Principaux constats de la vérificatrice générale du Canada

• Les programmes liés à la COVID-19 ont soutenu la relance économique du Canada.
• Emploi et Développement social Canada (EDSC) a modifié les programmes de prestations pour tenter de régler les facteurs de dissuasion à travailler.
• Le compromis entre la rapidité des paiements et la confirmation de l’admissibilité a entraîné le versement de sommes à des bénéficiaires inadmissibles.
• EDSC et l’Agence du revenu du Canada (ARC) prévoyaient de réaliser peu de vérifications après paiement.
• L’ARC a réalisé peu d’activités de recouvrement à l’égard des programmes liés à la COVID-19^[1].

Sommaire des recommandations du Comité et échéances

Tableau 1 — Sommaire des recommandations du comité et échéances

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	L’Agence du revenu du Canada (ARC) doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport confirmant que sa Directive sur la rédaction d'ententes de collaboration écrites a été mise à jour afin d’inclure officiellement les exigences en matière de données pour la mesure des résultats des programmes.	29 février 2024
Recommandation 2	Emploi et Développement social Canada (EDSC) doit présenter au Comité un rapport détaillant les mesures prises pour établir des normes de rendement mesurant l’efficience administrative, l’efficacité et les résultats des programmes.	29 février 2024
Recommandation 3	L’ARC doit présenter au Comité son rapport sur la valeur de la mise en œuvre d’une exigence relative à un système de données en temps réel sur les revenus des entreprises au Canada.	31 mars 2024
Recommandation 4	L’ARC doit présenter au Comité des rapports sur le développement et la mise en œuvre d’un système de données en temps réel sur la paye et sur sa collaboration avec EDSC dans ce domaine.	31 mars 2024 31 mars 2025
Recommandation 5	L’ARC et EDSC doivent présenter au Comité : 1) un rapport expliquant les changements à leurs plans de vérification, y compris une justification chiffrée (coûts et bénéfices potentiels pour les payeurs de taxes) de ne pas poursuivre toutes les demandes potentiellement inadmissibles, et une estimation du coût d’une amnistie de remboursement pour les Canadiens qui avaient un revenu inférieur aux Seuils de faible revenu après impôt de Statistique Canada au moment de leur demande initiale, qui ont reçu des prestations aux particuliers, mais qui ont par la suite été trouvés inadmissibles, selon l’ARC ou EDSC; 2) un rapport montrant les statistiques sur le nombre de vérifications après paiement faites pour les programmes de prestations liés à la COVID-19 jusqu’au 31 décembre 2023, pour chacun des programmes destinés aux particuliers et pour la Subvention salariale d’urgence du Canada, de même que les montants versés à des bénéficiaires inadmissibles selon l’ARC ou EDSC, les montants recouvrés, et le nombre de bénéficiaires inadmissibles et de ceux visés par ces recouvrements; 3) des rapports trimestriels présentant ces mêmes statistiques pour le trimestre précédent.	1) 29 février 2024 2) 29 février 2024 3) 31 mai 2024 31 août 2024 30 novembre 2024 28 février 2025 31 mai 2025 31 août 2025 30 novembre 2025 28 février 2026
Recommandation 6	L’ARC doit présenter au Comité un rapport confirmant qu’elle a mis en place une fonctionnalité pour appliquer les crédits de TPS aux dettes de prestations des particuliers liées à la COVID-19, et indiquant si elle compte mettre en place d’autres fonctionnalités pour recouvrer un montant de prestations liées à la COVID‑19 exigible d’un particulier ou d’une entreprise à partir de paiements ultérieurs versés par le gouvernement.	29 février 2024

Introduction

Contexte

Le 6 décembre 2022, les rapports de la vérificatrice générale du Canada ont été déposés à la Chambre des communes et renvoyés au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) pour étude^[2]. Parmi ceux-ci se trouvait un rapport d’audit intitulé « Les prestations spécifiques liées à la COVID-19 ». Le présent rapport résume celui du Bureau du vérificateur général (BVG) et énonce les recommandations du Comité à l’endroit de l’ARC et d’EDSC.

Paramètres de l’audit

Les principaux paramètres de l’audit de performance du BVG sont résumés au tableau 2.

Tableau 2 — Paramètres de l’audit

Contexte de l’audit	Le 17 décembre 2021, le projet de loi C‑2, Loi visant à fournir un soutien supplémentaire en réponse à la COVID‑19 a reçu la sanction royale. Cette Loi servait à prolonger ou à créer des prestations et des programmes liés à la COVID‑19. Aux termes de cette Loi, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) devait réaliser un audit de performance portant sur des prestations spécifiques liées à la COVID‑19 au cours de la première année suivant l’entrée en vigueur du projet de loi C‑2, et remettre un rapport au Président de la Chambre des communes.
Organisations auditées	Agence du Revenu du Canada (ARC) Emploi et Développement social Canada (EDSC)
Prestations auditées	Prestation canadienne pour les travailleurs en cas de confinement; Prestation canadienne de la relance économique (PCRE); Prestation canadienne de maladie pour la relance économique; Prestation canadienne de la relance économique pour proches aidants; Prestation canadienne d’urgence (PCU). Les personnes pouvaient demander la PCU par l’entremise de l’ARC ou d’EDSC. Dans le cas des demandes de prestation reçues par EDSC, il était question de la « Prestation d’assurance-emploi d’urgence »; Subvention salariale d’urgence du Canada (SSUC).
Objectif de l’audit	Déterminer si EDSC et l’ARC avaient : fait en sorte que le montant exact des prestations liées à la COVID‑19 avait été versé aux demandeurs admissibles; mis en œuvre des procédures dans les meilleurs délais pour recouvrer les paiements excédentaires et les paiements versés aux bénéficiaires inadmissibles; géré les programmes de prestations liées à la COVID‑19 de façon efficiente; mesuré leur efficacité administrative. Enfin, l’audit visait à déterminer si les programmes avaient atteint leurs objectifs et s’ils produisaient des résultats en faveur de l’optimisation des ressources.
Période d’audit	La conclusion de l’audit s’applique à la période allant du 15 mars 2020 au 30 septembre 2022. Toutefois, afin de mieux comprendre l’objet considéré de l’audit, le BVG a aussi examiné certains dossiers antérieurs à cette période.

