Introduction

Les Comptes publics du Canada

Les Comptes publics du Canada sont publiés en trois volumes :

• le Volume I présente les états financiers consolidés vérifiés du gouvernement, ainsi que d’autres renseignements financiers;
• le Volume II présente les opérations financières du gouvernement par ministère;
• le Volume III présente des renseignements et des analyses supplémentaires[1].

Les Comptes publics du Canada 2022, qui portent sur l’exercice 2021–2022, ont été déposés à la Chambre des communes le 27 octobre 2022.

Le gouvernement fédéral est responsable de la préparation et de la présentation fidèle de ses états financiers consolidés conformément aux normes comptables canadiennes pour le secteur public[2]. Pour s’acquitter de ses responsabilités en matière de comptabilité et de présentation de l’information, « le gouvernement maintient des systèmes de gestion financière et de contrôle interne qui tiennent compte des coûts, des avantages et des risques. Ces systèmes ont été conçus de manière à fournir l’assurance raisonnable que les opérations soient autorisées comme il se doit par le Parlement, exécutées selon les règlements prescrits » et comptabilisées correctement[3].

La responsabilité de la vérificatrice générale du Canada

Comme l’exige l’article 6 de la Loi sur le vérificateur général, la vérificatrice générale du Canada (VG) doit exprimer une opinion sur les états financiers consolidés du gouvernement en s’appuyant sur son audit, réalisé conformément aux normes d’audit généralement reconnues du Canada[4].

En particulier, le rôle de la VG consiste à « obtenir l’assurance raisonnable que les états financiers consolidés pris dans leur ensemble sont exempts d’anomalies significatives, que celles-ci résultent de fraudes ou d’erreurs, et de délivrer un rapport de l’auditeur contenant [son] opinion[5] ». À cette fin, la VG suit les directives de l’Institut canadien des comptables agréés « et analyse les états financiers moyennant un seuil d’importance relative de 0,5 % […] (Le seuil d’importance relative est l’expression utilisée pour décrire l’importance de l’information contenue dans les états financiers pour les décideurs[6].) »

En ce qui concerne les Comptes publics du Canada 2022, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a exprimé une opinion d’audit non modifiée sur les états financiers consolidés du gouvernement du Canada pour la 24^e année consécutive. Cette opinion d’audit contribue de manière importante au respect des engagements que le Canada a pris dans le cadre du Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies. Plus particulièrement, elle favorise l’atteinte par le Canada de la cible 16.6 de développement durable : « Mettre en place des institutions efficaces, responsables et transparentes à tous les niveaux[7] ».

Les 18 et 22 novembre 2022, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu des audiences sur les Comptes publics du Canada 2022 auxquelles ont témoigné les personnes suivantes[8] :

BVG — Karen Hogan, VG; Etienne Matte, directeur principal; Chantale Perreault, directrice principale

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Bureau du contrôleur général du Canada — Roch Huppé, contrôleur général du Canada; Monia Lahaie, assistante contrôleure générale, Secteur de la gestion financière; Diane Peressini, directrice exécutive, Politique comptable et rapports du gouvernement

Ministère des Finances Canada — Michael Sabia, sous-ministre; Nicholas Leswick, sous-ministre délégué; Evelyn Dancey, sous-ministre adjointe, Direction de la politique budgétaire[9]

Les Comptes publics du Canada 2022

Les Comptes publics du Canada 2022 décrivent les résultats financiers du gouvernement au cours de l’exercice 2021–2022 et sa situation financière au 31 mars 2022. La note 3d) des états financiers consolidés du gouvernement du Canada explique ce qui suit :

Les montants du budget inclus à l’état consolidé des résultats et du déficit accumulé et à l’état consolidé de la variation de la dette nette proviennent des montants qui ont été budgétisés pour l’exercice 2022 dans le plan budgétaire d’avril 2021 (Budget de 2021). Pour améliorer la comparabilité avec les résultats réels de 2022, les montants du Budget de 2021 ont été reclassés afin de se conformer à la présentation de l’exercice en cours dans les états financiers consolidés, sans aucune incidence globale sur le déficit annuel budgétisé de 2022.

Puisque les soldes réels d’ouverture du déficit accumulé et de la dette nette n’étaient pas disponibles lors de la préparation du Budget de 2021, les montants correspondants inscrits à la colonne budget ont été redressés pour correspondre aux soldes réels de fermeture de l’exercice précédent[10].

Aperçu financier

Le tableau 1 présente les chiffres consolidés pour les exercices 2021–2022 et 2020–2021, ainsi que les projections pour 2021–2022 du budget de 2022.

Tableau 1 — État consolidé des résultats Exercice clos le 31 mars 2022 (en millions de dollars)

