Introduction

La pandémie de maladie à coronavirus (COVID‑19) n’a pas seulement menacé la santé de la population canadienne en raison des risques d’infection; elle a aussi perturbé le système alimentaire du Canada. Ainsi, des éclosions dans des installations de production et de transformation ont mené à une réduction ou à une interruption de l’approvisionnement en aliments. De plus, « le chômage et la perte de revenus pendant la crise ont également accentué le risque d’insécurité alimentaire, surtout au sein des populations vulnérables[1] ».

Selon une étude effectuée par Statistique Canada, « le taux d’insécurité alimentaire au sein de la population canadienne a augmenté pendant la pandémie de COVID-19 : alors qu’il était de 10,5 % (près de 3,1 millions de personnes) selon une enquête de 2017-2018, ce taux a atteint 14,6 % (près de 4,4 millions de personnes)[2] » en mai 2020. Dans l’étude, on mentionnait également que « le taux d’insécurité alimentaire était encore plus élevé chez les ménages avec des enfants, s’élevant à 19,2 %, et qu’il atteignait 28,4 % chez les personnes absentes du travail en raison d’une fermeture d’entreprise, d’une mise à pied ou de circonstances personnelles attribuables à la pandémie[3] ».

À la lumière de ces conditions, le gouvernement du Canada a annoncé plusieurs nouveaux programmes alimentaires et l’octroi de fonds supplémentaires à des programmes existants. Parmi ceux-ci, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a examiné trois « initiatives qui visaient à atténuer l’insécurité alimentaire au Canada, notamment dans les collectivités vulnérables et isolées, et deux initiatives qui avaient pour but de favoriser la résilience dans le secteur canadien de la transformation alimentaire. Ensemble, ces cinq initiatives touchaient tous les éléments clés du système alimentaire, sauf celui lié à la production (p. ex. l’agriculture primaire, la pêche et l’aquaculture)[4]. » Le tableau 1 présente les programmes visés par l’audit.

Tableau 1 — Programmes visés par l’audit abordant les questions de la transformation des aliments et de l’insécurité alimentaire

Programme ou initiative	Financement lié à la COVID-19
Fonds canadien pour la stabilisation des produits de la mer — Nouveau financement destiné au secteur de la transformation du poisson et des fruits de mer pour aider à la mise en place de mesures de sécurité pour les travailleurs et adapter la capacité et les activités d’entreposage des usines en fonction de l’évolution de la demande des consommateurs attribuable à la pandémie de COVID-19. Ministère responsable : Pêches et Océans Canada (MPO), avec l’aide de trois organismes de développement régional Agence de promotion économique du Canada atlantique (42,7 millions de dollars); Développement économique Canada pour les régions du Québec (9,1 millions de dollars); l’ancien organisme Diversification de l’économie de l’Ouest Canada, maintenant appelée Développement économique Canada pour le Pacifique (10,7 millions de dollars).	62,5 millions de dollars (total)
Fonds d’urgence pour la transformation — Nouveau financement pour aider les entreprises de transformation du secteur agricole et agroalimentaire à préserver et à accroître la capacité nationale de production et de transformation des aliments. Ministère responsable : Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC)	77,5 millions de dollars
Fonds d’urgence pour la sécurité alimentaire — Nouveau financement destiné aux banques alimentaires, aux organisations de récupération alimentaire et à d’autres services d’aide canadiens pour offrir aux personnes vivant de l’insécurité alimentaire un meilleur accès aux aliments. Ministère responsable : AAC	300 millions de dollars
Programme de récupération d’aliments excédentaires — Nouveau financement pour aider les organisations vouées à la lutte contre l’insécurité alimentaire à gérer les excédents alimentaires et à les réorienter afin d’éviter le gaspillage. Ministère responsable : AAC	50 millions de dollars
Nutrition Nord Canada — Financement supplémentaire attribué à un programme existant pour subventionner davantage les aliments dans les collectivités éloignées et isolées du Nord. Ministère responsable : Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC)	25 millions de dollars (en plus du financement existant)

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Protéger le système alimentaire du Canada, rapport 12 des Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, pièce 12.2. Pêches et Océans Canada est mieux connu sous l’appellation « MPO », formé des initiales de sa dénomination officielle, ministère des Pêches et des Océans.

En 2021, le BVG a publié un audit de performance qui visait à déterminer « si les ministères et les organismes responsables avaient protégé le système alimentaire du Canada pendant la pandémie de COVID-19 en concevant, en mettant en œuvre et en gérant avec efficacité des programmes répondant aux objectifs suivants :

• réduire l’insécurité alimentaire au Canada grâce au Fonds d’urgence pour la sécurité alimentaire, au Programme de récupération d’aliments excédentaires et au programme de subventions Nutrition Nord Canada;
• favoriser la résilience des entreprises de transformation du secteur agricole et agroalimentaire et du secteur du poisson et des fruits de mer grâce au Fonds canadien pour la stabilisation des produits de la mer et au Fonds d’urgence pour la transformation[5] ».