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Les prestations spécifiques liées à la COVID-19, rapport 10 des Rapports de 2022 de la vérificatrice générale du Canada, paragr. 10.8, 10.9, 10.13, 10.A.2 et À propos de l’audit.

Rôles et responsabilités

Les principaux rôles de l’ARC et d’EDSC en lien avec l’audit sont présentés au tableau 3.

Tableau 3 — Rôles et responsabilités

EDSC

Le Ministère est responsable de : la conception des programmes de prestations liées à la COVID‑19 qui étaient destinées aux particuliers et de l’élaboration des politiques afférentes; l’administration de la Prestation d’assurance‑emploi d’urgence, ce qui comprend l’acceptation des demandes, la vérification et la validation de l’admissibilité des demandeurs, l’autorisation des paiements et la prévention de la non‑conformité.

ARC

L’Agence est responsable : de l’administration, pour EDSC, des autres programmes de prestations liées à la COVID‑19 pour les particuliers et de la SSUC, ce qui comprend l’acceptation des demandes, la vérification et la validation de l’admissibilité des demandeurs, l’autorisation des paiements et la prévention de la non‑conformité; du recouvrement des paiements versés en trop et des paiements versés à des bénéficiaires inadmissibles pour tous les programmes de prestations, qu’ils soient destinés aux particuliers ou aux employeurs.

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Les prestations spécifiques liées à la COVID-19, rapport 10 des Rapports de 2022 de la vérificatrice générale du Canada, paragr. 10.11 et 10.12.

Dépenses des programmes audités et rapports précédents

Les paiements aux bénéficiaires ont totalisé 211 milliards de dollars, dont 101 milliards de dollars pour la SSUC, 75 milliards de dollars pour la PCU et 28 milliards de dollars pour la PCRE^[3].

Le BVG a effectué de nombreux audits de performance liés à la COVID‑19, y compris deux rapports d’audit présentés au printemps 2021 sur des programmes de prestations en particulier : le rapport 6 — La Prestation canadienne d’urgence et le rapport 7 — La Subvention salariale d’urgence du Canada^[4].

Le Comité a étudié ces deux rapports et présenté ses propres rapports (La prestation canadienne d’urgence et La subvention salariale d’urgence du Canada) contenant des recommandations à l’endroit de l’ARC, d’EDSC et de Finances Canada. En ce qui concerne la PCU, le rapport d’évaluation d’EDSC et celui de l’ARC ont été fournis au Comité en réponse à ses recommandations. Pour ce qui est de la SSUC, Finances Canada a présenté au Comité son rapport sur les dépenses fiscales fédérales (recommandation 1). L’ARC a présenté un rapport sur les résultats préliminaires de ses activités de vérifications après paiement (recommandation 4), et un autre rapport sur ses plans concernant l’utilisation accrue de données infra-annuelles et en temps réel (recommandation 5). La réponse au rapport sur la PCU et la réponse au rapport sur la SSUC ont été présentées à la Chambre par le gouvernement le 8 juin 2022.

Réunions du Comité permanent des comptes publics

Le 26 janvier 2023, le Comité a organisé une réunion sur le nouveau rapport du BVG, en se concentrant plus spécifiquement sur les résultats liés à la SSUC. Les personnes suivantes y ont participé :

• ARC – Bob Hamilton, commissaire du revenu et premier dirigeant; Cathy Hawara, sous-commissaire, Direction générale de programmes d'observation; Marc Lemieux, sous-commissaire, Direction générale des recouvrements et de la vérification; Gillian Pranke, sous-commissaire, Direction générale de cotisation, de prestation et de service
• BVG – Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada; Mélanie Cabana, directrice principale; Josée Surprenant, directrice^[5]

Puis, le 2 février 2023, le Comité a organisé une seconde réunion sur cet audit, portant sur les prestations vouées aux individus. Les personnes suivantes y ont participé :

• ARC – Bob Hamilton, Marc Lemieux, et Gillian Pranke
• EDSC – Jean-François Tremblay, sous-ministre; Tammy Bélanger, sous-ministre adjointe principale, Direction générale des prestations et des services intégrés; Catherine Demers, sous-ministre adjointe déléguée, Direction générale des compétences et de l'emploi; Mary Crescenzi, sous-ministre adjointe, Direction générale des services d'intégrité, Service Canada; Cliff Groen, dirigeant principal des activités, Modernisation du versement des prestations; Nathalie Manseau, dirigeante principale des finances intérimaire et directrice générale, Services consultatifs en gestion financière
• BVG – Karen Hogan, Mélanie Cabana, et Lucie Després, directrice^[6]