	Budget de 2022	Réel 2022	Réel 2021
Impôt des particuliers	180 353	198 385	174 755
Impôt des sociétés	50 257	78 815	54 112
Impôt des non-résidents	9 887	10 789	8 107
Total des revenus d’impôt sur le revenu	240 497	287 989	236 974
Autres taxes et droits	57 308	62 680	46 954
Total des revenus fiscaux	297 805	350 669	283 928
Cotisations d’assurance-emploi	23 657	23 856	22 392
Redevances en provenance du cadre sur la tarification de la pollution	6 352	6 341	4 380
Sociétés d’État entreprises et autres entreprises publiques	7 109	12 804	(10 542)
Revenus nets des opérations de change	1 726	873	2 173
Autres	18 480	18 734	14 115
Total des autres revenus	27 315	32 411	5 746
Total des revenus	355 129	413 277	316 446
Prestations de sécurité de la vieillesse, supplément de revenu garanti et allocation au conjoint	62 474	60 774	58 529
Principaux paiements de transfert à d’autres paliers de gouvernement	90 500	88 386	106 653
Assurance-emploi et mesures de soutien	41 179	38 923	58 356
Prestations pour enfants	27 190	26 226	27 370
Soutien au revenu lié à la COVID-19 pour les travailleurs	13 918	15 582	55 832
Subvention salariale d’urgence du Canada	25 955	22 291	80 166
Retour des redevances en provenance du cadre sur la tarification de la pollution	6 924	3 814	4 566
Autres paiements de transfert	84 960	88 478	97 961
Total des paiements de transfert	353 100	344 474	489 433
Autres charges, excluant les pertes actuarielles nettes	122 465	124 342	119 089
Total des charges de programmes, excluant les pertes actuarielles nettes	475 565	468 816	608 522
Frais de la dette publique	22 066	24 487	20 358
Total des charges, excluant les pertes actuarielles nettes	497 631	493 303	628 880
Déficit annuel avant les pertes actuarielles nettes	(142 502)	(80 026)	(312 434)
Pertes actuarielles nettes	(12 210)	(10 186)	(15 295)
Déficit annuel	(154 712)	(90 212)	(327 729)
Déficit accumulé au début de l’exercice	(1 048 746)	(1 048 746)	(721 360)
Autres éléments du résultat global	S.O.	4 465	343
Déficit accumulé à la fin de l’exercice	(1 203 458)	(1 134 493)	(1 048 746)

Source : Services publics et Approvisionnement Canada, Comptes publics du Canada 2022, Volume I, Section 1 — Analyse des états financiers, État consolidé des résultats et du déficit accumulé — Exercice clos le 31 mars 2022.

Voici d’autres éléments qui ressortent des Comptes publics :

• Le gouvernement a affiché un déficit budgétaire de 90,2 milliards de dollars pour l’exercice terminé le 31 mars 2022, comparativement à un déficit de 327,7 milliards de dollars pour l’exercice précédent.
• Le déficit budgétaire avant les pertes actuarielles nettes totalisait 80,0 milliards de dollars en 2022, comparativement à 312,4 milliards de dollars en 2021. Le solde budgétaire avant les pertes actuarielles nettes sert de complément au solde budgétaire traditionnel et permet d’améliorer la transparence des rapports financiers du gouvernement en isolant l’incidence de la comptabilisation des pertes actuarielles nettes découlant des régimes de retraite du secteur public du gouvernement et des autres avantages futurs des employés et des anciens combattants.
• Comparativement aux projections du budget de 2022, le déficit annuel était inférieur de 23,6 milliards de dollars au déficit projeté de 113,8 milliards de dollars, principalement en raison des revenus fiscaux plus élevés que prévu et des charges de programmes moins élevées que prévu pour les programmes liés à la COVID-19. Le déficit annuel avant les pertes actuarielles nettes était inférieur de 23,4 milliards de dollars aux prévisions.
• Les revenus fiscaux ont augmenté de 96,8 milliards de dollars (30,6 %) par rapport à 2021, en raison d’une augmentation des revenus généraux, comparativement à l’exercice précédent pendant lequel les confinements liés à la COVID-19 et les mesures du gouvernement fédéral, comme le crédit ponctuel pour la taxe sur les produits et services (TPS), ont entraîné une baisse des revenus.
• Les charges de programmes excluant les pertes actuarielles nettes ont diminué de 139,7 milliards de dollars (23,0 %) par rapport à 2021, principalement en raison de la baisse des paiements de transfert versés aux particuliers, aux entreprises et aux autres administrations dans le cadre du Plan d’intervention économique.
• Les pertes actuarielles nettes, qui reflètent l’évolution de la valeur des obligations et des actifs du gouvernement au titre des régimes de retraite du secteur public et des autres avantages futurs des employés et des anciens combattants constatés au cours des exercices précédents, ont diminué de 5,1 milliards de dollars (33,4 %). Cette diminution reflète avant tout l’amortissement en 2022 d’une baisse des obligations du gouvernement au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs des employés fondés sur les évaluations actuarielles préparées aux fins des Comptes publics du Canada 2021.
• Les frais de la dette publique ont augmenté de 4,1 milliards de dollars (20,3 %) par rapport à 2021, ce qui reflète en grande partie les rajustements plus élevés apportés à la valeur des obligations à rendement réel en fonction de l’indice des prix à la consommation, la hausse des intérêts sur les obligations du gouvernement au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs des employés et la hausse de l’encours de la dette portant intérêt.

Ratio du déficit/de la dette au produit intérieur brut

• Le déficit accumulé (soit la différence entre le total des passifs et le total des actifs), ou dette fédérale, s’établissait à 1 134,5 milliards de dollars au 31 mars 2022. Le ratio du déficit accumulé au produit intérieur brut (PIB) était de 45,5 %, en baisse par rapport au ratio de 47,5 % de l’exercice précédent.
• Comme l’a signalé le Fonds monétaire international (FMI), le ratio de la dette nette au PIB de l’ensemble des administrations publiques du Canada, qui inclut la dette nette des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales ainsi que les actifs nets détenus dans le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec (RPC/RRQ), s’établissait à 33,2 % en 2021. Il s’agit du niveau le plus faible parmi les pays du Groupe des Sept (G7), qui, d’après les niveaux enregistrés par le FMI, devraient afficher un ratio moyen de 101,2 % pour cette même année[11].

