Introduction

L’Énoncé économique de l’automne 2016 annonçait la création de la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC) comme moyen d’attirer des investissements du secteur privé dans les infrastructures canadiennes. La BIC a été constituée en société d’État l’année suivante en vertu de la Loi sur la Banque de l’infrastructure du Canada (la Loi).

Selon l’article 6 de la Loi, la BIC a pour mission de :

faire des investissements et de chercher à attirer des investissements d’investisseurs du secteur privé et d’investisseurs institutionnels dans des projets d’infrastructures situés au Canada ou en partie au Canada qui généreront des recettes et qui seront dans l’intérêt public, par exemple en soutenant des conditions favorables à la croissance économique ou en contribuant à la viabilité de l’infrastructure au Canada.

Le Résumé du plan d’entreprise de la BIC de 2020-2021 à 2024-2025 énumère les trois responsabilités de la Société en matière de conseils, d’investissement et de développement des connaissances et de recherche sur les nouveaux investissements dans les infrastructures au Canada. La Loi autorise la BIC à contribuer à des projets d’infrastructure au moyen de participations, de prêts et de garanties de prêts. Elle prévoit également un budget pouvant atteindre 35 milliards de dollars.

Le 29 octobre 2020, le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes (le Comité) a adopté la motion suivante :

Que, conformément à l’article 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude du mandat et des activités de la Banque de l’infrastructure du Canada, y compris pour examiner les projets que la Banque soutient et les autres mécanismes possibles de financement des projets comparables; qu’au moins cinq réunions soient prévues pour celle-ci.

Entre le 23 février 2021 et le 23 mars 2021, le Comité a tenu cinq réunions à ce sujet et a entendu vingt-quatre témoins.

Efficacité

Tout au long de cette étude, une grande partie de la discussion a porté sur la question de l’efficacité de la BIC, plusieurs témoins s’inquiétant du fait que les projets n’étaient pas réalisés aussi rapidement que prévu. Par exemple, Mary Van Buren, présidente de l’Association canadienne de la construction, a estimé que la situation était « plutôt lamentable pour le moment », tandis que Heather Whiteside, professeure agrégée, Science politique, Université de Waterloo (à titre personnel), a estimé que la BIC « n’a pas fait grand-chose », étant donné que, sur les 13 projets annoncés, « plus de la moitié en sont à l’étape du protocole d’entente, quelques-uns fournissent essentiellement du financement à faible coût, certains sont des services consultatifs ».

Dylan Penner, militant pour le climat et la justice sociale du Conseil des Canadiens, a dit au Comité que les retards de la BIC, qu’il considère comme inhérents aux projets auxquels participe le secteur privé, sont particulièrement préoccupants compte tenu du besoin urgent d’infrastructures pour faire face à la crise climatique.

De son côté, Brendan Haley, directeur des politiques à Efficacité Canada, a fait valoir que la BIC a le potentiel d’assumer une mission de « création de marché » pour aider à promouvoir la rénovation des bâtiments en tant que nouveau domaine d’investissement privé productif. Martin Luymes, vice-président, Relations avec le gouvernement et les parties prenantes, Institut canadien du chauffage, de la climatisation et de la réfrigération, a ajouté que l’investissement dans la décarbonisation des réseaux électriques permettrait de soutenir davantage la rénovation des bâtiments dans la lutte contre la crise climatique.

Sandra Skivsky, présidente de la Coalition nationale des entrepreneurs spécialisés du Canada, a déclaré au Comité que, pour ses membres, une annonce ne signifie pas que les pelles sont dans le sol, et qu’on n’a pas communiqué avec ses membres au sujet de projets de la BIC. Afin d’accélérer les projets d’infrastructure, Robert Ramsay, agent de recherche principal au Syndicat canadien de la fonction publique, a recommandé que le gouvernement finance directement les projets, comme il le fait avec le Fonds de la taxe sur l’essence fédéral.