Le 1er mars 2022, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une audience sur cet audit, au cours de laquelle les témoins suivants ont comparu :

• BVG – Andrew Hayes, sous-vérificateur général; Kimberley Leach, directrice principale; James Reinhart, directeur
• Agence de promotion économique du Canada — Francis P. McGuire, président
• Développement économique Canada pour les régions du Québec — Manon Brassard, sous-ministre et présidente, et Marie‑Claude Petit, vice‑présidente, Opérations
• AAC – Chris Forbes, sous-ministre
• RCAANC – Daniel Quan-Watson, sous-ministre; Paula Isaak, sous-ministre déléguée; Wayne Walsh, directeur général, Direction générale des politiques stratégiques du Nord
• MPO — Timothy Sargent, sous-ministre; Niall O’Dea, sous-ministre adjoint principal, Secteur des politiques stratégiques; et Hugo Pagé, sous-ministre adjoint et dirigeant principal des finances
• Agence de développement économique du Pacifique Canada — Dylan Jones, président, et Naina Sloan, vice-présidente[6]

Le tableau 2 contient un glossaire des principaux termes utilisés dans le rapport.

Tableau 2 — Définitions

Maladie à coronavirus (COVID-19)	Maladie causée par le coronavirus du syndrome respiratoire aigu sévère 2 (SRAS-CoV-2).
Insécurité alimentaire	Incapacité financière ou physique de se procurer une quantité suffisante d’aliments salubres, nutritifs et culturellement diversifiés.
Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+)	Processus analytique qui fournit une méthode rigoureuse pour évaluer les inégalités systémiques et un moyen de déterminer comment différents groupes de femmes, d’hommes et de personnes de diverses identités de genre peuvent vivre les politiques, programmes et initiatives. Le signe « plus » reconnaît que l’analyse comparative entre les sexes ne se limite pas aux différences biologiques (sexe) et socioculturelles (genre) et tient compte de nombreux autres facteurs identitaires comme la race, l’origine ethnique, la religion, l’âge et les capacités mentales ou physiques.

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Protéger le système alimentaire du Canada, rapport 12 des Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada, p. 1 et 13.

Constats et recommandations

Plan de préparation et d’intervention en cas d’urgence pour l’ensemble du système alimentaire

Avant la pandémie de COVID-19, le gouvernement du Canada « avait reconnu l’importance du système alimentaire et avait désigné l’alimentation comme un secteur des infrastructures essentielles »; toutefois, dans son plan de préparation et d’intervention en cas d’urgence, il n’envisageait pas une crise menaçant l’ensemble du système alimentaire et la sécurité alimentaire de la population canadienne[7]. Par exemple, le Cadre de gestion des urgences en agriculture au Canada publié par AAC en 2016 portait uniquement sur la santé des végétaux et des animaux, et non sur le secteur alimentaire pris dans son ensemble. (Des fonctionnaires du Ministère ont confirmé que le cadre n’avait pas été activé lors de la pandémie et qu’il ne constituait pas un plan d’intervention d’urgence[8].)

Par conséquent, l’absence de plans exhaustifs de préparation et d’intervention a eu une incidence négative sur les mesures qu’a prises le Ministère pour lutter contre la pandémie, surtout au tout début de celle-ci[9].

Le rapport interne de 2020 du Ministère sur les enseignements tirés a révélé que la nature des pouvoirs législatifs fédéraux et de ses propres pouvoirs qui pourraient lui être utiles pour traiter les effets d’une crise sur le secteur et la sécurité alimentaire de la population canadienne n’avait pas été examinée en détail avant la pandémie. Dans le rapport, il est également précisé qu’il n’était pas efficace ni efficient de revoir les lois et d’envisager l’attribution de nouveaux pouvoirs au plus fort de la crise[10].

Par conséquent, le BVG a recommandé au Ministère de « collaborer avec ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi qu’avec les parties prenantes à l’élaboration d’un plan national de préparation et d’intervention en cas d’urgence à même de répondre à une crise qui toucherait l’ensemble du secteur alimentaire du Canada, en tenant compte de la sécurité alimentaire de la population canadienne[11] ».

Dans son document intitulé Réponse et plan d’action de la direction, le Ministère accepte cette recommandation et explique que, dans le cadre de son engagement avec les réseaux d’intervenants fédéraux, provinciaux et territoriaux de l’industrie, il prévoit atteindre les objectifs suivants d’ici septembre 2022 :

• inviter les réseaux à examiner l’efficacité des plans, des outils ou des cadres de gestion des urgences et d’intervention actuellement en place;
• obtenir des conseils sur l’approche à adopter pour améliorer les interventions d’urgence;
• définir une voie à suivre pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et les intervenants afin de déterminer les options et de convenir d’une approche de mise en œuvre[12].

Le Ministère confirme également prévoir atteindre les objectifs suivants :

• effectuer une analyse approfondie des lacunes en examinant la réponse à la pandémie de COVID-19, ainsi que les événements ultérieurs qui ont eu un effet négatif sur la chaîne d’approvisionnement alimentaire du Canada (date d’achèvement prévue : octobre 2022);
• examiner les conséquences et les options en matière de sécurité alimentaire pour soutenir le fonctionnement efficace de la chaîne d’approvisionnement afin de fournir des aliments sains, sûrs et culturellement appropriés à tous les Canadiens (date d’achèvement prévue : décembre 2022);
• préparer une ébauche de plan de mise en œuvre pour discussion avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux et les intervenants (février 2023)[13].