Composition des revenus et des charges

Pour l’exercice 2021–2022, la plus grande part des revenus fédéraux provenait de l’impôt sur le revenu des particuliers (48 %), de l’impôt sur le revenu des sociétés (19,1 %), et de la TPS (11,2 %). La plus grande partie des dépenses au cours de la même période a été consacrée aux principaux transferts aux particuliers, en faisant abstraction du soutien du revenu lié à la COVID-19 pour les travailleurs, soit les prestations aux aînés, les prestations pour enfants et les prestations d’assurance-emploi (25 %); aux autres charges, c’est-à-dire les charges de fonctionnement des 131 ministères, organismes, sociétés d’État consolidées et autres entités (24,7 %); aux principaux paiements de transfert à d’autres paliers de gouvernement (17,6 %); aux autres paiements de transfert (17,6 %). La Subvention salariale d’urgence du Canada et les autres mesures de soutien du revenu liées à la COVID-19 pour les travailleurs ont constitué 4,4 % et 3,1 % des charges, respectivement.

Les figures 1 et 2 présentent une ventilation des revenus et des charges du gouvernement fédéral, respectivement, selon diverses catégories, telles que rapportées dans les Comptes publics du Canada 2022.

Figure 1 — Composition des revenus pour 2021–2022

Source : Services publics et Approvisionnement Canada, Comptes publics du Canada 2022, Volume I, Section 1 — Analyse des états financiers, Composition des revenus et des charges (respectivement) pour 2022.

Figure 2 — Composition des charges pour 2021–2022

Source : Services publics et Approvisionnement Canada, Comptes publics du Canada 2022, Volume I, Section 1 — Analyse des états financiers, Composition des revenus et des charges (respectivement) pour 2022.

La figure 3 présente un résumé historique du solde budgétaire fédéral (l’écart entre les revenus et les charges totales du gouvernement au cours d’un exercice), exprimé en pourcentage du PIB pour les années 1984 à 2022[12]. Les barres bleues représentent l’excédent ou le déficit annuel. La ligne et les boîtes noires représentent l’excédent ou le déficit annuel avant les pertes actuarielles nettes. Puisqu’elle exclut l’incidence des variations de la valeur des obligations et des actifs du gouvernement au titre des régimes de retraite du secteur public et des autres avantages futurs des employés et des anciens combattants comptabilisés au cours d’exercices précédents, cette mesure vise à donner une idée plus précise des résultats des opérations du gouvernement au cours de l’exercice courant.

Figure 3 — Solde budgétaire fédéral en pourcentage du produit intérieur brut, 1984 à 2022

Note 1 : En 2018, le gouvernement a appliqué rétroactivement un changement dans sa méthode de calcul des taux d’actualisation utilisés pour évaluer ses obligations au titre des régimes de retraite non capitalisés. Les résultats budgétaires pour la période allant de 2009 à 2017 ont été redressés pour tenir compte de ce changement. Les données redressées pour la période antérieure à l’exercice 2009 ne sont pas disponibles.

Source : Services publics et Approvisionnement Canada, Comptes publics du Canada 2022, Volume I, Section 1 — Analyse des états financiers, Excédent/déficit annuel.

Commentaire du Bureau du vérificateur général

Au cours des sept dernières années, le BVG a publié parallèlement aux comptes publics un document qui est déposé en même temps que ceux-ci, le « Commentaire sur les audits financiers ». Outre les deux sections habituelles intitulées « Résultats de nos audits financiers de 2021–2022 » et « Observations de la vérificatrice générale sur les états financiers consolidés du gouvernement du Canada de 2021–2022 », le Commentaire sur les audits financiers de 2021–2022 débute par une section intitulée « Incidence financière des mesures économiques du gouvernement du Canada pour répondre à la COVID‑19 ».

Incidence financière des mesures économiques du gouvernement du Canada pour répondre à la COVID-19

Le gouvernement a consacré 54,0 milliards de dollars à des mesures de soutien direct aux particuliers et aux entreprises au cours de l’exercice 2021–2022, comparativement à 212,2 milliards en 2020–2021[13]. Il a également consacré 14,5 milliards de dollars à des mesures visant à protéger la santé et la sécurité en réponse à la COVID-19 au cours de l’exercice 2021–2022, contre 31,4 milliards en 2020–2021[14].

Le BVG a constaté que le gouvernement avait comptabilisé correctement dans ses états financiers consolidés de 2021–2022 les mesures liées à la COVID-19, dans tous leurs aspects significatifs. En outre, le rapport du BVG sur les états financiers consolidés du gouvernement comportait un paragraphe d’observations. Le paragraphe a été présenté pour « attirer l’attention sur certains montants présentés dans les états financiers consolidés et dans les notes afférentes qui décrivent les effets de la pandémie de COVID-19 sur le gouvernement du Canada, qui étaient importants[15]. » Ce paragraphe ne modifie cependant pas l’opinion d’audit que le BVG a formulée.