Constats et recommandations

A.  Résultats et efficacité

1.   Soutien de la relance économique

Selon le BVG, les « programmes liés à la COVID‑19 avaient atteint leur objectif d’aider le Canada à éviter une contraction plus sévère de l’économie et les conséquences sociales, par exemple, d’une augmentation importante de la pauvreté. Ce soutien financier a permis à l’économie de rebondir et de revenir à son niveau d’avant la pandémie^[7]. »

a)  Le rebond économique

Statistique Canada a signalé que de février à avril 2020, le produit intérieur brut du Canada avait diminué, après correction pour inflation, de 350 milliards de dollars, ce qui représente une réduction de 17 % de l’activité économique. Toutefois, en novembre 2021, soit 20 mois après le début de la pandémie, l’activité économique était revenue à son niveau d’avant la pandémie^[8].

b)  L’atténuation de la pauvreté et des inégalités de revenu

Selon le BVG, « les données de Statistique Canada ont révélé que sans programmes de prestations, le taux de pauvreté au Canada aurait atteint 11,6 % en 2020, soit plus de cinq points de pourcentage de plus que le taux de 6,4 % observé. Ces données ont démontré que les prestations liées à la COVID‑19 avaient eu un effet notable sur la prévention d’une hausse du taux de pauvreté en 2020^[9]. »

Les données de Statistique Canada ont également montré que les travailleurs à revenu relativement faible étaient parmi les personnes qui recevaient le plus de prestations, ce qui compensait leur perte de revenu. Ainsi, le revenu après impôt et transferts des familles appartenant au quintile de revenu de marché (emploi, retraite et placements) le plus faible en 2019 avait augmenté de 16 % en 2020, contre 2 % pour celles du quintile de revenu le plus élevé^[10].

Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada, a ajouté ce qui suit durant la première audience :

Ce que nous avons cherché à savoir, c'était si les programmes avaient atteint certains de leurs objectifs fixés. Ceux visant à soutenir les personnes et les entreprises ont aidé à atténuer l'augmentation de la pauvreté. Nous avons aussi cherché à savoir si les personnes ont pu rester chez elles et rester en meilleure santé, pour ensuite permettre à l'économie de rebondir. Toutes les données statistiques que nous avons analysées étayent cette constatation^[11].

2.   Soutien aux personnes et secteurs les plus touchés

a)  Personnes les plus touchées

Le BVG a constaté que « les groupes les plus touchés par la pandémie avaient pu bénéficier des programmes. Le taux de recours aux programmes était un peu plus élevé chez les femmes, les minorités visibles, les groupes autochtones et les jeunes de 15 à 24 ans que chez les autres groupes^[12]. » De plus, « les prestations destinées aux particuliers avaient été versées en temps opportun, particulièrement pendant les périodes de restrictions sanitaires^[13] ».

b)  Répercussions imprécises de la Subvention salariale d’urgence du Canada

Le BVG a constaté que la SSUC « avait permis de soutenir les employeurs dans les secteurs qui ont subi les plus fortes baisses d’emploi^[14] ». Cependant, « il était difficile d’évaluer l’impact du programme ainsi que la mesure dans laquelle il a atteint ses objectifs en raison du peu d’information que les employeurs devaient fournir au moment de présenter une demande^[15] ».

c)  Le manque de données aux fins de l’évaluation de l’efficacité de la Subvention salariale d’urgence du Canada

Le BVG a constaté que l’ARC ne disposait pas des données nécessaires pour mesurer l’efficacité de la SSUC. Par exemple, le formulaire de demande n’exigeait pas le numéro d’assurance sociale des employés. Ces personnes devaient être les bénéficiaires ultimes de ce programme, et ce, par l’entremise de leur employeur. Sans données, le BVG ne pouvait pas « déterminer avec précision ce qui suit :

• le nombre exact d’employées et d’employés qui ont bénéficié de ce programme;
• si les employées et employés ont continué de travailler pour le même employeur, s’ils ont changé d’employeur ou s’ils ont changé de secteur d’emploi;
• le nombre exact d’employées et d’employés qui ont été réembauchés (puisque le programme visait à encourager les employeurs à réembaucher les travailleuses et travailleurs qui avaient été mis à pied en raison de la pandémie)^[16] ».

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Dans le cadre de l’administration de futurs programmes, l’Agence du revenu du Canada devrait collaborer avec ses partenaires, notamment Statistique Canada et les ministères pertinents, pour veiller à la collecte des données pertinentes auprès des demandeurs afin d’améliorer la mesure de l’efficacité et des résultats des programmes^[17].

D’après son plan d’action détaillé, l’Agence « mettra à jour sa Directive sur la rédaction d'ententes de collaboration écrites afin d’inclure officiellement les exigences en matière de données pour la mesure des résultats des programmes, le cas échéant^[18] ».

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1 — Sur la collecte de données pertinentes auprès des demandeurs

Que, d’ici le 29 février 2024, l’Agence du revenu du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport confirmant que sa Directive sur la rédaction d'ententes de collaboration écrites a été mise à jour afin d’inclure officiellement les exigences en matière de données pour la mesure des résultats des programmes.

3.   Modification des programmes aux individus

Le gouvernement savait dès le début de la pandémie que l’offre de prestations liées à la COVID-19 destinées aux particuliers découragerait certains bénéficiaires de travailler. EDSC a annoncé des modifications à la PCU afin de contrer les facteurs de dissuasion^[19].