Lors de l’audience, lorsqu’on lui a demandé sur quels paramètres le BVG s’était appuyé pour comparer et évaluer le cadre national de préparation et d’intervention en cas d’urgence mis en place par le Ministère, Andrew Hayes, sous-vérificateur général, a offert la réponse suivante :

Nous avons d’abord cherché à savoir s’il y avait un plan en place. Nous avons bien constaté l’existence d’un cadre, mais celui‑ci était uniquement axé sur la santé des végétaux et des animaux, mais pas sur l’ensemble du secteur alimentaire. Nous avons conclu qu’il fallait un plan national de préparation et d’intervention en cas d’urgence. Dans la recommandation, nous reconnaissons bien sûr que le gouvernement doit travailler avec ses partenaires provinciaux et territoriaux[14].

De plus, lorsqu’on a demandé à Chris Forbes, sous-ministre d’AAC, si l’on avait pris en compte les changements climatiques avant d’adopter des mesures pour lutter contre la pandémie de COVID-19 et quelle était l’incidence des changements climatiques sur le système alimentaire canadien, celui-ci a donné l’explication suivante :

La réponse est oui. Nous continuons de réfléchir aux répercussions des changements climatiques sur la production alimentaire. Encore une fois, les récentes inondations en Colombie-Britannique sont un exemple du genre d’événements extrêmes qu’on s’attend à voir davantage. Elles ont eu un effet très réel sur la production alimentaire à Sumas Prairie, dans la région d’Abbotsford. Je pense que c’est le genre d’événement auquel nous devons nous préparer. En fait, toutes les perturbations survenues en Colombie-Britannique en décembre en sont la preuve.

Nous cherchons des moyens d’améliorer la résilience climatique de notre système de production alimentaire dans le cadre d’un éventail de programmes, et ce, tant en ce qui concerne notre préparation aux situations d’urgence que, de façon plus générale, dans le cadre de notre recherche et de notre travail avec les gouvernements des provinces et des territoires à l’égard de ces programmes[15].

Lorsqu’on lui a demandé de donner des exemples concrets de ces efforts, M. Forbes a répondu ce qui suit :

En ce qui concerne l’amélioration de la préparation aux situations d’urgence, je pense qu’il s’agit d’abord et avant tout de prendre de l’avance. Cela concerne la façon dont le système alimentaire est organisé et peut aller des cultures que nous choisissons et de l’endroit où nous les installons à une meilleure préparation, en nous assurant de construire des bandes tampons et d’adopter d’autres pratiques près des cours d’eau. Il peut s’agir de la coordination et de la collaboration qui existent déjà avec les autorités fédérales et provinciales[16].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1 – Élaborer un plan complet

Que, d’ici le 31 décembre 2022, Agriculture et Agroalimentaire Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape sur le travail effectué avec ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi qu’avec les parties prenantes, y compris des groupes Inuits, Métis et des Premières Nations, en vue de l’élaboration d’un plan national de préparation et d’intervention en cas d’urgence permettant de réagir à une crise qui toucherait l’ensemble du secteur alimentaire du Canada, en tenant compte de la sécurité alimentaire de la population canadienne. Un rapport final devra aussi être présenté au Comité au plus tard le 31 mars 2023.

Les résultats liés au développement durable, aux genres et à la diversité n’ont pas toujours été évalués

Lors de la conception des programmes d’urgence, les ministères et les organismes responsables examinés par le BVG avaient tenu compte, dans une certaine mesure, des objectifs et des engagements du Canada en matière de développement durable et d’alimentation.

Le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies s’articule autour de 17 objectifs de développement durable ambitieux et de portée planétaire, en tenant compte des dimensions sociales, économiques et environnementales du développement durable. Ceux-ci comprennent l’objectif 2 (éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir l’agriculture durable) et l’objectif 5 (parvenir à l’égalité des sexes et autonomiser toutes les femmes et les filles)[17].

La Stratégie fédérale de développement durable 2019-2022 du gouvernement du Canada définit les priorités du gouvernement en matière de durabilité de l’environnement, établit les objectifs et les cibles et prévoit les mesures à prendre pour les atteindre. Cette stratégie a mené au lancement de la Politique alimentaire pour le Canada, dont l’objectif est « d’appuyer l’atteinte de résultats sociaux, économiques et environnementaux interdépendants, y compris un meilleur accès à des aliments sûrs et sains pour toute la population canadienne[18] ».

De plus, en 1995, le gouvernement du Canada s’est engagé à utiliser l’analyse comparative entre les sexes (ACS) pour favoriser l’égalité des sexes au Canada. Cette démarche a depuis été élargie pour qu’y soient inclus de nombreux autres facteurs identitaires (ACS+)[19].

Le BVG a également constaté que les contributions à ces objectifs et à ces engagements par les programmes examinés dans le cadre de son audit étaient parfois nébuleuses[20]. À titre d’exemple :

Fonds canadien pour la stabilisation des produits de la mer — Afin d’améliorer les résultats liés aux genres et à la diversité, les agences de développement régional (ADR) ont offert des contributions non remboursables à des groupes sans but lucratif et à des entreprises dirigées par des Autochtones. Les ADR ont aussi recueilli des données sur le nombre de projets financés et les sommes versées pour appuyer ces groupes et d’autres groupes, comme les entreprises appartenant à des femmes. Toutefois, nous avons constaté que le MPO et les ADR n’avaient pas défini de cibles à l’appui des résultats de l’ACS+.