Le gouvernement a présenté les trop-payés qu’il a relevés dans les notes complémentaires à ses états financiers consolidés de 2021–2022. Il a aussi indiqué que les montants des trop-payés relevés au cours des prochaines années pourraient être considérables. Lorsque le gouvernement détermine qu’il a versé des prestations en trop ou à des bénéficiaires non admissibles, il comptabilise, dans la plupart des cas, une créance. Au 31 mars 2021, le gouvernement a comptabilisé des créances d’une valeur de 3,7 milliards de dollars, et ce montant est passé à 5,1 milliards de dollars au 31 mars 2022[16]. Pendant une des audiences du Comité, Roch Huppé, contrôleur général du Canada, a expliqué que « ce chiffre n’est évidemment pas définitif […]; ce sera plus que 5,1 milliards de dollars[17]. »

Au cours des exercices 2020–2021 et 2021–2022, le total de la dette non échue a augmenté de 459 milliards de dollars, passant d’environ 784 milliards de dollars à 1,243 billion de dollars, dont 1,233 billion de dollars de dette contractée sur les marchés. Les échéances de cette dette variaient de moins de 2 ans (43 %) à plus de 20 ans (11 %). Lorsqu’une obligation négociable ou un bon du Trésor arrive à échéance, le gouvernement peut émettre une nouvelle dette afin de dégager des fonds pour payer la dette arrivant à échéance. Cette nouvelle dette est émise aux taux actuels du marché, qui ont récemment augmenté. Dans son budget de 2022, le gouvernement a projeté que les frais de la dette publique atteindront 42,9 milliards de dollars, soit 8,5 % des charges projetées du gouvernement, d’ici l’exercice 2026–2027, comparativement à 4,9 % pour l’exercice 2021–2022[18].

Pendant une audience, Nicholas Leswick, du ministère des Finances Canada, a mentionné que, selon l’Énoncé économique de l’automne 2022, les frais de la dette publique représenteraient 1,3 % du PIB en 2027–2028, contre 1,0 % en 2021–2022. Il a également évoqué le budget de 2022, qui contient une analyse de sensibilité. D’après cette analyse, une augmentation de 100 points de base de tous les taux d’intérêt augmenterait les frais de la dette publique de 9,3 milliards de dollars dans cinq ans, augmentation qui serait compensée en partie par des revenus accrus de 2,4 milliards de dollars[19].

Résultats des audits financiers de 2021–2022

Le BVG s’est dit satisfait « de la crédibilité et de la présentation dans les délais fixés des états financiers préparés par 68 organisations fédérales sur les 69[20] » qu’il avait audité, mais a souligné que « les états financiers audités du Régime de pension de la Force de réserve n’ont pas été présentés en temps opportun[21]. » Il prévoit terminer en janvier 2023 les audits des états financiers pour 2020–2021 et 2021–2022 du Régime de pension de la Force de réserve. À l’avenir, il s’attend à ce que les états financiers soient préparés à temps (c.-à-d. en même temps que les comptes publics).

En ce qui concerne Trans Mountain Corporation, le BVG fait observer que « dans ses états financiers pour l’exercice clos le 31 décembre 2021, la Corporation a signalé une incertitude significative liée à la continuité de son exploitation en raison de l’annonce du gouvernement concernant le financement. [L’]opinion d’audit [du BVG] sur les états financiers de Trans Mountain Corporation pour l’exercice clos le 31 décembre 2021 a aussi attiré l’attention sur cette incertitude[22]. » Il a ajouté que « [d]ans ses états financiers consolidés non audités pour le premier trimestre de 2022, Trans Mountain Corporation a déclaré que l’incertitude liée à la continuité de son exploitation avait été résolue. [Le BVG] examiner[a] cela et en fer[a] rapport dans [son] audit des états financiers de la Corporation pour l’exercice clos le 31 décembre 2022[23]. »

Michael Sabia, sous-ministre des Finances du Canada, a expliqué ce qui suit au sujet de la participation du gouvernement au projet Trans Mountain :

Nous avons pris en considération le flux de trésorerie lié à cet actif et avons effectué un très grand nombre d’analyses sur cette question avant de consentir à cette société une garantie de prêt de 10 milliards de dollars. Nous sommes tout à fait convaincus que cette société sera en mesure de très bien gérer une telle dette et notre ministère ne croit pas que cette garantie représente un risque financier important. Nous sommes très à l’aise à cet égard. […]

[Le] processus de construction avance assez bien. L’intention du gouvernement est de vendre éventuellement cet actif. En effet, lorsque la construction de ce projet énorme, complexe et difficile sera terminée, je pense que le temps de vendre cet actif va arriver, puisqu’il n’est pas forcément nécessaire que le gouvernement soit propriétaire d’un oléoduc de ce genre[24].

Observations de la vérificatrice générale du Canada

Administration de la paye

Depuis 2016, des faiblesses du contrôle interne dans le processus RH à la paye empêchent le BVG de tester les contrôles et de s’appuyer sur eux dans le cadre de ses travaux d’audit. Le BVG s’attend « à ce que le gouvernement revienne à des processus assortis de contrôles internes qui permettent de veiller à ce que le personnel reçoive une paye exacte et à temps. Cette attente demeure, peu importe si le gouvernement conserve le système de paye actuel pour certaines entités ou s’il met en œuvre un nouveau système[25]. »

Roch Huppé a expliqué les attentes à l’égard du système de paye :

Services publics et Approvisionnement Canada traite entre 100 000 et 120 000 demandes de paye chaque mois. L’objectif est de donner suite à ces demandes, dans 95 % des cas, dans un délai acceptable. Il y aura toujours un arriéré, évidemment, comme la vérificatrice générale l’a signalé un peu plus tôt. Disons qu’un taux d’environ 5 % pourrait sembler raisonnable[26].