Le BVG a aussi constaté que certains « bénéficiaires à faible revenu qui recevaient ces prestations avaient remplacé par plus de 100 % leur revenu annuel précédent en ayant recours à la [PCU] et par 119 % en continuant de recevoir la [PCRE]. Le gouvernement a évalué cet effet et a pris des mesures pour atténuer ces problèmes, notamment en instaurant des mesures pour inciter plus de personnes à travailler, surtout au moment de la réouverture de l’économie^[20]. »

Selon le BVG, « la possibilité pour les personnes à faible revenu de gagner un revenu plus élevé grâce à la [PCRE] a constitué un facteur qui dissuadait les bénéficiaires de travailler, ce qui a eu des répercussions sur certains secteurs du marché du travail à un moment crucial où les besoins en personnel continuaient d’augmenter^[21] ».

B.  Exécution des programmes et contrôles

1.   Les contrôles limités préalables au paiement

Selon le BVG, malgré « l’ajout de certains contrôles préalables au paiement par [l’ARC et EDSC] au fil du temps, certains critères d’admissibilité pour chaque programme n’étaient toujours pas assortis de contrôles préalables au paiement. [Le BVG a] constaté que des paiements totalisant 4,6 milliards de dollars avaient été versés en trop à des bénéficiaires inadmissibles. De plus, […] au moins 27,4 milliards de dollars avaient été versés à des bénéficiaires ayant un indicateur d’inadmissibilité et devraient être examinés de plus près^[22]. »

Parmi les 4,6 milliards de dollars versés en trop à des prestataires inadmissibles, on retrouvait :

• 3,1 milliards de dollars versés à 1,8 million de bénéficiaires ayant reçu un trop‑payé forfaitaire anticipé au titre de la Prestation d’assurance‑emploi d’urgence;
• 1,5 milliard de dollars versés à 711 000 bénéficiaires ayant reçu plus d’une prestation par période^[23].

Parmi les 27,4 milliards de dollars qui devraient être examinés de plus près, on retrouvait :

• 8,3 milliards de dollars versés à 627 000 particuliers ayant gagné moins de 5 000 $;
• 3,8 milliards de dollars versés à 1,4 million de particuliers ayant gagné plus de 1 000 $ au cours d’une période de quatre semaines visée par la PCU;
• 15,5 milliards de dollars versés à des bénéficiaires de la SSUC dont l’admissibilité devrait être examinée de plus près, car ils ont démontré une baisse insuffisante des revenus selon les données de la TPS/TVH^[24].

Au cours de l’audience portant sur la SSUC, Bob Hamilton, commissaire de l’ARC, a indiqué que l’estimation de 15,5 milliards de dollars du BVG était probablement une surestimation :

En même temps, sur un des points, l'ARC avait quelques observations sur l'estimation du BVG à propos de paiements possiblement inadmissibles et qui requéraient que la SSUC soit davantage examinée, et la vérificatrice générale en a fait référence dans ses remarques. Les conclusions des vérifications de la SSUC complétées jusqu'à présent suggèrent que le nombre de demandes non admissibles sera probablement très en deçà des projections initiales de la vérificatrice générale.

Pour mettre les choses en contexte et comme c'est le cas pour tout travail d'observation fiscale, l'ARC a débuté ses examens et vérifications avec les demandeurs les plus à risque, ce qui lui permet de se concentrer sur les demandes les plus susceptibles d'être inadmissibles ou surestimées. Cette approche maximise les recouvrements et assure le traitement des demandes à haut risque tout en utilisant les ressources de l'ARC à bon escient.

Dans les vérifications complétées par l'ARC en date du 3 janvier 2023, 94,2 % des montants examinés étaient autorisés et l'ARC a rejeté ou ajusté 5,8 % de ces demandes. Il faut reconnaître que ce travail d'observation en est à ses débuts, mais c'est notre expérience sur le terrain jusqu'à présent^[25].

Il a aussi ajouté l’explication suivante sur cette estimation :

Pour être juste envers l'équipe de la vérificatrice générale, ils essayaient d'obtenir une estimation de combien on pourrait trouver, quand peu d'informations étaient disponibles.

Il s'agit davantage d'une projection de ce qu'on pourrait trouver, plutôt que d'une approche. En termes de projection, nous pensons que les données de TPS ne sont pas réellement un bon indicateur de qui pourrait être inadmissible, et nous avons une certaine expérience dans ce domaine. C'est le problème de l'estimation du chiffre. Maintenant, concernant l'approche, la nôtre est plutôt axée sur les risques^[26].

En plus de ces paiements, le BVG a « constaté d’autres limites des contrôles préalables au paiement qui indiquent que d’autres paiements et bénéficiaires devraient être examinés de plus près^[27] ». Notamment, les exemples ci-après ont été exclus des 27,4 milliards de dollars parce que nous ne pouvions pas quantifier le montant en cause ou que l’information n’avait pas été validée pour confirmer sa fiabilité :

• Pour la PCU, 190 254 bénéficiaires ont reçu des paiements totalisant 1,6 milliard de dollars et pour lesquels EDSC détient des renseignements indiquant qu’ils ont quitté leur emploi. Cette information doit être vérifiée puisque le fait d’avoir quitté son emploi peut rendre une personne inadmissible aux prestations.
• En ce qui concerne la SSUC, un manque d’information détaillée sur les employées et employés (par exemple le fait que le numéro d’assurance sociale n’était pas exigé dans le formulaire de demande) a empêché l’ARC d’utiliser un contrôle qui aurait relevé les cas où les entreprises déclaraient des données inexactes sur leurs effectifs (le nombre et la rémunération) dans leur demande et où les employées et employés faisaient aussi une demande de prestations destinées aux particuliers^[28].