Fonds d’urgence pour la transformation — AAC a inclus les groupes autochtones en tant que demandeurs admissibles, sans toutefois leur attribuer une cible de financement précise.

Fonds d’urgence pour la transformation, Fonds d’urgence pour la sécurité alimentaire et Programme de récupération d’aliments excédentaires — AAC a mesuré l’inclusion des peuples autochtones. Toutefois, le BVG a constaté que le Ministère n’avait pas sollicité ni recueilli d’autres données auprès des bénéficiaires concernant les progrès accomplis quant à l’atteinte des objectifs liés aux genres et à la diversité[21].

En outre, même si une évaluation de l’ACS+ a été réalisée pour chacune des initiatives examinées par le BVG, les ministères et les organismes responsables avaient évalué dans certains cas seulement l’incidence de ces initiatives sur l’amélioration des résultats liés aux sexes et à la diversité[22].

Par conséquent, le BVG a recommandé au MPO et à AAC de « s’assurer de mesurer la contribution de leurs futures initiatives alimentaires aux engagements à l’égard du développement durable et aux résultats liés aux genres et à la diversité, et d’en faire état, dans le but d’améliorer les évaluations et les progrès réalisés[23] ».

Dans son plan d’action de gestion, le MPO accepte la recommandation et affirme qu’à l’avenir, il « veillera à ce que les futures initiatives en faveur du secteur de l’alimentation qu’il élaborera, notamment [la] toute nouvelle initiative élaborée dans le cadre de sa Stratégie de l’économie bleue, soient assorties d’objectifs et d’indicateurs afin de pouvoir faire connaître à la population canadienne la contribution des initiatives aux résultats en matière de développement durable et de [l’ACS+], conformément aux exigences des directives applicables sur l’établissement de rapports[24] ».

Le MPO a aussi pris les engagements suivants :

La Division des résultats (au sein du Secteur du dirigeant principal des finances), avec l’appui de Politiques stratégiques, rédigera un document d’orientation pour aider à établir dans le cadre des programmes des cibles et des indicateurs liés à la durabilité et aux résultats de l’ACS+ pour les nouvelles initiatives pertinentes, y compris celles qui concernent l’alimentation.

Ce document d’orientation exposera un processus et des renseignements à l’appui de celui-ci permettant de garantir, s’il y a lieu, que les programmes contribueront à démontrer les liens qui existent entre leurs résultats et les engagements du Canada en matière de développement durable, tant pour la Stratégie fédérale de développement durable que pour la Stratégie ministérielle de développement durable du MPO, ainsi que pour l’ACS+[25].

De même, dans son document intitulé Réponse et plan d’action de la direction, AAC accepte la recommandation et affirme qu’à l’avenir, il « veillera à ce que ses futures initiatives liées à l’alimentation comportent des indicateurs de rendement, un plan de collecte de données pour l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) et des mécanismes d’établissement de rapports pour lui permettre d’évaluer si les initiatives contribuent à la réalisation des engagements pris en faveur du développement durable, de l’égalité entre les sexes et de la diversité[26] ».

Le plan d’action d’AAC contenait également les précisions suivantes :

• Dans le cadre de la procédure visant les présentations au Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) pour les prochaines initiatives alimentaires, la Direction générale des programmes d’AAC produira un Plan de collecte de données et de production de rapports sur l’ACS+ en collaboration avec la Direction générale des politiques stratégiques et la Direction générale de la gestion intégrée;
• Afin de mieux intégrer les mesures de rendement et la production de rapports, la Direction générale des programmes d’AAC inclura une colonne dans les profils d’information sur le rendement des prochaines initiatives alimentaires afin de faire le suivi des indicateurs en matière d’ACS et (ou) qui contribuent à des engagements en matière de développement durable;
• Les mécanismes de production de rapports d’AAC sur ses contributions aux engagements de développement durable et aux résultats en matière de genres et de diversité seront mis en place d’ici mars 2023[27].

Lors de l’audience, lorsqu’on lui a demandé où en était le gouvernement du Canada quant à l’atteinte des Objectifs de développement durable, Andrew Hayes a répondu ceci :

Nous faisons beaucoup de travail sur le thème des Objectifs de développement durable. Le commissaire à l’environnement et au développement durable fait partie de notre bureau. Pour un certain nombre de questions transversales importantes, que ce soit à l’échelon des ministères fédéraux ou au niveau des compétences fédérales, provinciales et territoriales, nous constatons la nécessité d’améliorer la collaboration, la communication et la cohésion. Nous constatons qu’il y a beaucoup d’endroits où il n’y a pas la planification et la collaboration complètes nécessaires pour atteindre les Objectifs de développement durable[28].

Voici l’explication donnée par Timothy Sargent, sous-ministre, en ce qui concerne les initiatives déployées par le MPO dans ce domaine :

Nous avons donné suite à cette recommandation en élaborant des documents d’orientation destinés à aider les gestionnaires de programme ou les programmes à mieux harmoniser les résultats des programmes avec les objectifs de durabilité fédéraux et ministériels et l’ACS+. Ces documents d’orientation seront utilisés par les programmes actuels et futurs, y compris par ceux qui appuieront les futures initiatives connexes, ce qui se trouve à renforcer l’importance qu’il y a de tenir compte à la fois du développement durable et des besoins de divers groupes au Canada en matière de planification et d’exécution des programmes, ainsi que de mesure des résultats[29].