Dans le cadre de ses travaux d’audit, le BVG a « constaté ce qui suit :

• 28 % du personnel […] avait reçu une rémunération de base ou d’intérim erronée en 2021–2022, comparativement à 47 % pour l’exercice précédent;
• la paye de 17 % du personnel […] devait encore faire l’objet de corrections au 31 mars 2022, soit une diminution par rapport aux 41 % de l’exercice précédent[27]. »

D’après le BVG, « [e]n plus de renforcer les contrôles internes et de régler les demandes d’intervention en attente de traitement, le gouvernement doit prendre des mesures pour recouvrer les trop-payés au titre de salaires, de traitements ou d’allocations reliées à l’emploi. Il doit agir en temps opportun puisqu’en raison des délais de prescription juridique, certains mécanismes de recouvrement pourraient ne plus être offerts au gouvernement dans le cadre de ses efforts de recouvrement[28]. »

Roch Huppé a ajouté ce qui suit au sujet des améliorations apportées au système de paye :

Deux choses se produisent. Il se fait beaucoup de travail sur Phénix. Nous essayons de le stabiliser le plus possible et, au fil des ans, il y a eu des modifications du système et des investissements dans ce système. En même temps, comme vous avez pu le voir dans les médias et ailleurs, nous sommes également en train de tester un autre système potentiel.

Nous prenons notre temps. Nous ne voulons pas faire les mêmes erreurs, alors les tests reposent sur des scénarios très complexes avec les ministères[29].

Stocks et éléments d’actif groupés de la Défense nationale

Selon le BVG, « [e]n 2016, la Défense nationale a établi un plan d’action de gestion des stocks sur 10 ans en vue de mieux comptabiliser, évaluer et gérer ses stocks. Bien que le Ministère ait rempli la plupart de ses engagements, un engagement important accuse un retard : mettre en œuvre une capacité moderne de lecture optique et de codage à barres dans le système de gestion des stocks. Le calendrier établi au départ pour la mise en place de cette capacité a été retardé parce que le Ministère prend plus de temps que prévu à définir clairement ses exigences. Il est important de mettre en œuvre cette capacité moderne compte tenu des avantages qu’elle apportera dans le cadre de la gestion et de la comptabilisation des stocks[30]. »

Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada, a ajouté les précisions suivantes au sujet de la nature du problème relatif aux stocks :

Il arrive que le problème ne tienne pas au fait que les employés de la Défense nationale ignorent ce qui leur manque, c’est plutôt qu’ils ne savent où les articles se trouvent. Beaucoup d’articles en stock sont déplacés. Il y en a sur les bases. Il y en a dans d’immenses dépôts. Les contrôles peuvent être différents d’un endroit à l’autre, et la gestion des stocks à l’échelle du pays est un processus que les gens doivent maîtriser.

Quand nous avons fait des tests, nous avons trouvé d’autres erreurs. Je dirais que nous avons trouvé d’autres erreurs pour environ 15 % des articles comptés. C’est une amélioration par rapport à l’an dernier, mais c’est quand même un taux d’erreurs important[31].

Autres réflexions

Présentation de l’information sur les questions environnementales, sociales et de gouvernance

Au Canada, les normes comptables n’exigent pas encore des organisations qu’elles présentent des rapports sur les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) ni sur le développement durable. Même en l’absence d’exigences dans les normes comptables, les organisations fédérales présentent de plus en plus d’information sur les questions ESG en raison d’exigences dans des lois fédérales ou dans des politiques gouvernementales pour atteindre les résultats escomptés. Dans des engagements pris récemment, le gouvernement a indiqué que des rapports additionnels sur les questions ESG seront bientôt exigés ou attendus. Le BVG suit l’évolution de la situation et communiquera avec les organisations fédérales qu’il audite pour comprendre et revoir toute nouvelle exigence en matière d’information à fournir[32].

Pendant la première audience, Roch Huppé a présenté le témoignage suivant à ce sujet :

De toute évidence, il y a des rapports en cours de production. Si vous pensez aux rapports environnementaux, nous avons la Stratégie pour un gouvernement vert et autres. Cela dit, nous allons voir beaucoup d’activité visant à imposer de nouvelles normes qui auront une incidence sur ce que nous déclarons et sur la façon dont nous rendons des comptes à ce sujet. […] Soyez assuré que nous suivons l’évolution de cette situation. De toute évidence, dès que nous aurons d’autres renseignements et que de nouvelles normes seront imposées, nous adapterons nos rapports en conséquence[33].

Pendant la deuxième audience, il a ajouté ce qui suit à propos des dommages causés par les changements climatiques :

Tout d’abord, je conviens tout à fait de l’importance d’avoir des données plus détaillées dans ce genre de rapports. Je reviens au fait qu’on est en train d’élaborer des normes. Cela dit, même en l’absence de normes, nous nous efforçons toujours de fournir la meilleure information possible dans nos rapports financiers.

Comme je l’ai dit, nous produisons des rapports sur nos objectifs climatiques, notamment dans le cadre de la Stratégie pour un gouvernement vert, par exemple, sur le site du Secrétariat du Conseil du Trésor. D’autres ministères le font aussi[34].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1 – Sur les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance

Que, d’ici le 31 janvier 2024, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant les mesures prises pour améliorer les pratiques comptables afin d’exiger que les organisations fédérales présentent des rapports détaillés sur les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance, ainsi que de développement durable.

Obligations liées à la mise hors service d’immobilisations

À compter de 2022–2023, une nouvelle norme comptable établira la façon de comptabiliser les obligations liées à la mise hors service d’immobilisations. Il s’agit des coûts des mesures à prendre aux termes de la loi pour assainir ou céder certaines immobilisations corporelles. D’après le BVG, le gouvernement a beaucoup de travail à accomplir pour se préparer à la nouvelle norme comptable[35].

Observations

Les sujets qui suivent comptent parmi ceux abordés pendant les audiences.

