Principaux constats de la vérificatrice générale du Canada

• Le Fonds d’aide et de relance régionale (FARR) a réussi à fournir une aide de dernier recours à des milliers d’entreprises et d’organisations touchées par la pandémie de COVID-19.
• En utilisant comme modèle les programmes en vigueur, les agences ont pu mettre rapidement en œuvre le FARR.
• La gestion du programme a été fragilisée par des problèmes d’efficience, d’équité et de transparence qui peuvent avoir été causés par les efforts faits en vue de mettre rapidement en œuvre le programme.
• Il faudra toutefois quelques années avant de pouvoir évaluer le plein effet du Fonds. Il sera particulièrement difficile d’évaluer son incidence sur la préservation des emplois, surtout en raison de la piètre qualité des données communiquées[1].

Sommaire des recommandations du Comité et échéances

Introduction

A. Contexte

Le 9 décembre 2021, les rapports de la vérificatrice générale du Canada ont été déposés à la Chambre des communes et renvoyés au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) pour étude^[2]. Parmi ceux-ci se trouvait un rapport d’audit intitulé « Fonds d’aide et de relance régionale ». Le présent rapport résume celui du Bureau du vérificateur général (BVG) et énonce les recommandations du Comité à l’endroit des organisations auditées.

B. Paramètres de l’audit

Les principaux paramètres de l’audit de performance du BVG sont résumés au tableau 1.

Tableau 1 – Paramètres de l’audit

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Fonds d’aide et de relance régionale, rapport 14 des Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada.

C. Fonds d’aide et de relance régionale

Le FARR est expliqué au tableau 2.

Tableau 2 – Description du Fonds d’aide et de relance régionale

Note :     Les SADC et les centres d’aide aux entreprises sont des centres d’aide au développement économique régional financés par les agences de développement régional. Il en existe 268 au Canada. Voir Réseau de développement des collectivités du Canada.

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Fonds d’aide et de relance régionale, rapport 14 des Rapports de 2021 de la vérificatrice générale du Canada.

D. Réunion du Comité permanent des comptes publics

Le 7 avril 2022, le Comité a organisé une réunion sur le rapport du BVG. Les personnes suivantes y ont participé :

• BVG – Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada; Philippe LeGoff, directeur principal; et Lucie Després, directrice
• FedNor – Manon Brassard, présidente intérimaire, et Lucie Perreault, directrice des programmes
• FedDev Ontario – Chris Padfield, sous-ministre par intérim, et Linda Cousineau, vice-présidente, Innovation commerciale et développement communautaire
• PrairiesCan – Dylan Jones, sous-ministre intérimaire (PrairiesCan) et président (PacifiCan); Hicham Aitelmaalem, directeur général; et Sundeep Cheerma, dirigeant principal des finances^[3]

Constats et recommandations

A. Élaboration et mise en œuvre

1. L’atténuation des pressions financières subies par les bénéficiaires

Le FARR visait à :

• 1) aider les entreprises et les organisations à atténuer l’incidence de la pandémie de COVID‑19;
• 2) combler les lacunes qui n’étaient pas couvertes par les autres programmes d’aide financière liés à la COVID‑19; et
• 3) fournir une aide adaptée aux priorités régionales^[4].

a) La prise en compte des lacunes, des besoins et des priorités lors de la conception du programme

Selon le BVG, le programme a été conçu pour les entreprises et les organisations qui n’étaient pas admissibles à d’autres programmes fédéraux d’aide financière liés à la COVID‑19, comme le Compte d’urgence pour les entreprises canadiennes, la Subvention salariale d’urgence du Canada ou la Subvention d’urgence du Canada pour le loyer^[5].

Les agences ont déterminé les secteurs qui avaient besoin d’aide dans leur région et veillé à ce que le programme soit conçu pour répondre à ces besoins. Certaines agences ont défini des priorités en fonction des difficultés rencontrées par les entreprises de leur région^[6].

Durant l’audience, les responsables des différentes agences de développement régional ont fourni des exemples de la manière avec laquelle elles ont apporté leur aide aux entreprises. Ainsi, Dylan Jones, sous-ministre intérimaire, PrairiesCan, président, PacifiCan, et responsable de l’ancienne agence DEO, a fourni l’exemple suivant :

Nous avons pu aider les responsables de Tunnels of Moose Jaw à maintenir leur personnel en poste, à faire des rénovations et à se préparer à la réouverture. Le risque réduit de fermeture permanente a permis aux employés essentiels au bon fonctionnement de cette attraction touristique offerte à longueur d'année de continuer de travailler, mais aussi de garder espoir^[7].

