Principales constatations de la vérificatrice générale du Canada

• Pendant l’étape de planification, l’étape de conception et au cours des étapes initiales de la construction du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre, Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) a jusqu’ici géré efficacement la portée, le calendrier et les coûts, et respecté l’échéancier et le budget du Programme. Pour ce faire, le Ministère a notamment adopté des méthodes de gestion souples.
• Le Ministère a travaillé avec des parties prenantes et des spécialistes afin de définir la portée du Programme et de concilier les exigences relatives à la durabilité, au caractère patrimonial, à l’accessibilité et à l’inclusion. Il a également trouvé un juste équilibre entre ces éléments, les besoins des occupantes et des occupants de l’édifice et la nécessité d’améliorer et de moderniser l’édifice du Centre.
• La gouvernance du Programme de réhabilitation est demeurée fragmentée, ce qui a occasionné des retards dans la prise de décisions clés par les partenaires parlementaires à l’égard de certaines exigences des usagères et des usagers^[1].

Résumé des recommandations du comité et des échéanciers connexes

Tableau 1 — Résumé des recommandations du comité et des échéanciers connexes

Contexte

Les édifices du Parlement du Canada sont au cœur de la vie politique canadienne. En tant que tels, ils véhiculent les aspects symboliques et cérémoniels du Parlement et constituent des musées vivants. Il s’agit donc à la fois d’un trésor national et d’une destination touristique. Au fil du temps, les édifices du Parlement « sont devenus un symbole visuel de la démocratie parlementaire au Canada. En 1987, ils ont reçu la désignation patrimoniale la plus élevée du gouvernement fédéral^[2]. »

Officiellement, les édifices du Parlement sont érigés sur les terrains de la Colline du Parlement et font partie de la Cité parlementaire, qui comprend les trois îlots urbains situés devant la Colline du Parlement. Voici quelques‑uns des édifices de la Cité parlementaire :

• l’édifice du Centre (et la tour de la Paix adjacente);
• l’édifice de l’Ouest;
• l’édifice de l’Est;
• la Bibliothèque du Parlement;
• le Centre d’accueil des visiteurs (complexe sous terrain entre l’édifice de l’Ouest et l’édifice de l’Est);
• l’édifice de la Confédération^[3].

C’est également sur les terrains de la Colline du Parlement qu’ont lieu les célébrations nationales, les cérémonies publiques et les manifestations légales^[4].

Les principaux occupant de l’édifice du Centre sont des membres de la Chambre des communes et du Sénat du Canada et leur personnel, ainsi que le personnel de la Bibliothèque du Parlement et du Service de protection parlementaire. S’y ajoutent des millions de Canadiennes et de Canadiens et de personnes venant de l’étranger qui visitent l’édifice du Centre et les terrains de la Colline du Parlement^[5].

Selon le Bureau du vérificateur général (BVG), depuis l’achèvement de la construction de l’édifice du Centre en 1927 (pour remplacer le bâtiment original détruit par le feu en 1916), seules des réparations mineures ont été apportées au bâtiment. Au fil des ans, dans ses évaluations de l’état des édifices, Services Publics et Approvisionnement Canada (SPAC) « a relevé une détérioration de l’intégrité structurale, la présence d’amiante et d’autres matières dangereuses sur le site ainsi que des bris et des trous dans la toiture qui ont entraîné des dommages causés par l’eau et l’humidité. L’édifice avait besoin de réparations majeures pour devenir conforme aux normes modernes en matière de sécurité, d’environnement et d’accessibilité et pour qu’il soit fonctionnel pour les parlementaires et leur personnel^[6]. »

Dans son audit de 2010 sur la réhabilitation des édifices du Parlement, le BVG soulignait que SPAC (alors appelé Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) « prévoyait que l’édifice du Centre pourrait subir une “défaillance complète” entre 2019 et 2025 si aucune réparation majeure n’était entreprise^[7] ».

Par conséquent, la réhabilitation de l’édifice du Centre, qui comprend la tour de la Paix, vise à le rendre conforme aux normes modernes, notamment aux codes du bâtiment actuels. De plus, le Centre d’accueil des visiteurs d’origine est en cours d’agrandissement afin de construire le nouveau Centre d’accueil du Parlement. Ensemble, ces projets constituent le Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre^[8].