Ratio de la dette nette au PIB du Canada et Régime de pensions du Canada/Régime de rentes du Québec

En ce qui concerne la comparaison internationale du ratio de la dette nette au PIB du Canada dans les Comptes publics du Canada 2022, le calcul exclut les évaluations actuarielles des futures obligations de paiement au titre du RPC/RRQ, ainsi que les futures cotisations prévues par la loi des employés et des employeurs aux deux régimes (c.à-d. les versements à effectuer et les sommes à percevoir).

En réponse à des questions concernant le ratio de la dette nette au PIB du Canada, Karen Hogan a expliqué que le calcul du FMI permet de faire le rapprochement et de comparer le Canada à d’autres pays. Elle a ajouté qu’il y a, à l’inverse, le ratio de la dette au PIB, ou le taux de fonds propres, que l’on examine normalement quand on analyse les états financiers. Dans les deux cas, on obtient des sons de cloche légèrement différents[36].

Nicholas Leswick a donné plus de détails sur que représentent les différents ratios :

[Le ratio de la dette au PIB] reflète très bien la capacité d’un pays de rembourser sa dette en fonction de la taille de son économie, c’est tout. Je pense que tout le monde trouve qu’il s’agit d’une bonne mesure de la viabilité globale de la dette à court terme et à long terme du point de vue de la viabilité financière du pays.

Je reconnais qu’il y a des pièges et des mises en garde lorsqu’on cherche à comparer des pays – je crois que nous en avons déjà parlé au Comité – parce que chaque pays est différent. Il y a le plus haut niveau de gouvernement souverain et des provinces à des niveaux sous-souverains. Pour que le FMI puisse établir ce niveau de comparabilité, il doit soupeser plusieurs enjeux.

Nous faisons ce rapprochement à la page 35 [du Volume I] pour indiquer clairement et avec transparence la façon dont nous passons d’un ratio de la dette fédérale au PIB, qui est le genre d’objectif que le gouvernement cherche à atteindre dans ses budgets et dans ses mises à jour, par rapport à la dette nette au PIB du Canada, qui est une base de comparaison entre les pays. Ce rapprochement figure à la page 38[37].

Figure 4 — Comparaison de la dette nette au PIB des pays du Groupe des Sept

Source : Services publics et Approvisionnement Canada, Comptes publics du Canada 2022, Volume I, Section 1 — Analyse des états financiers, Comparaisons internationales de la dette nette, p. 37.

En réponse à des questions sur l’incidence de la hausse des taux d’intérêt sur ce ratio et sur la différence entre le rendement relatif du Canada et son niveau d’endettement réel, Nicholas Leswick a déclaré ce qui suit :

À mesure que le taux d’intérêt augmente, nous payons plus d’intérêts sur la dette que nous transférons. L’incidence sur le ratio proprement dit dépend du rythme de croissance de l’économie. Nous nous attendons à ce que le ratio des frais de la dette publique au PIB augmente légèrement en raison de la hausse des taux d’intérêt.

Vous entendez l’expression « la chemise la plus propre parmi les chemises sales » dans le monde des ratios de la dette au PIB, parce que personne n’aime la dette publique. Mais vous avez raison. Nous publions cette information dans nos budgets et dans les mises à jour de l’automne pour comparer les paramètres de la dette entre les pays du G7 et du G20[38].

Nicholas Leswick a donné la réponse suivante à une question sur ce que serait le ratio du Canada par rapport à ses pairs si on ne tenait pas compte des actifs du RPC et du RRQ :

Pour être clair, ces calculs et cette méthodologie sont entièrement des calculs du Fonds monétaire international pour mettre tous ces pays sur une base comparable. C’est qu’en réalité – et c’est assez troublant –, beaucoup de pays du G7 prennent leurs cotisations de sécurité sociale, comme les cotisations au Régime de pensions du Canada, et les mettent dans les recettes générales. Ils n’ont pas de comptes d’actifs attitrés.

C’est pour reconnaître le fait que les cotisations ne sont pas versées dans les recettes générales. Cela dit, en essayant de concilier cette folie, j’ai comme l’impression de défendre la position du Fonds monétaire international, alors que je l’ai plutôt contestée pendant toute ma carrière.

C’est la même chose pour les régimes de retraite du secteur public, dont les prestations des fonctionnaires. Vous verrez également une question d’ajustement dans le même tableau à la page 36 de la version anglaise. C’est ce que fait le Fonds monétaire pour que tous les pays du G7 aient des paramètres plus ou moins comparables pour mesurer la dette par rapport au PIB.

C’est ma meilleure explication, mais j’ai essentiellement les mêmes préoccupations. C’est une vitrine. Le Fonds monétaire international fait de son mieux pour comparer des pommes avec des pommes[39].

Enfin, lorsqu’on lui a demandé comment le Canada se classe par rapport aux économies comparables au chapitre du ratio de la dette au PIB, Michael Sabia a répondu comme suit :

Les questions de ratio de la dette au PIB et de ratio du déficit au PIB sont en fin de compte des données relatives qui montrent comment nous nous comparons aux autres pays du monde, parce que c’est vraiment ce qui compte ici. Ce sont des données relatives et non pas absolues.

Tant en ce qui concerne le ratio de la dette au PIB que le ratio du déficit au PIB, le Canada se classe au premier rang parmi les pays du G7. Sa situation financière est la plus saine de tous les pays du G7[40].

Il convient également de noter que Michael Sabia a déclaré ce qui suit en réponse à une question sur la viabilité du RPC :

Je pense que le Régime de pensions du Canada est extrêmement solide, pour plusieurs raisons.