Finalement, Chris Forbes a affirmé qu’AAC continuerait d’améliorer la façon dont il mesure les contributions à la réalisation des engagements en matière de développement durable, ainsi que les résultats en matière de sexes et de diversité dans toutes ses futures initiatives à l’égard des aliments, et dont il rend compte de ces contributions et de ces résultats[30].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2 — Garantir l’équité des programmes

Que, d’ici le 31 décembre 2022, Pêches et Océans Canada et Agriculture et Agroalimentaire Canada présentent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes des rapports dans lesquels ils décrivent leurs progrès pour ce qui est de s’assurer de mesurer la contribution relative de leurs futurs programmes de soutien à l’alimentation aux engagements à l’égard du développement durable et aux résultats liés aux genres et à la diversité, et d’en faire état, afin d’améliorer les évaluations et les résultats des programmes. Des rapports finaux devront également être présentés au plus tard le 30 avril 2023.

Traitement inéquitable des demandeurs et des bénéficiaires

La directive du Secrétariat du Conseil du Trésor dans le cadre de la Politique sur les paiements de transfert exige des ministères et des organismes publics qu’ils s’assurent que les programmes de paiements de transfert sont offerts de façon équitable à toutes les parties concernées, notamment aux demandeurs et aux bénéficiaires. Elle prévoit aussi des exigences de conception et de gestion de ces programmes qui garantissent la responsabilité, la transparence et l’efficacité. Les gestionnaires des ministères doivent évaluer plusieurs éléments de base de la conception d’un programme de paiements de transfert et consigner la prise en compte du recensement des bénéficiaires admissibles, de la détermination des types de dépenses admissibles et des conditions concernant la somme versée et le calendrier de remboursement des contributions[31].

Néanmoins, le BVG a constaté plusieurs incohérences dans les éléments de conception des initiatives examinés dans le cadre de son audit. Même si un programme national peut être géré différemment dans diverses régions du pays afin de répondre aux besoins locaux, ces incohérences ont abouti à un traitement inéquitable des demandeurs et des bénéficiaires d’une région à une autre. Par exemple, alors que l’équipement de protection individuelle jetable constituait une dépense admissible en vertu du Fonds canadien pour la stabilisation des produits de la mer, ce n’était pas le cas en ce qui a trait au Fonds d’urgence pour la transformation, et ce, malgré les préoccupations soulevées par l’industrie de la transformation des viandes à l’étape de la conception des programmes[32].

Pour ce qui est du Fonds d’urgence pour la sécurité alimentaire, Agriculture et Agroalimentaire Canada n’a pas lancé un appel de propositions ouvert à tous; le Ministère a plutôt invité cinq organisations à soumettre une demande pour obtenir le financement disponible. En outre, les cinq organisations qui ont reçu un financement au titre du Programme faisaient partie d’un groupe de travail qui a conseillé le Ministère sur la conception du programme, y compris les critères d’admissibilité. (Le groupe de travail était composé de près de 30 organismes caritatifs, de quelques organisations du secteur privé et de certains ministères[33].

Le BVG a également constaté « que des fonctionnaires du Ministère soulignaient, dans leurs correspondances, le risque que d’autres organisations similaires puissent juger le processus inéquitable, parce que ces organisations n’avaient pas eu l’occasion de participer au programme[34] ». Il a donc entrepris un certain nombre d’activités d’audit afin de vérifier s’il pouvait détecter des indices de malversation dans le choix des bénéficiaires, mais il n’en a trouvé aucun[35].

Par conséquent, le BVG a recommandé à AAC de « s’assurer que ses futurs programmes [soient] offerts de façon équitable et transparente à toutes les parties concernées, notamment les demandeurs et les bénéficiaires[36] ».

Dans son plan d’action, AAC accepte la recommandation et affirme que les leçons apprises « et les points à améliorer pour les futurs programmes d’urgence sont clairement articulés et documentés et prêts à être incorporés dans les initiatives futures[37] » (d’ici septembre 2022). De plus, « [e]n prévision des futurs programmes d’urgence, AAC élaborera des outils génériques pour promouvoir une prestation cohérente et transparente par des tiers, avec plus d’uniformité, d’équité et de transparence pour les bénéficiaires[38] » (d’ici septembre 2022).

Lors de l’audience, en réponse à une question sur le rôle des membres du groupe de travail dans l’élaboration du programme, Chris Forbes a donné l’explication suivante :

Les programmes ont été élaborés par Agriculture et Agroalimentaire Canada. Nous avons consulté les intervenants au sujet des mécanismes éventuels de prestation et des problèmes qui pourraient se présenter.

Cependant, les programmes que nous offrons ou que nous finançons sont soumis à un processus établi, qui passe par l’approbation du Cabinet et ainsi de suite. Les programmes ne sont pas élaborés par des groupes d’intervenants.

Tout au long de la démarche, nous tenons certainement des consultations au sujet des besoins, des problèmes de conception, des préoccupations, du calendrier, etc., mais au bout du compte, c’est nous qui sommes responsables de la conception et de la structure de nos programmes[39].