Le Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre fait partie de la Vision et plan à long terme (VPLT) pour la Cité parlementaire. Ce plan, qui a été établi en 2001 et mis à jour en 2006, « est la stratégie pluriannuelle adoptée par le gouvernement pour :

• restaurer les édifices patrimoniaux détériorés de la Cité parlementaire;
• améliorer les locaux de manière à soutenir les activités parlementaires;
• moderniser les édifices afin de répondre aux besoins en matière d’accessibilité, de durabilité, de technologies numériques et de sécurité^[9] ».

Le Programme a été approuvé en 2016 et visait l’achèvement de la construction entre 2030 et 2031. La réouverture était prévue un an plus tard pour permettre au Parlement d’effectuer des tests et de préparer le bâtiment en vue de son entrée en service. Le coût estimatif de la construction, établi en 2021, se situe entre 4,5 milliards et 5 milliards de dollars et comprend un fonds de prévoyance (des provisions pour les difficultés prévues, comme des conditions du bâtiment inférieures aux attentes) et une réserve (des provisions pour des difficultés imprévues, comme la hausse des coûts des matériaux de construction découlant d’événements inattendus). Ce projet est encadré par un processus de gestion de projets composé de trois étapes allant de la planification à la construction (voir le tableau 2)^[10].

Tableau 2 — Principales étapes de la gestion de projets

Source : Produit à partir des renseignements contenus dans Bureau du vérificateur général du Canada, La réhabilitation de l’édifice du Centre du Parlement, Rapport 3 des rapports de 2023 de la vérificatrice générale du Canada, Définitions, pièce 3.3.

SPAC agit comme organisme de services partagés pour le gouvernement fédéral, en plus d’être le gardien des biens immobiliers du gouvernement fédéral, y compris les édifices et les terrains de la Cité parlementaire. Il est donc responsable de l’entretien, du fonctionnement et de la gestion de ces édifices et terrains. En ce qui concerne le Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre, le Ministère « est chargé des travaux de réhabilitation des édifices, ce qui comprend des activités comme la planification et l’exécution de projets et la gestion du calendrier, de la portée et des coûts^[11] ».

En 2017, SPAC a conclu quatre contrats principaux pour soutenir l’exécution du Programme :

• les services d’architecture et d’ingénierie;
• les services de gestion de la construction;
• les services de soutien à la gestion de projet;
• les services de soutien à la gestion des coûts, du temps et des risques^[12].

En 2023, le BVG a publié un audit qui visait à déterminer si SPAC « avait géré efficacement les coûts, le calendrier et la portée du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre et s’il avait concilié les besoins du Parlement et les exigences relatives à la préservation du caractère patrimonial de l’édifice, à la durabilité et à l’accès équitable pour l’ensemble des parlementaires et du public. L’audit visait également à déterminer si le Ministère, en collaboration avec les partenaires et les parties prenantes clés, avait mis en place un cadre de gouvernance visant à appuyer la prise de décisions opportunes pour le [Programme]^[13]. »

(Les étapes visées par l’audit comprenaient l’étape de la planification jusqu’aux étapes initiales de la construction, comme l’explique le tableau 1^[14].)

Le 24 octobre 2023, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a tenu une réunion sur cet audit, à laquelle ont participé les témoins suivants :

• BVG — Andrew Hayes, sous-vérificateur général; Susan Gomez, directrice principale; et Elsa da Costa, directrice principale intérimaire.
• SPAC — Arianne Reza, sous-ministre; Robert Wright, sous-ministre adjoint de la Direction générale de la science et de l’infrastructure parlementaire; et Jennifer Garrett, directrice générale, Programme de l’édifice du Centre^[15].

Plusieurs membres du Comité ont également pris part à une visite guidée du projet de réhabilitation de l’édifice du Centre offerte par SPAC.