Il y a deux aspects à ce constat : premièrement, la façon, du point de vue des politiques gouvernementales, dont les prestations et les cotisations font toujours l’objet de beaucoup d’attention et sont évaluées très attentivement; et deuxièmement – et j’aimerais insister sur ce point […] C’est un fonds exceptionnellement bien géré.

J’ai passé 11 ans de ma vie dans le secteur de la gestion de fonds dans un autre fonds – pas l’Office d’investissement du RPC – et je peux dire que c’est particulièrement le cas pour ce fonds, parmi tous les fonds de pension canadiens – et ils sont tous très bons, et jouissent tous d’une excellente réputation internationale – le Régime de pensions du Canada et l’Office d’investissement qui gère le Régime de pensions du Canada sont parmi les meilleurs au monde.

Il me semble que les Canadiens devraient être extrêmement satisfaits de la qualité du système de pensions du Canada. Il y a le RPC, le Régime de pensions du Canada lui-même […], mais il y a aussi tous les autres éléments de l’infrastructure des pensions au Canada, comme la Sécurité de la vieillesse, le Supplément de revenu garanti, etc.

L’une des forces de la politique publique au Canada est la sécurité sociale qui protège une population vieillissante, ce qui, à mon avis, aide le pays à se démarquer à l’échelle mondiale. C’est formidable[41].

Créances douteuses, radiations, renonciations, etc.

Invité à expliquer au Comité la différence entre les radiations, remises et renonciations, Roch Huppé a donné la réponse suivante :

Une radiation est essentiellement une situation où on a une collecte active et où on atteint un point où, pour différentes raisons... La vérificatrice générale m’observe attentivement… Les critères établis dans ce que nous appelons notre Règlement sur la radiation des créances nous permettent d’effectuer une radiation si le débiteur est introuvable ou s’il y a des problèmes de faillite. Cela n’élimine pas la dette, mais signifie tout simplement que si les conditions changent, la collecte peut redémarrer. Nous radions la dette et nous fournissons dans nos livres une image claire de ce que nous estimons recouvrable.

Quant au volet remise, la différence, c’est qu’on élimine la dette. Cela veut dire qu’on ne peut plus légalement recouvrer la dette, en tout ou en partie. Il pourrait s’agir d’une situation injuste ou de raisons d’ordre humanitaire. […] Il ne s’agit pas d’avoir épuisé toutes les possibilités de collecte, mais de prendre la décision d’éliminer complètement la dette pour d’autres raisons[42].

Il a ajouté les précisions suivantes :

Quand je parle de radiation, il y a certains critères à satisfaire, comme je l’ai dit. Les mesures de recouvrement cesseront essentiellement. Je vais vous donner un exemple.

En ce qui concerne les déductions fiscales – qui représentent quelques milliards de dollars chaque année –, l’Agence du revenu recevra de l’argent de particuliers qui, bien que leur compte ait été radié, continueront de payer le montant dû. Il y a des sommes qui sont encore recouvrées, mais pas nécessairement au moyen de mesures actives la plupart du temps.

Toutefois, si on obtient de nouveaux renseignements sur un débiteur qui était introuvable, on peut reprendre les mesures de recouvrement. On a le droit de le faire dans certains cas[43].

D’autre part, voici ce qu’il a répondu pour expliquer l’augmentation de 75 % des radiations et remises par rapport à l’exercice antérieur :

C’était surtout à cause des impôts à recevoir et du travail de l’Agence du revenu du Canada. Pendant la pandémie, je dirais qu’il y a eu un certain soulagement, mais on a donné plus de flexibilité au contribuable en temps de crise.

À un moment donné en 2021, les mesures de recouvrement plus traditionnelles sont lentement revenues à la normale. C’est pourquoi nous observons une légère hausse cette année par rapport aux années précédentes. C’est parce qu’il y a eu un certain ajustement dans les mesures de recouvrement qui étaient en cours[44].

Le Comité formule la recommandation suivante :

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada, en accord avec toutes les lois applicables, divulgue dans les comptes publics le nom de toute société qui bénéficie d'une renonciation de prêt de la part du gouvernement et des sociétés d'État et qu'il indique la valeur de la renonciation de prêt reçue dans chaque cas.

Il convient de souligner que même si les allocations pour les paiements de soutien irrécouvrables liées à la COVID-19 ont été abordées pendant les discussions, le Comité compte approfondir ces questions dans le cadre de futures études possibles sur les audits par le BVG des prestations spécifiques liées à la COVID-19.

Passeport Canada

À la question de savoir pourquoi les fonds affectés à Passeport Canada dans les budgets des dépenses de 2021 et 2022 s’écartaient considérablement des chiffres réels publiés dans les Comptes publics du Canada, Roch Huppé a répondu comme suit :

La différence entre les estimations et les chiffres réels correspond essentiellement à ce qu’on attendait comme reprise de l’activité. Comme je disais, il y a eu une différence d’un million de passeports entre 2021 et 2022. On s’attendait à ce que l’activité soit encore plus grande que cela en 2022 et qu’elle revienne même aux niveaux d’avant la pandémie, mais ce n’a pas été le cas. Je dirais que c’est tombé entre deux[45].

Il a expliqué en outre qu’il y a eu le règlement de certaines conventions collectives de l’Alliance de la fonction publique du Canada et que la paye rétroactive a été versée en 2020–2021. Les négociations ont porté notamment sur des préjudices causés par le système Phénix et ont entraîné le versement de paiements ponctuels en 2021. De plus, on a imposé un moratoire sur l’encaissement automatique des congés annuels[46].