M. Forbes a également précisé que les « six organisations qui ont été choisies avaient toutes un réseau qui couvrait tout le pays. C’est donc le fait qu’elles étaient des organisations bien établies avec des réseaux importants qu’elles ont été choisies. En effet, cela permettait de faire parvenir des fonds ou des aliments aux banques alimentaires partout au pays[40]. »

Finalement, lorsqu’on lui a posé une question pour déterminer comment une organisation qui avait reçu de l’aide du Compte d’urgence pour les entreprises canadiennes pouvait aussi être admissible aux programmes alimentaires d’urgence d’AAC, Chris Forbes a répondu :

Si je me souviens bien, le programme qui offrait un prêt de 40 000 $ et la possibilité de convertir 10 000 $ de ce montant en subvention visait toutes les petites entreprises du pays. Je vais retourner voir les critères d’admissibilité de ce programme, mais rien dans tout cela ne semble indiquer que l’organisme n’était pas admissible au premier programme[41].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 3 — Exécuter les programmes de façon équitable et transparente

Que, d’ici le 31 octobre 2022, Agriculture et Agroalimentaire Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape dans lequel il précise comment ses futurs programmes de soutien à l’alimentation seront offerts de façon équitable et transparente à toutes les parties concernées, notamment aux demandeurs et aux bénéficiaires.

Des problèmes liés aux données et à l’évaluation du rendement ont empêché la production de rapports fiables sur les résultats

Pêches et Océans Canada et les agences de développement régional

Le BVG a conclu que les responsables du Fond canadien pour la stabilisation des produits de la mer avaient réussi à démontrer que certains progrès avaient été réalisés par rapport au résultat souhaité, à savoir outiller les entreprises du secteur. Toutefois, il a aussi déterminé que les « agences de développement régional ont utilisé des méthodes différentes pour recueillir les données et faire ce calcul. Il y avait aussi des cas où des emplois avaient été comptés en double, ce qui veut donc dire que cette estimation générale était surévaluée[42]. »

Le BVG a donc conclu qu’il serait difficile pour le MPO et les ADR de mesurer la contribution du programme à l’atteinte du deuxième résultat, à savoir la reprise des activités dans le secteur canadien de la transformation des fruits de mer[43].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 4 — Évaluer l’efficacité des futurs programmes

Que, d’ici le 31 décembre 2022, Pêches et Océans Canada, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique du Canada pour les régions du Québec et Développement économique Canada-Pacifique présentent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport conjoint décrivant les progrès réalisés en vue de l’uniformisation de la collecte et de l’analyse des données ainsi que de la production de rapports pour les futurs programmes administrés par plus d’une de ces organisations.

Agriculture et agroalimentaire Canada

Des lacunes ont été constatées dans la façon dont AAC évaluait les résultats de ses trois programmes d’urgence. Par exemple, ses évaluations reposaient sur l’autodéclaration des organisations bénéficiaires, sur des exigences imprécises en matière de rapport ainsi que sur des rapports non exhaustifs fournis par ces organisations[44]. Le BVG a donc déclaré que le Ministère devrait « s’assurer que ses prochaines initiatives [soient] assorties de mesures du rendement qui lui permettent de recueillir des données suffisantes, cohérentes et pertinentes pour pouvoir évaluer l’atteinte des résultats visés[45] ».

Dans son plan d’action, AAC accepte la recommandation et affirme qu’en plus d’inclure les leçons tirées et les points à améliorer, il « élaborera des outils génériques de mesure du rendement qui serviront à orienter l’élaboration des profils d’information sur le rendement, avec l’apport du Secrétariat du Conseil du Trésor, afin de mieux permettre une mesure et des rapports efficaces[46] » (d’ici septembre 2022).

Lors de l’audience, Chris Forbes a affirmé qu’AAC était déterminé à améliorer les contrôles de surveillance et à élaborer des indicateurs de rendement[47].

De plus, lorsqu’on lui a demandé de quelle façon le Ministère pouvait s’améliorer dans ce domaine, Andrew Hayes a recommandé ce qui suit :

La réponse à cette question est d’obtenir des documents justificatifs et de l’information quantitative désagrégée, qui permettront de tenir compte des mesures mises en place pour, par exemple, l’analyse comparative entre les sexes plus. Il s’agit en fait de réunir de l’information qualitative et quantitative, et pas seulement de l’information qualitative[48].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 5 — Améliorer l’évaluation du rendement

Que, d’ici le 31 octobre 2022, Agriculture et Agroalimentaire Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape sur les mesures de rendement mises à jour qui lui permettent de recueillir des données suffisantes, cohérentes et pertinentes pour pouvoir évaluer l’atteinte des résultats visés par ses programmes de soutien à l’alimentation.