Selon le BVG, exiger le numéro d’assurance sociale des employés dans les demandes de SSUC, en plus de permettre une meilleure évaluation du programme, aurait permis de relever « les cas où les entreprises déclaraient des données inexactes sur leurs effectifs (le nombre et la rémunération) dans leur demande et où les employées et employés faisaient aussi une demande de prestations destinées aux particuliers^[29] ». À ce sujet, Bob Hamilton a indiqué ce qui suit :

Cela posait quelques problèmes, et c'est la raison pour laquelle nous ne l'avons pas fait. Il aurait fallu beaucoup plus de temps pour élaborer des systèmes nécessaires à l'intégration de ces numéros. Cela aurait imposé un fardeau aux employeurs pour fournir ces numéros, alors nous ne l'avons pas fait, car cela aurait pris trop de temps et aurait retardé le programme^[30].

2.   Les normes et mesures de rendement limitées

Selon le BVG, EDSC avait établi des normes de rendement qui étaient uniquement axées sur la rapidité de paiement et aucune pour mesurer les résultats liés à l’efficience administrative, à l’efficacité et aux résultats des programmes^[31]. Cela pourrait avoir été le cas parce que le « caractère urgent de la réponse aux répercussions de la pandémie signifiait que les programmes gouvernementaux, dont la conception et la mise en œuvre auraient dû prendre plusieurs mois, voire plusieurs années, devaient être opérationnels en quelques semaines[32] ». Néanmoins, le Comité est d’avis que l’efficience, l’efficacité et les résultats des programmes auraient dû être mesurés; c’est pourquoi il recommande :

Recommandation 2 — Sur les normes de rendement

Que, au plus tard le 29 février 2024, Emploi et Développement social Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant les mesures prises pour établir des normes de rendement mesurant l’efficience administrative, l’efficacité et les résultats des programmes.

3.   L’absence de données en temps réel sur les revenus des entreprises

L’ARC ne disposait pas de données suffisamment récentes et détaillées dans ses systèmes pour évaluer de façon fiable les conditions d’admissibilité à la SSUC au moment de la présentation de la demande. L’Agence, en l’absence de données en temps réel, n’avait pas utilisé l’information sur la TPS/TVH pour évaluer les conditions d’admissibilité liées à la baisse des revenus^[33].

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Afin d’améliorer l’efficience de la gestion des impôts et des programmes et de suivre les pratiques exemplaires en la matière, l’Agence du revenu du Canada devrait déterminer la valeur que pourrait apporter l’application d’une exigence relative à un système de données en temps réel sur les revenus des entreprises^[34].

Selon son plan d’action, l’ARC terminera l’examen des différents types de modèles de facturation électronique et les pratiques internationales exemplaires pertinentes et soumettra en mars 2024 un rapport final sur « la valeur de la mise en œuvre d’une exigence relative à un système de données en temps réel sur les revenus des entreprises au Canada qui décrit l’infrastructure requise, une analyse coûts-avantages et les modifications politiques et législatives requises^[35] ».

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 3 — Sur les données en temps réel sur les revenus des entreprises

Que, d’ici le 31 mars 2024, l’Agence du revenu du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes son rapport sur la valeur de la mise en œuvre d’une exigence relative à un système de données en temps réel sur les revenus des entreprises au Canada.

4.   L’absence de données en temps réel sur la paye

Selon le BVG, l’ARC et EDSC n’avaient pas d’exigences modernes relatives aux données en temps réel sur la paye pour les entreprises. De telles données auraient pu servir à évaluer l’admissibilité aux programmes, à calculer le montant des prestations et à améliorer globalement l’efficience de la gestion des programmes liés à la COVID‑19^[36].

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Afin d’améliorer l’efficience dans l’exécution des programmes de prestations, l’Agence du revenu du Canada, en collaboration avec Emploi et Développement social Canada, devrait procéder à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un système de données en temps réel sur la paye, avec un échéancier et des produits livrables précis^[37].

Selon son plan d’action, l’ARC « fournira un plan de mise en œuvre chiffré pour une solution de paie électronique pour le gouvernement du Canada. Cette phase est composée de trois livrables : une analyse de rentabilité qui recommandera une solution de paie électronique, un plan de transformation et un cadre de gestion des projets^[38], » et doit être complétée en mars 2024. Par la suite, « la phase de mise en œuvre se déroulera au-delà de mars 2024^[39] ».

Karen Hogan a indiqué ce qui suit à propos des deux recommandations sur les données en temps réel :

L'Agence du revenu du Canada est entièrement d'accord sur ces deux recommandations, et, comme M. Hamilton l'a mentionné, elle a déjà pris beaucoup d'avance dans leur mise en œuvre. J'encourage donc le pays à continuer ce travail. Ce sera long et difficile, mais cela va améliorer la gestion de plusieurs programmes de prestations, et pas seulement celles qui sont liées aux situations d'urgence^[40].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 4 — Sur les données en temps réel sur la paye

Que, d’ici le 31 mars 2024, l’Agence du revenu du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape sur le développement d’un système de données en temps réel sur la paye et sur sa collaboration avec Emploi et Développement social Canada dans ce domaine. Un rapport final sur la mise en œuvre du système devra aussi être présenté au plus tard le 31 mars 2025.