À l’inverse, l’augmentation des recettes est attribuable à la reprise des voyages internationaux : un million de passeports de plus ont été délivrés en 2021–2022 que l’année précédente[47].

Recommandations antérieures du Comité des comptes publics

Dans le cadre des audiences sur les Comptes publics du Canada 2022, il a été question des recommandations antérieures du Comité.

Comptes publics du Canada 2020

Dans son rapport sur les Comptes publics du Canada 2020, le Comité avait formulé la recommandation suivante :

Recommandation 1

Que le Bureau du contrôleur général, au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor, en consultation avec le Bureau du vérificateur général du Canada, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes et les parties intéressées, étudie les changements qui pourraient être apportés aux comptes publics du Canada, afin de s’assurer que ces derniers soient plus conviviaux et accessibles, tout en maintenant une grande transparence et reddition de comptes du gouvernement du Canada.

Roch Huppé a fourni les renseignements suivants au sujet de la suite donnée à cette recommandation :

Compte tenu de vos recommandations, le gouvernement s’est engagé à étudier les mesures susceptibles d’apporter des améliorations, et je suis heureux de vous dire que ce travail est en cours. Pour circonscrire les possibilités de rationalisation, nous avons examiné le contenu actuel des comptes publics pour définir les renseignements que l’on pourrait obtenir par d’autres moyens non exigés par la loi, et d’autres dont les seuils n’ont pas changé depuis des décennies.

Par ailleurs, la Bibliothèque du Parlement nous a fait part de ses commentaires sur les moyens d’améliorer la présentation et le format des Comptes publics du Canada. Nous avons en même temps demandé à des intervenants importants, dans le cadre d’un sondage, de nous donner leur avis sur d’autres améliorations possibles. […]

Je tiens à répéter que tous les changements proposés seront examinés attentivement pour veiller à ce que les renseignements financiers du gouvernement continuent de garantir la transparence de la gestion et la reddition des comptes aux parlementaires et aux Canadiens[48].

Comptes publics du Canada 2021

Dans son rapport sur les Comptes publics du Canada 2021, le Comité avait formulé la recommandation suivante :

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada modifie la Loi sur la gestion des finances publiques pour faire passer la date limite de dépôt des Comptes publics du Canada du 31 décembre au 15 octobre, afin de l’aligner sur la date de dépôt de quelques provinces canadiennes et des pairs de l’Organisation de coopération et de développement économiques.

À ce propos, Karen Hogan a affirmé ce qui suit :

Concernant l’échéancier de publication des comptes publics […] [à] mon avis, il faut que ce soit un effort conjoint des vérificateurs et des préparateurs des états financiers pour que les uns et les autres deviennent plus efficients et efficaces. Autrement dit, les échéances de l’ensemble du gouvernement doivent être devancées ou les publications doivent être plus efficaces[49].

Roch Huppé a ajouté l’explication suivante :

Nous devons évidemment produire le document qui sera déposé par voie électronique. Nous devons produire ce que nous appelons un html. En fait, il faut cinq semaines actuellement pour produire tous les tableaux, et nous avons près de 2 000 tableaux qui sont entièrement accessibles.

Nous avons déjà commencé à collaborer avec certains intervenants importants pour essayer de réaliser des gains d’efficience dans ces cinq semaines. Cela nous aidera à ramener cette échéance… Malheureusement, ce sont les délais actuels[50].

Le Comité avait également formulé la recommandation suivante dans le même rapport :

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada envisage d’exiger que les sociétés d’État divulguent toutes les dépenses, comme le font les ministères et organismes fédéraux au volume III des Comptes publics du Canada; consulte les parties intéressées sur les moyens d’y parvenir, les avantages qui en découleraient et le fardeau administratif supplémentaire qu’une telle mesure pourrait entraîner; et qu’il remette au Comité, au plus tard le 30 avril 2023, un rapport présentant une analyse complète de cette question.

En ce qui concerne les rapports financiers et la transparence des sociétés d’État, Nicholas Leswick a fourni les renseignements suivants :

Ces organismes financiers de la Couronne sont d’énormes entreprises fédérales qui ont beaucoup de capitaux et beaucoup de pouvoir de dépenser, mais ce sont des animaux très différents. Ils vivent dans des habitats différents de la Loi sur la gestion des finances publiques et ils ont des pouvoirs différents dans les structures de gouvernance.

Cependant, je comprends tout à fait ce que vous voulez dire. Je ne sais pas si nous regroupons ces paiements ou si nous les intégrons poste par poste dans nos comptes publics. Toutefois, nous ne savons pas si leurs rapports annuels et leurs processus de planification ministérielle répondent bien aux besoins des parlementaires… Nous ne nous faisons pas une idée exacte de ce qu’ils dépensent et de la façon dont ils déploient leurs capitaux, qui se composent à 100 % de l’argent des contribuables. Je comprends tout à fait ce que vous dites[51].

Conclusion

Le Comité reconnaît que le gouvernement du Canada a su maintenir l’intégrité de ses contrôles et de ses rapports financiers. En effet, pour la 24^e année consécutive, le Bureau du vérificateur général a exprimé une opinion de l’auditeur non modifiée.

Dans le présent rapport, le Comité formule deux recommandations et encourage vivement le gouvernement à ne ménager aucun effort pour régler les problèmes persistants liés au système de paye Phénix et pour corriger tout paiement insuffisant ou versé en trop à des bénéficiaires de prestations aux particuliers et aux employeurs pendant la pandémie de COVID‑19.