Chris Padfield, sous-ministre par intérim, FedDev Ontario, a fait de même pour son agence :

Une entreprise d'Ottawa représente un excellent exemple. L'entreprise s'appelle Hippie Mylk. Elle produit un succédané de lait à base de plantes. Elle a réussi à passer de marchande au marché agricole — bien entendu, tous les marchés agricoles étaient fermés pendant la pandémie — à entreprise acceptant les commandes en ligne. La transition a même permis d'accroître son chiffre d'affaires. Tout cela grâce à l'initiative de la Rue principale numérique que nous avons pu mettre sur pied avec l'aide de nos partenaires dans la région^[8].

Enfin, Manon Brassard, présidente intérimaire, FedNor, a parlé de manière plus générale des secteurs touchés par la pandémie et aidés par son agence :

L'industrie du tourisme est peut-être le secteur qui a été le plus durement touché, mais il n'est pas le seul à avoir connu des difficultés. Par conséquent, il y a eu une demande considérable pour l'aide offerte au titre du FARR de la part du secteur manufacturier et des entreprises des secteurs de l'agriculture, de la foresterie, de la chasse et de la pêche, qui ont tous été durement touchés^[9].

b) Une occasion ratée de promouvoir les objectifs de développement durable et l’analyse comparative entre les sexes plus

Le BVG a constaté que le FARR « n’accordait pas une importance suffisante aux objectifs de développement durable des Nations Unies et aux questions relatives à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+)^[10] ». Par exemple, « les agences n’avaient pas défini de cible précise (en pourcentage ou en dollars) pour l’allocation des contributions aux groupes sous-représentés^[11] ». Selon Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada, même si les agences recueillaient des renseignements qui permettaient aux demandeurs de s’identifier comme membre d’un groupe sous-représenté, « elles s'en servaient rarement pour guider les processus décisionnels^[12] ».

Le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

Pour les futurs programmes, l’Agence fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Développement économique Canada pour les Prairies, Développement économique Canada pour le Pacifique et les autres agences de développement régional devraient établir des cibles pour le niveau de soutien à accorder aux groupes sous‑représentés et veiller à ce que l’information recueillie serve à guider les processus décisionnels^[13].

Selon leur Plan d’action détaillé, les « agences de développement régional auditées continueront de chercher des moyens de mieux appuyer les groupes sous-représentés grâce à des programmes existants et nouveaux. Cela comprend l'application des ACS+ dans l’élaboration et l'exécution de nouvelles initiatives de relance économique liées à la pandémie dans le cadre du budget de 2021. »^[14]

Le Comité souhaite s’assurer que, pour les programmes récemment annoncés et à venir, les agences de développement régional fixent des objectifs quant au niveau de soutien à accorder aux groupes sous‑représentés et fasse le suivi de l’atteinte de ces objectifs en utilisant des données qu’elles auront recueillies. À cette fin, le Comité recommande :

Recommandation 1 – Sur l’établissement de cibles pour le soutien aux groupes sous-représentés

Que, d’ici au 31 décembre 2022, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les régions du Québec, l’Agence fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Développement économique Canada pour les Prairies, Développement économique Canada pour le Pacifique et l’Agence canadienne de développement économique du Nord présentent un rapport d’étape conjoint au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes sur les cibles fixées pour le soutien aux groupes sous-représentés. Ces cibles devraient être établies pour chacun des cinq programmes de relance liés à la COVID-19 annoncés dans le budget fédéral de 2021, soit le Fonds canadien de revitalisation des communautés, le Fonds d’aide au tourisme, le Fonds pour l’emploi et la croissance, l’Initiative d’appui aux grands festivals et événements, et l’Initiative de relance régionale de l’aérospatiale. Un rapport final conjoint portant sur l’atteinte de ces objectifs pour 2022-2023 devra aussi être présenté d’ici au 31 mai 2023.

2. Mise en œuvre rapide du Fonds d’aide et de relance régionale

Le BVG a constaté que « les agences de développement régional avaient réussi à mettre rapidement en œuvre le Fonds d’aide et de relance régionale parce qu’elles avaient su mettre à profit leur expérience et leurs connaissances ainsi que les systèmes et les processus qu’elles utilisaient déjà pour la mise en œuvre de programmes déjà en place^[15] ».