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada

Deux résultats étaient attendus du programme de subventions Nutrition Nord Canada : que les aliments soient rendus plus accessibles et plus abordables dans les collectivités éloignées et isolées. Pour atteindre ces résultats, le Ministère subventionne des aliments à des taux faibles, moyens et élevés. Le taux de subvention appliqué varie d’une collectivité admissible à une autre. Les 25 millions de dollars supplémentaires alloués à Nutrition Nord Canada en raison de la COVID-19 ont servi à subventionner des aliments, mais uniquement à des taux moyens et élevés. Cependant, même si le Ministère disposait de données suffisantes pour démontrer qu’il avait réussi à rendre les aliments plus accessibles, il n’en avait pas assez pour se prononcer sur l’objectif de les rendre plus abordables[49]. Ainsi, même si les responsables du programme disposaient de données sur les expéditions qui démontraient que des progrès avaient été réalisés pour ce qui est de rendre les aliments plus accessibles dans les collectivités éloignées et isolées, notamment pendant la pandémie, le Ministère n’avait pas recueilli de données sur les prix avant l’application de la subvention et il ne pouvait donc pas mesurer l’incidence de la subvention sur le caractère abordable des aliments[50].

Le BVG a donc recommandé à RCAANC de « systématiquement recueillir les prix avant subvention de tous les aliments admissibles au programme de subventions Nutrition Nord Canada afin de pouvoir évaluer dans quelle mesure le programme atteint l’objectif de rendre les aliments plus abordables dans les collectivités visées[51] ».

Dans son plan d’action, RCAANC accepte la recommandation et s’engage à travailler directement avec les détaillants inscrits pour obtenir de nouveaux sous-ensembles de données à l’avenir, en collaborant avec eux pour trouver la meilleure façon d’effectuer la transition. Il ajoute qu’il « examinera et modifiera les accords de contribution des détaillants afin d’y inclure une clause supplémentaire stipulant que les prix avant l’application des contributions doivent être soumis au programme avec leurs demandes de contribution mensuelles[52] », d’ici la fin de l’exercice 2022-2023.

Le Ministère a également fourni les jalons suivants :

• Communiquer avec les détaillants inscrits qui soumettent actuellement des données sur les prix afin de les informer officiellement par écrit de la nouvelle obligation de fournir au programme des données sur les prix avant l’application des contributions (date de fin : 1er avril 2022);
• Communiquer avec les détaillants inscrits pour comprendre la faisabilité et les difficultés possibles de fournir des données supplémentaires (date de fin : 1er juillet 2022);
• Examiner le modèle d’accord de contribution et le modifier pour y inclure une ou des clauses supplémentaires qui soulignent l’engagement du bénéficiaire à soumettre des données mensuelles sur les prix avant l’application des contributions (date de fin : avril 2022);
• Modifier tous les accords de contribution actifs pour y inclure une ou plusieurs clauses supplémentaires relatives à la collecte de données avant l’application des contributions. Cela s’appliquera aux bénéficiaires du programme qui produisent actuellement des rapports sur les prix (date de fin : 1er octobre 2022);
• Apporter les changements nécessaires aux systèmes de gestion de l’information/technologie de l’information pour permettre l’importation, le stockage et le traitement de données supplémentaires, y compris la modification du système de rapports (date de fin : 1er décembre 2022);
• S’assurer que les bénéficiaires commencent à faire rapport au programme des données avant l’application des contributions (date de fin : 1er avril 2023)[53].

Lors de l’audience, Daniel Quan-Watson, sous-ministre, RCAANC, a réitéré que le Ministère acceptait la recommandation, en plus d’ajouter ceci :

Nous nous sommes engagés à travailler avec les détaillants inscrits pour recueillir les prix d’achat des articles admissibles. Le Programme examinera et modifiera également les ententes avec tous les détaillants pour exiger que les prix avant subvention soient présentés avec les demandes de subventions mensuelles. Nous publierons les résultats sur le site Web de RCAANC[54].

Lorsqu’on lui a demandé s’il était possible d’obtenir que tous les participants acceptent de modifier l’accord de contribution afin d’améliorer la production des rapports, M. Quan‑Watson a répondu ceci :

Absolument. Quand nous avons augmenté le budget de ce programme, nous veillions déjà à ce qu’il soit possible de déclarer les prix avant et après subvention. En fait, si vous avez voyagé dans le Nord ces derniers temps, vous avez pu constater les deux prix sur les tablettes dans de nombreux commerces.

Nous pensons effectivement pouvoir modifier ces accords de contribution et, en fait, nous y travaillons déjà[55].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 6 — Recueillir et évaluer les données

Que, d’ici le 31 décembre 2022, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape dans lequel il précise la façon dont il recueille systématiquement les prix avant subvention pour tous les aliments admissibles au programme de subventions Nutrition Nord Canada afin de pouvoir évaluer dans quelle mesure le programme atteint l’objectif de rendre les aliments plus abordables dans les collectivités visées. Un rapport final devra également être présenté au plus tard le 31 mai 2023.

L’audit a également révélé que RCAANC « n’a pas consulté les parties prenantes afin de déterminer les besoins et les priorités propres aux collectivités du Nord et éloignées pendant la pandémie et la façon d’utiliser au mieux les 25 millions de dollars [supplémentaires] alloués au programme de subventions Nutrition Nord Canada[56] ». Daniel Quan-Watson a donné l’explication suivante à ce sujet :

C’est en partie le résultat des vastes consultations menées auprès des résidents du Nord. Quand nous avons augmenté le budget du programme, plutôt que de maintenir le plafond en place, nous n’avons pas mené de nouvelles consultations, mais avons attribué les fonds supplémentaires à des aspects qui avaient déjà fait l’objet de consultations très poussées de la part de deux groupes distincts[57].