Comme Mme Skivsky l’a expliqué au Comité, les retards peuvent avoir un impact important sur le secteur de la construction, qui dépend d’un flux régulier de projets pour assurer la capacité à court terme. Malgré les avantages sociétaux à long terme des projets à grande échelle, ceux-ci ne répondent pas aux problèmes immédiats auxquels sont confrontés les travailleurs de la construction en manque de projets. Elle a ajouté que le statut des projets de la BIC n’est pas clair, les informations étant difficiles à obtenir, et que bien que ses membres aient entendu parler de nouvelles annonces de projets, celles-ci ne se sont pas encore traduites par des travaux réels : « Il y a quelque chose quelque part qui bloque puisqu’ils n’ont pas commencé. »

En réponse à ces préoccupations, l’honorable Catherine McKenna, ministre de l’Infrastructure et des Collectivités, a indiqué au Comité que le gouvernement a mis à jour le processus d’approbation des projets de la BIC afin de s’assurer que celle-ci dispose de l’indépendance nécessaire pour prendre des décisions d’investissement propres à chaque projet, accélérant ainsi le processus. Ehren Cory, président-directeur général de la Banque de l’infrastructure du Canada, a également souligné qu’en dépit d’un démarrage lent au départ, le rythme des engagements d’investissement de la BIC s’est accéléré et a pris de l’ampleur.

Participation du secteur privé

L’objectif de la BIC, tel qu’on le stipule dans sa loi habilitante, est de « faire des investissements et de chercher à attirer des investissements d’investisseurs du secteur privé et d’investisseurs institutionnels dans des projets d’infrastructures situés au Canada ou en partie au Canada qui généreront des recettes et qui seront dans l’intérêt public[1] ». M. Cory a déclaré au Comité que la BIC est « sur la bonne voie » en tant que partie d’un plan d’infrastructure plus large. Yves Giroux, le directeur parlementaire du budget (DPB), n’était pas d’accord et indiquait que, selon les informations examinées par son bureau, la BIC n’atteint pas ses propres objectifs. Il a fait référence à un billet de blogue, publié par son bureau, qui conclut que malgré l’objectif de la BIC de susciter des investissements privés, les projets à ce jour ont été exclusivement financés par les gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux.

Un point de désaccord important concernant cette conclusion était de savoir ce qui constitue une source de financement non gouvernementale. M. Cory et John Casola, directeur des investissements à la Banque de l’infrastructure du Canada, ont indiqué que les régimes de retraite, ainsi que les districts d’irrigation de l’Alberta, représentent des retraités et des agriculteurs, et sont donc des sources privées. M. Giroux a répondu que son bureau se fonde sur la définition de Statistique Canada et considère toutes les sources de financement des projets actuels de la BIC, y compris les fonds de pension publics et l’Alberta Irrigation Districts Association, comme des « entités publiques ».

De nombreux témoins étaient également polarisés sur la question des partenariats public-privé (PPP) en principe. Certains ont affirmé que les PPP, et en particulier le modèle canadien de PPP, ont de solides antécédents en matière de respect des délais et des budgets[2].

Parmi les partisans des PPP, Derron Bain, administrateur délégué de Concert Infrastructure, était d’avis que la BIC évince les possibilités d’investissement par capitaux propres et par emprunt du secteur privé dans les projets d’infrastructure. À ce titre, il a noté qu’une « grande quantité de capitaux privés est disponible pour les investissements dans l’infrastructure du Canada, mais l’offre de possibilités de projets est insuffisante ».

D’autres témoins sont d’avis que non seulement la BIC est un exemple probant du modèle de PPP, mais que ce modèle est fondamentalement défectueux[3]. À l’appui de cette conclusion, plusieurs références ont été faites à un rapport de la vérificatrice générale de l’Ontario qui, après avoir examiné 74 projets de PPP dans cette province, a constaté que le financement public de ces projets aurait permis de réduire les coûts[4].

M. Penner a dit au comité que « dans l’espoir de faire des économies et de maximiser les profits, les entreprises privées qui exploitent le modèle des partenariats public-privé cherchent souvent à réduire leur main-d’œuvre et à éviter les investissements « non nécessaires » pour l’intérêt public, et fournissent une qualité moindre ». Mme Whiteside, sans contester que le modèle de PPP permet de réaliser des projets dans le respect des délais et du budget, a simplement fait valoir que l’on peut en dire autant du modèle traditionnel de passation des marchés.

Ryan Riordan, professeur agrégé, Institute for Sustainable Finance, Université Queen’s, a convenu que la BIC suit un modèle de PPP, à son avantage. Il a fait valoir que « la combinaison de différentes sources de financement, la prise en compte du fait que les fonds publics ne sont pas inépuisables et la possibilité de permettre au secteur privé d’aider à orienter le capital vers les utilisations les plus productives mènent à des partenariats publics-privés susceptibles de favoriser la croissance économique ».