Les agences ont fait appel au Réseau de développement des collectivités du Canada en tirant parti de leur expérience et de leur connaissance des entreprises locales, ce qui a permis d’acheminer rapidement l’aide financière dans les collectivités rurales. De plus, selon les modalités du Programme de développement des collectivités, les agences se sont fiées aux contrôles déjà mis en place par les sociétés d’aide au développement des collectivités pour évaluer les demandes, distribuer les fonds, surveiller la conformité et recouvrer les prêts qui devaient être remboursés. Les accords de contribution autorisaient les agences à appliquer des procédures de contrôle complémentaires si elles le jugeaient nécessaire^[16]. Chris Padfield a décrit ainsi la mise en place du programme :

Nous avons réussi à mettre en place un système numérique intégrant certains des contrôles requis de façon à empêcher le dédoublement des comptes bancaires ou des numéros d'entreprises. L'utilisation de ce système numérique nous a permis de procéder rapidement en nous assurant que tous les contrôles requis étaient en place pour éviter que du financement soit accordé à des personnes qui ne devraient pas être admissibles au financement de l'agence dans le cadre de ce programme^[17].

Le BVG n’a donc pas formulé de recommandation relativement à ce secteur.

3. Faiblesses dans la gestion du programme

Le BVG a constaté que l’efficience de ce programme national avait été réduite en raison du manque d’uniformité des informations demandées et des processus d’évaluation des différentes agences de développement régional. Les entreprises et organisations de différentes régions du pays qui présentaient une demande étaient confrontées à des exigences différentes en raison des diverses approches suivies par les agences lors de la mise en œuvre du Fonds d’aide et de relance régionale, ce qui avait aussi eu un effet négatif sur l’équité du programme. Cela pourrait s’expliquer par la rapidité avec laquelle le programme a été mis en œuvre^[18]. Le BVG reconnaît que l’approche peut avoir varié en raison de particularités régionales, mais se serait cependant attendu à voir certains éléments communs qui auraient permis de favoriser l’équité^[19].

Le BVG a aussi constaté qu’une « agence a identifié et invité uniquement certains organismes à présenter une demande de financement, et elle a approuvé toutes les propositions des organismes invités^[20] ». À ce sujet, Dylan Jones a fourni l’explication suivante :

Je comprends le point qui a été soulevé ici, mais nous n'avons pas décidé que nous ne parlerions pas à des gens. Nous avons essentiellement contacté tout le monde qui, à notre avis, pourrait possiblement être en mesure de nous aider. Les gens aiment ce processus, car ils savent qu'ils ne perdent pas leur temps à essayer de faire une offre pour ensuite devoir en assumer le coût si elle n'est pas retenue^[21].

Le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

Pour favoriser la conformité aux politiques sur les paiements de transfert et assurer l’efficience, l’équité et la transparence lors de la mise en œuvre des futurs programmes, l’Agence fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Développement économique Canada pour les Prairies, Développement économique Canada pour le Pacifique ainsi que les autres agences de développement économique devraient veiller à :

• adopter une approche commune pour la mise en œuvre des programmes et pour l’évaluation et l’approbation des demandes de financement;
• garantir un processus de demande ouvert et transparent pour l’ensemble du financement^[22].

Karen Hogan a expliqué ainsi sa recommandation :

Quand une décision est prise au sujet d'une politique, on s'attend à ce que le gouvernement s'y tienne pour mettre en œuvre le programme. Dans le cas qui nous occupe, il y avait des critères d'admissibilité très clairs. Or, nous avons constaté que ces critères n'avaient pas été appliqués de façon cohérente par toutes les agences de développement régional.

Plus tard, on peut mettre l'accent sur les priorités et les réalités propres à chaque région.

C'est cet aspect de la politique qui n'a pas été suivi, d'où notre recommandation, mais les agences de développement régional ne sont pas entièrement d'accord avec nous^[23].

Les agences de développement régional auditées ont conjointement accepté la recommandation « en partie », notant qu’elles « ne sont pas d’accord avec l’idée selon laquelle une mise en œuvre commune des programmes de financement est appropriée dans tous les cas. Les agences de développement régional ont été expressément créées pour être présentes sur le terrain, pour refléter la région où elles sont situées et pour mettre en œuvre des programmes nationaux tels que le Fonds d’aide et de relance régionale d’une manière coordonnée à l’échelle nationale et adaptée à la région^[24]. »

Dans leur plan d’action, les agences ont indiqué qu’elles allaient mettre en place des équipes spéciales pour les cinq nouveaux programmes de relance liés à la COVID-19 annoncés dans le budget de 2021 (mentionnés à la recommandation 1), afin « d'assurer la coordination nationale et le suivi de la mise en œuvre des programmes tout en répondant aux besoins précis des régions respectives »^[25]. L’achèvement est prévu pour mars 2023.