C.  Vérification après paiement et recouvrement

Selon la loi, « pour la plupart des programmes de prestations liées à la COVID‑19, des vérifications de l’admissibilité doivent être réalisées dans les 36 mois suivant la date du versement des prestations. Si le Ministère ou l’Agence a des raisons de croire que des bénéficiaires ont fait de fausses déclarations, alors le délai de vérification peut être prolongé jusqu’à 72 mois^[41]. »

1.   Vérification après paiement

Dans le cas des programmes destinés aux particuliers, les plans de vérification après paiement de l’admissibilité des bénéficiaires étaient incomplets. Ces plans ne prévoyaient pas de vérification après paiement de tous les cas où des montants ont été versés en trop ou à des bénéficiaires inadmissibles ou dont l’admissibilité devrait être examinée de plus près^[42].

Compte tenu du faible nombre de vérifications après paiement qui seront réalisées, les plans du Ministère et de l’Agence ne correspondaient pas à la décision initiale de préconiser la vérification de l’admissibilité après paiement. À mesure que la pandémie de COVID‑19 évoluait, le Ministère et l’Agence retardaient les vérifications de l’admissibilité des bénéficiaires après paiement. Par conséquent, il y a un risque que le Ministère et l’Agence ne terminent pas les vérifications après paiement prévues dans les délais prescrits par la loi^[43].

Durant la seconde audience, Karen Hogan a fourni l’explication suivante concernant les retards aux vérifications après paiement :

Le retard est dû à plusieurs causes. Comme je l'ai mentionné dans ma déclaration d'ouverture, au début de la pandémie, le gouvernement a pris la décision de repousser la date limite pour produire les déclarations de revenu personnel. Cette décision fut prise par le gouvernement avec l'information qu'il avait en main à ce moment-là. Maintenant, il y a une échéance prévue par la Loi, qui doit être considérée. Pour savoir s'il s'agit de fraude ou d'une erreur intentionnelle ou encore d'une erreur de bonne foi, il faut faire les démarches pour connaître les raisons avant de décider des mesures à prendre pour le recouvrement^[44].

Même si les vérifications après paiement visant la SSUC ont débuté en août 2020, l’Agence risquait de ne pas pouvoir réaliser la totalité des vérifications après paiement prévues. Cela tient au fait que ces vérifications sont complexes et nécessitent énormément de temps et d’efforts. À moins d’exceptions, l’Agence dispose de 36 ou de 48 mois, selon le type de bénéficiaire, pour procéder aux vérifications^[45].

Selon l’International Public Sector Fraud Forum, vu la capacité limitée de mettre en œuvre des contrôles préalables au paiement dans une situation d’urgence, il importe que des vérifications après paiement soient effectuées pour assurer la saine gestion des fonds publics. En outre, compte tenu de la politique sur la gestion financière du Conseil du Trésor, les organisations devraient faire un suivi des paiements versés par erreur et les recouvrer. C’est pourquoi le BVG est d’avis que « tous les cas identifiés comme étant susceptibles de ne pas respecter les conditions du programme doivent faire l’objet d’un suivi et d’une vérification pour assurer l’équité de l’ensemble des bénéficiaires et des Canadiennes et Canadiens^[46] ».

Durant la première audience, Karen Hogan a ajouté ce qui suit :

Pour ce qui est de la nécessité d'effectuer des vérifications après paiement plus rigoureuses, je suggère au gouvernement de ne pas regarder seulement le montant des paiements qui ont été faits aux entreprises ou aux contribuables non admissibles, mais aussi le taux d'erreur. Comme je l'ai mentionné, dans le cadre de la deuxième phase des vérifications que l'Agence du revenu du Canada fait en ce moment, elle a constaté qu'environ deux dossiers sur trois étaient problématiques. Cela indique que beaucoup plus de travail doit être fait, à mon avis, car la loi exige que notre système fiscal traite chaque contribuable avec équité. Il ne suffit pas de regarder les chiffres, il faut aussi s'assurer que chaque contribuable a été traité de façon équitable^[47].

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

• L’Agence du revenu du Canada et Emploi et Développement social Canada devraient :
  • mettre à jour leurs plans de vérification après paiement afin d’y intégrer toutes les activités visant à cerner les paiements versés à des bénéficiaires inadmissibles aux programmes de prestations liées à la COVID‑19, en tenant compte des délais prescrits par la loi;
  • élargir l’étendue des vérifications après paiement pour les programmes de prestations liées à la COVID‑19 destinés aux particuliers afin d’y intégrer tous les cas où les bénéficiaires ont été identifiés comme étant susceptibles d’être inadmissibles^[48].

Cette recommandation a été acceptée en partie seulement par l’ARC et EDSC. Ils ont notamment indiqué qu’en « tant que gestionnaires responsables des fonds publics, il ne serait pas rentable ni conforme aux meilleures pratiques internationales et de l’industrie de poursuivre 100 % de toutes les demandes potentiellement inadmissibles^[49]. »

Bob Hamilton a expliqué ainsi ce désaccord à propos de cette recommandation :

Pour ce qui est du désaccord partiel, notre point de vue là‑dessus est qu'à l'agence généralement — en fait presque exclusivement — notre approche est de nous concentrer sur des cotisations axées sur le risque. Nous examinons les informations dont nous disposons, nous essayons de déterminer où se trouvent les risques les plus importants et nous les traquons. Il s'agit là des risques les plus élevés et des meilleures possibilités de recouvrement et non de couvrir 100 % des contribuables.

