nous avons eu plusieurs cibles au fil des ans, et quatre grands accords internationaux : Rio, Kyoto, Copenhague et Paris. Nous avons eu plusieurs plans, mais le problème se situe au niveau de la mise en œuvre, pas vraiment à celui de l’établissement des cibles[24].

De plus, lorsqu’interrogé à savoir si le gouvernement avait atteint une cible internationale de réduction des émissions de carbone, le commissaire a répondu : « Pas que je sache[25] ».

Toujours sur la question des cibles, le commissaire a ajouté :

C’est bien beau d’avoir des plans et des cibles, mais si on n’y donne pas suite, qu’obtiennent donc les Canadiens en échange de tant d’efforts? L’histoire de 1990 à 2019 — c’est‑à‑dire la période complète pour laquelle nous avons des données — a enregistré une augmentation d’environ 20 % des émissions au fil des gouvernements successifs, depuis le premier engagement du Plan vert jusqu’à Rio, et ensuite jusqu’à aujourd’hui. Il y a donc eu toute une série d’échecs suivis d’échecs et d’autres échecs encore[26].

La Figure 1 donne d’autres données sur ce point.

Figure 1 — Émissions globales de GES du Canada, de 1990 à 2019

Source : Commissaire à l’environnement et au développement durable, Leçons tirées de la performance du Canada dans le dossier des changements climatiques, rapport 5 des Rapports de 2021 du commissaire à l’environnement et au développement durable, pièce 5.4.

Interrogé sur la capacité du Canada à atteindre ses cibles de réduction de GES en vigueur avec la démarche actuelle, le commissaire a donné les explications suivantes :

Non, nous n’avons pas de plan qui nous permette d’atteindre nos objectifs à l’heure actuelle. L’ancien plan concerne l’ancienne cible, et il était prévu de dépasser l’ancienne cible de quelques points de pourcentage. L’ancienne cible a été remplacée par la nouvelle cible de 40 à 45 %. Le nouveau plan qui sera publié le mois prochain devrait aller en ce sens. Ce n’est pas à nous de le faire; c’est au gouvernement fédéral de le faire. Mais il a une cible de 40 % à 45 % pour 2030, et il a l’obligation légale de publier ce plan d’ici la fin de mars[27].

Pourtant, lorsqu’on lui a demandé si le gouvernement fédéral pouvait, de manière réaliste, atteindre la nouvelle cible relevée à 45 %, le commissaire a donné la réponse suivante :

Si le meilleur indicateur de rendement futur est le rendement passé, je serais pessimiste et je dirais que cela ne se produira pas. Mais vous voyez à la dernière page de notre rapport que nous adoptons un ton optimiste. En raison de certains changements, y compris la redevance sur le carbone, la codification de la carboneutralité dans la loi, l’exigence d’un nouveau plan, il y a lieu d’être optimiste. Il y a lieu d’être optimiste pour d’autres raisons également, notamment pour ce qui est de la compréhension du problème par la société et de l’élan à l’échelle mondiale. Il est possible d’atteindre l’objectif; c’est une question de volonté. Le gouvernement fera‑t‑il ce qu’il faut pour élaborer un plan le mois prochain et, surtout, pour le mettre en œuvre, afin d’atteindre la cible en 2030, puis en 2050?[28]

Coordination, collaboration et participation

Dans son rapport, le commissaire indique que pour régler « la crise climatique, il faut pouvoir compter sur le leadership et les efforts coordonnés d’un grand nombre de parties prenantes du secteur public, non seulement les organisations fédérales[29] », mais aussi les provinces, les territoires et les municipalités. En effet, la première leçon énoncée dans le rapport porte sur l’amélioration de la coordination. La question a d’ailleurs fait l’objet d’une discussion approfondie à l’audience : interrogé sur les grands obstacles à la coordination des actions requises pour atteindre les cibles de réduction des GES, le commissaire a répondu de la manière suivante :

Il existe beaucoup d’obstacles.

Premièrement, les ministères travaillent en vase clos. Non seulement le fédéral, mais beaucoup d’autres gouvernements sont organisés de telle sorte que les ministères ont chacun leur mandat. Toutefois, les défis sont présents de manière horizontale, c’est-à-dire qu’ils touchent tous les ministères. On doit donc repenser le système vertical et trouver comment on peut travailler de manière horizontale à l’intérieur d’un même palier de gouvernement.

Ensuite, les différents paliers de gouvernement, par exemple les provinces, les territoires, les communautés autochtones et les municipalités, doivent travailler ensemble pour vraiment s’assurer d’obtenir des résultats, au lieu de se contenter d’établir des plans et des cibles. Au Canada, on a établi beaucoup de plans et de cibles depuis 30 ans et on a fait plusieurs études, mais on n’a pas obtenu beaucoup de résultats.

À cet égard, nous différons des autres pays du G7. Depuis 1990, nos émissions de gaz à effet de serre ont augmenté de 20 %, tandis que celles des autres pays du G7 n’ont pas augmenté ou ont même, dans plusieurs cas, diminué de 30 à 40 %. Le Canada n’a pas contribué à l’effort de réduction des GES, contrairement à ses partenaires du G7[30].