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2 – Sur la coordination de la mise en place des programmes

Que, d’ici au 31 mai 2023, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les régions du Québec, l’Agence fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Développement économique Canada pour les Prairies, Développement économique Canada pour le Pacifique et l’Agence canadienne de développement économique du Nord présentent un rapport conjoint au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes sur les progrès réalisés afin d’assurer une meilleure coordination, équité et transparence dans la mise en place des cinq programmes de relance liés à la COVID-19 annoncés dans le budget de 2021, soit le Fonds canadien de revitalisation des communautés, le Fonds d’aide au tourisme, le Fonds pour l’emploi et la croissance, l’Initiative d’appui aux grands festivals et événements, et l’Initiative de relance régionale de l’aérospatiale, tout en prenant soin de bien refléter les besoins et les réalités distinctes des régions où ces agences sont situées.

B. Atteinte des objectifs et compte rendu des résultats

Selon la politique du Conseil du Trésor, les parlementaires et le public devraient avoir accès à des informations transparentes, claires et utiles sur les résultats atteints par les ministères et organismes fédéraux. Pour être en mesure de faire rapport sur ses résultats au regard des objectifs de programme, une organisation doit disposer de données exactes^[26].

1. Les résultats communiqués comportaient des informations inexactes

À la fin de juillet 2021, le FARR semblait avoir presque atteint sa cible consistant à octroyer au moins 25 % de son financement total au secteur du tourisme. Toutefois, le secrétariat qui coordonnait les rapports se fiait à des informations inexactes pour évaluer l’atteinte de ce résultat^[27].

a) Les inexactitudes dans les données communiquées

Le BVG a constaté que « chaque agence de développement régional avait ses propres méthodes de gestion et systèmes pour recueillir des informations sur les résultats du Fonds d’aide et de relance régionale^[28] ». De plus, « il y avait des contradictions dans certaines données transmises au secrétariat de semaine en semaine »^[29]. Les agences avaient aussi « des façons différentes de déterminer si les entreprises et les organisations relevaient du secteur du tourisme, un secteur ciblé pour recevoir au moins 25 % du financement total du programme^[30] ».

b) Le manque de fiabilité des données sur le nombre d’emplois maintenus

Le BVG n’a pu confirmer l’exactitude des données sur le nombre d’emplois maintenus, qui reposaient sur des informations fournies par les entreprises dans les demandes de financement. Ces données sur les emplois maintenus ne faisaient pas l’objet d’une vérification. Elles étaient donc susceptibles de comporter des erreurs ou une part de subjectivité^[31]. Le BVG a relevé plusieurs cas qui illustrent la surestimation potentielle dans les rapports du nombre d’emplois maintenus. Par exemple, les trois agences ont approuvé des demandes indiquant un nombre d’emplois maintenus supérieur au nombre d’employées et employés déclarés^[32]. Karen Hogan a ajouté que les résultats sur l’emploi avaient été surestimés^[33].

Chris Padfield a fourni l’explication suivante à ce sujet :

Je crois qu'il y a effectivement eu quelques écarts exceptionnels à cet égard, mais un processus à étapes multiples existe pour réévaluer ces statistiques sur l'emploi et il est important de comprendre que, dans le cadre du programme, le nombre d'emplois n'est pas un indicateur utilisé pour déterminer quels projets financer. Il sert uniquement à mesurer les résultats après coup. Le calcul du nombre d'emplois se fait en deux étapes: l'estimation initiale fournie par l'entreprise et l'évaluation que nous effectuons à la fermeture du dossier^[34].

Le BVG a donc formulé la recommandation suivante :

Pour les programmes de financement futurs, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, l’Agence fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Développement économique Canada pour les Prairies, Développement économique Canada pour le Pacifique ainsi que les autres agences de développement régional devraient examiner et harmoniser leurs processus afin de produire des rapports exacts sur les résultats de programme^[35].

Selon leur Plan d’action détaillé, les agences entendent prendre « des mesures supplémentaires pour accroître l'exactitude des indicateurs de rendement et des données recueillies, y compris la collaboration pour améliorer les méthodologies relatives aux indicateurs, la conception d'outils à l'intention du personnel, et des améliorations continues à la collecte de données^[36] ». Ces mesures doivent être achevées au plus tard en mars 2023. 