Enfin, M. Cory n’était pas d’accord avec la prémisse selon laquelle la BIC s’inscrit dans un modèle donné, la présentant plutôt comme une approche unique « conçue au Canada » pour le financement des infrastructures. Il a présenté l’objectif de la BIC en matière de mobilisation de capitaux privés comme étant double, soit : « d’accroître les fonds dont nous disposons pour financer ces projets; il faut admettre qu’il y a une limite à ce qu’il est possible de faire avec du financement traditionnel par subvention et purement de type fiscal » et « d’augmenter ces fonds de façon à harmoniser adéquatement les mesures incitatives. Ainsi, votre partenaire du secteur privé, le cas échéant, a tous les incitatifs du monde pour bien concevoir et bien gérer le projet à long terme ». M. Cory et la ministre McKenna ont clairement souligné que la BIC n’a pas le mandat de privatiser des biens publics[5].

Malgré ces explications, plusieurs témoins ont exprimé des inquiétudes quant à ce qu’ils considèrent comme une tendance inhérente à la privatisation dans le modèle actuel de la BIC[6].

Tenir compte des besoins des collectivités

Parmi les projets qui ont progressé, citons le Réseau Express Métropolitain (REM), un réseau ferroviaire léger dans la ville de Montréal. Toby Sanger, directeur général, Canadiens pour une fiscalité équitable, estimait qu’il s’agit du « seul projet dont la réalisation correspond quelque peu à ce qui était projeté à l’origine », malgré les controverses environnementales, les retards potentiels et les coûts élevés. Mathieu Vick, conseiller syndical – Recherche, SCFP-Québec, Syndicat canadien de la fonction publique, ne considérait pas ce projet comme une réussite. Selon lui, le projet vise à remplacer un train de banlieue électrifié et performant par un autre, pour un coût de 1,2 milliard de dollars.

Selon M. Vick, il aurait été préférable qu’un nouveau projet d’infrastructure vienne compléter le réseau de transport en commun existant, plutôt que de « faire appel à de nouveaux entrepreneurs, de changer toutes les règles et de créer le chaos ».

M. Penner et M. Ramsay se sont tous deux dits préoccupés par le fait que la participation du secteur privé aboutit à des projets qui répondent davantage aux besoins des investisseurs qu’à ceux des municipalités.

Certains témoins ont également cité l’exemple du projet d’approvisionnement en eau potable et de traitement des eaux usées de Mapleton[7]. Après avoir été annoncé et avoir commencé à avancer, le projet a été annulé par le conseil municipal de Mapleton. Selon les témoins, le conseil municipal a déterminé qu’il serait plus rentable de financer lui-même le projet que d’appliquer les taux proposés par la BIC. M. Ramsay a suggéré que cette conclusion serait applicable à d’autres petites collectivités à travers le Canada, alors que M. Penner a parlé précisément de « remunicipalisation » en ce qui concerne les infrastructures liées à l’eau, « parce que les gens, les collectivités et les conseils sont en train de se rendre compte à quel point les partenariats public-privé pour les services d’eau sont mauvais pour les collectivités ».

Diverses propositions ont été avancées pour remédier aux lacunes perçues dans l’approche actuelle de la BIC. M. Ramsay a recommandé que le modèle de gouvernance de la BIC soit modifié « pour que les provinces et les municipalités aient leur mot à dire ». De son côté, Mme Van Buren a suggéré qu’une plus grande souplesse est nécessaire pour assurer une progression plus rapide des projets, en particulier dans l’optique d’un redressement post-pandémie : « l’obstacle semble être le transfert du gouvernement fédéral aux gouvernements provinciaux, puis aux municipalités ».

M. Sanger a souligné que plusieurs provinces, par l’entremise d’une société de financement municipal, sont en mesure de fournir un financement à un coût beaucoup plus faible pour les municipalités, de la même manière que le gouvernement fédéral pourrait le faire : « Il s’agit de mettre en commun les capitaux et d’obtenir des prêts à moindre coût pour les infrastructures publiques. »

Tabatha Bull, présidente-directrice générale, Conseil canadien pour le commerce autochtone, a noté favorablement que l’équipe des investissements et le conseil d’administration de la BIC comprennent des représentants autochtones. Elle a notamment cité le projet de livraison hydroélectrique et de fibre optique au Kivalliq comme étant « essentiel pour faire progresser l’économie » du Nunavut et du Manitoba. Elle a ajouté que le développement des infrastructures autochtones nécessite « des capitaux patients, des investissements du secteur privé et une expertise en développement en partenariat avec les peuples et les entreprises autochtones ». Niilo Edwards, directeur exécutif, First Nations Major Projects Coalition, a souligné les avantages de la participation aux grands projets pour les Autochtones, car ceux-ci peuvent « faire valoir leur participation économique à ces grands projets pour obtenir ces sources de revenus et créer de l’infrastructure communautaire grâce au produit de leur participation comme actionnaires ».