Lorsqu’on l’a interrogé sur la façon dont les divers acteurs (y compris les peuples autochtones au Canada) devraient être intégrés à de telles collaborations, le commissaire a répondu ceci :

Il est absolument essentiel de faire participer tous les acteurs. C’est ce que nous appelons dans notre rapport une approche qui vise l’ensemble de la société, une approche pansociétale.

En ma qualité de commissaire, je fais rapport sur le rendement du gouvernement fédéral, et c’est donc ce qui me concerne en premier. Les solutions ne sont pas toutes là. Comme vous l’avez dit, elles sont réparties entre tous les ordres de gouvernement, les collectivités et les gens. Elles sont d’ailleurs tout aussi dispersées partout dans le monde, car il s’agit d’un problème mondial[31].

Le commissaire a fait part de certaines actions à entreprendre à l’échelon fédéral :

Le Canada peut faire des progrès à cet égard. Je vous ai donné tantôt un exemple de ce qui peut se faire en parlant du Comité. En somme, il s’agirait de faire en sorte que des organismes comme le vôtre qui s’occupaient auparavant d’autres dossiers s’intéressent à l’environnement, sans y voir un créneau exclusivement réservé à d’autres. Je suis ravi de constater que le Comité élargit son champ d’action pour s’intéresser aux changements climatiques. Les ministères, en particulier les organismes centraux, le ministère des Finances, par exemple, devraient non seulement élargir leur champ d’intérêt pour ces importantes questions d’environnement et de développement durable, mais aussi élargir la portée de la participation des collectivités dont vous avez parlé.

C’est absolument crucial, surtout au niveau local, pour l’adaptation aux changements climatiques. Ce sont les collectivités qui vivent cela. Elles devraient avoir leur mot à dire sur la façon de régler le problème[32].

Interrogé sur les domaines particuliers qui, sur le plan de l’efficacité, bénéficieraient le plus d’une collaboration accrue, le commissaire a donné l’explication suivante (tout en réitérant son opinion sur l’audience elle-même) :

Je vais me servir de cette réunion comme exemple de cette collaboration accrue et de la participation de toutes les parties prenantes.

Tout comme votre comité tient depuis des décennies le gouvernement responsable des questions financières et de la mise en œuvre des programmes, le fait de vous intéresser à ces enjeux aujourd’hui montre bien que vous êtes prêts à élargir votre point de vue et à examiner des enjeux traditionnellement attribués au domaine de l’environnement et du développement durable, indépendamment des aspects socioéconomiques.

Je suis très heureux que le Comité nous ait invités aujourd’hui pour parler de cette question parce que c’est un signe que cette leçon est apprise et mise en œuvre.

C’est important dans ces trois domaines. Comme je l’ai mentionné, les changements climatiques ne sont plus seulement une question environnementale. C’est une question économique et une question sociale, de sorte que toutes nos structures qui se penchent habituellement sur d’autres dossiers au détriment de l’environnement et du développement durable en tiennent compte à présent[33].

Enfin, lorsqu’on lui a demandé si le grand public comprend les fonctions des divers acteurs, le commissaire a fait quelques observations :

Le grand public considère les gouvernements comme l’expression de sa volonté collective quant aux mesures qui doivent être prises. Il n’a pas beaucoup de patience pour les administrations qui se renvoient la balle. Il souhaite vraiment que ses représentants à tous les niveaux se réunissent et travaillent ensemble. C’est d’ailleurs ce que nous faisons valoir dans notre rapport; il faut que tout le monde travaille ensemble.

Cependant, le gouvernement fédéral doit absolument prendre l’initiative face aux crises mondiales concernant les changements climatiques et la biodiversité. Cela ne fait aucun doute[34].

Mobilisation des jeunes

Le commissaire note dans son rapport que l’« expérience en ce qui a trait aux changements climatiques est très inégale. Certaines populations sont beaucoup plus touchées par les changements climatiques et sont particulièrement vulnérables à ses effets parce qu’elles sont moins aptes à anticiper les effets nuisibles, à composer avec ces effets et à se rétablir par la suite »; « les jeunes et les générations futures seront confrontés à des enjeux d’équité intergénérationnelle puisqu’ils devront composer avec les conséquences d’un climat de plus en plus dangereux[35] ». Il pose aussi la question qui suit : « Comment le gouvernement fédéral peut‑il mieux intéresser les jeunes à la politique climatique[36]? »

Comme le dit la huitième leçon, les changements climatiques « constituent une crise intergénérationnelle, et il reste peu de temps pour la résoudre », et le sujet a fait l’objet d’une discussion à l’audience. Interrogé sur la manière de mieux mobiliser les jeunes du Canada, le commissaire a notamment avancé ceci :

Je pense que les jeunes, de même que les collectivités locales et d’autres, sont des sources importantes de commentaires. C’est leur avenir qui est en jeu. Nous sommes censés garder cette planète et ce pays en fiducie pour les générations futures, mais au cours des 30 dernières années, nous avons trahi cette confiance.