La définition suivante est utilisée dans le présent rapport :

Analyse comparative entre les sexes plus (acs+) : Un processus analytique qui fournit une méthode rigoureuse pour évaluer les inégalités systémiques ainsi qu’un moyen de déterminer les répercussions potentielles des politiques, des programmes et des initiatives sur divers groupes de personnes, dont les femmes, les hommes et les personnes de diverses identités de genre. L’indication « plus » dans la désignation reconnaît que l’analyse comparative entre les sexes ne se limite pas aux différences biologiques (sexe) et socioculturelles (genre) et prend en compte de nombreux autres facteurs identitaires comme la race, l’origine ethnique, la religion, l’âge et les habiletés physiques ou mentales^[16].

Constatations et recommandations

Consultations sur les éléments liés au patrimoine, à la durabilité et à l’accessibilité

Le BVG a constaté que SPAC avait consulté les parties prenantes et les spécialistes sur la façon de concilier les éléments liés à la durabilité de l’environnement et à l’accessibilité dans la portée du Programme, tout en respectant le caractère patrimonial de l’édifice du Centre. Le Ministère a également tenté d’intégrer des éléments liés à l’accessibilité et à l’inclusion^[17].

Malgré le fait que le Ministère a réalisé une ACS+ de la VPLT, il n’a pas effectué une telle analyse concernant l’édifice du Centre ou le Centre d’accueil du Parlement^[18].

Par conséquent, le BVG a recommandé à SPAC de « réaliser une analyse comparative entre les sexes plus pour le Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre en suivant les pratiques exemplaires du gouvernement fédéral afin d’orienter la prise de décisions ainsi que la surveillance et l’examen du Programme, pour veiller à ce que les espaces publics soient inclusifs et représentatifs de la diversité de toute la population canadienne^[19] ».

Dans son Plan d’action de la direction, SPAC affirme qu’il « élaborera une analyse comparative entre les sexes plus pour la [VPLT] mise à jour. Cette analyse comprendra des considérations particulières pour les grands projets, y compris les travaux en cours du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre » d’ici l’hiver 2023. De plus, dans « l’esprit de la mise en œuvre de cette recommandation, l’[ACS+] réalisée à l’avenir pour la [VPLT] portera également sur les grands projets à venir, comme le réaménagement de l’[îlot] 2, l’édifice de l’Est et l’édifice de la Confédération^[20] ».

Lors de la réunion, en réponse à une question sur la façon dont le Ministère utilise l’ACS+ dans ce projet et met en œuvre les 94 appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation, la sous-ministre Arianne Reza a expliqué qu’il a « travaillé très fort avec [ses] partenaires autochtones et mené une analyse générale ACS+ pour le Centre d’accueil et le Centre des visiteurs, qui sont deux projets distincts. Nous voulons nous assurer que ces éléments seront bien intégrés^[21]. »

Le sous-ministre adjoint Rob Wright a également affirmé ceci :

[L]'équipe de conception travaille avec des architectes autochtones. Nous travaillons avec les communautés autochtones, et nous avons le programme de bourses qui nous permet de faire appel à des sculpteurs autochtones. Cette collaboration mène à des concepts intéressants et des éléments autochtones pertinents seront ajoutés au Centre d’accueil du Parlement. Je trouve cela tout à fait emballant.

Nous avons également apporté notre soutien à Patrimoine Canada et à un comité directeur de survivants pour la sélection du monument des pensionnats qui sera situé sur la Colline du Parlement.

Nous menons une foule d’activités pour nous assurer que ces appels à l’action sont pris en compte^[22].

Par conséquent, le Comité formule la recommandation suivante :

Recommandation 1

Que, d’ici le 30 septembre 2024, le ministère des Services publics et de l’Approvisionnement du Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes les résultats de l’évaluation de son analyse comparative entre les sexes plus du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre.

Retards dans la réception de décisions clés concernant certaines exigences des usagères et des usagers

En tant que principales occupantes et principaux occupants de l’édifice du Centre, les partenaires parlementaires (c.-à-d. la Chambre des communes et le Sénat) ont la responsabilité de définir les exigences des usagères et des usagers relativement au Programme de réhabilitation. Il peut s’agir d’éléments comme le nombre de bureaux, de salles de comités et de halls d’entrée et leur taille ou encore la sécurité^[23].