La cheffe Sharleen Gale, présidente, First Nations Major Projects Coalition, a dit au Comité que selon la First Nations Major Projects Coalition, « la Banque de l’infrastructure du Canada a un rôle à jouer pour combler un manque critique d’accès à des capitaux par les Premières Nations et tous les peuples autochtones », et qu’à « l’heure actuelle, le goulot d’étranglement pour nos nations, c’est l’accès aux capitaux. La Banque de l’infrastructure aurait un rôle naturel à jouer pour éliminer ce goulot et relancer la croissance économique ».

La cheffe Gale a également indiqué que « l’inclusion des nations autochtones en tant que participantes au capital est un moyen très efficace d’obtenir leur consentement éclairé aux projets de mise en valeur des ressources naturelles et de leur assurer d’en tirer des avantages et d’en contrôler les répercussions environnementales et sociales ».

Coûts

Quel que soit le modèle suivi, plusieurs témoins ont critiqué le coût des projets financés par la BIC, notamment en ce qui concerne les taux d’emprunt. Ces témoins ont dit au Comité qu’en s’appuyant sur le financement privé, la BIC rate l’occasion d’offrir aux municipalités les taux d’intérêt considérablement plus bas qui pourraient être obtenus par l’entremise du gouvernement fédéral[8].

Toutefois, comme cela a été mentionné précédemment, M. Giroux a soutenu que la BIC n’a pas encore obtenu de financement du secteur privé et que, depuis sa création, elle s’est comportée « comme une entité publique traditionnelle, puisqu’elle offre des subventions ou des prêts, ou tout type [de] financement qu’offrent les institutions gouvernementales, sans amener le secteur privé à participer ». Il a mentionné à nouveau le billet de blogue publié par son bureau selon lequel, bien qu’elle ait reçu des centaines de propositions de projets, la BIC ne s’est engagée que dans 13 projets et n’a finalisé les investissements que dans le cadre de deux de ces projets. En conséquence, il a indiqué qu’environ 3 % des 35 milliards de dollars de capital de la BIC ont été déboursés, les propositions ayant été largement écartées « parce qu’elles ne correspondent pas aux secteurs ciblés du gouvernement: transport en commun, infrastructures vertes, énergie propre, Internet à haut débit, commerce et transport ».

M. Giroux a refusé de se prononcer sur la question de savoir si la BIC offre en général un bon rapport qualité-prix aux Canadiens, répondant que « c’est subjectif ». Il a toutefois comparé les dépenses annuelles de 41 à 42 millions de dollars de la BIC pour un personnel de 74 personnes au budget de 7 millions de dollars de son propre bureau, qui compte un peu plus de la moitié de ce nombre d’employés.

Transparence

Certains témoins ont indiqué qu’une évaluation complète de la BIC était difficile à réaliser en raison d’un manque de transparence, notamment en ce qui concerne les projets de la BIC, mais aussi son propre budget.

M. Vick a parlé de la difficulté d’obtenir des renseignements pour savoir « où va cet argent et qui obtient les contrats » et du fait de recevoir des documents presque entièrement expurgés en réponse à des demandes d’accès à l’information. M. Penner a déclaré au Comité que, selon lui, le manque de transparence est généralisé dans l’ensemble des PPP.

M. Giroux a également fait état de difficultés à obtenir des informations détaillées de la part de la BIC. Selon lui, son bureau a reçu des informations qui étaient en grande partie déjà publiques. La BIC a affirmé que des questions de confidentialité l’empêchaient de fournir davantage de renseignements, bien que M. Giroux ait déclaré au Comité que le DPB était autorisé à recevoir des informations confidentielles de nature commerciale. Il a ajouté que « quatre ans après le début de l’expansion des projets d’infrastructure du gouvernement fédéral, nous ne sommes pas en mesure de fournir aux parlementaires une mise à jour complète de l’état d’avancement, car le gouvernement n’a pas fait le suivi des renseignements essentiels ».