Je dirais que les jeunes ont un rôle important à jouer. Ils s’organisent entre eux, et je ne voudrais pas être trop prescriptif quant à la façon dont ils participent et dont ils se renseignent au sujet des changements climatiques, car ce n’est pas l’esprit d’initiative qui manque chez eux. Ce dont il s’agit, c’est de savoir si notre génération à nous saura les écouter[37].

Le commissaire a néanmoins fait observer que la mobilisation des jeunes et la mobilisation intergénérationnelle doivent aussi être assorties d’actions, en particulier il s’agit :

de voir ce mouvement et cette mobilisation des jeunes qui veulent se faire entendre et, bien sûr, la démocratisation de l’information sur Internet a facilité cela, entre autres choses. Allons-nous nous limiter à les laisser exprimer leurs préoccupations, ou allons-nous donner suite à ces préoccupations? C’est vraiment la question que nous nous posons maintenant, et c’est pourquoi le rapport se termine sur la leçon 8, qui concerne l’équité intergénérationnelle, parce que nous fondons nos espoirs sur la planète et le pays pour les générations futures. Nous devons trouver le moyen de prendre des décisions pour ne pas que ces espoirs soient déçus […] Nous devons prendre au sérieux nos obligations envers les générations futures, plutôt que de nous en servir comme d’un mantra ou d’un concept à la mode. Ces obligations sont déjà codifiées dans la loi canadienne, mais elles n’ont pas été opérationnalisées[38].

Divulgation des renseignements financiers et exigences en matière de production de rapports

Le commissaire explique dans son rapport que les investisseurs « et d’autres utilisateurs des rapports financiers indiquent que les incohérences dans les méthodes de présentation des informations financières sur le climat et l’absence de rapports comparables sont des obstacles majeurs à la prise en compte des risques et des possibilités liés au climat dans leurs décisions relatives aux investissements, aux prêts et à la souscription d’assurance. Par ailleurs, des éléments probants laissent entendre que l’absence de renseignements cohérents empêche aussi les investisseurs et d’autres parties prenantes du domaine d’intégrer les questions relatives au climat dans leurs processus d’évaluation et de répartition des actifs[39]. »

Par la suite, les ministres des Finances du G20 et les gouverneurs des banques centrales ont chargé en 2015 le Conseil de stabilité financière de voir de quelle manière le secteur financier pourrait prendre en considération les questions relatives au climat. Le conseil a « déterminé que l’absence d’informations était un problème important et a créé le Groupe de travail sur l’information financière relative aux changements climatiques pour s’attaquer à ce problème. En 2017, le Groupe de travail a publié ses recommandations, qui appellent à la transparence afin de renforcer la gestion des risques climatiques[40]. »

Lors de l’audience, lorsqu’on lui a demandé si le gouvernement pouvait en faire plus en exigeant que toutes les institutions financières divulguent leurs renseignements financiers liés au climat, le commissaire a répondu de la manière suivante :

En effet, c’est un autre sujet qui nous intéresse et sur lequel nous nous penchons en ce moment.

Je peux vous dire que les lettres de mandat de la ministre des Finances et du ministre de l’Environnement et du Changement climatique leur demandent de mettre en place des règles à ce sujet et d’obliger les organisations fédérales à divulguer leurs risques climatiques, comme le propose la TCFD [Groupe de travail sur l’information financière relative aux changements climatiques]. C’est donc en cours[41].

Le commissaire a poursuivi en disant :

Par ailleurs, je vous conseille de regarder l’article 23 de la nouvelle Loi sur la responsabilité en matière de carboneutralité, en vertu duquel le ministre des Finances doit divulguer les informations sur les risques et les occasions d’ordre financier relativement au climat. Je ne sais pas quand le premier rapport de la ministre des Finances va être publié[42].

Résultats des investissements du Canada dans la lutte mondiale contre les changements climatiques

Lorsqu’on lui a demandé si le Canada obtenait les résultats voulus de ses investissements de plusieurs milliards de dollars effectués comme promis dans le financement de lutte contre les changements climatiques, le commissaire a répondu ainsi :

Notre bureau s’intéresse énormément à la question […] Je ne peux pas vous dire la valeur que ces dépenses ont produite jusqu’ici, mais c’est quelque chose que nous examinons de près et nous pourrions choisir de procéder à un audit pour l’année à venir afin de nous assurer que les Canadiens en ont pour leur argent. C’est un peu ce que nous visions aussi en examinant le fonds de réduction des émissions en novembre pour déterminer le bien-fondé et la véritable utilité de ces dépenses importantes qui sont destinées à aider à lutter contre les changements climatiques[43].

Conclusion

Le Comité remercie le commissaire à l’environnement et au développement durable d’avoir fourni au Parlement et à la population canadienne ce bilan important de l’action climatique du Canada.

De plus, l’opinion du commissaire – à savoir que l’étude de ce rapport par le Comité représente un moyen d’accroître la coordination et la collaboration à l’égard de l’action climatique – n’est pas seulement bien reçue, mais elle guidera le Comité dans ses prochaines études des rapports d’audit du commissaire à l’environnement et au développement durable.