Le BVG a constaté que, même si SPAC « avait établi un cadre de gouvernance pour la mise en œuvre du Programme, la prise de décisions par les partenaires parlementaires concernant certaines exigences des usagères et des usagers demeurait fragmentée, et des décisions clés n’étaient pas toujours approuvées en temps opportun^[24] ».

Par exemple, en 2019, le cadre de gouvernance intégré pour la VPLT a établi des comités de surveillance, notamment le Comité de surveillance des sous‑ministres adjoints et un nouveau Comité de surveillance des sous‑ministres, formés de représentants du Ministère et des partenaires parlementaires. Le BVG a constaté que les comités avaient inscrit un point permanent à l’ordre du jour lié aux décisions clés sur les exigences des usagères et des usagers dans le cadre du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre afin d’appuyer le processus décisionnel relatif à la vision et au plan à long terme, ce qui comprenait le Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre. Toutefois, ils n’avaient pas examiné la portée, le calendrier et le coût global du Programme, et les partenaires parlementaires n’ont donc pas reçu des renseignements complets sur l’ensemble des progrès et des risques liés au Programme par le biais des réunions de ces comités^[25].

Le Bureau de régie interne de la Chambre des communes est l’organe directeur de la Chambre des communes. De même, « le Comité permanent de la régie interne, des budgets et de l’administration du Sénat examine toutes les questions budgétaires et administratives liées à la régie interne du Sénat du Canada^[26] ». L’un de leurs rôles est de formuler et d’approuver les décisions clés concernant les exigences des usagères et des usagers proposées dans le cadre du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre. SPAC a fourni à chacun des comités de l’information sur les options de conception liées aux décisions clés et a travaillé « avec chaque partenaire parlementaire pour convenir des exigences des usagères et des usagers. Cela créait un risque pour l’exécution du Programme en temps opportun si la Chambre des communes et le Sénat approuvaient des décisions conflictuelles^[27]. »

En 2021, un sous-comité du Sénat et un groupe de travail de la Chambre des communes ont commencé à tenir des réunions conjointes pour discuter de la VPLT et des rénovations de l’édifice du Centre. Ils se sont réunis conjointement trois fois au cours de la période d’audit pour examiner les secteurs d’intérêt commun et fournir des recommandations sur les exigences des usagères et des usagers à leurs comités respectifs. Le BVG a conclu que, les réunions conjointes permettent à SPAC de présenter de l’information aux deux Chambres du Parlement en même temps, ce qui facilite la formulation de recommandations sur les exigences des usagères et des usagers^[28]. (Pour plus d'information sur la composition et le mandat du groupe de travail, veuillez vous référer à l'annexe A.)

En mars 2022, SPAC a présenté une proposition pour la mise sur pied d’un forum intégré au Comité de surveillance des sous-ministres sur la VPLT. Le forum proposé serait composé de la ministre des Services publics et de l’Approvisionnement, du président de la Chambre des communes et du président du Sénat du Canada afin de discuter des questions d’intérêt commun ainsi que les défis et les risques liés à la mise en œuvre de la VPLT. Cependant, un consensus entre les partenaires n'a pas été atteint concernant cette proposition. Le Comité a convenu que les présidents des deux Chambres du Parlement et la ministre se réuniraient ponctuellement, au besoin. Toutefois, à la fin de la période d’audit, aucune réunion n’avait eu lieu^[29]. Par conséquent, le processus décisionnel est demeuré fragmenté, « car les décisions clés sur les exigences des usagères et des usagers continuaient d’être prises séparément par la Chambre des communes et le Sénat du Canada^[30] ».

Finalement, le BVG a également constaté que les retards dans la prise de décisions sur les exigences des usagères et des usagers étaient un problème persistant pour SPAC en ce qui concerne l’exécution du Programme. Le Ministère a fait part de ses préoccupations quant à la communication tardive des exigences des usagères et des usagers par les partenaires parlementaires à certains comités parlementaires. Toutefois, le Ministère n’avait pas déclaré publiquement (et de manière cohérente) que les retards dans la réception des décisions clés sur les exigences des usagères et des usagers constituaient un risque important et continu. Selon le BVG, compte tenu de la taille et de la complexité du Programme, à mesure que progresse la construction, de potentiels changements de la portée du projet auraient une incidence de plus en plus importante sur ses coûts et son calendrier^[31].