Malgré l’explication ci-dessus, cet aspect demeure préoccupant pour de nombreux membres du Comité. Parce qu’il a, au cours des législatures présente et passées, mené des études sur divers audits effectués par le BVG sur les programmes et les services offerts par le gouvernement fédéral aux Autochtones au cours des dernières législatures, le Comité est bien au fait des difficultés vécues par ce groupe et de l’importance de la saine administration publique de ces programmes. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 7 – Consultation des Autochtones relativement au programme de subventions Nutrition Nord Canada

Que le ministère des Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord Canada consulte les groupes autochtones avant d’apporter des changements à l’administration ou au financement du programme de subventions Nutrition Nord Canada.

Conclusion

Le Comité conclut que les initiatives d’urgence visées par l’audit du Bureau du vérificateur général du Canada ont contribué à affronter certains effets de la pandémie de COVID-19 sur divers éléments du système alimentaire du Canada. Toutefois, en raison de lacunes liées à la collecte de données et à l’évaluation du rendement, les ministères et les organismes fédéraux responsables ne pouvaient pas déterminer si les initiatives avaient permis d’atteindre tous les résultats visés et de réduire ainsi l’insécurité alimentaire ou de favoriser la résilience des entreprises de transformation du secteur agricole et agroalimentaire ainsi que du secteur du poisson et des fruits de mer.

De plus, même si les ministères et les organismes audités avaient mis de nombreux contrôles en place pour effectuer le suivi de la mise en œuvre des programmes alimentaires d’urgence, Agriculture et Agroalimentaire Canada n’a pas appliqué deux des étapes principales de son processus d’évaluation des demandes pour l’un de ses programmes. En outre, la conception de trois des initiatives examinées comportait des incohérences qui ont donné lieu à des iniquités entre les demandeurs et les bénéficiaires d’une région à l’autre.

Finalement, il n’y avait aucun plan national de préparation et d’intervention en cas d’urgence pour le système alimentaire et la sécurité alimentaire du Canada, et ce malgré le fait que le gouvernement a déterminé, bien avant le début de la pandémie de COVID-19, que l’alimentation faisait partie des infrastructures essentielles. Même si Agriculture et Agroalimentaire Canada avait deux plans d’urgence en place, le Ministère a reconnu que ceux-ci ne suffisaient pas pour gérer une crise d’une telle ampleur.

Le Comité formule donc sept recommandations dans le présent rapport afin d’aider le gouvernement à mieux protéger le système alimentaire du Canada.

Résumé des recommandations et échéanciers

Recommandation	Mesure recommandée	Échéancier
Recommandation 1	Agriculture et Agroalimentaire Canada doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape sur le travail effectué avec ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi qu’avec les parties prenantes, y compris des groupes Inuits, Métis et des Premières Nations, en vue de l’élaboration d’un plan national de préparation et d’intervention en cas d’urgence permettant de réagir à une crise qui toucherait l’ensemble du secteur alimentaire du Canada, en tenant compte de la sécurité alimentaire de la population canadienne. Un rapport final devra aussi être présenté.	le 31 décembre 2022 et le 31 mars 2023
Recommandation 2	MPO et AAC doivent présenter au Comité des communes des rapports dans lesquels ils décrivent leurs progrès pour ce qui est de s’assurer de mesurer la contribution relative de leurs futurs programmes de soutien à l’alimentation aux engagements à l’égard du développement durable et aux résultats liés aux genres et à la diversité, et d’en faire état, afin d’améliorer les évaluations et les résultats des programmes. Des rapports finaux devront également être présentés.	le 31 décembre 2022 et le 30 avril 2023
Recommandation 3	AAC doit présenter au Comité un rapport d’étape dans lequel il précise comment ses futurs programmes de soutien à l’alimentation seront offerts de façon équitable et transparente à toutes les parties concernées, notamment aux demandeurs et aux bénéficiaires.	le 31 octobre 2022
Recommandation 4	MPO, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique du Canada pour les régions du Québec et Développement économique Canada-Pacifique doivent présenter au Comité des communes un rapport conjoint décrivant les progrès réalisés en vue de l’uniformisation de la collecte et de l’analyse des données ainsi que de la production de rapports pour les futurs programmes administrés par plus d’une de ces organisations.	le 31 décembre 2022
Recommandation 5	AAC doit présenter au Comité un rapport d’étape sur les mesures de rendement mises à jour qui lui permettent de recueillir des données suffisantes, cohérentes et pertinentes pour pouvoir évaluer l’atteinte des résultats visés par ses programmes de soutien à l’alimentation.	le 31 octobre 2022
Recommandation 6	Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada doit présenter au Comité un rapport d’étape dans lequel il précise la façon dont il recueille systématiquement les prix avant subvention pour tous les aliments admissibles au programme de subventions Nutrition Nord Canada afin de pouvoir évaluer dans quelle mesure le programme atteint l’objectif de rendre les aliments plus abordables dans les collectivités visées. Un rapport final devra aussi être présenté.	le 31 décembre 2022 et le 31 mai 2023
Recommandation 7	Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord Canada doit consulter les groupes autochtones avant d’apporter des changements à l’administration ou au financement du programme de subventions Nutrition Nord Canada.	n/d