Une autre approche serait d'examiner 100 % des dossiers et tout découvrir, mais nous sélectionnons cette approche axée sur les risques et la modifions au fur et à mesure. À mesure que nous tirons des données probantes de ce qui a fonctionné et de ce qui n'a pas fonctionné dans les essais précédents, nous ajustons nos paramètres de risque en fonction des renseignements organisationnels que nous avons acquis. Ce peut être des pistes que nous avons ou des informations à notre disposition.

Je pense que c'est au cœur du problème de ce désaccord partiel. Nous ne voulions pas nous engager à examiner chacune des demandes reçues^[50].

Selon son plan d’action, l’ARC compte mettre à jour son plan de vérification d’ici juin 2023 « pour inclure les demandes inadmissibles connues fondées sur le risque. Le plan continuera d’être mis à jour au besoin pour intégrer les enseignements tirés des activités de conformité en cours^[51] ». L’ARC compte aussi terminer « toutes les activités de conformité prévues, qui ont débuté en juillet 2020, et qui impliquent la validation de l’admissibilité pour toutes les prestations liées à la COVID-19 pour les individus^[52] » au plus tard en mars 2025.

De son côté, EDSC va établir « une approche fondée sur les risques pour les vérifications après paiement de la [Prestation d’assurance-emploi d’urgence] en mettant l’accent sur les dossiers à risque élevé et les montants à risque les plus élevés^[53] ». Son plan de vérification « sera mis à jour chaque année, en fonction des leçons tirées des activités de vérification en cours, et décrira les activités prévues pour l’exercice suivant^[54] ». Le Ministère compte aussi rendre « compte chaque année aux intervenants, aux parlementaires et aux Canadiens des économies liées aux activités de recouvrement associées aux erreurs, aux fausses déclarations et à la fraude dans le cadre de la [Prestation d’assurance-emploi d’urgence]^[55] ».

Durant la seconde audience, Jean-François Tremblay, sous-ministre, EDSC, a fourni les renseignements suivants sur les vérifications en cours :

Comme je l'ai mentionné, nous avons également envoyé 1,8 million de lettres à des personnes qui ont reçu le paiement forfaitaire et qui n'auraient pas dû le recevoir. Il y en a déjà près de 1,2 million qui ont commencé à rembourser l'argent ou qui l'ont déjà fait. C'est en fait positif.

Dans ce cas‑ci, comme je l'ai mentionné au début, nous avons examiné toutes les données dans le cadre de l'analyse des données. Nous nous sommes retrouvés avec un bassin de plus de 550 000 personnes où il y avait des différences entre les critères d'admissibilité et la somme d'argent qu'elles recevaient. C'est le bassin de gens que nous examinons.

Je vais vous donner un exemple. Les bénéficiaires devaient avoir des revenus de 5 000 $. Il y a peut-être des gens qui n'ont pas gagné 5 000 $, mais qui ont peut-être reçu un paiement. Est‑ce qu'on s'en prend à des gens comme ça? Il va falloir évaluer combien de temps il faudra y consacrer. C'est le genre d'analyse que nous avons faite. Les 55 000 sont les premiers où nous avons une bonne raison de croire qu'il y a de l'argent à rembourser^[56].

L’ARC et EDSC notent que leur « approche est évolutive et sera adaptée en fonction des circonstances^[57] ».

Étant donné que l’ARC et EDSC n’étaient pas complètement en accord avec la recommandation du BVG et parce que, « compte tenu du faible nombre de vérifications après paiement qui seront réalisées, les plans du Ministère et de l’Agence ne correspondaient pas à la décision initiale de préconiser la vérification de l’admissibilité après paiement[58] », le Comité voudrait recevoir des justifications de coûts de différents scénarios de recouvrement. Par conséquent, il recommande :

Recommandation 5 — Sur les vérifications et les recouvrements

Que l’Agence du revenu du Canada et Emploi et Développement social Canada présentent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes :

• au plus tard le 29 février 2024, un rapport expliquant les changements à leurs plans de vérification, y compris une justification chiffrée (coûts et bénéfices potentiels pour les payeurs de taxes) de ne pas poursuivre toutes les demandes potentiellement inadmissibles, et une estimation du coût d’une amnistie de remboursement pour les Canadiens qui avaient un revenu inférieur aux Seuils de faible revenu après impôt de Statistique Canada au moment de leur demande initiale, qui ont reçu des prestations aux particuliers, mais qui ont par la suite été trouvés inadmissibles, selon l’Agence du revenu du Canada ou Emploi et Développement social Canada;
• au plus tard le 29 février 2024, un rapport montrant les statistiques sur le nombre de vérifications après paiement faites pour les programmes de prestations liés à la COVID-19 jusqu’au 31 décembre 2023, pour chacun des programmes destinés aux particuliers et pour la Subvention salariale d’urgence du Canada, de même que les montants versés à des bénéficiaires inadmissibles selon l’Agence du revenu du Canada ou Emploi et Développement social Canada, les montants recouvrés, et le nombre de bénéficiaires inadmissibles et de ceux visés par ces recouvrements;
• des rapports trimestriels présentant ces mêmes statistiques pour le trimestre précédent, au plus tard le 31 août (1er trimestre de l’exercice financier – avril à juin), 30 novembre (2e trimestre – juillet à septembre), 28 février (3e trimestre – octobre à décembre) et 31 mai (4e trimestre – janvier à mars), à partir du 31 mai 2024 et jusqu’au 28 février 2026.