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 3 – Sur l’exactitude des rapports sur les résultats de programme

Que, d’ici au 31 mai 2023, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les régions du Québec, l’Agence fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Développement économique Canada pour les Prairies, Développement économique Canada pour le Pacifique et l’Agence canadienne de développement économique du Nord présentent un rapport conjoint au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes sur les mesures prises afin d’assurer la production de rapports exacts et harmonisés sur les résultats de programme.

2. Les agences étaient dans l’incertitude en ce qui a trait au remboursement des contributions et aux activités après paiement

Selon le BVG, « les agences de développement régional s’attendaient à un taux de défaut de paiement de l’ordre de 25 % à 42 % pour les contributions remboursables au titre du Fonds d’aide et de relance régionale. Cette estimation était plus élevée que les taux de défaut de paiement prévus dans le cadre des autres programmes gérés par les agences^[37]. »

Karen Hogan a fourni l’explication suivante sur les montants inadmissibles :

Nous avons extrapolé les résultats des dépenses qui n'auraient pas dû être faites — les dépenses inadmissibles — et nous avons trouvé 25 occurrences pour un montant total de 2,9 millions de dollars. […] Si nous extrapolons, en partant du principe que l'échantillon était représentatif dans ces trois agences, nous pourrions en déduire que la somme totale serait d'environ 55 millions de dollars, si le nombre d'occurrences restait le même partout. Toutefois, et je le répète, les méthodes pour évaluer les demandes étaient tellement différentes d'une agence à l'autre qu'il est impossible de faire une extrapolation pour l'ensemble des agences de développement régional. Le chiffre donné ne représente que ce qui a été découvert pour les trois agences sélectionnées^[38].

Le BVG a aussi constaté que « les agences avaient, à la lumière du risque élevé de défaut de paiement, pris des mesures afin d’obtenir les ressources nécessaires pour gérer le processus de recouvrement auprès des bénéficiaires de prêts^[39] ».

Le BVG n’a formulé aucune recommandation relativement à ce secteur. Cependant, le Comité juge utile de recevoir un suivi de la récupération des sommes versées qui ont été jugées inadmissibles. Par conséquent, il recommande :

Recommandation 4 – Sur les sommes inadmissibles versées dans le cadre du Fonds d’aide et de relance régionale et le remboursement des prêts

Que, d’ici au 31 mai 2023, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les régions du Québec, l’Agence fédérale de développement économique pour le Nord de l’Ontario, l’Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario, Développement économique Canada pour les Prairies, Développement économique Canada pour le Pacifique et l’Agence canadienne de développement économique du Nord présentent un rapport conjoint au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes contenant les informations suivantes : 1) le nombre de dossiers provenant de bénéficiaires ou présentant des sommes qui ont été jugés inadmissibles après coup; 2) les sommes remboursées pour cette raison; 3) les mesures prises pour favoriser le remboursement. D’ici au 30 juin 2024, 31 décembre 2024, 30 juin 2025 et 31 décembre 2025, des rapports devront aussi être fournis sur le taux de défaut des prêts remboursables.

Conclusion

Le Comité constate que le BVG a conclu que :

• les agences de développement régional et Innovation, Sciences et Développement économique Canada ont conçu et mis en œuvre rapidement le Fonds d’aide et de relance régionale pour atténuer les pressions financières subies par les entreprises et les organisations touchées par la pandémie de COVID‑19. Le Ministère et les agences ont réussi à le faire en utilisant le modèle des programmes en vigueur et en se fiant aux informations fournies par les demandeurs.
• plusieurs faiblesses dans la gestion du programme ont nui à son efficience, à son équité et à sa transparence, ce qui peut être la conséquence de l’exécution rapide du programme. Ces faiblesses ont eu une incidence sur la capacité des agences de développement régional d’atténuer les risques et de veiller à la conformité aux exigences et aux politiques du gouvernement.
• même si les agences de développement régional ont mis en place des mécanismes d’établissement de rapports, ces mécanismes étaient insuffisants pour garantir l’exactitude des informations présentées sur les résultats du programme.

Par conséquent, le Comité formule quatre recommandations visant à s’assurer que les recommandations du BVG soient adéquatement suivies, et que les agences de développement régional en fournissent la preuve au Comité au moyen de rapports faisant état des progrès réalisés. Ces recommandations concernent l’établissement de cibles pour le niveau de soutien accordé aux groupes sous-représentés, l’adoption de pratiques visant l’efficience, l’efficacité et l’équité des programmes, l’harmonisation des processus pour la production de rapports exacts sur les résultats, et le suivi des montants inadmissibles versés et du remboursement des prêts.