Par conséquent, le BVG a recommandé que, pour soutenir la prise de décisions en temps opportun des partenaires parlementaires, SPAC présente « un rapport d’étape sur le Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre au Président de la Chambre des communes et au Président du Sénat du Canada en même temps et au moins deux fois par année. Le rapport d’étape devrait comprendre :

• les principaux risques et les mesures d’atténuation en place pour gérer le Programme;
• les ajustements ou les changements importants ainsi qu’une évaluation de leurs répercussions sur la portée, les coûts et le calendrier global;
• les décisions clés devant être prises par les partenaires parlementaires ainsi que les délais prévus^[32] ».

Dans son plan d’action, le Ministère s’est dit d’accord avec cette recommandation et s’est engagé à atteindre les jalons suivants d’ici l’automne 2023 (et deux fois par année par la suite) :

Services publics et Approvisionnement Canada créera un rapport semestriel à l’intention du Président du Sénat et du Président de la Chambre des communes. Ce rapport comprendra :

• les principaux risques et les mesures d’atténuation en place pour gérer le Programme;
• les ajustements ou les changements importants ainsi qu’une évaluation de leurs répercussions sur la portée, les coûts et le calendrier global;
• les décisions clés devant être prises par les partenaires parlementaires ainsi que les délais prévus^[33].

Lors de la réunion, en réponse à une question à ce sujet, Arianne Reza a affirmé ceci :

À la suite de l’audit, nous avons établi un nouveau rapport que nous déposons deux fois par an. Le ministre [Jean-Yves] Duclos l’a déposé auprès du Président de la Chambre des communes et du Président du Sénat. Le rapport fait état non seulement des progrès réalisés jusqu’à présent, mais aussi des décisions importantes qui devront être prises. Nous espérons que le rapport sera un autre catalyseur qui aidera à simplifier le processus de gouvernance actuel^[34].

Puisque le ministère déjà intégré la recommandation du BVG à ses pratiques opérationnelles courantes, le Comité ne formule aucune recommandation à cet égard.

Méthode souple de gestion du calendrier

Le BVG a constaté que SPAC avait mis en place des processus pour gérer efficacement le calendrier, dont l’adoption d’une méthode souple de gestion du calendrier, pour aider à ce que ce dernier soit respecté par le Programme^[35].

Le Ministère a travaillé en collaboration pour gérer efficacement le calendrier et les risques de retards. Il avait d’ailleurs mis en place de multiples forums pour discuter de la planification et de l’établissement du calendrier des activités. Son bureau intégré comprenait des représentantes et des représentants des entrepreneurs du projet et du Ministère qui planifiaient, coordonnaient et adaptaient les activités afin de respecter le calendrier du projet. À titre d’exemple, en avril 2020, le Ministère a déterminé que la pandémie de COVID-19 constituait un risque pour le calendrier et « a élaboré des stratégies, comme la prise de certaines mesures de santé et de sécurité pour permettre à la main‑d’œuvre de demeurer sur les lieux afin que les travaux respectent les délais prévus^[36] ».

Le BVG a également constaté que SPAC avait mis en place des processus pour gérer efficacement les coûts du Programme, jusqu’ici, et atténuer les risques d’une hausse des coûts. Par exemple, il :

• avait utilisé une méthode d’estimation des coûts et une méthode de gestion du changement;
• se servait des données sur les dépenses mensuelles de son système financier pour surveiller et comparer les coûts par rapport aux coûts mensuels prévus;
• utilisait des registres des risques mensuels pour cerner les hausses de coûts possibles;
• présentait des rapports à l’interne au moyen de tableaux de bord trimestriels et de présentations aux comités ministériels^[37].