2.   Recouvrement

En raison des retards dans les travaux de vérification après paiement, les activités de recouvrement de l’ARC débutaient tout juste à la fin de l’audit. L’Agence avait envoyé peu d’avis de montants exigibles, à l’exception des avis destinés aux bénéficiaires de paiements forfaitaires anticipés, qui avaient été envoyés par EDSC. Une fois les avis envoyés, les activités de recouvrement de l’Agence se limitaient à répondre aux appels effectués par des bénéficiaires ou des employeurs^[59].

En ce qui concerne les prestations destinées aux particuliers, les renseignements qu’ont fournis le Ministère et l’Agence au BVG indiquaient qu’environ 2,3 milliards de dollars qui avaient été versés à des bénéficiaires inadmissibles avaient été recouvrés^[60].

Le BVG a « également constaté que le système de technologie de l’information de l’Agence n’avait pas la capacité requise pour recouvrer un montant de prestations liées à la COVID‑19 exigible d’un particulier à partir de paiements ultérieurs versés par le gouvernement, alors que le système du Ministère dispose de cette fonctionnalité. Par exemple, l’Agence ne pouvait pas appliquer les remboursements d’impôt sur le revenu ou les versements du crédit de TPS aux montants exigibles^[61]. »

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Afin d’accroître le recouvrement des montants exigibles relativement à la COVID‑19 et de réduire le fardeau administratif, l’Agence du revenu du Canada devrait intégrer à son système, et ce, avant la fin décembre 2022, des fonctionnalités qui permettent d’appliquer des remboursements à des montants exigibles liés à la COVID‑19^[62].

Selon son plan d’action, depuis le 17 octobre 2022, « l’Agence est en mesure d’appliquer les remboursements T1 aux dettes de prestations des particuliers liées à la COVID-19^[63] ». De plus, en « février 2023, l'Agence introduira la fonctionnalité nécessaire pour appliquer les crédits de TPS aux dettes de prestations des particuliers liées à la COVID-19^[64] ».

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 6 — Sur le recouvrement des montants exigibles

Que, d’ici le 29 février 2024, l’Agence du revenu du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport confirmant qu’elle a mis en place une fonctionnalité pour appliquer les crédits de TPS aux dettes de prestations des particuliers liées à la COVID-19, et indiquant si elle compte mettre en place d’autres fonctionnalités pour recouvrer un montant de prestations liées à la COVID‑19 exigible d’un particulier ou d’une entreprise à partir de paiements ultérieurs versés par le gouvernement.

Par ailleurs, le BVG n’a pas été en mesure d’auditer les montants envoyés à l’Agence par les particuliers et les entreprises pour chacun des programmes de prestations liées à la COVID-19, parce que l’Agence ne pouvait pas fournir de données détaillées et ventilées^[65].

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante au sujet de la collecte d’information :

Afin d’améliorer l’utilité de l’information et la transparence des déclarations liées à la COVID‑19, l’ARC devrait renforcer ses capacités en matière de collecte d’information et de production de rapports afin de rendre compte avec exactitude des montants recouvrés auprès de chaque particulier et de chaque entreprise au titre de chacun des programmes de prestations^[66].

Selon le plan d’action détaillé de l’ARC, en « ce qui concerne l’établissement de rapports de recouvrement des programmes de prestations liés à la COVID-19 pour les particuliers et les entreprises, le développement des capacités d’établissement de rapports agrégés sera achevé d'ici la fin juin 2023, et la mise en œuvre des capacités d’établissement de rapports détaillés sera achevée d'ici la fin octobre 2023^[67] ».

Si ces actions sont efficaces, elles devraient répondre à la recommandation du BVG de pouvoir rendre compte avec exactitude des montants recouvrés auprès de chaque particulier et de chaque entreprise au titre de chacun des programmes de prestations. Par conséquent, les montants recouvrés au titre de chaque programme devraient être disponibles et seront rapportés au Comité, conformément à la recommandation 5 du présent rapport.

Conclusion

Emploi et Développement social Canada et l’Agence du revenu du Canada étaient responsables de la conception initiale, de l’administration, et du recouvrement des paiements versés en trop et des paiements versés à des bénéficiaires inadmissibles des programmes de prestations liées à la COVID‑19 pour les particuliers et de la Subvention salariale d’urgence du Canada.

Le Bureau du vérificateur général a conclu que l’approche adoptée par le Ministère et par l’Agence consistant à limiter les contrôles préalables au paiement ainsi que le manque de données fournies en temps opportun au moment de la présentation d’une demande avaient entraîné le versement d’un grand nombre de paiements à des bénéficiaires qui étaient inadmissibles ou dont l’admissibilité devait être vérifiée. Des paiements totalisant 4,6 milliards de dollars avaient été versés en trop à des bénéficiaires inadmissibles aux prestations destinées aux particuliers. En outre, des paiements versés à des particuliers et à des employeurs totalisant au moins 27,4 milliards de dollars devraient faire l’objet d’une enquête approfondie.

Le Ministère et l’Agence n’ont pas établi de plans rigoureux et complets pour vérifier l’admissibilité des bénéficiaires. Il y a également eu des retards dans la réalisation des vérifications après paiement, et le recouvrement des montants exigibles venait à peine de commencer à la fin de la période d’audit.

Le Comité formule donc six recommandations visant à s’assurer que les recommandations du BVG soient adéquatement suivies, et que le Ministère et l’Agence en fournissent la preuve au Comité au moyen de rapports faisant état des progrès réalisés. Ces recommandations concernent la collecte de données pertinentes auprès des demandeurs, les données en temps réel sur les revenus des entreprises et sur la paye, les vérifications après paiement et les recouvrements.