En 2016 et en 2021, SPAC a reçu du financement pour les activités de planification, de conception et de construction dans le cadre de la réhabilitation de l’édifice du Centre et du Centre d’accueil du Parlement. Lors de la planification du coût global du Programme, le Ministère avait prévu des fonds de prévoyance (pour les difficultés appréhendées, telles que la modification de la portée) et une réserve (pour les difficultés imprévues telles que la variation des coûts du matériel et de la main‑d’œuvre)^[38].

Le BVG a constaté qu’à la suite des activités de planification et de certains travaux de conception effectués de 2016 à 2021, SPAC « avait eu recours à un cabinet indépendant pour valider la méthode d’établissement du coût global et établir une estimation des coûts de construction de l’édifice du Centre et du nouveau Centre d’accueil du Parlement. En juin 2021, le Ministère a publié cette estimation des coûts du Programme, qui se situait entre 4,5 milliards et 5 milliards de dollars. Cette somme comprenait les activités de construction ainsi que les fonds de prévoyance et une réserve^[39]. »

Le BVG a également examiné les coûts réels pour SPAC depuis l’approbation du Programme. Il a constaté qu’en date du 31 juillet 2022, le Ministère avait dépensé un total de 880,7 millions de dollars pour la réhabilitation de l’édifice du Centre et l’agrandissement du Centre d’accueil du Parlement, répartis comme suit :

• 450 millions de dollars pour les activités de planification et de conception (ex : évaluations et préparation du chantier de construction);
• 430,7 millions de dollars pour les activités de construction et les travaux d’excavation ainsi que l’élimination des matières dangereuses^[40].

Depuis septembre 2021, SPAC a publié des rapports trimestriels sur son site Web. Ces rapports comportaient des renseignements supplémentaires sur les travaux de construction dans le cadre du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre. Le Ministère a également publié des renseignements sur l’état d’avancement du Programme de réhabilitation dans ses rapports annuels sur la VPLT, qui comprenaient de l’information sur les coûts^[41].

Toutefois, le BVG a constaté que ces rapports n’étaient pas publiés en temps opportun. À titre d’exemple, les rapports annuels 2020‑2021 et 2021‑2022 sur la VPLT n’avaient pas été publiés à la fin de la période d’audit^[42].

Par conséquent, le BVG a recommandé au Ministère de « publier ses rapports annuels sur la [VPLT] au cours de l’année civile^[43] » afin de fournir des renseignements en temps opportun à toute la population canadienne.

Dans son plan d’action, le Ministère a énoncé qu’à compter de 2023, conformément à la recommandation, il veillera à ce que les rapports annuels sur la VPLT soient publiés au cours de la même année civile que leur période de déclaration de l’exercice financier^[44].

Lors de la réunion, Arianne Reza a affirmé qu’en ce qui concerne « la recommandation relative à l’établissement de rapports clairs et en temps voulu, le ministère publiera le rapport annuel sur la Vision et plan à long terme de 2022–2023 avant la fin de l’année civile^[45] ».

Par conséquent, le Comité formule la recommandation suivante :

Recommandation 2

Que d’ici le 30 septembre 2024, Services publics et Approvisionnement Canada envoie une lettre au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes pour lui confirmer qu’il publie ses rapports annuels sur la vision et le plan à long terme au cours de l’année civile.

Conclusion

Le Comité conclut que, jusqu’à maintenant, Services publics et Approvisionnement Canada a géré efficacement la portée du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre et mis en œuvre des processus pour gérer efficacement les coûts et le calendrier. De plus, il y est parvenu tout en conciliant les exigences relatives aux partenaires parlementaires, à la préservation du caractère patrimonial de l’édifice, à la durabilité et à l’accès équitable pour l’ensemble des parlementaires et du public.

En outre, le Ministère, en collaboration avec les partenaires et les parties prenantes clés, a mis en place un cadre de gouvernance pour le Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre. Néanmoins, malgré ses efforts visant à améliorer les processus, la prise de décisions est demeurée fragmentée, et des décisions clés de la part des partenaires parlementaires concernant certaines exigences des usagères et des usagers n’ont pas été prises en temps opportun.

Dans le présent rapport, le Comité formule deux recommandations pour aider le Ministère à poursuivre la mise en œuvre du Programme de réhabilitation de l’édifice du Centre.